戚建剛　王兆鑫

摘要：運用統計方法，以結構化形式對涉及違法建筑信賴保護原則的308份行政裁判文書加以分析發(fā)現：66%案由是因相對人不服行政機關對違法建筑所作的行政決定；行政相對人主動援引信賴保護原則作為訴求理由的有219份。就裁判結果而言，行政相對人援引并且法院采納的有23份，行政相對人沒有援引但法院主動適用并據此裁判的有39份；就理由敘明而言，法院適用或不適用信賴保護原則需要權衡多種因素。圍繞典型案例，違法建筑信賴保護原則司法適用的焦點問題主要是：未取得許可證是否可以直接認定涉案建筑違法并予以無償拆除；法院直接適用信賴保護原則時如何進行充分說理；法院適用信賴保護原則如何進行利益衡量。司法實踐的啟示在于，若要實現信賴保護原則制度化，需要對違法建筑作形式違法和實質違法之區(qū)分；完善違法建筑信賴利益行政補償制度；優(yōu)化違法建筑信賴保護司法審查規(guī)則；健全違法建筑信賴利益保護程序規(guī)定。

關鍵詞：違法建筑；行政裁判；信賴保護原則；信賴利益

作者簡介：戚建剛， 教育部人文社會科學重點研究基地中南財經政法大學知識產權研究中心教授、博士生導師，法學博士，教育部創(chuàng)新團隊中南財經政法大學法治發(fā)展與司法改革研究中心首席專家，主要研究方向：行政法學和知識產權法學 （E-mail：qjgyxm@sina.com；武漢 430073）。王兆鑫，中南財經政法大學法學院博士研究生，中南財經政法大學應急法學研究所研究員，主要研究方向：行政法學。

基金項目：國家社會科學基金重大項目“總體國家安全觀下產業(yè)知識產權風險治理現代化研究”（21&ZD203）

中圖分類號：D912.1文獻標識碼：A文章編號：1006-1398（2023）03-0126-13

《全面推進依法行政實施綱要》將誠實守信作為依法行政基本要求?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021—2025年）》則規(guī)定不斷提升行政行為公信力。行政機關保護合法的信賴利益是依法行政基本要求，也是提升政府公信力重要內容。行政法上的信賴保護原則自21世紀初以來一直是學界研究的熱點問題之一，但法律規(guī)范滯后，使得學界研究一度陷入困境，偏重于形而上的理論研究以及國外經驗的介紹，缺少本土化的實踐探索。由于近年來信賴保護原則的司法適用具有一定普遍性，信賴保護原則的規(guī)則創(chuàng)制更多體現在司法裁判中，因此有些學者轉而從司法案例的實證研究中尋找思路，希冀通過對行政裁判案件中信賴保護原則的司法適用加以分析與總結，倒逼理論研究，從而為立法完善提供經驗支撐。近年來隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃變更和環(huán)境保護等原因，關于違法建筑的行政裁判案件與日俱增。法條主義傳統認為，違法建筑的公法調整只是旨在懲治違法建設行為，消除違法建筑的負面作用，引導其他主體進行合法建設，如果對建造人進行補償等于變相激勵違法建設行為。但大量司法實踐證明，對違法建筑所有人給予利益補償卻較為常見，而信賴保護原則成為違法建筑行政裁判實質解決行政爭議的關鍵。然而，目前關于違法建筑信賴保護原則的研究成果并不多，更未有學者通過系統梳理該領域的行政裁判文書來展開理論研究。鑒于違法建筑信賴保護案件多發(fā)生在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和環(huán)境保護領域，牽涉到城中村改造、房屋拆遷、集體土地征收等諸多民生領域，對該問題研究既具有重要理論意義，也富含實踐價值。本文的分析框架為：首先以中國裁判文書網（以下簡稱“裁判文書網”）平臺檢索到的308份相關行政裁判文書作為分析對象。通過對裁判文書的結構化分析，直觀地考察違法建筑行政裁判中信賴保護原則整體適用情況；其次圍繞典型案例，檢視違法建筑信賴保護原則司法適用的焦點問題；最后根據司法實踐經驗，闡述實現信賴保護原則的制度構造。

一違法建筑行政裁判信賴保護原則適用樣本的結構分析

（一）樣本概況

為全面和直觀地考察違法建筑行政裁判信賴保護原則適用情況，筆者在裁判文書網上循序漸進地框定搜索條件：第一步：案由為行政案由，案件類型為行政案件，全文檢索關鍵詞為“違法建筑”“信賴”，其他暫不做檢索限制，檢索發(fā)現2012—2021年間全國裁判文書樣本的數量為2 206份；第二步：限縮全文檢索關鍵詞為“信賴保護”，檢索發(fā)現2014—2021年間共有499份裁判文書，所占比例約為23%；第三步：進一步限縮全文檢索關鍵詞為“信賴保護原則”，發(fā)現2014—2021年裁判文書的數量共為334份，占比約15%。但通過梳理發(fā)現有26份裁判文書存在重復，因此最終確定數據分析樣本數量為308份。檢索過程說明，并不是所有的違法建筑行政裁判文書都直接援引信賴保護原則進行裁判說理，而是僅使用“信賴保護”“信賴利益”或其他含有“信賴”“合理行政”等關鍵詞作為裁判理由。

（二）結構分析

為了對信賴保護原則在違法建筑行政訴訟案件中的適用情況有一個較為直觀認識，筆者根據一宗違法建筑行政案件中與信賴保護原則相關聯的要素來描述這308份行政裁判文書結構。

1.案由。不服行政決定（包括行政機關針對違法建筑作出的責令限期拆除決定、責令強制拆除決定、行政處罰決定、行政征收決定、行政補償或賠償決定等）有205份，約占樣本比66%；不服行政機關對違法建筑采取行政強制措施（包括強制拆除、強制征收等）有53份，約占樣本比17%；涉及違法建筑行政協議糾紛有33份，約占樣本比11%；行政機關不履行職責（如不履行征收補償職責）有12份，約占樣本比4%；涉及其他行政行為（如確認行政許可效力、撤銷行政許可行為等）有5份，約占樣本比2%?？梢?，66%案由是因相對人不服行政機關對違法建筑所作行政決定。

