黃 昊

（江西省鐵路航空投資集團(tuán)有限公司）

自20 世紀(jì)90 年代舊《預(yù)算法》及分稅制改革實(shí)施以來(lái)，各地政府為籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，陸續(xù)成立政府投融資平臺(tái)公司，并以平臺(tái)公司對(duì)外負(fù)債作為地方政府融資的重要補(bǔ)充方式。所謂地方政府投融資平臺(tái)就是地方政府或委托國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為出資主體，通過(guò)注入資金、土地、股權(quán)等資產(chǎn)而成立的具有獨(dú)立法人資格的企業(yè)，主要承擔(dān)地方政府主導(dǎo)的項(xiàng)目建設(shè)投資及融資任務(wù)。經(jīng)過(guò)幾十年的高速發(fā)展，平臺(tái)公司客觀上為改善地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了較大的貢獻(xiàn)，但以融資為主要發(fā)展驅(qū)動(dòng)的模式已難以適應(yīng)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策法規(guī)的調(diào)整要求，通過(guò)發(fā)展投資業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)其轉(zhuǎn)型發(fā)展是必由之路。本文通過(guò)對(duì)公開(kāi)文獻(xiàn)的研究分析，結(jié)合國(guó)內(nèi)成熟平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)筆者與部分地方平臺(tái)公司的接觸了解，分析整理得出地方政府投融資平臺(tái)現(xiàn)階段轉(zhuǎn)型發(fā)展現(xiàn)狀，針對(duì)存在的問(wèn)題及原因，提出了投資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的路徑，最后對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的保障措施提出一些對(duì)策建議。

一、投資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要性分析

政府投融資平臺(tái)公司的成立是在我國(guó)特定歷史時(shí)期順應(yīng)國(guó)家政策產(chǎn)生的，主要用于緩解地方政府財(cái)政壓力，其自身發(fā)展與國(guó)家監(jiān)管政策緊密相關(guān)，隨著中央加大對(duì)平臺(tái)公司的管控和規(guī)范以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)、財(cái)政、產(chǎn)業(yè)政策的不斷變化，平臺(tái)公司依賴外部融資、土地財(cái)政維持經(jīng)營(yíng)的政策環(huán)境不復(fù)存在，其傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的公益性和盈利性的矛盾已難以維持平衡，具有投資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展的急迫性和必要性。

（一）外部融資監(jiān)管環(huán)境倒逼業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型

2014 年以來(lái)，國(guó)家針對(duì)地方政府及融資平臺(tái)公司負(fù)債融資行為，陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策文件，對(duì)金融機(jī)構(gòu)向平臺(tái)公司提供融資提出了較多的規(guī)范和要求，尤其是2014 年新《預(yù)算法》、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào)）的出臺(tái)及2022 年對(duì)政府平臺(tái)公司隱債管理的加強(qiáng)，直接導(dǎo)致了對(duì)平臺(tái)公司貸款審核標(biāo)準(zhǔn)的提高，可供平臺(tái)公司籌集和使用的資金越來(lái)越少，同時(shí)國(guó)家層面對(duì)于地方政府及平臺(tái)公司債務(wù)的管控越來(lái)越嚴(yán)格，明確規(guī)定平臺(tái)公司不得舉借應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)償還的債務(wù)，地方政府不得為平臺(tái)公司的對(duì)外融資行為提供擔(dān)保或者還款承諾，核心目的是將平臺(tái)公司新增債務(wù)與政府債務(wù)進(jìn)行割裂。在外部強(qiáng)監(jiān)管背景下，平臺(tái)公司實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展只能依靠自身業(yè)務(wù)發(fā)展。

（二）提高自身造血和競(jìng)爭(zhēng)能力亟需業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型

長(zhǎng)期以來(lái)，平臺(tái)公司主要履行地方政府賦予的投融資職能，未能真正面向市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，自身造血和競(jìng)爭(zhēng)能力較差，主要表現(xiàn)在：一是業(yè)務(wù)市場(chǎng)化程度低。平臺(tái)公司承接的土地整理、棚戶區(qū)改造、安置房建設(shè)、地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，主要憑借與政府特殊的股權(quán)和管理關(guān)系取得，而不是依靠其自身的實(shí)力，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；二是傳統(tǒng)業(yè)務(wù)收益率較差，回款周期較長(zhǎng)。平臺(tái)公司傳統(tǒng)業(yè)務(wù)板塊大都是非盈利性公益項(xiàng)目，政府回購(gòu)價(jià)格一般在建設(shè)成本基礎(chǔ)上加上約定比例的收益率，難以形成較高的溢價(jià)收益率，且政府通過(guò)往來(lái)款形式占用了大量資金，導(dǎo)致平臺(tái)公司資金壓力較大；三是資產(chǎn)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率較低。平臺(tái)公司資產(chǎn)規(guī)模普遍較高，但除了貨幣資金與存貨土地外，其他多數(shù)為公益性資產(chǎn)或城市基礎(chǔ)設(shè)施，幾乎沒(méi)有變現(xiàn)能力。因此，平臺(tái)公司通過(guò)市場(chǎng)化投資業(yè)務(wù)走轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，成為了持續(xù)發(fā)展的唯一選擇。

