摘 要：財政赤字政策長期化已成為當今世界主要經濟體的普遍特征。但人們對財政赤字形成原因的認知，主要集中在政府預算約束及擴張型財政政策方面，忽視了其背后更加深刻的社會結構性因素。在人類社會形態(tài)由前工業(yè)社會轉向工業(yè)社會、進而又轉向后工業(yè)社會或風險社會的進程中，曾經作為風險承擔主體的傳統共同體和核心家庭先后被解構。與此同時，人類個體行為選擇約束的弱化，與其行為負外部性擴散之間形成緊張關系，這構成了風險社會的主要矛盾。失去了傳統風險承擔主體的緩沖，政府不得不承擔起越來越多的由私人風險轉化而成的公共風險。財政赤字政策正是私人風險向公共風險大量轉化背景下的臨時性應對方案。要徹底化解財政赤字以及相應風險，需要政府職能的深刻轉變，以為公共事務的自主治理創(chuàng)造更好條件，從而使大量私人風險不必轉化為公共風險。

關鍵詞：財政赤字 公共債務 風險社會 公共風險 新冠疫情

DOI：10.19592/j.cnki.scje.400891

JEL分類號：E62，H30，H62? ?中圖分類號：F810

文獻標識碼：A? ?文章編號：1000 - 6249（2023）05 - 017 - 13

一、引言：財政赤字政策的長期化

一定程度上說，財政是人類社會應對公共風險的一種制度設計。財政資源是有限的，其規(guī)模增長也是相對穩(wěn)定的，但公共支出需求的約束往往存在困難，公共風險無孔不入且存在不確定性，這意味著財政資源的稀缺性與公共支出需求膨脹之間的非均衡、非對稱關系一直存在，在某些年份出現財政收支缺口進而編列預算赤字難以徹底避免。但財政赤字成為一種跨經濟周期和政治周期的“全天候”現象，卻是在二戰(zhàn)后特別是上世紀70年代以來才出現。

二戰(zhàn)前甚至戰(zhàn)后相當長時間內，主要資本主義國家除了在應對戰(zhàn)爭和經濟危機時不得不編列預算赤字，其他正常年份仍然能夠實現財政收支平衡或盈余。美國在戰(zhàn)后14年內有7年實現財政盈余，但自20世紀60年代起，除了1967年和克林頓時期出現過短暫的盈余，其他年份均是赤字狀態(tài)1。1995至2018年間，OECD國家中預算平衡或盈余的年份比例僅占26.83%，而且財政盈余現象主要集中于北歐及瑞士、盧森堡等小國。在七國集團中財政盈余年份比例低至14.56%2。除以G7為代表的主要資本主義國家外，以金磚國家為代表的新興市場經濟體也深受財政赤字困擾。OECD統計了巴西、印尼、俄羅斯、南非、哥倫比亞和哥斯達黎加等發(fā)展中國家近十幾年來的財政數據，僅南非在2006—2007年出現了少許財政盈余?？梢?，當代世界主要經濟體的財政赤字大都具有頻繁出現的長態(tài)化、長期化特征，財政盈余反倒成為例外。

當今背景下，對于大多數主要經濟體來說，無論是處于經濟景氣還是蕭條時期，無論是何政黨上臺執(zhí)政，財政赤字幾乎都是難以扭轉的政策選擇，“平時小赤字，災年大赤字”成為慣常。2005—2007年度，七國集團中僅有8個年份財政赤字占GDP的比重高于3%，但到2009—2011年經濟危機期間，幾乎所有年份財政赤字占GDP比重均超3%，美國更是連續(xù)三年在10%以上。近年來，一些國家的財政狀況一度有向好趨勢，德國曾連續(xù)7年出現財政盈余，日本連續(xù)兩年將赤字占GDP比重控制在3%以內。但由于新冠肺炎疫情對全球經濟的影響，各國紛紛出臺經濟刺激方案，新一輪的財政赤字擴張已難避免。