2.行政相對人援引信賴保護原則情況。在308份樣本中，行政相對人主動援引信賴保護原則作為訴求理由的有219份，占樣本比約71%。在其他裁判文書中行政相對人未援引信賴保護原則有以下幾種特殊情況：行政相對人雖未援引信賴保護原則，但援引了其他原則，如合理行政原則、公平公正原則；行政相對人雖未援引信賴保護原則，但行政機關在答辯中卻主動說明其針對違法建筑所作出的具體行政行為并不違背信賴保護原則，或行政相對人所訴求的利益并不符合信賴保護原則精神?？梢?，大多數行政裁判中的行政相對人都主動援引了信賴保護原則作為訴求理由。

3.裁判結果。裁判結果僅指裁判文書樣本中法院認為案件是否涉及信賴保護原則以及對當事人所援引的信賴保護原則是否被法院認可。在308份樣本中，行政相對人援引并且法院采納的有23份，占樣本比約7%；行政相對人沒有援引但法院主動適用并據此裁判的有39份，占樣本比約13%；行政相對人援引但法院并沒有適用或者在裁判說理部分并沒有涉及到的有228份，占樣本比約74%?？梢?，大多數行政裁判并沒有適用信賴保護原則，或者法院在裁判說理時認為案件并沒有涉及到信賴保護原則。

4.理由敘明。通過梳理308份樣本中的裁判說理部分，觀察到法院適用或不適用信賴保護原則需要衡量多種因素，主要有：歷史因素（涉案建筑是否因歷史遺留問題才未能取得規(guī)劃許可證）；政策因素（涉案建筑是否因政策原因才未能取得規(guī)劃許可證以及現存的涉案建筑是否有悖國家政策）；公共利益因素（針對涉案建筑的具體行政行為是否符合公共利益以及現存的違法建筑是否會侵犯到公共利益）；優(yōu)化營商環(huán)境因素（從優(yōu)化市場營商環(huán)境，促進企業(yè)長遠發(fā)展角度具體考量對涉案建筑補償或賠償）；行政行為因素（涉案建筑未能取得規(guī)劃許可證是否因行政不作為以及行政行為前后是否一致、行政允諾等）；行政慣例因素等。

二違法建筑行政裁判信賴保護原則適用之焦點

（一）未取得許可證是否可以直接認定涉案建筑違法并予以無償拆除

典型案例1：江某某與喀什市城市管理局行政強制拆除及行政賠償案。2019年喀什市城市管理局以江某某在未取得合法手續(xù)情況下，在喀什市某地段建設的1524.9平方米建設物（江某某自1996年開始建成并使用）屬于違法建筑，違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉辦法》相關規(guī)定，并向其送達了限期拆除違法建筑物的通知書，后喀什市城市管理局拆除該區(qū)域內江某某自建房屋400平方米。該案爭議焦點：江某某的房屋是否系違法建筑；喀什市城市管理局的拆除行為是否合法；喀什市城市管理局是否應當賠償江某某的房屋損失。一審法院認為，江某某未經政府相關部門批準擅自建設的違法建筑本應拆除，并不屬于合法權益，故江某某要求喀什市城市管理局對拆除的400平方米涉案房屋進行賠償的請求，依法不予支持。二審法院認為，按照信賴保護原則，江某某的正當信賴利益應當予以保護，喀什市城市管理局違法拆除其房屋應當予以賠償；再審法院認為，依據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關規(guī)定，雖然在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域內進行建設，應當取得建設規(guī)劃許可證，但不能簡單認為只要未取得建設規(guī)劃許可證就當然屬于違法建筑，在建房時間早于城市、鎮(zhèn)規(guī)劃或者存在其他一些歷史遺留問題情況下，對未取得規(guī)劃手續(xù)的建筑物是否屬于違法建筑，仍需要根據具體情況進行甄別，并根據具體情況對建筑物是否對規(guī)劃造成不可消除影響，或者尚可采取改正措施消除影響進行認定，并決定是否應當予以拆除。根據《國家賠償法》相關規(guī)定，喀什市城市管理局應當依法對江某某進行相應的賠償。

典型案例2：梁某、嶗山區(qū)某啤酒文化體驗館訴青島市嶗山區(qū)綜合行政執(zhí)法局、青島市嶗山區(qū)人民政府城建行政處理及行政復議一案。梁某于2016年8月12日開辦了嶗山區(qū)某啤酒文化體驗館，青島市嶗山區(qū)人民政府辦公室發(fā)布的《第二十六屆青島國際啤酒節(jié)工作協調會議確定事項》規(guī)定免除啤酒文化體驗館從2016年8月13日至2018年6月12日期間的場地租賃費用。2019年2月13日嶗山區(qū)執(zhí)法局以該啤酒文化體驗館未辦理臨建手續(xù)，系違法占地從事建設作出《責令（限期）改正通知書》，后梁某向嶗山區(qū)政府提起行政復議，嶗山區(qū)政府維持了嶗山區(qū)執(zhí)法局作出的行政行為。該案爭議焦點：涉案建筑是否屬于違法建筑；嶗山區(qū)執(zhí)法局作出的行政行為和嶗山區(qū)政府作出的復議決定是否合法。一審法院認為，嶗山區(qū)執(zhí)法局認定房屋屬于違法建筑于法有據；二審法院認為，嶗山區(qū)執(zhí)法局作出的行政行為認定事實清楚，適用法律正確；再審法院認為，對嶗山區(qū)執(zhí)法局被訴行政行為合法性審查，應當結合本案具體事實及相關法律規(guī)定進行綜合性審查判斷。如該啤酒文化體驗館由來；梁某是否基于對嶗山區(qū)政府信賴而建設該啤酒文化體驗館；是否有證據證明梁某作出過無條件服從拆除的承諾等。雖然梁某建設啤酒文化體驗館未取得建設工程規(guī)劃許可證，但按照推進法治政府誠信政府建設，優(yōu)化法治化營商環(huán)境的要求，基于信賴利益保護原則，梁某及其啤酒文化體驗館的合法權益應當得到保護。如有證據證明由此給梁某及其啤酒文化體驗館的正當權益造成損失的，有關行政主體應當給予適當補償，以妥善化解行政爭議。

