丁金學(xué)

都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。近年來，我國都市圈建設(shè)呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢，已成為支撐全國經(jīng)濟增長、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。交通、信息、能源、水利、市政等基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟社會發(fā)展重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和承載平臺，在都市圈高質(zhì)量發(fā)展全局中具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用。當(dāng)前，我國都市圈基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖然取得顯著成效，但短板弱項依然明顯，尤其是與都市圈現(xiàn)代化發(fā)展要求相比仍有較大差距，需要加快推動基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展，形成區(qū)域競爭新優(yōu)勢，為都市圈現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)和滿足人民日益增長的美好生活需要提供重要支撐和先行引領(lǐng)。

一、都市圈對現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施的基本要求

（一）都市圈的“聯(lián)通化”發(fā)展要求圍繞服務(wù)和融入構(gòu)建新發(fā)展格局加快推動基礎(chǔ)設(shè)施對外互聯(lián)互通

都市圈是城市群的發(fā)展核心，加強基礎(chǔ)設(shè)施對外互聯(lián)互通是都市圈做大做強的重要載體和紐帶。當(dāng)前，我國正加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，暢通國民經(jīng)濟循環(huán)，促進資源要素高效有序流動，是構(gòu)建新發(fā)展格局的內(nèi)在要求。都市圈是構(gòu)建新發(fā)展格局的核心節(jié)點，是服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局的重要承載地，發(fā)揮都市圈外向型經(jīng)濟優(yōu)勢、挖掘國內(nèi)超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內(nèi)需潛力、率先建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，要求都市圈更好發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的先行引領(lǐng)作用，加強對外互聯(lián)互通，進一步提升國際資源要素配置能力，大力增強與國內(nèi)市場的銜接水平，推動基礎(chǔ)設(shè)施與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，加快形成國內(nèi)國際雙循環(huán)發(fā)展格局，更好服務(wù)于現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。為充分發(fā)揮都市圈市場優(yōu)勢和內(nèi)需潛力，更好利用國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源，要著力推動都市圈區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅要提高都市圈內(nèi)部各組團、不同區(qū)域之間互聯(lián)互通水平，還要密切都市圈與周邊區(qū)域的銜接協(xié)同，全面提升對外聯(lián)通水平，增強國內(nèi)外資源要素配置能力，促進人流、物流、信息流自由便捷流動。

（二）都市圈的“一體化”發(fā)展要求加快布局建設(shè)支撐和引領(lǐng)都市圈全域一體銜接的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)

都市圈內(nèi)中心城市與周邊地區(qū)的一體化發(fā)展是必然趨勢，《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》明確指出要以促進中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為方向，以創(chuàng)新體制機制為抓手，推動統(tǒng)一市場建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施一體高效、公共服務(wù)共建共享、產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作、生態(tài)環(huán)境共保共治、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。近年來，雖然我國都市圈建設(shè)呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢，但城市間基礎(chǔ)設(shè)施一體化水平不高、分工協(xié)作不夠、低水平同質(zhì)化競爭嚴(yán)重、協(xié)同發(fā)展體制機制不健全等問題依然突出，基礎(chǔ)設(shè)施的布局過于強調(diào)行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的行政規(guī)劃與布局，與行政區(qū)劃掛鉤的分級配置方式造成了設(shè)施配套不足及地域分布不均衡等問題。為適應(yīng)都市圈一體化發(fā)展要求，都市圈基礎(chǔ)設(shè)施的布局應(yīng)從傳統(tǒng)的行政區(qū)獨立配置向面向服務(wù)域的一體供給進行轉(zhuǎn)變，協(xié)同聯(lián)動打造一體銜接的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，在補齊發(fā)展短板的同時，全面加強基礎(chǔ)設(shè)施一體銜接，進一步發(fā)揮不同基礎(chǔ)設(shè)施整體效率和組合效益，強化資源集約高效利用，推進基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展。要充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐功能，立足都市圈空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，結(jié)合都市圈客貨流特征變化，均衡基礎(chǔ)設(shè)施對都市圈各重要區(qū)域的服務(wù)，加強近郊圈層區(qū)域性設(shè)施和功能培育，發(fā)揮近郊新城面向外圍地區(qū)的空間與組織功能，進一步提高都市圈基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、包容性，增強區(qū)域發(fā)展的平衡性，為在高質(zhì)量發(fā)展中扎實推進共同富裕當(dāng)好先行、做好支撐。