財政赤字是一把雙刃劍。一方面它刺激了消費和投資，擴大了社會總需求，增加了就業(yè)，并促進了經濟增長。但人們也普遍擔心，長期赤字政策挑戰(zhàn)了財政運行的可持續(xù)性，構成了未來發(fā)生財政危機進而演化成經濟、政治和社會危機的風險。從近十幾年來南歐及拉美國家發(fā)生的財政危機來看，盡管背后原因復雜，但長期財政赤字政策與公共債務累積壓縮了政府轉圜余地，導致國家信用受損或到期債務難以償還等都是重要誘因。赤字政策發(fā)展至今，公共債務余額占GDP比重不得超60%的警戒線已形同虛設。這一指標在多數西方主要國家已超100%，日本等國更是高達200%以上。過高的政府債務意味著過高的財政風險。財政風險是“政府擁有的公共資源不足以履行其應承擔的支出責任和義務，以至于經濟、社會的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的一種可能性”（劉尚希，2003）。高懸的公共債務“達摩克利斯之劍”對未來的國家信用以及政府行為選擇都施加了越來越嚴酷的約束條件。如何防范財政風險轉化成財政危機甚至誘發(fā)政治與社會危機，成為當今各國政府不得不面對的重大課題。

要在財政赤字政策中趨利避害，首先需要對財政赤字長期化的性質及成因有一個全面而準確的理解。但問題在于，人們對財政赤字的思考長期以來局限于經濟學與政治學領域，忽視了其背后深刻的社會結構情境。比如，將財政赤字的責任歸咎于凱恩斯主義的“逆經濟周期調節(jié)”理念以及與之相關的預算觀念的變化（布坎南、瓦格納，1988：10）1，如馮楊、李煒光（2014）認為，是凱恩斯革命顛覆了平衡預算的古典財政原則，而代之以傾向于赤字擴張的功能財政，并深刻地引發(fā)了稅收國家的危機。還有學者將其歸咎于定期民主選舉導致的“預算政治周期”（Galli and Rossi，2002；Min and Svensson，2003；Brender and Drazen，2005）2；抑或認為是新自由主義下放縱的市場經濟、金融解放運動以及由此產生的放松管制和自由化政策的結果（樊鵬，2012）。還有學者認為，財政赤字與人口結構特別是老齡化、人口低增長等密切相關（Ridler，1984；Hauner，2007）。上述研究從不同角度描繪了財政赤字的發(fā)生過程，但也各有缺陷。比如，在預算理念變化與財政赤字之間，到底是前者的轉變帶來了政府債務增加，還是財政擴張需求催生了為赤字政策背書的財政理論呢？新自由主義政策導致債務擴張的看法也存在悖論：新自由主義是作為凱恩斯主義政策惡果顯現后的解決方案出現的，化解公共債務風險恰是其目標。關于老齡化與財政赤字的關系，可能比人們想象的更復雜，兩者的相關性在發(fā)展中國家和工業(yè)化國家之間存在重大差別（Derek，2004）。

既有研究多把財政赤字視為政策性或操作性議題，從而在思想認知上無法形成一個針對財政赤字的完整譜系。這導致了兩種極端化觀點：或樂觀地認為財政赤字擴張的潛能界限遠未到來，或悲觀地認為赤字政策的未來必然以財政危機“硬著陸”的方式結束。當前環(huán)境下，無論是學術界還是行政系統，可能都需要一種理解財政赤字現象的客觀視角。根據唯物主義歷史觀，長期持續(xù)的財政赤字政策應該是社會結構性矛盾的一種投射。要客觀全面理解財政赤字，離不開對其背后的生產關系、生活方式以及交往手段變遷等結構性原因的探討。

二、財政赤字政策長期化成因的社會維度

當代的主流財政學理論陷入了對財政赤字“無能為力”的窘境，這可能源于其“非市場即政府”的二維認知以及對社會維度的忽視（嚴維石，2020）。少數把財政赤字與社會維度聯系起來的文獻，也多把社會維度局限在老齡化、就業(yè)與失業(yè)、貧富差距等人口結構的范疇。但無論是馬克思主義經典作家還是韋伯、涂爾干等社會學奠基者，都將生產方式、組織形式、交往關系等范疇視為社會維度的基本元素。遺憾的是，迄今為止還沒有文獻能夠將這些社會基本元素與財政赤字現象有效聯結。

