周志勇 霍曉燕

（湛江科技學(xué)院）

一、引言

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民是關(guān)系民生的根本問題，解決好“三農(nóng)”問題應(yīng)始終是全黨工作的中心，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大的重大決策部署。2021 年4 月《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為“三農(nóng)”建設(shè)以及建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)村，提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障并明確了戰(zhàn)略目標(biāo)和意見，從負(fù)責(zé)部門、總體經(jīng)營(yíng)綱領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、智慧化建設(shè)、人才、文化、生態(tài)保護(hù)方面都提出了明確的路徑和實(shí)施要領(lǐng)，也包括投融資的扶持政策，是一個(gè)比較完整的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)發(fā)展辦法。2022 年1 月，《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的意見》強(qiáng)調(diào)“民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興”。2022 年2 月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022 年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》提出農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村治理方面的主要工作要堅(jiān)決有序地實(shí)施，以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興取得新進(jìn)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁出新步伐。

鄉(xiāng)村振興是全面脫貧后的一個(gè)新的發(fā)展階段。2020 年，全面完成脫貧任務(wù)，脫貧攻堅(jiān)取得決定性成就。在此過程中，政策跟蹤審計(jì)發(fā)揮了不可或缺的作用。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利，不僅為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施打下扎實(shí)的基礎(chǔ)，還為鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)開展工作提供了參考與借鑒。

作為國(guó)家監(jiān)督制度的一個(gè)重要組成部分，國(guó)家審計(jì)在監(jiān)督國(guó)家政策制定方面發(fā)揮著重要作用。通過研究政策跟蹤審計(jì)的文獻(xiàn)資料，發(fā)現(xiàn)我國(guó)政策跟蹤審計(jì)主要的問題是各部門之間存在信息不對(duì)稱、政策在貫徹執(zhí)行時(shí)可能被曲解和資金被滯撥、閑置或騙取；國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政策跟蹤審計(jì)的研究主要建立在三維評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，即形式、事實(shí)和價(jià)值三個(gè)維度。而李曉東和馬元駒以四維審計(jì)模式對(duì)鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)進(jìn)行評(píng)價(jià)，在三維評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上增加了一個(gè)受眾維度[1]；苗思宇（2022）認(rèn)為基于大數(shù)據(jù)背景下，要完善相關(guān)的數(shù)據(jù)采集，建立審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，減少部門之間信息失真或信息不對(duì)稱的情況[2]；仲懷公、王思捷和陳雙（2022）對(duì)我國(guó)審計(jì)署公告進(jìn)行詳細(xì)的分析與總結(jié)，提出要突出審計(jì)重點(diǎn)，聚焦主責(zé)主業(yè)，加大審計(jì)結(jié)果公開力度和開展全過程審計(jì)等建議[3]。

從國(guó)外趨勢(shì)和研究情況來看，美國(guó)作為世界上農(nóng)業(yè)發(fā)展最快的國(guó)家之一，農(nóng)業(yè)政策審計(jì)相對(duì)成熟。于婷和徐向（2022）研究表明，美國(guó)農(nóng)業(yè)政策審計(jì)具有授權(quán)獨(dú)立、宏觀評(píng)估合理、審計(jì)方式選擇靈活、信息優(yōu)勢(shì)、開放透明達(dá)到最大化的特點(diǎn)，是全過程審計(jì)，審計(jì)工作貫穿事前預(yù)防、事中糾正、事后處罰[4]。

二、制度背景與理論基礎(chǔ)

（一）制度背景

國(guó)家審計(jì)監(jiān)督是中國(guó)監(jiān)督制度的重要組成部分，是法律和市場(chǎng)機(jī)制的重要補(bǔ)充。2014 年，我國(guó)國(guó)家審計(jì)署開始組織政策跟蹤審計(jì)；2018 年，在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)黨中央主要政策和措施落實(shí)的跟蹤審計(jì)；2021 年修訂的《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》增加了第26 條：“根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃安排，審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)被審計(jì)單位貫徹落實(shí)國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策措施情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！蹦壳拔覈?guó)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督體系已較為完善，為開展鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)活動(dòng)奠定了良好的法律基礎(chǔ)。

（二）理論基礎(chǔ)