之所以選取以上兩個典型案例，除了二者爭議焦點都涉及認定涉案建筑違法與否之外，還具有以下相似點：二者都經歷了一審、二審和再審程序，一審法院都認定涉案建筑為違法建筑，但二審、再審法院的態(tài)度又截然相反；兩個案例中再審法院雖然并沒有對涉案建筑違法與否給出正面回應，但在具體說理部分可以觀察到兩家再審法院認為涉案建筑實質上仍是合法建筑，兩個案例法院最后都成功地適用了信賴保護原則來維護行政相對人合法權益，這說明認定涉案建筑是否屬于違法建筑是適用信賴保護原則前提條件，涉案建筑的認定機制是后續(xù)啟動利益補償機制的事實基礎。

對于違法建筑的認定，目前以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為中心的認定標準單一且剛性，即根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條、四十一條規(guī)定，將取得建設工程規(guī)劃許可證或是否嚴格按照城鄉(xiāng)規(guī)劃許可進行建設作為認定涉案建筑違法與否的唯一標準。即使建造人取得了建設工程規(guī)劃許可證，但如果沒有按照規(guī)劃許可進行建造，仍然要被認定為違法建筑。2011年住房和城鄉(xiāng)建設部頒布的《關于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權的指導意見》指出，所謂違法建設行為，是指未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的行為，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他依法實施城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰的部門對違法建設行為實施行政處罰時享有的自主決定權仍要嚴格按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條展開?，F有立法規(guī)定的違法建筑認定機制和識別標準導致了城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門機械執(zhí)法，按照既有立法規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條、四十一條規(guī)定將涉案建筑直接認定為違法建筑，而后根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定作出相應行政處罰。而2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條規(guī)定，對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，一律不予補償。這說明，現有立法并沒有對違法建筑的利益補償機制作出規(guī)定。而在司法實踐中，卻出現了與立法規(guī)定和行政實踐相矛盾的情況。從樣本中62份法院運用信賴保護原則的裁判文書來看，法院認為不宜根據立法之規(guī)定直接確定涉案建筑為違法建筑，而是要采用多元化、綜合認定標準。法院所考量的具體因素包括歷史因素、政策因素、公共利益因素、優(yōu)化營商環(huán)境因素、具體行政行為因素和行政慣例因素等。案例1中的再審法院就是結合歷史因素認為涉案建筑的建房時間早于城鎮(zhèn)規(guī)劃或者存在其他一些歷史遺留問題，因此不宜直接認定為違法建筑。而不適用信賴保護原則的一審法院則并沒有考慮這些因素，實際上是否認其他因素對認定涉案建筑合法與否的影響，體現了法條主義的司法傳統。而在案例2中，再審法院則是從優(yōu)化營商環(huán)境和市場經濟發(fā)展角度來考量。法院實際上是采取了類型化認定方法，根據違法建筑違法性認定標準的形式要件和實質要件將違法建筑作出了形式違法和實質違法類型之區(qū)分。在我國理論界有學者就采用了類型化方法研究違法建筑，提出各種分類標準，但并沒有提出形式違法與實質違法的類型區(qū)分。我國臺灣地區(qū)學者王澤鑒曾提及違法建筑有程序違建及實質違建二種，程序違建是指，“該建筑物并未妨礙都市計劃，建造者得依一定程序申領建筑執(zhí)照”，而實質違建則是指，“建筑物無從依程序補正，使其變?yōu)楹戏ǖ慕ㄖ铩?。在實踐中也有個別法院即使最終認同了信賴保護原則，但仍然認為涉案建筑是違法建筑，并沒有對違法建筑的“形式合法”與“實質合法”做出說明，其給出理由是，不能因為行政機關針對涉案建筑的行政行為違法，行政相對人的違法建筑就會轉化為合法建筑。

在司法實踐中，違法建筑行政裁判案件大多是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的城中村改造而對房屋進行拆遷或征收，是介于集體土地征收和國有土地房屋征收之間的行政行為，更多的側重于事實行為，依靠政策性文件的支持，缺乏法律明確規(guī)定。因此如果未充分考慮涉案建筑物違法與否的各種因素便單純地根據城鄉(xiāng)規(guī)劃管理法律法規(guī)作出相應行政行為，有利用查處違法建筑推進拆遷工作之嫌，顯然有悖行政目的正當性原則。法院當然無權直接認定涉案建筑是否屬于違法建筑，法院主要任務是對案件爭議焦點的行政行為進行“合法性審查”，法院對涉案建筑“違法性”的判斷僅是一個事實判斷，是適用信賴保護原則的事實性條件。在案例2中，再審法院認為對嶗山區(qū)執(zhí)法局被訴行政行為合法性的審查，應當結合本案具體事實及相關法律規(guī)定進行綜合性審查判斷。結合后來具體展開的裁判理由可得知，所謂“本案具體事實”其實就是該法院在對涉案建筑的違法性進行事實判斷，分析該案是否能適用信賴保護原則。法院在綜合考量上述各種因素后，顯然不能直接認定涉案建筑為違法建筑，但違法建筑的“違法性”是形式違法還是實質違法決定了是否可以利用信賴保護原則，如果涉案建筑僅是形式違法，只是由于歷史、政策、行政行為等原因未能取得行政規(guī)劃許可證，其實質上仍然是合法建筑，那么這種可歸結為客觀原因的違法建筑滿足信賴保護原則適用條件；但如果涉案建筑屬于實質違法，如侵犯了公共利益（這僅是指行政相對人主觀故意而為之），則不能適用信賴保護原則。也就是說，法院認為，信賴利益保護適用的前提是涉案建筑形式違法但實質合法，不能一律適用《國有土地上房屋征收與補償條例》所規(guī)定的不予補償。

