■黃芳芳

2009 年，審計(jì)署南京特派辦正式提出研究型審計(jì)。2020 年，侯凱審計(jì)長(zhǎng)在審計(jì)署集中整訓(xùn)時(shí)要求，審計(jì)機(jī)關(guān)要把開展研究型審計(jì)作為頭等大事，聚焦主責(zé)主業(yè)，在揭示問(wèn)題的同時(shí)，推動(dòng)體制機(jī)制完善，發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。2021 年，審計(jì)署要求各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)“積極推進(jìn)研究型審計(jì)，將研究型審計(jì)作為審計(jì)系統(tǒng)的一項(xiàng)重要工作要點(diǎn)全面推進(jìn)”。

一、研究型審計(jì)的內(nèi)涵

研究型審計(jì)目前沒有統(tǒng)一的概念，筆者認(rèn)為，研究型審計(jì)與其他理論研究不同，更多的是建立在審計(jì)實(shí)務(wù)、審計(jì)實(shí)踐的基礎(chǔ)之上的，是與審計(jì)實(shí)踐高度融合的應(yīng)用型研究，是對(duì)政策、體制、機(jī)制的研究作為審計(jì)的前置準(zhǔn)備，站在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度思考審計(jì)工作，運(yùn)用系統(tǒng)思維，把研究貫穿于審計(jì)的全過(guò)程，以問(wèn)題為導(dǎo)向，對(duì)審計(jì)對(duì)象、審計(jì)環(huán)境、審計(jì)項(xiàng)目的全過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)查研究，透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，深入分析審計(jì)對(duì)象存在的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和權(quán)力問(wèn)題，著力揭示其體制機(jī)制存在的缺陷、障礙和管理漏洞，并在審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束時(shí)，結(jié)合審計(jì)過(guò)程中的專題研究和審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，圍繞所審查的政治——政策——項(xiàng)目——資金等主線，分析重大政策措施落實(shí)、經(jīng)濟(jì)體制改革中存在的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)“治已病、防未病”的功能，更好地服務(wù)于國(guó)家治理。

二、開展研究型審計(jì)的意義

侯凱審計(jì)長(zhǎng)提出“深入開展研究型審計(jì)是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代審計(jì)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路”。開展研究型審計(jì)，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，更好地服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展和國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

1.開展研究型審計(jì)是新時(shí)代偉大事業(yè)的要求

當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，中華民族處于偉大復(fù)興的征程之中，國(guó)家面臨著建黨百年、“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等國(guó)家戰(zhàn)略深入推進(jìn)的新發(fā)展格局。在歷史的新起點(diǎn)，審計(jì)作為國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，需要通過(guò)開展研究型審計(jì)，揭示國(guó)家大政方針和重大戰(zhàn)略部署執(zhí)行中發(fā)生的新問(wèn)題、新情況，關(guān)注社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)預(yù)警，提出完善體制機(jī)制的建議措施，為推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化提供科學(xué)決策，推動(dòng)新時(shí)代國(guó)家建設(shè)的偉大征程。

2.開展研究型審計(jì)是履行新時(shí)期審計(jì)職責(zé)的要求

習(xí)近平總書記提出“審計(jì)機(jī)關(guān)要拓展審計(jì)監(jiān)督的廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，加大對(duì)黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)力度，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中各類風(fēng)險(xiǎn)隱患揭示力度，加大對(duì)重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目審計(jì)力度”。審計(jì)機(jī)關(guān)只有開展研究型審計(jì)，通過(guò)準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策文件，深入研究分析黨委政府的工作重點(diǎn)、改革進(jìn)程的痛點(diǎn)難點(diǎn)、社會(huì)公眾的關(guān)注熱點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)“查、治、防”相結(jié)合，才能更好地開展政策措施落實(shí)審計(jì)，既要揭示糾正問(wèn)題，又要分析問(wèn)題背后體制機(jī)制和歷史根源及后續(xù)影響，并提出實(shí)際有效的解決措施和辦法，形成有助于服務(wù)決策、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、服務(wù)民生的系統(tǒng)性成果，促進(jìn)體制機(jī)制完善，從而有效防范各類風(fēng)險(xiǎn)隱患，切實(shí)有效地發(fā)揮審計(jì)工作的建設(shè)性作用。

3.開展研究型審計(jì)是加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)的要求

習(xí)近平總書記提出，審計(jì)人員要有“三立”精神，即以審計(jì)精神立身、以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)、以自身建設(shè)立信。開展研究型審計(jì)，可以促使審計(jì)人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)，開拓看問(wèn)題的角度和深度，跳出審計(jì)看審計(jì)，提高思考問(wèn)題、分析問(wèn)題和解決問(wèn)題的能力，做到將揭示微觀問(wèn)題與服務(wù)宏觀決策相結(jié)合，從政策制度、體制機(jī)制層面發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題，不斷提高審計(jì)人員的能力素養(yǎng)，促使審計(jì)人員成長(zhǎng)為研究與實(shí)踐相結(jié)合的復(fù)合型審計(jì)人才。