1.公共受托責(zé)任理論。公共受托責(zé)任是指審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)于公共事務(wù)管理部門的受托責(zé)任，即被委托管理并有權(quán)使用公共資源的機(jī)構(gòu)向社會(huì)公眾說明其全部活動(dòng)情況的義務(wù)。公共受托責(zé)任主要存在于政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)。公眾要了解和監(jiān)督政府履行受托責(zé)任，需要獨(dú)立的第三方對(duì)其執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督，這就產(chǎn)生了國(guó)家審計(jì)[5]。因此，國(guó)家審計(jì)是政府的公共責(zé)任的體現(xiàn)，并且隨著公共責(zé)任的發(fā)展而不斷演變。當(dāng)鄉(xiāng)村振興成為政府的重要職責(zé)，審計(jì)機(jī)構(gòu)將重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)村振興政策的執(zhí)行情況和效果，并對(duì)其進(jìn)行評(píng)估和考核。這將有利于政府更好地推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)的新形式，它能夠從政策制定、執(zhí)行到結(jié)束的整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)，有效地預(yù)防和糾正鄉(xiāng)村振興政策的偏差。通過審計(jì)，可以降低委托方與受托方之間的信息不對(duì)稱，并作為一種有效的工具來監(jiān)督、鑒證與評(píng)估政府在鄉(xiāng)村振興中的責(zé)任履行情況。因此，出現(xiàn)鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的主要原因是政府對(duì)鄉(xiāng)村振興的受托責(zé)任。

2.國(guó)家治理理論。治理理論是一種以社會(huì)為中心的方法，根據(jù)社會(huì)要求來規(guī)范國(guó)家和政府的任務(wù)和行為。根據(jù)國(guó)家治理理論，國(guó)家審計(jì)源自國(guó)家治理的要求，這決定了國(guó)家審計(jì)的出現(xiàn)，而國(guó)家治理的目的決定了國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生[5]。其中，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是國(guó)家監(jiān)督公共政策制定與執(zhí)行情況的一項(xiàng)經(jīng)常性制度安排，是國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理最終實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的重要抓手[10]。當(dāng)鄉(xiāng)村振興成為國(guó)家治理的重要組成部分時(shí)，監(jiān)測(cè)、審查和評(píng)估鄉(xiāng)村振興政策的制定、實(shí)施和有效性自然成為重要組成部分。然而，在現(xiàn)實(shí)中，由于信息不對(duì)稱和自身利益優(yōu)先，以及有限理性，可能會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行不到位、資金有效性不強(qiáng)、項(xiàng)目效果不佳等情況。此時(shí)需要審計(jì)人員監(jiān)督鄉(xiāng)村振興政策的實(shí)施，確保鄉(xiāng)村振興與預(yù)期的政策目標(biāo)相一致。通過跟蹤審計(jì)農(nóng)村振興政策的實(shí)施情況，可以監(jiān)督政府更好地分配資源。因此，適應(yīng)國(guó)家治理對(duì)鄉(xiāng)村振興的監(jiān)督需要是鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)產(chǎn)生的另一個(gè)原因。

3.審計(jì)免疫系統(tǒng)理論。審計(jì)免疫系統(tǒng)理論利用仿生原理設(shè)計(jì)免疫系統(tǒng)的凈化功能。這基本上包括免疫保護(hù)、免疫自我穩(wěn)定和免疫監(jiān)視的功能，使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)從內(nèi)外組織入侵功能中解放出來。審計(jì)免疫系統(tǒng)理論強(qiáng)調(diào)，除了保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)不受侵犯外，審計(jì)監(jiān)督的本質(zhì)是盡快感知內(nèi)外部組織的侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。從而盡早作出防御，并及時(shí)向政府或有關(guān)單位提出建議。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)中存在的問題

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主要推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織全面振興，致力于達(dá)到產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求。根據(jù)2020—2022 年國(guó)家審計(jì)署公告，各部門、各地區(qū)積極有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興任務(wù)落實(shí)，自實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善、村民獲得感不斷增強(qiáng)。但是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施仍然存在一些問題，例如：政策落實(shí)不到位、項(xiàng)目管理不規(guī)范、項(xiàng)目效果不佳、資金使用績(jī)效低。根據(jù)對(duì)2020—2022 年國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的公告整理可知，在此期間，審計(jì)署發(fā)布的公告中與重大政策措施落實(shí)情況相關(guān)的共有5 個(gè)，其中包含鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況的公告有3 個(gè)（見表1）。

