摘要：公民提起行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)是訴權(quán)理論和公共信托理論?，F(xiàn)行法定的行政公益訴訟主體是檢察機關(guān)，其在司法實踐中存在的問題是案件線索來源有限，受案范圍偏窄，訴前程序復(fù)雜，監(jiān)督力度不足。就公民提起行政公益訴訟的可行性而言，國外行政公益訴訟原告資格是參考，公民權(quán)利意識不斷增強是基礎(chǔ)，對行政權(quán)力進行制約監(jiān)督是現(xiàn)實需要，保障市場經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展是重要職能，賦予公民原告資格和配套措施的制度探索是前提。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；公民；公共利益

中圖分類號：D925.3文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2023）07-0080-04

我國2017年6月修改的《行政訴訟法》中確立了行政公益訴訟制度，2018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，明確提出了行政公益訴訟的主體，即檢察機關(guān)是我國能夠提起行政公益訴訟的唯一主體。作為我國的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)具有較高的法律權(quán)威性和較強的司法獨立性，在組織體制、訴訟程序、法律監(jiān)督等方面具有特有的職權(quán)優(yōu)勢，能夠有效地組織和動員人民的力量，實現(xiàn)行政公益訴訟的目的。

但是，隨著社會的發(fā)展，公共利益的范圍在逐步擴大，一定程度上增加了行政公益訴訟的難度，在司法實踐中僅依靠檢察機關(guān)的力量很難做到對公共利益的全面保護。隨著我國公民法律意識的不斷增強，現(xiàn)行的行政公益訴訟原告資格制度出現(xiàn)爭議，亟須進行優(yōu)化和改善。有學(xué)者提出對原告資格的限制可能會阻礙行政公益訴訟機能的發(fā)揮，對于國家的發(fā)展、社會的穩(wěn)定、人民的需求等都有不利影響，這就為公民個體等私力介入行政公益訴訟提供了可能。

一、公民提起行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)

（一）訴權(quán)理論

我國《憲法》第二條明確指出，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！稇椃ā返谒氖粭l規(guī)定：中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。結(jié)合以上法律條文可知，公民具有為維護公共利益而提起訴訟的權(quán)利。保護公民的最后一道防線是司法保障，當(dāng)權(quán)益受到侵害時，任何受侵害者都應(yīng)當(dāng)有通過訴訟等方式申請救濟的資格，可訴性是行政公益訴訟存在的法理基礎(chǔ)之一，如果不能體現(xiàn)對社會的救濟，則權(quán)利就沒有保障。

公民的政治權(quán)利和自由主要表現(xiàn)在依法參與國家政治生活，積極融入國家事務(wù)和社會事務(wù)管理中。如果行為人的行為嚴(yán)重危害到國家利益、觸犯法律法規(guī)、影響社會治理，侵害公共利益或?qū)λ说暮戏?quán)益造成損害，國家機關(guān)、法人、公民都有權(quán)通過采取起訴等有效措施懲戒違法行為，減少違法行為的影響力，降低危害程度，從而保護國家利益，維護社會公共秩序。在涉及公共利益的時候，國家、社會和個人的利益具有一致性，屬于同一整體。公共利益受到侵害，必然會影響到不特定的多數(shù)人的利益。在民主法治的社會背景下，作為一國公民有義務(wù)也有權(quán)利積極維護社會公共利益。因此，公民通過行政公益訴訟向法院起訴侵害公共利益的行為，是國民法律意識的提高，充分利用訴訟權(quán)利的體現(xiàn)［1］。

（二）公共信托理論

公共信托理論的來源是羅馬法，其含義是指：政府機關(guān)接受全體人民的委托，以受托人的名義對海洋、濕地、湖泊、河流等公共自然資源進行有序管理、配置以及保護，政府機關(guān)在行使行政行為的過程中，不能任意處置和利用受托的公共自然資源，更不能為己所用，損害相應(yīng)委托人的公共利益。如果政府機關(guān)存在不正確履行信托義務(wù)的情況，公民作為受益人，有權(quán)向人民法院提起訴訟，以強制要求政府機關(guān)按照規(guī)定履行自己的義務(wù)，從而維護社會公共利益。