（三）都市圈的“圈層化”發(fā)展要求構(gòu)建與都市圈空間形態(tài)相吻合的“軸輻式”基礎(chǔ)設(shè)施空間格局

圍繞構(gòu)建1小時通勤圈，都市圈將呈現(xiàn)明顯的圈層化發(fā)展趨勢。1小時通勤圈作為都市圈的基本空間界定，體現(xiàn)了經(jīng)濟要素自主有序高效流轉(zhuǎn)的空間尺度范圍?；A(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)是都市圈1小時通勤圈的重要載體，圍繞基礎(chǔ)設(shè)施的通道經(jīng)濟和樞紐經(jīng)濟發(fā)展是都市圈經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎和都市圈空間拓展的重要支撐，由此形成的“點軸式”發(fā)展格局是都市圈空間形態(tài)演進的重要基礎(chǔ)，是都市圈圈層化發(fā)展的重要推動力。圈層化的都市圈必將產(chǎn)生“軸輻式”的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展格局?！拜S輻式”發(fā)展源于交通運輸領(lǐng)域，其強調(diào)將運輸對象由各節(jié)點運輸至樞紐中心，再依據(jù)目的地進行集中運輸，在網(wǎng)絡(luò)干線上形成規(guī)模效應(yīng)，降低單位運輸成本，提高資源利用率，同時產(chǎn)生集群效益，帶動所在區(qū)域及城市的經(jīng)濟發(fā)展。都市圈以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤網(wǎng)為紐帶，其依托基礎(chǔ)設(shè)施以及依托基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展起來的通道經(jīng)濟和樞紐經(jīng)濟所形成的“點軸式”發(fā)展格局促成了都市圈典型的“軸輻式”空間形態(tài)及基礎(chǔ)設(shè)施“軸輻式”發(fā)展格局。

（四）都市圈的“通勤化”發(fā)展要求精準(zhǔn)提升基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平建設(shè)都市圈通勤圈

《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》明確指出，都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。可見，1小時通勤圈是都市圈的基本空間界定。1小時通勤圈的主要服務(wù)對象是通勤客流，通勤客流具有客流強度大、集中度高、潮汐特征明顯等特征，是都市圈的主要出行客流，也是影響都市圈交通網(wǎng)絡(luò)布局、職住空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展效能的主要因素之一。適應(yīng)都市圈通勤化發(fā)展要求，要加快推進都市圈各種運輸方式高效銜接，提高綜合交通運輸整體運行效率和服務(wù)質(zhì)量，打造與都市圈國土空間開發(fā)布局相契合的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，為實現(xiàn)都市圈1小時通勤提供重要保障。這就要求突破傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施求大求全的發(fā)展導(dǎo)向，轉(zhuǎn)向發(fā)展專業(yè)化、精細化的基礎(chǔ)設(shè)施體系和綜合服務(wù)，在都市圈中心城、近郊圈層同步構(gòu)筑面向都市圈一體化通勤化發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，促進分層次的空間組織，以新設(shè)施體系構(gòu)建分層次的1小時通勤圈和一日生活圈。