表1 鄉(xiāng)村振興審計(jì)公告發(fā)現(xiàn)的主要問題

（一）項(xiàng)目管理不規(guī)范

在審計(jì)公告中，項(xiàng)目管理不規(guī)范等問題被提及5 次（見表2），其中，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理不規(guī)范、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、后續(xù)管護(hù)不到位被提及3 次，農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村道路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)管護(hù)不到位被提及2 次。在項(xiàng)目管理方面：一是據(jù)2020年第4 號(hào)審計(jì)公告文本顯示[6]，截至2020 年3 月底，部分地區(qū)存在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及農(nóng)村人居環(huán)境治理、農(nóng)村道路建設(shè)等項(xiàng)目管理不規(guī)范。其中，最為突出的是抽查的地方中高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目共有967.69 萬畝已建成面積存在虛報(bào)、交叉重復(fù)、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等，涉及金額高達(dá)20.69 億元。二是據(jù)2020 年第5 號(hào)審計(jì)公告文本顯示[7]，截至2020 年6 月底，部分地區(qū)存在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理不規(guī)范、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、后續(xù)管護(hù)不到位等問題。三是據(jù)2021 年第1 號(hào)審計(jì)公告文本顯示[8]，截至2020 年9 月底，部分地區(qū)存在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村道路養(yǎng)護(hù)和安全防護(hù)等項(xiàng)目管理不規(guī)范。

表2 審計(jì)公告披露問題出現(xiàn)的次數(shù)（單位：次）

分析總結(jié)審計(jì)公告可知，項(xiàng)目管理不規(guī)范主要表現(xiàn)為：項(xiàng)目未按計(jì)劃啟動(dòng)（完工）或數(shù)量和質(zhì)量、利用情況不明確、建設(shè)區(qū)域虛報(bào)、交叉重復(fù)、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等，已完工項(xiàng)目未跟進(jìn)或維護(hù)、撂荒、違法占用等；項(xiàng)目重復(fù)申報(bào)、違法分包等管理不規(guī)范；項(xiàng)目未落實(shí)管護(hù)責(zé)任主體、管護(hù)經(jīng)費(fèi)等。

由于項(xiàng)目前期規(guī)劃不合理或不科學(xué)、項(xiàng)目進(jìn)行時(shí)執(zhí)行力度不夠、監(jiān)督不及時(shí)造成項(xiàng)目未按時(shí)完工、建成后撂荒、被違規(guī)占用或后續(xù)管護(hù)不到位等，即事前預(yù)防和事中監(jiān)督糾正不到位；其次，因未落實(shí)項(xiàng)目責(zé)任主體，責(zé)任主體不明確，出現(xiàn)問題后追責(zé)難，即事后處罰難。因此，實(shí)現(xiàn)全過程審計(jì)，做好事前預(yù)防、事中糾正和事后處罰；真正把政策落實(shí)到位，使項(xiàng)目發(fā)揮其應(yīng)有的效益，是政策落實(shí)跟蹤審計(jì)需要探究的路徑，也是鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)過程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的問題。

（二）政策落實(shí)不到位

在審計(jì)公告中，政策落實(shí)不到位等問題被提及4 次。在政策落實(shí)方面：一是據(jù)2020 年第4 號(hào)審計(jì)公告文本顯示，截至2020 年3 月底，部分地區(qū)存在優(yōu)惠扶持政策及傳統(tǒng)村落保護(hù)措施落實(shí)不到位。其中，共有2 138.73 萬元補(bǔ)貼資金發(fā)放不及時(shí)或擠占挪用；遼寧省朝陽(yáng)縣、山東省蒙陰縣的傳統(tǒng)村落保護(hù)項(xiàng)目未按時(shí)開工或完工。二是據(jù)2020 年第5 號(hào)審計(jì)公告文本顯示，截至2020 年6月底，部分地區(qū)存在財(cái)政補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以及農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等扶持政策未落實(shí)到位。其中，共有52 個(gè)縣新型職業(yè)農(nóng)民培育、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等培訓(xùn)任務(wù)未完成、動(dòng)態(tài)管理不到位等，涉及4.13 萬人。