三、研究型審計(jì)存在的問(wèn)題

1.頂層制度設(shè)計(jì)尚未落實(shí)

制度是謀事之基、成事之道。目前，各地都在積極探索和開展研究型審計(jì)，但如何具體落實(shí)《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中關(guān)于開展研究型審計(jì)的要求還沒有具體的辦法，研究型審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量要求、考核辦法等還沒有明確，關(guān)于研究型審計(jì)的審計(jì)取證、審計(jì)成果、審計(jì)整改的標(biāo)準(zhǔn)還未規(guī)范。

2.思想認(rèn)識(shí)存在不足

研究型審計(jì)的核心是審計(jì)，落腳點(diǎn)是實(shí)踐，貫穿于審計(jì)實(shí)施的全過(guò)程，目的是“研以致用”，揭示審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，深入分析研究，從微觀層面拓展到宏觀層面，以研究成果更好地指導(dǎo)實(shí)踐。但現(xiàn)實(shí)中，很多人簡(jiǎn)單地認(rèn)為研究型屬于理論研究，屬于科研人員研究的范疇；也有部分人認(rèn)為審計(jì)本來(lái)就包含研究性質(zhì)，無(wú)需特別強(qiáng)調(diào)研究型審計(jì)，再加上審計(jì)任務(wù)已經(jīng)很重，沒有時(shí)間深入研究。認(rèn)知上的不足直接影響了開展研究型審計(jì)的主動(dòng)性。

3.研究能力不匹配

研究型審計(jì)是一個(gè)深入調(diào)查研究的過(guò)程，是審計(jì)成果和審計(jì)效率的提升，它要求審計(jì)人員要著眼于審計(jì)對(duì)象、立足于審計(jì)環(huán)境、樹立系統(tǒng)觀念，對(duì)準(zhǔn)精準(zhǔn)揭示問(wèn)題這個(gè)靶心，以審計(jì)的視角研究審計(jì)對(duì)象的歷史沿革、發(fā)展現(xiàn)狀、職責(zé)履行、業(yè)務(wù)運(yùn)行等，一體推進(jìn)揭示問(wèn)題、規(guī)范管理、防范風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮審計(jì)的“經(jīng)濟(jì)體檢”功能和建設(shè)性作用。這對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)能力和綜合素養(yǎng)提出了更高的要求，需要審計(jì)人員主動(dòng)學(xué)習(xí)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、深入思考，不斷提升自身的理論深度和實(shí)踐高度，從而更好地推進(jìn)改革、促進(jìn)治理。

四、推進(jìn)研究型審計(jì)的建議

1.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

一是堅(jiān)持政治統(tǒng)領(lǐng)。始終把堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為審計(jì)工作的最高統(tǒng)領(lǐng)，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，精準(zhǔn)領(lǐng)會(huì)國(guó)家大政方針和重大決策部署的整治意圖和實(shí)踐要求，主動(dòng)站在服務(wù)黨和政府的角度研究謀劃審計(jì)工作，提升審計(jì)層次，提高審計(jì)宏觀服務(wù)能力。二是建立健全研究型審計(jì)制度機(jī)制，推動(dòng)制度保障到位。研究出臺(tái)深化研究型審計(jì)的具體辦法、實(shí)施細(xì)則、評(píng)價(jià)機(jī)制等，以制度為抓手，用機(jī)制作保障，為開展研究型審計(jì)指明方向。三是強(qiáng)化重點(diǎn)突破。樹立精品意識(shí)，集中優(yōu)勢(shì)資源，形成“領(lǐng)頭雁”效應(yīng)。以問(wèn)題為導(dǎo)向，深入研究總結(jié)，注重提煉經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持以用為本，真抓實(shí)干，勇于破題，做到研以促學(xué)、研以促審。

2.提高思想認(rèn)識(shí)

一是樹立系統(tǒng)觀念。將研究型審計(jì)工作理念貫穿于審計(jì)項(xiàng)目的全過(guò)程，加大資源整合力度，鞏固協(xié)同合作模式，完善審計(jì)管理，保持與時(shí)俱進(jìn)的研究精神和勇于變革的擔(dān)當(dāng)姿態(tài)，努力實(shí)現(xiàn)以研促變、以變促審，促進(jìn)審計(jì)前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局，推動(dòng)審計(jì)理論、審計(jì)實(shí)際和審計(jì)制度的創(chuàng)新變革。二是強(qiáng)化率先垂范。領(lǐng)導(dǎo)班子要對(duì)研究型審計(jì)進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)，強(qiáng)化全員研究型審計(jì)的意識(shí)。對(duì)于重大審計(jì)項(xiàng)目和重大審計(jì)課題，親自參與謀劃，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，形成領(lǐng)導(dǎo)重視、骨干帶動(dòng)、全員參與的工作格局。三是突出審計(jì)理念。突出做好事前謀劃、方案制定、審計(jì)實(shí)施和項(xiàng)目后評(píng)估四個(gè)環(huán)節(jié)的研究，注重轉(zhuǎn)變審計(jì)思路，從關(guān)注財(cái)務(wù)收支向關(guān)注資金績(jī)效、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等方面轉(zhuǎn)變，不斷提高審計(jì)工作的政治性、前瞻性和大局性，全面思考深挖問(wèn)題背后隱藏的政策、體制機(jī)制方面的深層次原因，發(fā)揮好審計(jì)監(jiān)督服務(wù)保障功能。