（五）都市圈的“品質(zhì)化”發(fā)展要求基礎(chǔ)設(shè)施在精準(zhǔn)供需適配的同時提升智慧綠色發(fā)展水平

當(dāng)前，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，要求堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率。都市圈時代，城市發(fā)展品質(zhì)和客貨流出行品質(zhì)都顯著提升，都市圈的客貨流特征及城市功能組織正發(fā)生顯著的變化，相應(yīng)推動基礎(chǔ)設(shè)施與城市的關(guān)系產(chǎn)生根本變遷，基礎(chǔ)設(shè)施將成為城市功能組織的有機部分。都市圈的高質(zhì)量發(fā)展要求進一步優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)、功能和發(fā)展模式，以整體優(yōu)化、協(xié)同融合為導(dǎo)向，統(tǒng)籌存量和增量、傳統(tǒng)和新型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，打造集約高效、經(jīng)濟適用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，推動基礎(chǔ)設(shè)施供需精準(zhǔn)適配。當(dāng)今世界科技革命和產(chǎn)業(yè)變革方興未艾，帶來社會生產(chǎn)力的重大飛躍，歷次科技革命的結(jié)果表明，基礎(chǔ)設(shè)施是支撐和引導(dǎo)科學(xué)技術(shù)變革的重要載體。都市圈是科技創(chuàng)新和應(yīng)用的先行領(lǐng)域，要堅持把創(chuàng)新擺在我國都市圈建設(shè)全局的核心地位，把握好數(shù)字經(jīng)濟時代特征，加快信息、融合、創(chuàng)新類新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化智能化改造，利用好新一代科學(xué)技術(shù)賦能機遇，提高都市圈基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的質(zhì)量和效益。踐行生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，是建設(shè)生態(tài)文明、實現(xiàn)人與自然和諧共生、貫徹新發(fā)展理念的內(nèi)在要求，“碳達峰碳中和”對都市圈基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)和要求，都市圈的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展必須走綠色低碳的發(fā)展道路。

（六）都市圈的“安全化”發(fā)展要求提升都市圈基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)韌性和安全應(yīng)急保障能力

安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。面對世界地緣政治局勢震蕩，非傳統(tǒng)安全風(fēng)險加速集聚，以及國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的一系列重大困難挑戰(zhàn)，都市圈基礎(chǔ)設(shè)施目前的發(fā)展水平同國家發(fā)展和安全保障需要相比還不適應(yīng)。尤其是我國突發(fā)公共事件頻發(fā)，成災(zāi)強度大、影響范圍廣、持續(xù)時間長，特別是2020年初突如其來的新冠疫情席卷全球，健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系成為國家應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。都市圈是我國人口活動和經(jīng)濟發(fā)展的集中區(qū)域，在國家發(fā)展大局和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局中具有核心地位。盡管都市圈基礎(chǔ)設(shè)施在應(yīng)對此次疫情防治中發(fā)揮了重要作用，有效保障了特殊時期人員物資快速流轉(zhuǎn)和供應(yīng)保障，但也暴露出應(yīng)急響應(yīng)與防護保障能力不足、精準(zhǔn)化運輸物流組織服務(wù)效率偏低、跨領(lǐng)域協(xié)同聯(lián)動保障機制不暢、智能化自動化技術(shù)裝備應(yīng)用水平不高等突出問題。要堅持統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事，牢固樹立安全發(fā)展理念，積極主動應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，全面加強都市圈安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)韌性和安全應(yīng)急保障水平，增強應(yīng)對極端情況的能力，為經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航。

二、都市圈現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要導(dǎo)向

（一）以系統(tǒng)完備的基礎(chǔ)設(shè)施筑網(wǎng)

加快推進都市圈基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，更好支撐引領(lǐng)都市圈空間拓展和區(qū)域均衡發(fā)展。重點圍繞區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興以及全面開放等戰(zhàn)略要求，優(yōu)化都市圈基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局和結(jié)構(gòu)功能，突出對國家區(qū)域重大戰(zhàn)略對接和新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等的支撐保障，統(tǒng)籌推進構(gòu)建區(qū)域聯(lián)通、市域暢通、內(nèi)外聯(lián)動、多向互濟的高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，提升都市圈在全國基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)中的位勢能級，以高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)更好服務(wù)都市圈經(jīng)濟社會發(fā)展。同時，圍繞都市圈擴大內(nèi)需戰(zhàn)略實施和現(xiàn)代經(jīng)濟體系建設(shè)，統(tǒng)籌推進都市圈基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局，補足基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展短板，以高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)更好支撐都市圈經(jīng)濟社會發(fā)展。