（二）法院直接適用信賴保護原則時如何進行充分說理

典型案例3：五蓮縣公共汽車有限責任公司訴五蓮縣人民政府行政強制案。2012年12月7日，五蓮縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局作出《關于在解放路上增設公交站牌的規(guī)劃批復》，五蓮縣政府先后通過兩次專題會議紀要，原則同意五蓮縣公共汽車有限責任公司在五處地點增設雙向公交站牌。2018年4月20日，五蓮縣綜合行政執(zhí)法局作出責令（限期）改正通知書，認為五蓮縣公共汽車有限公司公交站牌亂貼亂畫、廣告破損不及時整修、清洗或者更換的行為，違反了《山東省城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》的規(guī)定，責令其限期改正完畢。案件爭議焦點：涉案責令限期拆除通知是否合法。一審法院認為涉案公交站點站牌設立時，已經過了五蓮縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局的規(guī)劃批復，并通過了五蓮縣政府的兩次專題會議紀要，不應認定為違法建筑。對于涉案公交站點站牌在后續(xù)使用過程中，是否存在違法情形、能否拆除，不僅要考慮行政審批程序，還應考量該公交站點站牌設立的原因、規(guī)劃是否合法、能否限期改正、能否消除影響等因素。在沒有充分證據證明涉案公交站點站牌存在安全隱患應當予以拆除情形下，涉案公交站點站牌在能夠通過限期改正或者加固方式來糾正情況下，根據信賴保護原則和行政比例原則，被告不宜直接責令原告限期拆除，被告作出涉案責令限期拆除通知屬于認定事實不清、證據不充分，確認五蓮縣人民政府作出的責令限期拆除通知違法。

在我國，信賴保護原則尚未真正實現法律化或只實現了部分法律化，主要規(guī)定在《行政許可法》第八條和第六十九條。由于違法建筑未能取得行政規(guī)劃許可證或按照行政規(guī)劃許可進行建設，顯然不能適用《行政許可法》中的相關規(guī)定對行政相對人信賴利益進行保護，因此實務界對于如何運用信賴保護原則進行行政裁判存在爭議。在筆者所統計的62份法院適用信賴保護原則的裁判文書中，有5份裁判文書的說理中也一同適用了比例原則，而其他裁判文書則單獨使用了信賴保護原則進行說理，如案例1和案例2。案例3與案例2的案件事實具有一定的相似之處，將二者的法院說理部分進行對比，具有一定的典型意義。案例2中的法院直接援引了信賴保護原則進行說理，并結合案件事實對案件是否符合信賴保護原則的構成要件進行了逐一分析，這充分反映了法院將信賴保護原則視為了行政法上的一項基本原則，而案例3的法院將信賴保護原則與比例原則一同進行說理，反映了裁判法院的態(tài)度是，信賴保護原則遠未達到像行政法上其他基本原則那樣可以被單獨使用進行充分說理，僅能在特定階段、在一個極為有限的范圍內起作用，其適用情形是有限的，但不同于案例2的說理，多數法院即使將信賴保護原則視為了一項基本原則，也沒有進行充分說理，只有在涉及到行政許可問題時，有的法院才在裁判理由中釋明：信賴保護原則是行政許可法上的一項基本原則，信賴保護可以取代法律優(yōu)先而居于主導地位，對于授益性行政行為，尤其在違法原因可歸責于行政機關的情況下，應當首先著眼于保護受益相對人的權利或者利益，行政機關原則上不得擅自撤銷。

對于信賴保護原則在行政法體系中的地位，有學者認為信賴保護原則是政府誠信原則的重要組成部分或直接體現，由傳統法理中的誠實信用原則、法律安定性原則以及人民基本權利保障原則等綜合演化而成；有學者認為信賴保護原則與行政公開、行政公正和比例原則同為合理性原則的組成部分；甚至有學者將信賴保護原則與政府誠信原則直接等同，認為其是行政法領域的“帝王條款”，有君臨全法域之基本原則的趨勢?？傊覈鴮W界主流觀點認為信賴保護原則是行政法上的一項基本原則，以致于有學者指出，信賴保護原則在行政法上的應用十分廣泛，除了行政許可外，在諸如發(fā)布政策、簽訂契約、作出承諾、提供指導或信息咨詢等廣泛眾多的行政管理領域，政府都應當遵循信賴保護原則。