上世紀70、80年代以降，西方一些深受馬克思主義影響的學者開始有意識地尋找財政赤字與資本主義制度根本矛盾之間的關系。詹姆斯·奧康納把馬克思的資本主義經濟危機理論轉化為國家財政危機理論。在他看來，經過多次經濟危機的慘痛教訓，資本主義國家開始由過去代表資產階級利益的“守夜人”變?yōu)槠胶飧麟A層利益、深入干預再產生過程的“社會資本家”，并投入大量財政資金提供各方面的公共產品，在為資本家創(chuàng)造更好生產條件的同時，客觀上也改善了工人階級的生活條件。國家財政承擔了大量資本積累過程中的成本，利潤卻仍然被私人占有，結果出現國家財政支出快于籌款手段增長的情況，即財政收入與支出之間的“結構性缺口”（ 奧康納，2017）。

奧康納對晚近資本主義的“社會資本家”定位，與哈貝馬斯的“有組織的資本主義”概念相近。在哈貝馬斯看來，“有組織的資本主義”是與自由資本主義不同的國家干預的資本主義。自由資本主義階段國家權力的合法性是以市場制度能確保等價交換和公平交換關系為基礎的。但隨著壟斷資本的形成和壟斷經營方式對市場規(guī)則的破壞，公平交換的傳統觀念失去了論證資本主義國家合法性的作用。資本主義國家為了獲得新的合法性基礎，不得不對社會經濟過程進行直接干預。但這又導致危機從經濟系統向行政管理系統和社會文化系統轉移，從而破壞了自由資本主義體制下社會文化系統的自足性，削弱了資本主義制度賴以存在的“傳統自發(fā)形成的辯護潛能”（ 哈貝馬斯，2009）。這構成了晚近資本主義制度的合法性危機。由此，可將財政赤字視為現今資本主義制度的危機場域從經濟領域向行政系統和社會文化系統轉移過程中的一個具體現象。

德國學者沃爾福岡·施德雷克利用合法性危機理論研究了20世紀70年代以來西方富裕國家的政治經濟政策和危機問題。在他看來，這些國家近幾十年來采取的“金融化”手段拖延了合法性危機的爆發(fā)，這些手段先后包括通貨膨脹、國家債務和私人信貸市場擴張等。上述措施每個大約奏效了十年，到2008年合法性危機終于以全球性金融危機的方式爆發(fā)。施德雷克指出了資本主義制度和民主制度的矛盾，以及國內民眾和資本對于國家的兩種不同期待。民主制度的本質要求由大多數選民選舉出來的政府滿足眾多選民的利益訴求，而資本主義的發(fā)展則以資本利益最大化為訴求。在戰(zhàn)后經濟增長的黃金時期這一對矛盾一度潛伏，一旦情況有變，其就重新變得難以調和（施特雷克，2015）。

上述理論模型都內含了一個判斷，即財政赤字是與資本主義制度固有矛盾密切相關的一種現象。資本主義制度要防止對社會造成嚴重破壞的經濟危機，維持自身合法性，就必須深度干預經濟和社會運行，而這種干預的一個沉重代價就是財政赤字。當然，這幾種模型沒有為解釋長期財政赤字政策提供直接答案。要想描繪出財政赤字與社會結構變遷之間的邏輯關系鏈條，還缺少一個中介性概念。幸運的是，一些社會學家對“風險社會”的研究以及一些學者對財政風險和“公共風險”的探討，為補充這一鏈條提供了工具。

三、公共風險形態(tài)、承擔主體及特征的嬗變

財政制度的基本職能是應對公共風險。財政赤字出現的直接原因，是在既定預算周期內應對公共風險的支出需求超過了財政收入。風險是人類社會的一種既有特征。關于公共風險，一般理解為“個人及其他社會主體沒有能力承擔、只能由政府承擔的風險”（ 劉尚希，2003）。從風險發(fā)生學視角看，公共風險是財政風險的一個上游概念。公共風險是政府需要承擔和應對的“責任”，而財政風險是政府承擔和應對公共風險過程中可能出現的一個“結果”（劉尚希，2003）。因此，要深入理解財政赤字長期化這種“財政風險”，就必須從“公共風險”的發(fā)生機理入手。