政策落實(shí)不到位主要涉及財(cái)政補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以及新型農(nóng)民培育、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等，主要表現(xiàn)為：補(bǔ)貼資金發(fā)放不及時(shí)或被擠占挪用、項(xiàng)目進(jìn)展緩慢或未按時(shí)完成、動(dòng)態(tài)管理不到位等。

出現(xiàn)上述問題的主要原因：各地政府對(duì)鄉(xiāng)村振興政策的解讀不夠全面和精確、對(duì)相關(guān)政策部分內(nèi)容存在誤解，最重要的原因還是監(jiān)管不到位，才會(huì)導(dǎo)致補(bǔ)貼資金被擠占挪用或發(fā)放不及時(shí)。政策落實(shí)不到位是在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的一個(gè)長(zhǎng)期且普遍存在的問題。要想降低政策落實(shí)不到位發(fā)生的概率，首先要對(duì)國(guó)家制定的政策進(jìn)行精確解讀，了解國(guó)家的治理需求，從根源抓起。其次，還是要加強(qiáng)相關(guān)政策措施的監(jiān)管，做到發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，從而使相關(guān)政策能得到有效落實(shí)。

（三）項(xiàng)目效果不佳

在審計(jì)公告中，項(xiàng)目效果不佳被提及6 次。在項(xiàng)目效果方面：一是據(jù)2020 年第4 號(hào)審計(jì)公告文本顯示，部分地區(qū)存在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)以及糧食和生豬生產(chǎn)項(xiàng)目推進(jìn)慢或效果不佳。二是據(jù)2020年第5 號(hào)審計(jì)公告文本顯示，截至2020 年6 月底，部分地區(qū)存在糧食和生豬生產(chǎn)項(xiàng)目推進(jìn)慢，農(nóng)村環(huán)境改造項(xiàng)目效果不佳。其中，涉及面最廣的是共有3495 座農(nóng)村廁所改造任務(wù)未完成，部分已建成廁所、生活垃圾和污水治理項(xiàng)目閑置、配套不完善或管護(hù)不到位。三是據(jù)2021 年第1 號(hào)審計(jì)公告文本顯示，截至2020 年9 月底，部分地區(qū)存在農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)保鮮冷鏈設(shè)施建設(shè)進(jìn)展慢，農(nóng)村廁所、生活污水和廢物處理設(shè)施未能有效運(yùn)行。共有5625 個(gè)農(nóng)村廁所改造項(xiàng)目和131 個(gè)村鎮(zhèn)污水和廢物處理項(xiàng)目未能如期完成或效果不佳。

項(xiàng)目效果不佳主要涉及高質(zhì)量農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村地區(qū)環(huán)境改善和農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)存冷鏈建設(shè)，主要表現(xiàn)為：進(jìn)度緩慢、項(xiàng)目質(zhì)量低、建成后閑置配套設(shè)施不完善和管護(hù)不到位等。其中，糧食和生豬項(xiàng)目被提及的頻次最多。

出現(xiàn)上述問題的主要原因是：對(duì)政策文件的理解出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致項(xiàng)目的實(shí)施目的與政策出現(xiàn)偏離、監(jiān)督力度不夠、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人未履行相應(yīng)職責(zé)。項(xiàng)目效果是反映政策落實(shí)是否到位的一個(gè)重要因素。要想解決項(xiàng)目效果不佳的問題，首先要有科學(xué)合理的規(guī)劃，項(xiàng)目要根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行，但是一旦發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)整改糾正并重新進(jìn)行規(guī)劃。實(shí)現(xiàn)“制定規(guī)劃——發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤——整改糾正”循環(huán)滾動(dòng)，直至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。