3.提升研究能力

一是拓寬交流渠道，增加理論儲(chǔ)備。著力搭建溝通交流平臺(tái)，審計(jì)人員要通過(guò)學(xué)習(xí)研討、項(xiàng)目協(xié)作等渠道積極學(xué)習(xí)，強(qiáng)化與專業(yè)院校、科研部門、社會(huì)審計(jì)等單位的深度交流互動(dòng)，及時(shí)掌握先進(jìn)的理論研究成果，豐富自身理論涵養(yǎng)。充分發(fā)揮局網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等載體作用，宣傳推介研究成果，通過(guò)資源共享，切實(shí)提高研究型審計(jì)的水平和層次。二是注重能力建設(shè)，營(yíng)造良好氛圍。圍繞“能查能說(shuō)能寫”的目標(biāo)要求，積極組織開展政策法規(guī)解讀、案例指導(dǎo)研究、實(shí)務(wù)導(dǎo)師制等活動(dòng)，將研究型審計(jì)納入干部能力建設(shè)的重要內(nèi)容；制定研究型審計(jì)領(lǐng)軍人才、骨干人才培養(yǎng)計(jì)劃，著重培養(yǎng)政治站位高，具備較高政策研究水平和問(wèn)題核查能力的審計(jì)人才；組織開展調(diào)研征文活動(dòng)，加強(qiáng)理論研討和業(yè)務(wù)交流，推廣審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，營(yíng)造研究型審計(jì)的良好氛圍。三是強(qiáng)化審計(jì)實(shí)踐。以審計(jì)實(shí)踐作為提升審計(jì)人員的政治意識(shí)和政策分析能力的第一跑道。積極參與上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)組織實(shí)施的審計(jì)項(xiàng)目，加強(qiáng)重大審計(jì)項(xiàng)目的歷練，增長(zhǎng)見識(shí)；通過(guò)審前調(diào)查、審計(jì)實(shí)施方案制定、審計(jì)問(wèn)題線索發(fā)現(xiàn)和核查、審計(jì)取證、審計(jì)報(bào)告撰寫、審計(jì)整改落實(shí)等各個(gè)環(huán)節(jié)的鍛煉，開闊眼界，不斷提升審計(jì)人員的政治判斷力、政治領(lǐng)悟力和政治執(zhí)行力。

4.強(qiáng)化審計(jì)全過(guò)程管理

一是聚焦審計(jì)立項(xiàng)研究。做好審計(jì)調(diào)查研究，堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，注重研究中央和地方重大政策措施以及群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題；摸清審計(jì)對(duì)象底數(shù)，按照審計(jì)領(lǐng)域、行業(yè)特色等分類研究、細(xì)化豐富審計(jì)對(duì)象庫(kù)，分類確定審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)頻次，增強(qiáng)項(xiàng)目制定的科學(xué)性、前瞻性和針對(duì)性。二是加強(qiáng)審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)管理。結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施特點(diǎn)和實(shí)際，把提質(zhì)提效觀念貫穿于審計(jì)目標(biāo)確定、切入點(diǎn)把握、階段任務(wù)推進(jìn)、預(yù)期成果實(shí)現(xiàn)等各個(gè)審計(jì)實(shí)施環(huán)節(jié)，注重審計(jì)證據(jù)的嚴(yán)謹(jǐn)性、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的多發(fā)性，在審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行充分地研究與討論，推深做實(shí)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)實(shí)施研判工作，提升審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)的效率和質(zhì)量。三是促進(jìn)審計(jì)成果運(yùn)用。及時(shí)梳理總結(jié)，深化對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的研究和分析，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的特點(diǎn)把握和規(guī)律研究，剖析問(wèn)題背后的政策瓶頸、制度缺陷和管理漏洞，提出可批示、能落實(shí)的審計(jì)建議，推動(dòng)問(wèn)題解決和風(fēng)險(xiǎn)防范。深化審計(jì)項(xiàng)目后評(píng)估制度，研究可供推廣的審計(jì)方法，結(jié)合審計(jì)應(yīng)用實(shí)踐，加快審計(jì)科研成果轉(zhuǎn)化。