風險是人類社會與人們生活中消除不掉的本質性特征。一般情況下，人們所面臨的疾病可能性、自然界威脅以及來自其他社會成員和社群規(guī)則的傷害，都是人類個體不得不承擔的“個人風險”。個人風險通常是分散化的，即呈現概率論中的正態(tài)分布，此時公共組織或共同體并無進行干預的十足必要性。但由于自然或社會原因，某類個人風險的外部效應不受控制地擴大或者集中大量出現，可能威脅到公共秩序時，個人風險就轉化為需要政府組織出手干預的公共風險。因此，可將公共風險理解為個人風險的社會化擴散，或者說是個體行為負外部性的極大化。個人風險擴散后，人類個體及其自發(fā)性組織失去了應對這一風險的能力，需要由政府組織來加以應對，這是個人風險向公共風險轉變的基本邏輯。

在現代社會，面對個人風險，人們可以通過購買商業(yè)保險的方式來加以防范；面對公共風險，政府的主要做法是把財政視為風險調節(jié)的“蓄水池”來構建一種成本分攤機制。或者說，現代財政制度的基本運行機制就是面對未來的公共風險，通過注入確定性以對沖風險的不確定性（劉尚希等，2018）。問題在于，個體風險具有一定的重復性，保險公司可以根據足夠多的樣本計算風險發(fā)生概率。但當代社會的公共風險在社會結構與交往方式的變遷之下越來越復雜化，出現了明顯的迭代變化特征。政府防范公共風險的難度遠大于保險公司防范私人風險的難度。故此，長期財政赤字政策背后的一個重要原因，可能是全球化、信息化以及后現代化背景下人類社會風險的公共化過程更加復雜多變、難以捉摸，政府作為公共風險應對責任主體，不得不通過加大財政支出的方式來對沖未來風險的不確定性。

（一）風險形態(tài)的轉化：從個人風險到公共風險

個人風險與公共風險之間沒有明確界限，絕大多數公共風險都是由個人風險集中、集聚和轉化而來。在前工業(yè)社會，由于生產力和科學技術局限，瘟疫、饑荒、氣候災變等自然界施加的風險是人類需要應對的主要風險。當足夠多的個體被自然災難加害后，自然風險就趨向社會化，并威脅執(zhí)政者的統治穩(wěn)定性。因此，前工業(yè)社會中的公共風險往往呈現出明顯的“馬爾薩斯陷阱”特征，即：自然災害的危害程度與人口繁衍和密度呈正相關。

進入工業(yè)社會后，科學技術跨越式發(fā)展，市場機制不斷完善，為消除“馬爾薩斯陷阱”式風險提供了有利條件。再加上個人權益的增長、民主政治制度的形成以及社會保障制度的進步，大量傳統社會的風險形態(tài)得以消彌。但人類社會又陷入另一種風險——經濟危機的風險之中。與“馬爾薩斯陷阱”式風險或危機相比，作為資本主義制度伴生物的經濟危機給社會帶來的破壞，呈現明顯的周期性、階級性和擴散性特征。無論作何解釋，經濟危機對整個社會造成的巨大傷害，成為工業(yè)社會下各國政府必須面對的主要公共風險。

二戰(zhàn)后，伴隨著人們對資本主義的反思、信息技術發(fā)展以及全球化深入，人類社會的組織模式、聯結方式乃至文化心態(tài)又發(fā)生了重大變遷，出現了與第一現代世界（工業(yè)社會）相對應的第二現代世界（風險社會）（貝克等，2010）。在這種“后工業(yè)社會”或“后現代社會”中，公共風險形式又發(fā)生深刻變化。最為明顯的是過去被視為家庭問題的子女養(yǎng)育、養(yǎng)老、性別不平等問題紛紛社會化。頻繁發(fā)生的經濟危機以及貧富差距擴大造成的人間悲劇，使人們意識到失業(yè)、疾病、傷殘等現象的“社會風險”性質，社會保障作為國家責任和公共品的觀點被普遍接受，這促進了工業(yè)化國家社會新秩序的產生以及“福利國家”的出現，并使得人們對“國家”概念的理解產生了重大轉變。而且，社會保障制度誕生百余年來總體呈現擴張趨勢，從最低貧困線意義上的“社會保險”擴展到追求生活可靠性的“社會保障”，后又發(fā)展成為以福利促進公平以及共享富裕理想的“社會促進”（察赫，2014）。