（四）資金使用績(jī)效低

資金的使用和監(jiān)管問題一直是政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的關(guān)注重點(diǎn)，不論是精準(zhǔn)扶貧還是鄉(xiāng)村振興，都離不開資金的支持。公告中“資金使用績(jī)效低”被提及5 次，其中，補(bǔ)貼資金滯撥、閑置或擠占挪用被提及4 次；補(bǔ)貼資金發(fā)放不及時(shí)被提及1 次。在資金績(jī)效方面：一是據(jù)2020 年第4 號(hào)審計(jì)公告文本顯示，截至2020 年3 月底，在糧食和生豬生產(chǎn)項(xiàng)目中，3 843.78 萬元農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼資金發(fā)放不規(guī)范；2 138.73 萬元補(bǔ)貼資金發(fā)放不及時(shí)或被擠占挪用。二是據(jù)2020 年第5 號(hào)審計(jì)公告文本顯示，截至2020 年6 月底，多個(gè)省份統(tǒng)籌和管理涉農(nóng)項(xiàng)目資金不及時(shí)，共有10.13 億元專項(xiàng)資金長(zhǎng)時(shí)間未使用，其中2.84 億元超過兩年未使用。三是據(jù)2021 年第1 號(hào)審計(jì)公告文本顯示，截至2020年9 月，部分地區(qū)沒有對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼及涉農(nóng)項(xiàng)目資金進(jìn)行規(guī)范化管理，9 717.69 萬元資金資源浪費(fèi)、未及時(shí)發(fā)放、違規(guī)挪用、超規(guī)定數(shù)額使用等。

根據(jù)審計(jì)公告可知，資金使用績(jī)效低主要涉及糧食和生豬生產(chǎn)項(xiàng)目、涉農(nóng)項(xiàng)目和救災(zāi)項(xiàng)目等，主要表現(xiàn)為資金發(fā)放不規(guī)范、未及時(shí)發(fā)放、被擠占挪用、長(zhǎng)期閑置和超范圍發(fā)放等。

出現(xiàn)資金使用績(jī)效低的主要原因包括：監(jiān)管不到位、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不明確導(dǎo)致存在被不符合標(biāo)準(zhǔn)的人冒領(lǐng)的風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)資金沒有完善的管理體系。資金的合理使用能保證鄉(xiāng)村振興政策的有效落實(shí)，從而提高鄉(xiāng)村的生活水平、改善基礎(chǔ)設(shè)施，但從公告中可以發(fā)現(xiàn)，資金在各個(gè)環(huán)節(jié)的使用中都存在不同的問題，直接影響了鄉(xiāng)村振興政策的落實(shí)。資金的到位與否決定政策能否有效落實(shí)，要加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)管力度，形成完善的管理體系。

綜上所述，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施仍然存在問題，需要進(jìn)一步優(yōu)化和改善。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為國(guó)家重大政策，其有效落實(shí)離不開各部門的積極支持和配合，其中鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)揮著不可或缺的作用。

四、完善鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的建議

我國(guó)政策跟蹤審計(jì)現(xiàn)雖已取得不錯(cuò)的成效，但仍存在薄弱環(huán)節(jié)。事前預(yù)防機(jī)制缺失、事中糾正機(jī)制不力、事后問責(zé)機(jī)制不健全是我國(guó)政策跟蹤審計(jì)的三大癥結(jié)。為提高鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的監(jiān)督保障效率、實(shí)現(xiàn)全過程審計(jì)，針對(duì)上述問題，從以下方面提出完善建議。

（一）前移審計(jì)關(guān)口，加強(qiáng)事中糾正機(jī)制，健全事后問責(zé)機(jī)制

目前，中國(guó)對(duì)鄉(xiāng)村振興政策實(shí)施的跟蹤審計(jì)仍然建立在事后評(píng)估的基礎(chǔ)上，缺乏預(yù)防和糾正，沒有實(shí)施全過程審計(jì)。以農(nóng)業(yè)政策跟蹤審計(jì)為例，通過在公共政策制定階段充分發(fā)揮審計(jì)的預(yù)測(cè)功能和預(yù)防功能，實(shí)現(xiàn)了審計(jì)方法的前移。美國(guó)涉農(nóng)政策審計(jì)采用“審計(jì)——調(diào)整——再審計(jì)——再調(diào)整”的循環(huán)模式，可以保證在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)事中糾正。

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)健全國(guó)家審計(jì)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全過程審計(jì)，前移審計(jì)關(guān)口，盡早發(fā)現(xiàn)前期規(guī)劃不當(dāng)?shù)膯栴}，并及時(shí)整改糾正，提高決策的科學(xué)性和合理性；加強(qiáng)事中糾正機(jī)制，加強(qiáng)事中監(jiān)督和審計(jì)力度，明確各部門的責(zé)任范圍，建立完善的評(píng)價(jià)體系；健全事后問責(zé)機(jī)制，根據(jù)問題的嚴(yán)重程度實(shí)行梯度問責(zé)機(jī)制。

