■曾碧云

近年來，隨著地方政府融資平臺的不斷擴(kuò)張，其償債風(fēng)險越來越受到廣泛關(guān)注，地方政府對各融資平臺公司真實(shí)的債務(wù)規(guī)模和償債能力缺乏了解，融資新規(guī)出臺后，舊模式下的各平臺公司融資能力和可持續(xù)性勢必受到影響，一旦出現(xiàn)政府融資平臺暴雷，會產(chǎn)生一系列社會問題，甚至?xí)＜暗揭欢ǚ秶鷥?nèi)的社會穩(wěn)定。因此，開展好地方政府融資平臺審計成為審計機(jī)關(guān)的重要審計方向和研究課題，更是國家審計的應(yīng)有之義。審計人員應(yīng)當(dāng)聚焦主責(zé)主業(yè)，幫政府摸清家底，客觀、真實(shí)地反映存在的問題，提出具有針對性和可行性的建議。

一、地方融資平臺公司審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

2020 年9 月至12 月，某省審計廳組織對全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境進(jìn)行全面審計，對地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)設(shè)立的承擔(dān)投資、融資、建設(shè)、資產(chǎn)運(yùn)營等功能的類平臺公司進(jìn)行了重點(diǎn)關(guān)注，審計發(fā)現(xiàn)類平臺公司在融資、借款、擔(dān)保、投資和建設(shè)等方面存在許多問題。具體表現(xiàn)在：

1.違規(guī)融資，支付高額融資成本，且未發(fā)揮資金的使用效益。主要包括：為包裝融資項目，在未發(fā)生實(shí)際業(yè)務(wù)的情況下，多次虛構(gòu)供貨合同，通過銀行承兌匯票貼現(xiàn)方式進(jìn)行融資；部分融資平臺公司應(yīng)金融機(jī)構(gòu)要求承接不良資產(chǎn)獲取銀行貸款資金；在貸款利息之外支付高額的融資中間費(fèi)用；在融資成本高的情況下，仍存在大量資金閑置，未能體現(xiàn)出資金的使用效益，或出現(xiàn)購買理財?shù)扰c融資目的相違背的情況。

2.違規(guī)出借資金。平臺公司對外出借資金違規(guī)，未能體現(xiàn)作為政府平臺的公平性與效率性。主要表現(xiàn)在：資金未用于當(dāng)?shù)胤龀之a(chǎn)業(yè)和資信良好企業(yè)，而是將資金借給不符合支持條件的企業(yè)和個人，導(dǎo)致大量資金逾期難以收回。特別是，借款給失信企業(yè)、停產(chǎn)企業(yè)、空殼企業(yè)和房地產(chǎn)企業(yè)。同時存在出借資金決策不審慎，保全措施執(zhí)行不到位；未嚴(yán)格遵守相關(guān)利息政策；未約定還款期限，逾期不催收等資金流失情況。

3.擔(dān)保不準(zhǔn)確。部分平臺公司保前調(diào)查不盡職，決策程序不合規(guī)，抵押措施不到位，為信用不佳或無還款能力的企業(yè)提供擔(dān)保導(dǎo)致發(fā)生大額代償。如，某地市融資平臺公司在不確定實(shí)際融資主體、借款真實(shí)用途和償債能力情況下，為北京一家公司提供大額過橋融資擔(dān)保，導(dǎo)致?lián)１鞠⒁延馄诔^2 年。

4.投資不理想。部分平臺公司投前調(diào)查不盡職或決策程序不合規(guī)，投后管理監(jiān)督缺失導(dǎo)致投資效果不佳，甚至面臨損失。如，抽查發(fā)現(xiàn)該省3 個市本級和5 個縣（市、區(qū)）11 家類平臺公司存在上述問題，涉及問題資金超億元，其中部分公司未通過有效的集體研究決策，投資資金以“工程項目款”“設(shè)備采購款”和“服務(wù)費(fèi)”等名義轉(zhuǎn)至合作方關(guān)聯(lián)公司，造成投資無法收回且未形成有效資產(chǎn)的問題。