公共信托理論的第一次充分運用是在美國的公共自然資源保護問題上，美國學(xué)者薩克斯教授1970年發(fā)表的《自然資源法中的公共信言托理論：有效的司法干預(yù)》一文標(biāo)志著公共信托理論的全面復(fù)興。在薩克斯教授看來，公共信托理論的適用有如下條件：一是某些利益對每個公民來說天生就是如此重要，以致每個公民對它們的自由利用往往表明這個社會是公民社會而非奴隸社會；二是某些利益完全是因自然的慷慨而賜予人類的禮物，因而它們應(yīng)當(dāng)屬于全體人民；三是某些資源具有其特別的公共性因而不適宜用作私人用途。在這里，薩克斯教授意在指出公共資源是人民共有的，任何組織都無權(quán)用自然資源獲得私利或者影響公眾的利益。同時他認(rèn)為司法的合理介入是實現(xiàn)社會民主化的重要媒介，在賦予一般公眾基本法律權(quán)利的基礎(chǔ)上，通過法院對行政機關(guān)非民主行為給予司法關(guān)注，防止存在不同勢力之間的利益聯(lián)盟，減少造成不可逆的公益損失，這是公益信托理論存在的現(xiàn)實意義［2］。通過學(xué)者們對公共信托理論的研究，我們可以了解到，國家應(yīng)承擔(dān)起對自然資源管理、控制、利用和保護的義務(wù)，而公民作為私人主體有對政府機關(guān)因違反公共信托原則而提起訴訟的權(quán)利，公共信托理論明確指出私人為維護公共利益起訴政府機關(guān)是具有合理性的，這為我國賦予公民提起行政公益訴訟的權(quán)利提供了理論基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前行政公益訴訟司法實踐存在的問題

（一）案件線索來源有限

在行政公益訴訟司法實踐過程中，檢察機關(guān)的立案來源主要是公民、法人和其他社會組織的舉報和投訴。與公民相比，除了“兩法銜接”（行政執(zhí)法與刑事司法銜接。編者注）信息共享平臺以外，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)案源的渠道較為狹窄，部分領(lǐng)域較為隱蔽的線索很容易被忽視。案件線索來源有限，案件線索的發(fā)現(xiàn)缺乏穩(wěn)定機制，不利于國家和社會公益的廣泛保護，使得檢察機關(guān)處于被動狀態(tài)，導(dǎo)致對公共利益的保護存在滯后性，不能發(fā)揮檢察機關(guān)對公共利益侵害的預(yù)防功能，不利于國家和社會公益的廣泛保護。

（二）受案范圍偏窄

我國2017年修訂的《行政訴訟法》對行政公益訴訟的案件范圍采用了“列舉+等”的方式，對涉及人民切身利益和國家及社會根本利益的重點領(lǐng)域做出了列舉，并以“等”字兜底。學(xué)術(shù)界和實務(wù)界均認(rèn)為“等”字具有不確定性，模糊了檢察機關(guān)的可訴范圍。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，行政訴訟和司法實踐的需要日益多元化，因受案范圍偏窄使得檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件時存在傾向性選擇等問題，過于局限的受案范圍是不利于保護國家和社會公共利益的，受案范圍不能僅限于上述四類領(lǐng)域。近期國家提出要拓展公益訴訟受案范圍，政策上支持有助于公益訴訟受案范圍的拓展和探索，進一步明確檢察機關(guān)可訴訟的公共利益的標(biāo)準(zhǔn)，擴大行政公益訴訟的受案范圍，這將是行政公益訴訟制度建設(shè)的重要突破。

（三）訴前程序復(fù)雜

我國行政公益訴訟中訴前程序的設(shè)計是為了維護行政權(quán)與司法權(quán)的平衡。訴前程序包括訴前調(diào)查、協(xié)商、取證、聽證和提出檢察建議等，其在合理利用和節(jié)約法律資源中發(fā)揮著督促和過濾的作用，是維護國家和社會公共利益的重要程序。但在行政公益訴訟司法實踐中，訴前程序?qū)嵺`面臨著案件線索獲取困難、行使權(quán)力缺乏保障、舉證責(zé)任不明確、檢察建議不規(guī)范等問題，同時存在內(nèi)容寬泛和程序形式化等問題，這在很大程度上影響著國家對公共利益的切實保護。對訴前程序的探索、優(yōu)化和思考，明確訴前程序中檢察建議是否具有可行性，期限設(shè)置是否合理等問題，有助于推進我國行政公益訴訟制度的規(guī)范化建設(shè)。

（四）監(jiān)督力度不夠

根據(jù)我國行政公益訴訟的規(guī)定，檢察機關(guān)受案范圍限定在部分具體領(lǐng)域，但由于行政公益訴訟案件種類繁雜，需要受理的案件數(shù)量較多，專業(yè)人員工作繁忙、精力有限，不可能做到處處兼顧。有的公益訴訟檢察人員專業(yè)能力不足，容易導(dǎo)致公共利益被侵害后不能得到及時、有效的保護。因此，應(yīng)當(dāng)允許廣大公民、法人和其他組織積極檢舉與報告，賦予公民原告資格，使其與檢察機關(guān)并肩前行，更加高效地保護公共利益。同時，當(dāng)前我國行政公益訴訟還缺乏科學(xué)有效的鑒定機制，判斷公共利益侵害程度的專業(yè)機構(gòu)較少，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟缺乏與其他行政機關(guān)的溝通和銜接，存在履行判決的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容不明確等問題。