可見，個人風險向公共風險轉化并非客觀的、不以人的意志為轉移的過程。恰恰相反，個人風險是否轉化為公共風險，取決于人們對公共風險范圍的定義。按照“風險社會”理論，風險具有客觀存在與主觀建構的雙重屬性（貝克等，2010），一方面風險具有超越人類認知能力的特征，另一方面風險分配又與階級與政治制度密切相關。但在公共風險范圍的定義方面，主要呈現的是人的認知理性，“當多數社會公眾認為私人風險應當由政府出面救助或承擔最基本的支出責任時，私人的事情就變成了社會事務，即私人風險就變成了公共風險?！保▌⑸邢＃?003）私人風險的應對成本由個體承擔，公共風險的應對成本由國家財政承擔。個人風險向公共風險的轉化，意味著風險成本分擔機制要發(fā)生質的轉變。

（二）風險承擔主體的更替：從傳統共同體到政府

由包羅萬象的政府組織來承擔各種各樣的公共風險，是現代社會才出現的一種政治和社會現象。在傳統社會，由于生產力落后，人們面對自然界施加的風險往往束手無策。當自然災害危及社會秩序和政權穩(wěn)定時，基于親緣、地緣或宗教信仰等關系形成的帶有人身依附性質的“共同體”，就成為人們應對風險的主要組織方式，比如中世紀日耳曼人的馬爾克公社、十月革命前俄國的“村社”、古代中國以宗族集聚為特征的社會底層結構等等。統治者也樂于強化這種與封建化依附關系密切相關的組織方式，并借以穩(wěn)定自身統治秩序。

但是，資本主義生產方式對人際關系的主要改造，就是把傳統社會中的人身依附關系轉變?yōu)楣蛡蜿P系，從而破壞傳統的封建、宗法和宗教共同體。在工業(yè)社會，人們不斷從鄉(xiāng)村流向城市，從農業(yè)生產轉向機器生產，人們的風險庇護組織結構也相應發(fā)生變化。過去人們賴以生活的宗族、熟人社會不斷被解構，“桃花源”式的故鄉(xiāng)在城市化進程中被吞噬。由一對夫妻與孩子構成的“核心家庭”代替?zhèn)鹘y共同體，成為抵御風險的主流組織形式。傳統共同體中，人們在面對風險時能夠得到同族人士和鄰里的慰藉，可以從份地耕種中獲得自給自足的口糧。但在核心家庭中，男人參與工業(yè)化生產所得的勞動報酬成為唯一經濟來源，失業(yè)成為整個家庭的致命風險。

社會結構變遷對風險承擔單位的解構，與人類自身從封建化依附關系中的解放是同步實現的。這種解構當然不會止步于核心家庭。近代以來，人類社會發(fā)展進程似乎就是個體不斷從束縛自己的一切組織中解放并實現自我的過程。人們獲得自由后進入勞動力市場，這既成為資本主義經濟發(fā)展的基礎條件，也成為社會結構個體化的原動力?！皩τ谌藗儊碚f，進入勞動力市場總是意味著和新的解放聯系在一起”（貝克，2018）。但是，個人通過勞動力市場與資方建立起的是基于自愿的利益交換關系，在這種關系中個體與資方和同事之間缺乏傳統共同體中的信任基礎。沒有了強制性責任聯結紐帶，雇傭關系隨時可能被中止。因此，這種關系在難以為勞動者提供足夠的風險應對資源的同時，還有可能成為個人風險的重要策源地。

而且，在后工業(yè)社會，伴隨著女性地位的上升與角色的解放，不婚主義、丁克家庭等一系列全新的社會意識擺脫了邊緣地位，離婚率與現代化、工業(yè)化和城市化之間形成了顯著的正相關（Esser，1993；Gautier and Svarer，2009）。核心家庭在去傳統化過程中正在加速崩解。人是社會化動物，共同體與家庭是人類生活確定性、安全感以及價值歸屬的來源（田毅鵬、呂方，2010）。傳統共同體與核心家庭先后被解構，使得個體化、原子化社會成為常態(tài)。越來越多的個人成為社會風險的承接主體（鄒英、向德平，2016），這使得社會活力被激發(fā)的同時，也不得不面臨著社會聯接斷裂的危機。在傳統共同體退場、核心家庭式微后，政府不得不承擔起原來由它們承擔的風險。從傳統共同體退場到政府接盤之間的這段時期，就是從經典自由主義的“小政府”形成到凱恩斯主義“大政府”占據主導地位的歷史性轉變過程。