5.工程項目建設(shè)不規(guī)范，項目前期準(zhǔn)備不充分、中期管理不到位、后期支付不嚴(yán)格。如：未按規(guī)定招標(biāo)，破壞公平競爭環(huán)境；未批先建，未嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)程序；虛假簽證浪費(fèi)項目資金，項目嚴(yán)重超概算；未按合同約定付款，拖欠工程款；項目完工后未按期辦理竣工決算等。

二、地方融資平臺公司經(jīng)營風(fēng)險

基于審計發(fā)現(xiàn)的問題，本文認(rèn)為地方融資平臺主要存在以下經(jīng)營風(fēng)險：

1.融資受限導(dǎo)致無法還本付息的財務(wù)風(fēng)險

地方融資平臺公司因其承擔(dān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等責(zé)任不斷增大，往往面臨著負(fù)有歸還義務(wù)的債務(wù)增長速度持續(xù)加快和融資環(huán)境收緊的必然趨勢。如，2017年后非標(biāo)融資面臨異常嚴(yán)厲的監(jiān)管，PPP 和地方建設(shè)基金等開始面臨全面清查，導(dǎo)致債務(wù)面臨無法續(xù)接；2021年交易商協(xié)會和交易所根據(jù)地方債務(wù)率分檔情況并按照募集資金用途對城投債進(jìn)行分檔管理，根據(jù)分檔情況限定了企業(yè)債資金用途；2022 年12 月中央經(jīng)濟(jì)工作會議中提出要防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，推動融資平臺分類轉(zhuǎn)型，意味著可以預(yù)期的是政策層面將借助此輪國企改革，推動低層級、償債能力較弱的融資平臺公司進(jìn)入破產(chǎn)重組階段。在此情況下，依靠借新還舊方式運(yùn)營的地方融資平臺公司必然會因為融資受限而產(chǎn)生無法還本付息的財務(wù)風(fēng)險。

2.市場化轉(zhuǎn)型中，決策失控或無效投資產(chǎn)生的國有資產(chǎn)損失風(fēng)險

地方政府投融資平臺公司在企業(yè)改革和市場化轉(zhuǎn)型進(jìn)展中，根據(jù)自身經(jīng)驗和資源也在不斷探索和拓展經(jīng)營領(lǐng)域。如房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)、物業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)、不良資產(chǎn)處置和金融小貸擔(dān)保業(yè)務(wù)等，且常以投資入股共建方式進(jìn)行。地方政府投融資平臺公司業(yè)務(wù)長期由地方政府主導(dǎo)，經(jīng)營管理層業(yè)務(wù)導(dǎo)向政策性強(qiáng)，而對市場化投資項目的成本效益管理重視力度不夠，市場化項目的經(jīng)營管理能力有限，極易造成投資效益低下，甚至因為決策失控違規(guī)投資、對外出借資金、提供擔(dān)保等引起國有資產(chǎn)損失的風(fēng)險。

3.工程建設(shè)不規(guī)范存在的合法合規(guī)性風(fēng)險

地方政府投融資平臺公司的融資需求主要是完成政府工程項目建設(shè)。投資項目數(shù)量多且單個項目投資額較大，項目立項、可行性研究、建設(shè)用地規(guī)劃許可、初步設(shè)計、工程規(guī)劃許可、工程預(yù)算審核、工程招標(biāo)、建設(shè)管理、資金支付、竣工決算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)操作過程中合法合規(guī)風(fēng)險較大。工程項目建設(shè)中如操作不當(dāng)，易產(chǎn)生安全生產(chǎn)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、農(nóng)民工工資難以支付、貪污腐敗等問題，甚至影響地方政府的社會穩(wěn)定工作。

三、地方融資平臺公司審計要點(diǎn)