二、投資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑

參考相關(guān)文件，結(jié)合筆者的調(diào)研實(shí)踐，政府融資平臺(tái)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑和方向主要包括三類（見(jiàn)表1）：城市綜合開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)主體、城市公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)主體、產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)營(yíng)主體。從實(shí)踐中來(lái)看，上述三類業(yè)務(wù)方向既可以融合在單一主體中，也可以分別以不同主體承載。

表1 平臺(tái)公司投資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型方向及路徑

（一）城市綜合開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)主體

該類業(yè)務(wù)屬于政府平臺(tái)傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)范圍，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展一方面要優(yōu)化調(diào)整原有的政企關(guān)系，通過(guò)與當(dāng)?shù)卣?guī)范合作的形式開(kāi)展代建工作，逐步理順政府付費(fèi)及結(jié)算模式；另一方面要進(jìn)一步擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，在土地綜合開(kāi)發(fā)、道路橋梁建設(shè)、學(xué)校醫(yī)院建設(shè)、保障安置房建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施類、公益性項(xiàng)目基礎(chǔ)上，逐步增加建筑施工、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、城市更新、酒店商業(yè)開(kāi)發(fā)等經(jīng)營(yíng)性、市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，聚焦“城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)”主業(yè)，實(shí)現(xiàn)城市“開(kāi)發(fā)——建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——投資”一體化、全鏈條的發(fā)展。

針對(duì)傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施類、公益性項(xiàng)目，可根據(jù)當(dāng)?shù)卣磕瓿踅y(tǒng)籌安排的投資計(jì)劃，與交通運(yùn)輸管理、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等主管部門簽署委托代建合同，平臺(tái)公司負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的代建工作，項(xiàng)目完工后，主管部門根據(jù)經(jīng)審計(jì)確認(rèn)的投入成本加成6%～15%與平臺(tái)公司結(jié)算，具體比例根據(jù)各地財(cái)政實(shí)力、平臺(tái)公司化債壓力等因素確定，結(jié)算資金納入政府預(yù)算，整體壓力較小。針對(duì)新增的經(jīng)營(yíng)性、市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，可以借助平臺(tái)公司與當(dāng)?shù)卣纬傻牡莫?dú)特關(guān)系，以及土地房產(chǎn)開(kāi)發(fā)方面形成的建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)合開(kāi)發(fā)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)豐富的大型企業(yè)集團(tuán)，以市場(chǎng)化、商業(yè)化模式開(kāi)展合作開(kāi)發(fā)，充分發(fā)揮不同性質(zhì)的主體優(yōu)勢(shì)，逐步開(kāi)辟一條涵蓋地產(chǎn)、土地開(kāi)發(fā)、商業(yè)服務(wù)等房產(chǎn)置業(yè)、城市配套設(shè)施的經(jīng)營(yíng)之路。城市綜合開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)主體典型代表主體包括：鄭州城市發(fā)展集團(tuán)、蘇州城投（集團(tuán)）、天津泰達(dá)控股等。

（二）城市公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)主體

該類業(yè)務(wù)既具有平臺(tái)公司承擔(dān)社會(huì)公益事業(yè)的特征，也可以推動(dòng)平臺(tái)公司實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化收益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)可持續(xù)、現(xiàn)金流穩(wěn)定的目標(biāo)。具體業(yè)務(wù)類型包括與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)相關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)以及新增市場(chǎng)化、多元化業(yè)務(wù)兩類，前者主要包括：房屋租賃、物業(yè)服務(wù)、汽車租賃、智能停車和充電設(shè)施、物流園運(yùn)營(yíng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)改造、市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)等。后者主要包括原水和工業(yè)水的供給、電力供應(yīng)、燃?xì)夂驼羝?yīng)、城市公共交通、港口碼頭運(yùn)營(yíng)、工程/產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)、養(yǎng)老服務(wù)等。