三、公民提起行政公益訴訟的可行性

（一）國外行政公益訴訟原告資格是參考

相較于國內(nèi)而言，國外關(guān)于行政公益訴訟制度的研究歷史更為久遠，因此其制度更為成熟，體現(xiàn)在行政公益訴訟中原告范圍的逐步擴大，公民在相關(guān)制度中發(fā)揮著重要的作用，正如學(xué)者施瓦茨指出的“行政法方面的任何變化都沒有原告資格方面的變化迅速。在最近幾年中，原告資格的欄桿大大降低了”。

1940年美國法院在審理桑德斯兄弟案件中，承認(rèn)了競爭者的起訴資格，擴大了原有的訴訟原告資格的范圍，有無直接利害關(guān)系不再作為提起訴訟的要求，只要公民利益受到事實上的損害，就可以享有訴訟資格［3］。1948年日本頒布的《行政案件訴訟法》將此類訴訟稱之為民眾訴訟，其具有鮮明的客觀訴訟的屬性，權(quán)益受到普遍影響的人，不論是誰都具有向法院提起民眾訴訟的資格［4］。1950年法國最高行政法院審判會提出了越權(quán)之訴，該制度明確了行政公益訴訟的原告資格是較為寬泛、直接并且包含道義的利益標(biāo)準(zhǔn)，越權(quán)之訴規(guī)定，原告資格主要包括公民、社會團體和檢察機關(guān)［5］。1960年《德國法院法》提出了世界上第一個以制定法方式確定的公益代表人之訴制度，該訴訟制度中，原告請求法律救濟的標(biāo)準(zhǔn)，由起先的法定權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)演變?yōu)槭聦嵣系睦鏄?biāo)準(zhǔn)，原告資格明顯拓展。1977年英國進行了司法改革，原告資格具有了比較彈性的標(biāo)準(zhǔn)，即基于足夠的利益成為公法與私法救濟手段的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，放寬了對原告資格的認(rèn)定不局限于損害個人化的要求，凸顯出對公共利益保護的更多關(guān)注，這使得司法審查放寬了對原告資格的要求，私人維護公共利益得到了制度保障。盡管各國對公民、法人或者是社會組織提起行政訴訟設(shè)置了很多限制，但對于維護國家和社會公益來說，不斷擴大原告范圍的趨勢是毋庸置疑的。

（二）公民權(quán)利意識不斷增強是基礎(chǔ)

隨著我國法律制度的發(fā)展和完善，公民的維權(quán)意識在逐漸覺醒，在司法實踐過程中，對于監(jiān)督政府維護公益的積極性也在提高。建設(shè)和諧社會需要國家和人民共同參與，構(gòu)建科學(xué)、完善的治理體系?，F(xiàn)實生活中存在因國家機關(guān)不作為或亂作為造成公共利益受損的情況，法律意識較強的公民清楚地認(rèn)識到對公共利益保護的重要性，公益與私益二者相輔相成、相互影響，是具有一致性的，公共利益問題涉及生活的方方面面，公共利益保護主體的單一性是存在局限的。有關(guān)學(xué)者的研究表明，我國公民對公共權(quán)益受損的救濟愿望是迫切的，人們逐漸從義務(wù)本位的觀念中跳脫出來，所以如果能夠賦予公民行政公益訴訟原告資格，那么公民提起訴訟的積極性是非常值得期待的，這有助于營造良好的社會環(huán)境。

（三）對行政權(quán)力進行制約監(jiān)督是現(xiàn)實需要

行政公益訴訟的目的在于及時發(fā)現(xiàn)并制止不法或不作為行政行為對公共利益造成的侵害。如果公民擁有行政公益訴訟原告的資格，就能夠在較大范圍內(nèi)及時、迅速地發(fā)現(xiàn)侵害公益的行政行為，從而對行政機關(guān)行使權(quán)力進行有效監(jiān)督。我國憲法和法律規(guī)定，除了檢察院以外，公民和社會組織等主體可以對行政機關(guān)的不作為、亂作為以及違法行為進行監(jiān)督，因公民分布比較廣泛，在很大程度上能夠及時發(fā)現(xiàn)不法行政行為對公益的侵害，且通過輿論的影響力，使得公權(quán)機關(guān)的運作更加審慎。讓公民可以提起行政公益訴訟，不僅可以體現(xiàn)公民的政治參與度，而且有助于打破長期由國家機關(guān)處理公共利益問題的格局，能夠克服行政主體相互包庇的問題，故應(yīng)當(dāng)鼓勵公民積極地提起行政公益訴訟，有效監(jiān)督行政權(quán)力。