針對地方融資平臺公司存在的普遍性問題及風(fēng)險點(diǎn)，對地方融資平臺公司進(jìn)行審計時，可以重點(diǎn)關(guān)注以下方面。

1.關(guān)注資產(chǎn)配置情況

平臺公司資產(chǎn)大部分是由地方政府出資或劃撥形成的，但上述資產(chǎn)往往是為融資需要注入，導(dǎo)致資產(chǎn)權(quán)屬不明，不生息資產(chǎn)與虛假資產(chǎn)占比高，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理，財務(wù)報表反映的資產(chǎn)不真實(shí)。根據(jù)融資平臺公司的實(shí)際情況，可將資產(chǎn)劃分為土地資產(chǎn)、貨幣及實(shí)物資產(chǎn)（包括貨幣資產(chǎn)、房屋、店鋪、辦公設(shè)備、車輛等）、股權(quán)投資、經(jīng)營產(chǎn)品（包括房產(chǎn)開發(fā)、可供出售金融資產(chǎn)、購買的理財產(chǎn)品、經(jīng)營類庫存商品等）、特許經(jīng)營權(quán)、應(yīng)收款項、在建工程等七個方面進(jìn)行核實(shí)，重點(diǎn)關(guān)注資產(chǎn)的真實(shí)性、完整性及效益性。

如，通過審查所有權(quán)登記情況，關(guān)注資產(chǎn)管理的完整狀況；通過比對融資平臺公司臺賬、會議紀(jì)要與國資委文件，掌握資產(chǎn)基數(shù)及其組成，重點(diǎn)關(guān)注近三年資產(chǎn)增減變動情況，特別是實(shí)物資產(chǎn)、經(jīng)營資產(chǎn)、在建工程管理情況；通過獲取資產(chǎn)出租出借臺賬，調(diào)取有關(guān)合同，關(guān)注資產(chǎn)出租出借審批手續(xù)履行、租金收益收繳方式及資產(chǎn)管理的效益性等；通過檢查會議記錄、投資協(xié)議、合同和相關(guān)審批文件及入賬原始憑證，審查投資業(yè)務(wù)的合法合規(guī)性及會計記錄的準(zhǔn)確性，關(guān)注長期投資的增減及收益情況。

2.關(guān)注負(fù)債及債務(wù)償還情況

對于地方融資平臺公司來說，籌資來源主要依賴負(fù)債，特別是外部借貸，比如銀行借款、企業(yè)債券等。過度依靠外部借貸負(fù)債經(jīng)營的融資平臺公司，往往存在因超預(yù)期的融資計劃和方式，將大量資金長期閑置在賬上或挪作他用，大量融資活動不計資金成本，經(jīng)營性財務(wù)支出和資本性財務(wù)支出界限不明，購買銀行不良資產(chǎn)包，形成較高的資產(chǎn)負(fù)債率等問題。這要求審計既要厘清負(fù)債狀況，又要關(guān)注其中存在的風(fēng)險和問題。

因此，一要審查融資平臺公司負(fù)債狀況。重點(diǎn)關(guān)注公司負(fù)債結(jié)構(gòu)、規(guī)模，核實(shí)公司累計融資余額和負(fù)債結(jié)構(gòu)，關(guān)注平臺公司融資形成了多少政府隱性債務(wù)，對債務(wù)余額及未來年度還本付息金額進(jìn)行靜態(tài)測算，了解償債壓力及還款資金來源。二要對融資資金投向及融資成本進(jìn)行審計。關(guān)注平臺公司融資資金使用及存儲情況，核算實(shí)際的資金成本，對實(shí)際利率較大的融資進(jìn)行重點(diǎn)審計，揭示其中存在的盲目融資行為，關(guān)注平臺公司為融資購買不良資產(chǎn)包的業(yè)務(wù)處理及后續(xù)管理情況，揭示其中存在的管理失范，損失浪費(fèi)等問題。三要關(guān)注平臺公司對融資及擔(dān)保業(yè)務(wù)的控制情況。審查企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債的控制措施及日常約束機(jī)制，是否厘清企業(yè)債務(wù)與政府債務(wù)邊界，是否有防范和化解重大債務(wù)風(fēng)險的具體措施等。檢查公司對外擔(dān)保是否履行規(guī)定的決策和審批程序，是否按規(guī)定進(jìn)行保證、抵押和質(zhì)押，有無違反程序擔(dān)保以及承擔(dān)連帶責(zé)任問題。