審計(jì)人員可以在計(jì)劃制定環(huán)節(jié)就提前介入，對(duì)計(jì)劃科學(xué)性與可行性進(jìn)行評(píng)價(jià)與鑒證，充分發(fā)揮審計(jì)在鄉(xiāng)村振興政策前期階段的預(yù)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)防控作用,并向計(jì)劃制定者提出降低風(fēng)險(xiǎn)的建議；明確審計(jì)項(xiàng)目的責(zé)任人，加強(qiáng)審計(jì)力度，運(yùn)用完善的評(píng)價(jià)體系對(duì)審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)；加強(qiáng)事后問責(zé)力度，嚴(yán)格按照梯度問責(zé)機(jī)制實(shí)行問責(zé)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)公開問責(zé)并跟蹤后期整改情況。

（二）建立數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)部門之間的信息交流

鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在政策落實(shí)時(shí)出現(xiàn)落實(shí)不到位的情況多為各部門間存在信息不對(duì)稱或信息在傳遞過程失真或不及時(shí)。故而，建立各部門之間的數(shù)據(jù)庫(kù)是非常有必要的。數(shù)據(jù)庫(kù)是實(shí)現(xiàn)信息共享的數(shù)據(jù)平臺(tái)，由審計(jì)機(jī)關(guān)牽頭，聯(lián)合各個(gè)與鄉(xiāng)村振興相關(guān)的部門，例如財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸?shù)?，及時(shí)把鄉(xiāng)村振興政策實(shí)施過程中的業(yè)務(wù)信息、財(cái)務(wù)狀況、指標(biāo)要求等信息進(jìn)行整合[2]。在實(shí)際推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)時(shí)，往往會(huì)涉及多個(gè)部門，此時(shí)各部門之間溝通就尤為重要（見圖1）。

圖1 鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)部門信息溝通框架

科技強(qiáng)審、審計(jì)工作信息化已成為國(guó)家審計(jì)的主旋律，應(yīng)該將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計(jì)工作實(shí)踐之中[11]。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)聯(lián)合其他相關(guān)部門共同建立數(shù)據(jù)資源庫(kù)，實(shí)現(xiàn)信息互通共享，提高審計(jì)工作效率。審計(jì)人員應(yīng)重視數(shù)據(jù)庫(kù)信息，靈活運(yùn)用信息，提高工作效率。在信息系統(tǒng)中開設(shè)整改跟蹤板塊，審計(jì)對(duì)象可以在系統(tǒng)中上傳整改情況，也有利于審計(jì)人員后續(xù)跟蹤。

（三）以審計(jì)需求為導(dǎo)向，健全人才結(jié)構(gòu)

首先，鄉(xiāng)村振興政策涉及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖、農(nóng)村環(huán)境改造等多個(gè)方面，為保障審計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性，審計(jì)人員需具備農(nóng)業(yè)、水利、工程等多方面的知識(shí)；其次，審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)工作時(shí)經(jīng)常需要現(xiàn)場(chǎng)收集資料，故而，現(xiàn)場(chǎng)溝通和協(xié)調(diào)能力也很重要；最后，為適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的發(fā)展，審計(jì)人員還需具備良好的計(jì)算機(jī)應(yīng)用技能[9]。