（二）以高效實用的專業(yè)服務(wù)增效

在遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律的基礎(chǔ)上，深入貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，以滿足不同群體需要、方便人民生活以及保障人民群眾生命財產(chǎn)安全為根本，切實把握新時代人民日益增長的美好生活需要，立足人民現(xiàn)實需要和長遠戰(zhàn)略需要，著眼基本需求、普遍需求、廣泛需求以及新興需求，強化都市圈現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施有效供給，提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)安全性、便捷性、舒適性和時效性，推動基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)均等化、普遍化，促進城鄉(xiāng)和諧、公平發(fā)展，實施惠民便民工程，全力增強人們的安全感、幸福感、獲得感。同時，立足基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)地位，順應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施更新?lián)Q代的一般規(guī)律，堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為路徑，提升都市圈基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和規(guī)模效益，打造與都市圈經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)相匹配的現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施體系，推動基礎(chǔ)設(shè)施支撐現(xiàn)代經(jīng)濟體系的質(zhì)量、效率、動力變革。強化都市圈基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，增強公共服務(wù)能力，擴大多樣化有效供給，全面提升服務(wù)質(zhì)量效率。

（三）以智能綠色的發(fā)展路徑轉(zhuǎn)型

智能、綠色是先進生產(chǎn)力的代表，符合新時代潮流，是實現(xiàn)都市圈基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。把握全球新一代信息革命和產(chǎn)業(yè)變革規(guī)律，構(gòu)筑都市圈智能化信息化新一代基礎(chǔ)設(shè)施，協(xié)同基礎(chǔ)設(shè)施與智能設(shè)備運用、智能化運行，優(yōu)化資源配置，提高發(fā)展質(zhì)量和效益，推動行業(yè)全要素生產(chǎn)率顯著提升。全面推廣應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，以智能化帶動基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化，著眼下一代基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈和基礎(chǔ)設(shè)施深度融合，協(xié)同都市圈基礎(chǔ)設(shè)施與智能設(shè)備運用、智能化運行，優(yōu)化資源配置，推動行業(yè)全要素生產(chǎn)率顯著提升。貫徹綠色發(fā)展理念，通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)進步和強化管理推進都市圈綠色基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)，推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運行與資源環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展，形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展模式和動力機制，建設(shè)都市圈綠色基礎(chǔ)設(shè)施體系。

（四）以安全可靠的韌性系統(tǒng)穩(wěn)基

統(tǒng)籌發(fā)展與安全，牢固樹立安全第一理念，全面提高都市圈基礎(chǔ)設(shè)施安全性和可靠性。完善基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期發(fā)展模式，統(tǒng)籌考慮都市圈基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營、管養(yǎng)、退出等各環(huán)節(jié)，加強基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測和服務(wù)能力，提高基礎(chǔ)設(shè)施維護管理水平。始終堅持質(zhì)量為本、安全第一，全面提升都市圈基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品質(zhì)量和發(fā)展韌性，努力打造“百年品質(zhì)工程”。積極推動新技術(shù)、新材料、新設(shè)備、新工藝研發(fā)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，提高基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計建設(shè)及維護管理標(biāo)準(zhǔn)，加強穩(wěn)定性和抗風(fēng)險能力。顯著降低交通事故發(fā)生率，大幅提高交通運輸服務(wù)準(zhǔn)點率，提升交通運輸現(xiàn)代文明水平，使綠色、誠信、禮讓的交通理念深入人心。保護關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全，建立安全預(yù)警體系，提升應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)能力。

（五）以健全創(chuàng)新的體制機制提能

健全的體制機制是都市圈現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的保障。以重點領(lǐng)域先行先試為突破，打破都市圈行政分割、制度藩籬，建立健全基礎(chǔ)設(shè)施全鏈條協(xié)同體制機制，消除阻礙都市圈現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)的體制機制障礙。建立健全基礎(chǔ)設(shè)施一體化協(xié)同推進機制，強化綜合統(tǒng)籌力度，充分調(diào)動都市圈各地積極性，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)一體化布局，統(tǒng)籌推進基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，協(xié)同推進重大項目，協(xié)調(diào)完善跨區(qū)域、跨部門查驗互認、資源共享等重大政策。建立跨市和城市內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通推進機制，設(shè)立都市圈基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通項目儲備庫，建立儲備庫項目評估動態(tài)調(diào)整機制。結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施空間布局，建立基礎(chǔ)設(shè)施與自然資源等相關(guān)部門協(xié)同推進機制，因地制宜，推進都市圈基礎(chǔ)設(shè)施一體銜接和資源要素保障。

（作者為國家發(fā)展改革委運輸所副研究員）