3.關(guān)注企業(yè)經(jīng)營效益

地方融資平臺的改革目標(biāo)是要提高自身的盈利能力，但平臺公司市場化轉(zhuǎn)型仍舉步維艱，依附在工程上“等靠要”，為政府融資、為政府建設(shè)，經(jīng)營好壞都由政府“托底”和“買單”。雖然地方平臺公司利用各自資源開拓了市場業(yè)務(wù)，但盈利能力弱，產(chǎn)生了一種“凡是平臺公司經(jīng)營項目均難以盈利”的怪象。因此，對損益情況的審計重點(diǎn)在于核實(shí)營業(yè)收入及費(fèi)用的真實(shí)性和完整性。

一要審查平臺公司業(yè)務(wù)收入的真實(shí)性和完整性。關(guān)注平臺公司主營業(yè)務(wù)收入、營業(yè)外收入、投資損益的形成、確認(rèn)、計量與記錄是否真實(shí)、合法、準(zhǔn)確，分析政府補(bǔ)助收入對平臺公司利潤的影響。二要審查平臺公司成本費(fèi)用支出的合規(guī)性、合法性。對主營業(yè)務(wù)成本，重點(diǎn)關(guān)注成本核算的準(zhǔn)確性，是否與收入相匹配。對各類費(fèi)用，按支出性質(zhì)統(tǒng)計各類費(fèi)用的發(fā)生金額，對大額費(fèi)用進(jìn)行詳細(xì)審計，關(guān)注費(fèi)用支出的合理合規(guī)性，查找違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼，大額非本單位支出等問題。對營業(yè)外支出中的損失，應(yīng)關(guān)注損失金額計價的準(zhǔn)確性，并延伸審計有關(guān)資料，審查相關(guān)業(yè)務(wù)的合法合規(guī)性，分析損失原因。

4.關(guān)注重點(diǎn)工程

地方融資平臺承接了絕大部分地方政府工程項目，這些工程項目的核算極大影響了平臺公司資產(chǎn)、負(fù)債、損益的真實(shí)性。一方面因工程項目竣工后工程結(jié)算、財務(wù)決算不及時，工程建設(shè)項目資產(chǎn)掛往來賬和在建工程，導(dǎo)致資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不清晰。同時政府未履行回購協(xié)議，導(dǎo)致平臺公司無法計量收入、結(jié)轉(zhuǎn)成本。另一方面，平臺公司在工程管理方面也存在上文中提到的問題和風(fēng)險。因此對平臺公司工程項目的會計核算，項目管理情況進(jìn)行審計也非常重要。

一是工程項目會計核算方面。需厘清“在建工程”科目中核算的工程項目個數(shù)、費(fèi)用類別、建設(shè)狀況、核算金額等基本情況。抽查大額已完工及新建項目，檢查項目合同的執(zhí)行狀況及項目資金的收付情況，審查相關(guān)會計核算的準(zhǔn)確性和完整性。二是對項目建設(shè)程序的履行情況進(jìn)行審計?？沙椴榻陙硇陆ù箢~投資項目，關(guān)注在基本建設(shè)程序方面是否執(zhí)行國家規(guī)定的建設(shè)程序；審查工程建設(shè)項目投資的真實(shí)性，工程變更簽證的合理性；審查項目是否按概算執(zhí)行，有無超概算等問題，分析超概算形成的原因；審查項目是否按計劃竣工，有無因工程質(zhì)量等問題造成不能及時交付使用的問題。

四、結(jié)論

在不斷深化國資國企改革，提高國企核心競爭力，有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的政策背景下，加強(qiáng)對地方融資平臺審計是政府全面了解和掌握融資平臺實(shí)際情況的有力手段。各級審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對平臺公司的資產(chǎn)負(fù)債損益情況審計，從財務(wù)報表入手，結(jié)合對業(yè)務(wù)臺賬等資料的審查，全面核實(shí)資產(chǎn)、負(fù)債、損益的真實(shí)性、完整性，了解政府工程項目建設(shè)管理情況，做到理清思路，摸清家底，掌握實(shí)情，為地方政府加強(qiáng)對融資平臺公司的綜合治理，推動分類轉(zhuǎn)型助力。