在理論上而言，信賴保護原則完全可以作為一項基本原則來直接進行司法適用。但這給司法實踐帶來難題是，信賴保護原則何以適用于行政許可之外沒有法律化領域呢？依據何在？法院是司法機關并不是立法機關。有學者就指出，其實這就是一個法律適用的技術問題，準確來說就是類推的問題。在規(guī)范使用層面上，行政許可法尚未對信賴保護原則作出規(guī)定。但信賴保護原則的中國法意義，并不取決于行政許可法中是否作出了相關規(guī)定。依法行政原則本身就具有信賴保護功能，我們可以這樣理解，行政許可是利用了依法行政原則中的信賴利益保護，而違法建筑中的信賴利益保護則真正展示了信賴保護原則自身作為基本原則的獨特功能。這意味著信賴保護原則可以在司法裁判中直接適用。因為從“法的一般原則”看，信賴保護原則本身可以成為裁判理由的一部分，甚至在個案中起到獨立決定性影響，“裁判理由可以突破制定法”，但從嚴格的“裁判法依據”角度看，無論裁判理由是什么，它們都必須“接軌”到具體的裁判法依據，并充分論證其與相關裁判規(guī)范的關聯性，才能有效支撐裁判類型的得出。但目前司法實踐中對案件直接適用信賴保護原則進行充分說理的做法并不統一。在上述案例2中，法院主要適用個別類推法律方法，即先通過對行政許可法中關于信賴保護原則的構成要件進行分析，后分析待適用的關于違法建筑案件的適用情形是否與行政許可法中的適用情形相似，如果確認相似，并且二者的不同之處不足以排斥給予同等評價，那么信賴保護原則完全可以適用，類似案件類似評價，相同案件相同評價。此時法院所適用信賴保護原則的具體模式就是“信賴基礎＋信賴表現＋信賴的正當性→信賴利益值得保護→適用信賴保護原則”。在案例2中，法院適用信賴保護原則的具體過程是：第一，信賴基礎部分，即行政機關作出了一定的行政行為。該法院通過審查嶗山區(qū)某啤酒文化體驗館由來，青島市嶗山區(qū)人民政府辦公室免除了2016—2018年期間租金，構成了一定信賴基礎，該啤酒文化體驗館在客觀上是服務于啤酒節(jié)工作而進行建設，現有證據并不能證明違法建設應當完全歸責于行政相對人梁某自身原因；第二，信賴表現部分，即行政相對人基于對行政機關信賴所作出的客觀表現行為，法院認為，梁某雖未取得臨建規(guī)劃手續(xù)，但基于對嶗山區(qū)政府部門信賴，依然按照相關主管部門要求完成建設并開始經營。此種行為所產生的正當利益應當予以保護。第三，信賴的正當性部分，即行政相對人的信賴無瑕疵并值得保護。本案中嶗山區(qū)執(zhí)法局未能提供證據證明梁某建設該酒盒子體驗館作出過無條件服從拆除的承諾。而在案例3中，法院將信賴保護原則與比例原則一同適用，屬于一種對信賴保護原則的變通適用方法，二者同時具有平衡行政裁量中不同利益關系的功能，可以一道作為檢驗行政行為合法性的標準。行政法中的誠信原則要通過平等對待原則、行政比例原則和信賴保護原則才能全面體現出來。在案例3中法院對比例原則的適用主要是對行政機關針對涉案建筑的手段的適當性、必要性的審查，要求行政行為不能超越實現目的之必要程度。主要依據的是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條對于違法建筑可供選擇的多種行政處罰手段的規(guī)定。法院主要審查的就是行政機關針對涉案建筑的行政處罰手段是否符合該條規(guī)定的平衡與比例精神，處罰手段是否與行政目的相當。案例3中的法院就認為，涉案公交站點站牌在能夠通過限期改正或者加固方式來糾正情況下，根據信賴保護原則和行政比例原則，被告行政機關不宜直接責令原告限期拆除。有的法院認為，基于信賴保護原則，不宜簡單對上訴人的房屋予以無償拆除，應當根據違法建筑形成過程中各方面的責任大小，確定適當比例，給予當事人合理的行政補償；有的法院則將比例原則和信賴保護原則分開適用，認為按照比例原則，行政機關對行政相對人所作的行政處罰應當與其違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當。按照信賴保護原則，行政相對人基于對行政機關的信賴而進行建設行為，應當減輕其主觀過錯責任，不宜對違法建筑簡單予以無償拆除。也就是說，法院對行政比例原則和信賴保護原則作出了具體分工，行政比例原則負責調整案件中的負擔性行政行為所涉及的利益關系范圍，信賴保護原則負責調整受益性行政行為所涉及的利益關系范圍。

（三）法院適用信賴保護原則如何進行利益衡量

理論界關于信賴利益與公共利益之間的利益衡量是否是信賴保護原則的構成要件或基本要求存在爭議。有學者認為行政機關在作出撤回、廢止或改變已經作出的行政行為決定前，應當進行利益衡量。這是適用信賴保護原則的核心與關鍵。所謂的利益衡量即對行政行為所欲維護的公共利益與行政相對人的信賴利益之間的權衡。當行政相對人的信賴利益明顯大于公共利益時，行政機關不得作出撤回、廢止或改變行政行為，即維持原行政行為效力；反之，行政機關才能撤回、廢止或改變相應的行政行為，但應當給予行政相對人一定補償或賠償。在個案利益衡量中，只有當信賴利益大于或相當于具體案件中的公益，信賴保護才能得以成立。而有的學者則認為，關于信賴利益的正當性問題應當與是否存在更為重要的背離該信賴的公共利益問題區(qū)別開來。樣本中多數法院的裁判理由或判斷方法更傾向于認為利益衡量是信賴保護原則的一種構成要件或基本要求，對行政機關是否盡了利益衡量的義務進行了審查與分析，并據此作出裁判。有學者指出這是法院的“情勢判決”，一種特殊的確認判決，法院在“情勢判決”中的利益衡量過程是，法院在作出判決時，首先要進行的就是利益權衡，只有在改變被訴行政行為將會明顯有損于公共利益時，才能僅確認被訴行政行為違法，同時責令采取補救措施。樣本法院中進行利益衡量的典型案件是涉及到環(huán)保問題的案件和房屋拆遷征收案件。法院適用利益衡量的方法所考慮的因素有：對受益人生產、生活的影響；對公眾和第三人的影響；行政行為程序正式復雜的程度；行政行為違法性的程度；行政行為存續(xù)的時間。

在彭某某訴自貢市沿灘區(qū)人民政府房屋征收決定一案中，法院認為，本案征收行為符合公共利益的需要，且行政程序已進行到被征收國有土地上房屋的96.6%的產權人簽訂了模擬征收協議。一旦撤銷征收決定，必然導致重新履行征收程序及補償程序，重新簽訂補償協議。重復履行行政程序將導致行政資源浪費，且不利于保護已簽約的其他被征收人權益。為避免導致原已穩(wěn)定的征收法律關系出現新的矛盾，平衡依法行政和信賴保護原則的沖突，進而實現法律效果和社會效果的統一，應當判決確認行政機關的行為違法。但行政機關同時也要對行政相對人采取相應的補救措施。在本案中法院主要是考慮了撤銷行政行為對公眾和第三人的影響以及行政行為程序復雜程度這兩個因素，相較于彭某某個人的信賴利益，已簽約的絕大多數其他被征收人的權益其實就是一種公共利益，法院經權衡認為其他被征收人的公共利益大于彭某某個人的信賴利益，而且從節(jié)約行政成本和提高行政效率角度考慮，并沒有撤銷被訴行政行為，而是僅判決確認了行政行為違法，并責令行政機關對彭某某補償。