以東部沿海某縣級(jí)市為例，為解決城市停車難、停車亂等問(wèn)題，該地采取“政府+平臺(tái)公司+頭部企業(yè)”合作模式，通過(guò)平臺(tái)公司招標(biāo)引入市場(chǎng)化頭部企業(yè)參與停車設(shè)施管理，搭建智慧停車一體化管理平臺(tái)，對(duì)城區(qū)公共停車泊位的智能停車改造并聯(lián)網(wǎng)管理，同時(shí)在行政中心、交通樞紐、醫(yī)院、商業(yè)中心等停車需求大的區(qū)域結(jié)合新改建項(xiàng)目建設(shè)公共停車場(chǎng)，進(jìn)一步增加停車泊位供給，推進(jìn)中小學(xué)新改建項(xiàng)目，利用教學(xué)樓、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地下空間修建停車場(chǎng)。此外，結(jié)合老舊街區(qū)改造，增設(shè)樹(shù)陣式停車位，結(jié)合道路綜合整治、公園景觀建設(shè)等城市更新建設(shè)行動(dòng)，充分利用待開(kāi)發(fā)地塊、城市邊角地、道路兩側(cè)、公路鐵路立交橋下等可利用的空地，因地制宜增設(shè)停車泊位，提高了土地利用率，有效疏解了城市交通擁堵，形成了“一城、一網(wǎng)、一平臺(tái)”的智慧停車管理新模式，取得社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益雙豐收。

（三）產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)營(yíng)主體

該類業(yè)務(wù)模式一方面是借助當(dāng)?shù)鬲?dú)特的自然資源稟賦或原有區(qū)域內(nèi)形成的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)“順勢(shì)而為”，做好項(xiàng)目的承接落地，如文化旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、水利開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)（污水、污廢處理等）、礦山資源開(kāi)發(fā)（砂石、稀有礦產(chǎn)資源等）、建材生產(chǎn)及銷售等；另一方面是協(xié)助地方政府開(kāi)展招商引資，做好產(chǎn)業(yè)突圍，推動(dòng)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，如園區(qū)運(yùn)營(yíng)、招商引資、新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)投資、金融及類金融服務(wù)等。

筆者因業(yè)務(wù)往來(lái)合作因素，與中部某省設(shè)區(qū)市的平臺(tái)公司接觸較多，該公司是平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)投資企業(yè)的典型代表，該公司充分利用轄區(qū)內(nèi)灰?guī)r礦豐富的資源優(yōu)勢(shì)，在滿足環(huán)保要求的前提下，通過(guò)市場(chǎng)公開(kāi)方式競(jìng)拍取得建筑石料用灰?guī)r礦采礦權(quán)，并開(kāi)展機(jī)制砂的生產(chǎn)銷售，資源儲(chǔ)量近2億噸，開(kāi)采年限近20 年。同時(shí)，該公司充分利用自身及區(qū)域內(nèi)礦企產(chǎn)生的尾砂資源，建設(shè)生產(chǎn)環(huán)保型尾砂標(biāo)準(zhǔn)磚（年產(chǎn)1 億塊）和人行道地面彩磚（年產(chǎn)5000 萬(wàn)塊），產(chǎn)品用于當(dāng)?shù)丶爸苓叧鞘械某鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了較好的經(jīng)濟(jì)效益。此外，該公司圍繞園區(qū)光伏、新能源汽車等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)資本招商方式，引入多家上市公司、優(yōu)質(zhì)企業(yè)落戶，并參與了項(xiàng)目投資，上述投資標(biāo)的上市后均取得了較好的收益，更重要的是對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展格局形成了較好的正面效應(yīng)，推動(dòng)形成了較完善的產(chǎn)業(yè)鏈，助推該地區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)招商引資實(shí)際進(jìn)資金額連續(xù)多年位列該省第一。

三、投資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展保障措施

推動(dòng)政府投融資平臺(tái)公司成功轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)由過(guò)去的融資主導(dǎo)型向投融資并重轉(zhuǎn)變，平臺(tái)公司在履行地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使命基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)投資業(yè)務(wù)多元化、市場(chǎng)化、跨區(qū)域化發(fā)展，應(yīng)當(dāng)做到以下四點(diǎn)：