（四）保障市場經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展是重要職能

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，公益訴訟制度逐漸成為為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航的有效措施。從公益訴訟現(xiàn)實案例中可以看出，公益訴訟原告主體的局限性會在一定程度上影響市場經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，使得市場面臨不同程度的侵害消費者權(quán)益、壟斷區(qū)域經(jīng)濟、擾亂經(jīng)濟秩序造成經(jīng)濟糾紛等問題，對社會經(jīng)濟利益、私人利益、公共利益都會產(chǎn)生影響。公益訴訟制度的完善，特別是對原告主體資格的放寬，會成為穩(wěn)定社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵。通過賦予公民行政公益訴訟的原告資格，拓寬公益訴訟經(jīng)濟領(lǐng)域的主體范圍，為其提供法律保障，會激發(fā)市場經(jīng)濟參與主體的積極性，增加市場活力，對社會經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展起到重要作用。

（五）賦予公民原告資格和配套措施的制度探索是前提

關(guān)于公民能夠提起行政公益訴訟的思考，主要體現(xiàn)在對現(xiàn)存局限的彌補。當(dāng)前因主體缺失而產(chǎn)生的影響有哪些，如何完善和規(guī)范這些限制，是賦予公民原告資格和配套措施制度探索的重要環(huán)節(jié)，通過提出合理的制度和方法，能夠充分說明公民提起行政公益訴訟是具有可行性的。

當(dāng)前我國法律規(guī)定之所以沒有給予公民提起行政公益訴訟的資格，是考慮到公民在法律訴訟方面的專業(yè)技術(shù)能力不強，訴訟成本較高，可能會出現(xiàn)濫訴等問題，而這些問題是可以通過有效的法律制度及政策措施得到解決的。想要給予公民原告資格，則要考慮以下幾個問題：第一，該如何明確公民在行政公益訴訟中的起訴主體地位，是通過適度開放原告資格還是規(guī)定特定的訴訟范圍，是依靠理論基礎(chǔ)還是借鑒域外實踐經(jīng)驗，這就是公益訴訟制度探索的重要突破口。第二，如何規(guī)避訴權(quán)濫用的問題，所有的法律問題在進入訴訟前，都具備相對完備的訴前程序，當(dāng)所涉及的公益問題并不能通過訴前程序解決，則必定會進入到訴訟環(huán)節(jié)，而如何強化訴前程序防止濫訴也是賦予公民原告資格的重要探索。第三，如何激發(fā)公民的用法積極性，是賦予公民原告資格中配套措施要考慮的重要問題之一。我國公民的社會責(zé)任感和家國情懷是非常濃厚的，公民對于社會熱點問題有很多獨到的認(rèn)識和見解，了解和借鑒公民的意見對于社會全面發(fā)展具有不可忽視的作用。在行政公益訴訟過程中，通過設(shè)定訴訟費用的合理收取和有效的激勵措施，可以提高公民參與行政公益訴訟的積極性。

四、結(jié)語

我國行政公益訴訟制度建設(shè)起步較晚，目前正處于探索和完善的階段。原告主體范圍的局限性影響著我國行政公益訴訟制度的進步和發(fā)展，因此，對賦予公民提起行政公益訴訟的原告資格進行分析，以及相關(guān)制度的設(shè)計和具體內(nèi)容的擴展，變成了法治建設(shè)不可忽視的突出問題。參考國外對公民原告資格的設(shè)定，以及有效的實踐經(jīng)驗，可以得出以公民權(quán)利來監(jiān)督國家權(quán)力的行使，是法治國家的重要發(fā)展趨勢。這不僅能夠促進和培養(yǎng)公民的法律素養(yǎng)，也可以有效監(jiān)督行政行為，能夠及時、全方位地保障社會公共利益不受行政機關(guān)公權(quán)力的侵害。

參考文獻：

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［5］黃學(xué)賢.行政公益訴訟：多維的功能? 未來的方向［J］.中國環(huán)境法治，2014（1）.

作者簡介：吾力旁·奴爾夏提（1993—），女，哈薩克族，新疆霍城人，單位為伊犁師范大學(xué)法學(xué)院，研究方向為憲法學(xué)與行政法學(xué)。

（責(zé)任編輯：王寶林）