針對環(huán)境保護行政案件中利益衡量，2014年12月19日《最高人民法院公布人民法院環(huán)境保護行政案件十大案例》中的蘇某某訴廣東省博羅縣人民政府劃定禁養(yǎng)區(qū)范圍通告案具有典型意義。該案裁判要旨為人民法院在維護行政機關環(huán)境保護監(jiān)管行為的同時，也要注重利益的平衡，詮釋環(huán)境行政管理活動中的信賴保護原則。在環(huán)境行政管理活動中，政府及環(huán)保部門需注重公共利益與私人利益的平衡，不能只考慮環(huán)境保護的需要，忽視合法經營者的信賴利益。尤其要防止為了逃避補償責任，有意找各種理由將合法的生產經營活動認定為“違法”的現象。然而，在其他一些行政裁判中，法院意在尊重行政機關的環(huán)境保護監(jiān)管行為，通過利益衡量的方法維護公共利益，但忽視了行政相對人的信賴利益。如在鄭某某訴被申請人廣東省惠州大亞灣經濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會、惠州大亞灣經濟技術開發(fā)區(qū)澳頭街道辦事處行政強制拆除及行政賠償案中，法院認為，鄭某某主張根據信賴保護原則，自1993年開始在涉案土地建養(yǎng)豬場，并受到當地相關部門表彰，應給予合理補償或賠償。但是，鄭某某的養(yǎng)豬場自始至終未取得任何審批手續(xù)，嚴重污染周邊環(huán)境，且已被劃定屬禁養(yǎng)區(qū)范圍，請求行政補償或行政賠償，缺乏事實和法律依據。以此為由申請再審，本院亦不予支持。根據上文對違法建筑認定的綜合因素考量來看，該案中的涉案建筑因為政策和政府先前行政行為因素影響，未取得審批手續(xù)，涉案建筑在實質上應該是合法建筑，鄭某某援引信賴保護原則的主張應得到支持，并得到相應補償?？梢娫谠摪钢?，法院雖利用了利益衡量方法，但只是考慮了強制拆除違法建筑帶來的環(huán)境保護公共利益，而忽視了對鄭某某個人財產損失的關照。

三違法建筑行政裁判信賴保護原則適用的制度建構

司法實踐的啟示在于，若要實現信賴保護原則制度化，使信賴保護原則成為實質解決違法建筑行政爭議的有效支點，根本落腳點仍在信賴保護原則自身，而不得單單局限于行政裁判自身的完善，需要在行政法制度框架之內建構信賴保護原則。

（一）對違法建筑進行形式違法和實質違法之區(qū)分

對違法建筑進行區(qū)分是“規(guī)則之治”導向下的合理類型化，有助于糾正行政機關側重于解決個案糾紛的偏頗，統一法律適用模式。違法建筑的認定是違法建筑糾紛解決中適用信賴保護原則的重要前提。第一，根據樣本行政裁判文書中的案件事實和裁判理由，筆者認為應對違法建筑劃分為形式違法建筑和實質違法建筑兩種類型。行政機關對于違法建筑的認定不能僅依照城鄉(xiāng)法律規(guī)范機械執(zhí)法，要靈活運用相關法律規(guī)范，全面考慮綜合因素。根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，涉案建筑違法的唯一標準即是否取得行政規(guī)劃許可證或是否嚴格按照行政規(guī)劃許可進行建設，該項規(guī)定僅符合形式法治要求，而忽略了實質法治要求，即行政機關應當做到公平合理。行政機關要努力做到寬嚴相濟、法理相融，讓執(zhí)法既有力度又有溫度。適用信賴保護原則的“違法建筑”應當是形式違法但實質合法，即實質上是合法建筑或應當被認定為合法建筑。行政相對人對指向涉案建筑的行政行為形成值得保護信賴時，行政主體不得隨意撤銷或者廢止該行為，否則必須合理補償行政相對人信賴該行為有效存續(xù)而獲得的利益。第二，在信賴保護原則與依法行政原則發(fā)生沖突時，依法行政原則要讓位于信賴保護原則。行政機關在認定涉案建筑時，不應將未取得行政規(guī)劃許可證或未按照行政規(guī)劃許可進行建設的建筑直接與違法建筑等同，還要考慮建筑形成的歷史環(huán)境、政策背景、使用狀況、行政行為等因素綜合考慮，這些因素雖是屬于合理行政范圍，但也有法律規(guī)范和文件依據可循。歷史環(huán)境因素、政策背景因素就是要考慮到涉案建筑當年形成歷史背景下是否符合當地的政策環(huán)境特別是一些招商引資的政策，相關規(guī)劃和權屬登記手續(xù)是否均將在后續(xù)有序完成，不存在障礙，是否符合當時的行政慣例等。尤其是在城中村、舊城區(qū)等區(qū)域的房屋情況復雜，存在大量基于歷史原因未依法辦理建設工程規(guī)劃許可證的建筑，只是因客觀原因被延誤至今，一些涉案建筑所屬的行政區(qū)域不斷變更，使得申請人多次申請辦理規(guī)劃等審批手續(xù)均無進展，單純適用城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的相關法律法規(guī)是無法解決該問題的。還有就是農村因繼承違反“一戶一宅”規(guī)定的建筑，符合當時的土地利用規(guī)劃，并獲得了建批手續(xù)，但由于歷史原因并沒有辦理房產證的建筑，這種現象具有一定的普遍性，也應被視為合法建筑。使用狀況因素就是要看涉案建筑的形成與使用過程是否具有一定的公益目的，如建筑項目的建造是為了滿足村集體的需要或在使用過程中產生了一定的社會效益，促進了當地經濟與文化事業(yè)的發(fā)展，這種情況下涉案建筑應被視為合法建筑。行政行為因素就是要看涉案建筑的形成是否得到當地政府部門的大力支持，因為有些涉案建筑項目本身就是政企合作完成的，具體要看行政相對人是否一直積極向相關部門協調辦理相關手續(xù)，期間有無政府部門提出過異議，是否存在行政不作為的現象等。第三，特別是針對企業(yè)法人涉案建筑的認定，除了從以上一般要素進行考量外，還應當考慮到要有利于企業(yè)產權保護和長遠發(fā)展，尤其是在一些突發(fā)公共事件的影響下，企業(yè)經濟發(fā)展狀況普遍不景氣，行政機關要深入貫徹《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》中優(yōu)化營商環(huán)境的相關規(guī)定之精神，遵循各省出臺的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，從優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境的角度具體分析涉案建筑是否應被認定為違法建筑，是否應當適用信賴保護原則。正如上海高院發(fā)布的《2018年度上海法院行政審判白皮書》所指出，對信賴保護原則的準確運用，是法律對行政機關依法行政的基本要求，也是法院為民營經濟發(fā)展提供有力司法服務和保障的一個重要著力點。