(一)實(shí)施投資業(yè)務(wù)分類管理

平臺(tái)公司應(yīng)結(jié)合自身的發(fā)展定位和業(yè)務(wù)特征，準(zhǔn)確界定下屬不同企業(yè)的功能和類別，并將子公司進(jìn)行重組整合，分類實(shí)施差異化、針對(duì)性的管理，分別設(shè)置不同的考核管理目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)和資本優(yōu)化合理配置。根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況，可將旗下資產(chǎn)實(shí)施“三分法”管理，具體分為功能類、公共服務(wù)類、競(jìng)爭(zhēng)類三類企業(yè)。其中：功能類企業(yè)主要承擔(dān)地方政府重大項(xiàng)目建設(shè)和特定行業(yè)投資開(kāi)發(fā)的特定任務(wù)（對(duì)應(yīng)上文中的“城市綜合開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)”），實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益，并適當(dāng)兼顧經(jīng)濟(jì)效益；公共服務(wù)類企業(yè)仍承擔(dān)原有地方政府賦予的職能業(yè)務(wù)，主要承擔(dān)改善地方民生、服務(wù)社會(huì)大眾的任務(wù)（對(duì)應(yīng)上文中的“城市公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)”），實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益并重；競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以利潤(rùn)中心，同時(shí)注重社會(huì)效益，該類企業(yè)應(yīng)擁有一定的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)決策權(quán)。

（二）因地制宜拓展新業(yè)務(wù)領(lǐng)域

平臺(tái)公司在對(duì)原有業(yè)務(wù)清理整頓，將符合條件的業(yè)務(wù)板塊向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型、進(jìn)行業(yè)務(wù)優(yōu)化重構(gòu)之外，應(yīng)以提高盈利能力和改善現(xiàn)金流狀況為評(píng)價(jià)基準(zhǔn)，主動(dòng)探索市場(chǎng)化、多元化的投資業(yè)務(wù)板塊，結(jié)合區(qū)域內(nèi)的資源稟賦、當(dāng)?shù)卣漠a(chǎn)業(yè)政策以及區(qū)位優(yōu)勢(shì)謀劃業(yè)務(wù)布局，積極與業(yè)內(nèi)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)較好的頭部企業(yè)開(kāi)展合作，可就具體市場(chǎng)化業(yè)務(wù)板塊實(shí)施混合所有制重組，實(shí)現(xiàn)投資業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)機(jī)制的高質(zhì)量發(fā)展，為投資業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）完善法人治理結(jié)構(gòu)和投資管理體系

平臺(tái)公司布局新業(yè)務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，形成科學(xué)、民主、規(guī)范的決策機(jī)制，淡化平臺(tái)公司新業(yè)務(wù)領(lǐng)域的行政管理色彩，提升其適應(yīng)市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)管理能力。優(yōu)化完善平臺(tái)公司及其市場(chǎng)化業(yè)務(wù)的投資管理制度體系，理順相關(guān)業(yè)務(wù)的投資決策機(jī)制，形成科學(xué)合理的授權(quán)決策和責(zé)任追究制度，建立事中信息披露和事后審計(jì)監(jiān)督制度，形成規(guī)范高效的投資業(yè)務(wù)流程，推動(dòng)市場(chǎng)化業(yè)務(wù)順利開(kāi)展實(shí)施。

（四）健全完善投資業(yè)務(wù)考核激勵(lì)機(jī)制

平臺(tái)公司投資業(yè)務(wù)的開(kāi)拓離不開(kāi)市場(chǎng)化的考核激勵(lì)機(jī)制，應(yīng)按照投資業(yè)務(wù)市場(chǎng)化運(yùn)行要求，科學(xué)建立管理團(tuán)隊(duì)薪酬考核晉升機(jī)制，實(shí)施與市場(chǎng)接軌的績(jī)效薪酬體系，推進(jìn)實(shí)施內(nèi)部轉(zhuǎn)聘和外部招聘相結(jié)合的選聘方式，探索實(shí)施職業(yè)經(jīng)理人管理模式，吸引業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、政治素質(zhì)高的人才加入到平臺(tái)公司的建設(shè)中來(lái)，為平臺(tái)公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)。同時(shí)實(shí)行管理團(tuán)隊(duì)能上能下、員工優(yōu)勝劣汰的選人用人機(jī)制，將職工個(gè)人收入與企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)掛鉤，充分調(diào)動(dòng)全體人員積極性和能動(dòng)性，推動(dòng)平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的提高。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，鑒于政府投融資平臺(tái)對(duì)于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定具有重大的作用，隨著國(guó)家宏觀環(huán)境及財(cái)政金融政策的變化，其以傳統(tǒng)融資為主導(dǎo)的發(fā)展模式將存在較大的不確定性，因此，其投資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展具有迫切的需求。筆者結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)平臺(tái)公司投資業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的必要性、發(fā)展路徑及保障措施進(jìn)行了深入分析，并以成功案例作為佐證，希望能為政府投融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)更好地發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量。（本文為作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表供職單位意見(jiàn)）