由于當(dāng)前從事審計(jì)工作的多為財(cái)會(huì)人員，對(duì)于一些建筑項(xiàng)目、計(jì)算機(jī)等領(lǐng)域的知識(shí)并不了解，這對(duì)于開展審計(jì)工作造成一定的阻礙。故而，應(yīng)建立科學(xué)、多元化的人才結(jié)構(gòu)。審計(jì)機(jī)關(guān)首先應(yīng)對(duì)下屬審計(jì)人員的能力進(jìn)行綜合了解，根據(jù)項(xiàng)目需求進(jìn)行合理配置；其次，由于專業(yè)知識(shí)的限制，審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過外聘的形式來提高審計(jì)的效率和質(zhì)量，但是要提前對(duì)所需外聘專家的數(shù)量、所屬專業(yè)領(lǐng)域、聘請(qǐng)期限等進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)；最后，定期對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)或輪崗，培訓(xùn)可以提高審計(jì)人員對(duì)審計(jì)知識(shí)的了解和掌握，而輪崗制度可以增強(qiáng)審計(jì)人員對(duì)各審計(jì)環(huán)節(jié)的掌握和管理，從整體上提高審計(jì)人員的綜合技能。審計(jì)人員除了定期參與審計(jì)機(jī)關(guān)的培訓(xùn)活動(dòng)，還可以利用碎片時(shí)間不斷學(xué)習(xí)相關(guān)的政策知識(shí)，提高自己的業(yè)務(wù)能力。

（四）增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的透明度，及時(shí)披露審計(jì)報(bào)告

審計(jì)結(jié)果公告是公眾了解和監(jiān)督鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施情況的一個(gè)重要途徑，故而要善用審計(jì)公告，及時(shí)披露相關(guān)問題，有做得好的方面也可在審計(jì)公告中適當(dāng)?shù)乇頁(yè)P(yáng)，增強(qiáng)相關(guān)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的信心。首先，審計(jì)結(jié)果要及時(shí)公告，這是最為重要的事，審計(jì)結(jié)果公告過于滯后不利于監(jiān)督，或者相關(guān)負(fù)責(zé)人的整改意愿就會(huì)減弱。但是，在撰寫查詢資料過程中發(fā)現(xiàn)我國(guó)關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的審計(jì)公告滯后性較強(qiáng)，2020—2022 年關(guān)于重大政策的公告只有5 個(gè)，其中只有2020 年的公告是齊全的，四個(gè)季度都有，但是2021年就只有第二季度的公告，截至目前2021 年其他季度的審計(jì)結(jié)果還是沒有公告，2022 年沒有發(fā)布公告。其次，增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的透明度，通過對(duì)公告中與鄉(xiāng)村振興的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)其表述過于模糊、籠統(tǒng)，未能精確具體指出存在的問題，例如公告中大多表述為“落實(shí)不到位”“項(xiàng)目進(jìn)展緩慢”“補(bǔ)貼資金滯撥”等，但是對(duì)其問題并沒有進(jìn)行具體表述或說明其進(jìn)展程度[3]。

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)公告鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)情況，并盡可能地把情況表述清楚，特別是資金的使用情況。審計(jì)人員應(yīng)在發(fā)現(xiàn)問題時(shí)及時(shí)反饋給上級(jí)部門，讓上級(jí)部門能及時(shí)了解到相關(guān)情況，有助于審計(jì)公告的及時(shí)發(fā)布。

五、結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村振興是全面脫貧以后的又一重大舉措，自鄉(xiāng)村振興提出以來，各地方政府及相關(guān)部門積極響應(yīng)，已取得不錯(cuò)的成績(jī)。但也應(yīng)看到，由于監(jiān)管不到位、監(jiān)督力度不夠、對(duì)政策的解讀不夠全面或不精確等原因，造成政策落實(shí)不到位、項(xiàng)目管理不規(guī)范、項(xiàng)目效果不佳、資金使用績(jī)效低等問題。

從公告中也可得知，目前鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)仍然存在一些問題，具體表現(xiàn)為：事前預(yù)防機(jī)制缺失、事中糾正機(jī)制不力、事后問責(zé)機(jī)制不健全；各部門間存在信息不對(duì)稱或信息在傳遞過程中失真或不及時(shí)；審計(jì)人才結(jié)構(gòu)單一；審計(jì)結(jié)果公告滯后，審計(jì)結(jié)果表述過于模糊、籠統(tǒng)，未能精確具體指出存在的問題。針對(duì)上述問題提出了前移審計(jì)關(guān)口，加強(qiáng)事中糾正機(jī)制，健全事后問責(zé)機(jī)制；建立數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)部門之間的信息交流；以審計(jì)需求為導(dǎo)向，健全人才結(jié)構(gòu)；增強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的透明度，及時(shí)披露審計(jì)報(bào)告等方法來完善政策落實(shí)跟蹤審計(jì)，提高監(jiān)督保障效率，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)工作順利實(shí)施。