（二）完善違法建筑信賴利益的行政補償制度

目前關于違法建筑信賴利益的補償并沒有明確法律規(guī)定，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十條也只是簡單地規(guī)定“依法予以補償”，并沒有規(guī)定補償標準、范圍和方式。這使得法院行政裁判的隨意性較強、安撫性色彩濃厚，完善違法建筑信賴保護的行政補償制度應包括：第一，明確信賴利益的補償標準。在行政裁判樣本中，有的案件的爭議焦點就是針對涉案建筑行政補償的數額、方式和標準為何，但法院的裁判結果并沒有給出具體的回應，僅有個別案件中的法院認為，對于行政相對人的行政補償應當綜合考慮涉案房屋的地理位置、房屋用途、房地產價格波動情況。在最高人民法院作出的（2020）最高法行申13015號行政裁定書中，行政征收中應當綜合考量未辦理產權登記的歷史原因、土地價值、房屋用途和周邊類似房屋市場價格等因素，確定補償標準，不宜徑行以違法建筑為由不予補償。違法建筑信賴利益的補償標準應包含市場價值標準、重置成本標準、加成補償標準和收益價值標準等，違法建筑信賴利益的行政補償標準可以根據違法建筑類型的不同（如農村違法建筑和城市違法建筑，形式違法建筑和實質違法建筑）或違法建筑的形成原因（如歷史原因、政策原因和行政行為原因等）作出具體選擇，采取以市場價值標準為基礎的多元化、綜合的標準體系；第二，明確信賴利益的補償原則?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》規(guī)定了公平補償原則，但并沒有對這一補償原則作出具體規(guī)定。由于違法建筑本身的違法性，顯然不能適用一般行政征收中的完全補償原則，樣本法院的裁判結果大多是認為應當對行政相對人進行適當補償。德國征收補償制度經歷了由“完全補償”到“適當補償”再到“衡平補償”的發(fā)展過程，德國的衡平補償原則是行政機關在公平地衡量公共利益及關系人利益之后才作出決定，公共利益與關系人利益應當被作為平等的衡量因素予以考慮，這具有一定的借鑒性。違法建筑信賴保護本身就是一個利益權衡的動態(tài)過程，這一過程可以促使補償原則更加明確具體和可視化；第三，明確信賴利益的補償范圍。違法建筑信賴利益的補償應當實現從對物補償到對人補償，對物補償僅著眼于信賴利益的直接損害，即信賴利益中的既得利益，具體指違法建筑這一客體的財產損失，而對人補償則應綜合考慮包括直接損失和間接損失在內的信賴利益，即信賴利益中的既得利益和未來可預見的期待利益；第四，完善利益衡量方法。公共利益本身就是一個不確定概念，司法實踐中法院判定公共利益往往具有主觀色彩，樣本法院裁判過程中大多以公共利益為主導，而對行政相對人的利益適當保護，但信賴保護原則要求公權力的行使注重考量行政相對人的信賴利益。尤其是在公益與私益之間的利益權衡中，不應完全以公益為主導，而是提倡將私益置于與公益相平等或更為重要的地位。此外，違法建筑行政裁判中的利益衡量應以被訴行政行為為中心，考察該行為如果被改變會對公共利益和行政相對人的利益帶來怎樣的變化，之后再作出行政補償決定。

（三）優(yōu)化違法建筑信賴保護的司法審查規(guī)則

違法建筑信賴保護的司法審查規(guī)則是違法建筑行政訴訟核心問題，是人民法院對行政行為的合法性和合理性作出最終評價的準則?！缎姓V訟法》第七十條雖然規(guī)定了行政行為的合法性審查基準，但司法實踐中法院并非僅按照法律要求對涉案建筑進行形式法意義審理，對行政行為所指向的涉案建筑的實質是否公正合理不予審查?！皩嵸|解決行政爭議”要求法院的審理和裁判圍繞行政爭議展開，而非機械地圍繞行政行為合法性展開審查。在違法建筑行政裁判中，法院對涉案建筑“違法性”的形式違法和實質違法的區(qū)分實際上是一種“合理性審查”，并不妨礙對行政行為“合法性審查”，反而會有助于法院對后者的判斷。對于不符合法律規(guī)定的行政行為進行糾正，是依法基本要求。因此，針對違法建筑信賴利益保護，法院在實施“合法性審查”之外，還可以進行“合理性審查”，此時就要求法院結合個案事實，綜合考慮各項因素，如涉案建筑的形成原因、公共利益的確定和公共利益與行政相對人信賴利益之間的衡量等。

2013年最高人民法院發(fā)布的《關于加強和規(guī)范裁判文書釋法說理的指導意見》明確承認實定法之外的法源作為裁判理由論證的可行性，如最高人民法院發(fā)布的指導性案例；最高人民法院發(fā)布的非司法解釋類審判業(yè)務規(guī)范性文件；公理、情理、經驗法則、交易管理、民間規(guī)約、職業(yè)倫理；法理及通行學術觀點等。法院應當加強釋法說理。其中以最高人民法院發(fā)布的指導性案例作為裁判理由最具說服力。最高人民法院通過《最高人民法院公報》《中國行政審判案例》等形式發(fā)布行政指導案例，但筆者查閱2011—2021年最高人民法院發(fā)布的31批178則指導性案例，發(fā)現并無違法建筑信賴利益保護的典型案例，建議最高人民法院應當考慮將該類典型案件吸納進指導性案例之中，以為下級法院提供行政裁判指導。此外，法院還應當優(yōu)化行政裁判方式，法院在行政裁判結果中不僅應當明確行政機關履行何種職責，而且還應當明確履行期限、方式和內容的程序性判決，特別是對于行政補償的部分更應當明確具體，通過說理引導行政機關對行政相對人的信賴利益進行補償，或提供相應的司法建議，以維護行政相對人的合法權益，實現案結事了。另外有學者還指出，行政機關要在違法建筑行政裁判中承擔舉證責任，從實體、程序方面論證其行為的正當性、與公共利益的密切關聯性，并且要清晰地將權衡公共利益與私人利益的過程呈現出來，通過對涉案建筑“公共利益”結果審查與過程審查之間的有效切換，使得法院恪守司法審查界限的同時，加強行政機關、行政相對人及利益相關方之間的交流，增強判決的說服力和可接受性。

（四）健全違法建筑信賴利益保護的程序規(guī)定

信賴利益保護方式有實體性保護和程序性保護兩種。我國目前關于信賴保護方式主要是一種實體保護，包括存續(xù)保護和財產保護。信賴利益的程序性保護雖然是英美法系國家經常采取的一種方式，但在大陸法系國家也開始重視程序性保護方式的運用，將信賴利益的實體性保護和程序性保護有機結合起來。日本、德國和法國等大陸法系國家的行政程序法中也涉及到了信賴利益程序性保護，展示了程序性保護兩個方面，即為實體保護提供程序上的請求權（正當程序）和對程序自身所產生的信賴如何保護（遵守行政行為的既定程序）的問題。我國目前缺乏對違法建筑信賴利益程序性保護的相關規(guī)定，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十條規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理過程中的程序性保護，但適用范圍過于狹窄，僅適用于確需修改依法審定的修建性詳細規(guī)劃和建設工程設計方案的情況，應采取聽證會等形式聽取利害關系人的意見，并沒有涉及到違法建筑信賴利益的程序性規(guī)定，且該規(guī)定過于籠統和粗疏。裁判文書樣本中多數案件的爭議焦點之一就是行政行為自身的既定程序問題，行政機關在調查認定涉案建筑、采取責令限期拆除、強制拆除等行為時未遵循法定的程序，導致行政相對人對程序信賴所產生的利益受損。另外，根據法院的裁判結果來看，法院對行政相對人信賴利益的保護主要是一種實體保護，并側重于財產保護。由此，有必要強化違法建筑信賴保護的程序方式。

1.保障行政相對人的知情權和參與權。行政機關在對涉案建筑采取責令限期拆除、強制拆除等可能導致行政相對人信賴利益受損的行為時，應當采取聽證會等程序，賦予行政相對人相應的知情權和參與權，聽取行政相對人的意見，給予行政相對人表達意見的機會。從追求行政效率角度來看，雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和環(huán)境保護管理機關對違法建筑進行拆除具有一定的緊迫性，行政成本也會相應地增加，但應通過合法的征收程序和執(zhí)法程序實現“消除對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施產生的影響”之目的，充分保障了行政相對人知情權和參與權等程序權利會減少日后行政裁判的訟累，也有助于根據個案，選擇對行政相對人的實體保護的具體方式和方法?！逗笔⌒姓?zhí)法條例》第六條就規(guī)定“行政相對人對行政執(zhí)法機關所作出的行政執(zhí)法行為，享有陳述權、申辯權”。根據最高人民法院（2019）最高法行申3615號裁判文書的裁判要點，關于限期拆除決定是否合法的問題，在行政機關作出決定程序來看，行政機關作出限期拆除決定之前，應履行告知程序，告知當事人限期改正或自行拆除，并告知其享有舉證、陳述和申辯的權利。

2.完善行政救濟程序。現行集體土地征收制度的本質是國家基于公共利益需要實施征收，并由國家依法給予公平、合理補償。相關行政機關不能基于集體土地征收的公益目的而對涉案違法建筑怠于履行補償職責，造成補償問題長期無法通過法治化渠道解決，既損害被征收人補償權益，又提高補償成本。信賴利益并不僅是行政相對人的主觀期待，還是能夠引起行政救濟程序的一種客觀存在，行政救濟程序的核心是救濟請求權，應當根據不同的行政行為確定相應的行政救濟請求權，如違法建筑存續(xù)請求權、違法建筑過渡措施和補救措施請求權、違法建筑補償請求權，行政相對人根據救濟請求權啟動不同的行政救濟程序。

On the Principle of Trust Protection in Administrative Judgment

of Illegal Buildings：

A Study of 308 Judicial Documents

QI Jian-gang， WANG Zhao-xin

Abstract： Using statistical methods， a structured analysis of 308 administrative judgment documents related to the principle of trust protection for illegal buildings was conducted. It was found that 66% of the causes of the case were due to the opposing partys dissatisfaction with the administrative decisions made by the administrative agency regarding illegal buildings; 219 administrative counterparts actively invoked the principle of trust protection as a reason for appeal. In terms of the judgment results， 23 were cited by the administrative counterpart and adopted by the court， while 39 cases were not cited by the administrative counterpart but voluntarily applied by the court and made judgments based on it; In terms of justification， courts need to weigh multiple factors when applying or not applying the principle of trust protection. The main issues in the judicial application of the principle of trust protection for illegal buildings in typical cases are： whether it is possible for the construction involved to be directly recognized as illegal without obtaining a permit and demolish it without compensation; how to provide sufficient reasoning when the court directly applies the principle of trust protection; how to weigh the interests of the court when applying the principle of trust protection. The inspiration from judicial practice is that in order to institutionalize the principle of trust protection， it is necessary to distinguish between formal illegality and substantive illegality in illegal buildings， and improve the administrative compensation system for trust interests in illegal buildings， optimize judicial review rules for trust protection of illegal buildings， and improve the procedures for protecting the trust interests of illegal buildings.

Keywords： illegal buildings; administrative adjudication; the principle of trust protection; trust interest

【責任編輯：陳西玲】