共同體時代帶給人們的集體主義記憶，以及傳統共同體在當代社會中的組織性殘留，似乎有利于人們在政府體制之外自發(fā)聯合以應對公共風險，從而客觀上減輕政府負擔。問題在于，無論是城市化還是工業(yè)化進程中，作為傳統宗法共同體與區(qū)域共同體遺存的“村莊”，都是被摧毀、被解構、被改造的對象。當代背景下，人們曾經寄予期望的傳統共同體及其運作方式不再發(fā)揮重要的風險庇護作用。政府不可避免、不可推卸地成為公共風險的主要（有時候是唯一）承擔者。為此，各國政府構建了精密的戶籍、社保等制度，將成千上萬個體納入到巨大無比的現代制度網絡之中。當代政府在防范公共風險方面投入空前巨大，取得的效果也相當可觀。但在工業(yè)化與城市化中誕生發(fā)展、在全球化與信息化中劇烈嬗變的公共風險，越來越呈現出不確定性與廣泛擴散的特征，且經常以出乎人們意料的方式“從天而降”，不斷給政府的風險應對提出新的挑戰(zhàn)。

（三）公共風險特征的嬗變：不確定性與測不準

基于物理形態(tài)觀察，人類社會的風險不外乎自然風險和社會風險兩種。其中，自然風險主要是人們所面對的“生存性矛盾”，而社會風險主要是人類社會中存在的“結構性矛盾”（貝克等，2016）。自然界的運行規(guī)則具有確定性，“不以堯存，不以桀亡”。只要科學技術手段足夠發(fā)達，人們掌握的數據足夠豐富，自然風險在其發(fā)生概率上就有可能被預測。比如人類已經能夠較準確地預測未來天氣變化并預防氣象災害。依靠先進技術手段，人們甚至可以對不同年齡、職業(yè)、生活習慣的人進行疾病風險預測并實施健康管理。但人與人之間的博弈是一種長期的序貫演進博弈，而非簡單化的重復博弈，故而人的理性預期行為難以被準確預測。更為復雜的是，預測行為本身也會對人的心理預期產生影響，近而干預被預測事件發(fā)展的走向，這就是人類社會行為中預言的“自我實現”及“自我否定”（ 閻耀軍、王學偉，2005），或者波普爾（2016）所說的“俄狄普斯效應”。這導致“測不準”成為社會風險的本質性特征。比如，人們因某些恐慌而發(fā)生的擠兌行為導致銀行破產，人們基于股票市場未來預期而采取的拋售行為導致股票市場崩潰等等。因此，科學技術和社會組織形式越發(fā)展，自然風險的威脅度就越低，同時社會風險帶來的挑戰(zhàn)就越大。

值得注意的是，隨著人類改造和利用自然能力的進步，自然風險與社會風險的界限逐漸模糊，出現了自然風險社會化以及社會風險自然化的趨向。比如瘟疫的發(fā)生在過去更多屬于自然災害，但在當今全球化背景下，人們乘坐交通工具可以在病毒潛伏期內抵達全球各處。這意味著即使原來相對容易預測的自然風險，在人類社會交往的加持下也會蛻變?yōu)橐欢ǔ潭鹊纳鐣L險，從而出現測不準的情況。

人類社會事件中的測不準，其實就是人類風險的不確定性。就個體或者群體風險而言，人們通過市場體制或社會機制已經發(fā)展出一些應對方式。奈特認為，從統計學上看，可以通過一些方法“將不確定性歸為一種客觀的、可從量上確定的概率”，或者“通過對各種事實進行歸組將其換算成完全的確定性”（奈特，2006）?；诖?，商業(yè)化的保險公司才能持續(xù)經營并獲得盈利。這一思路也被政府運用在公共風險防范中，比如當前各國的社會保障系統，多是通過“社會與個體的風險共擔”（周業(yè)安、王格非，2021），來增進個人、家庭和社會的福利水平。但公共風險與私人風險相比存在重大區(qū)別。公共風險是人們在理性預期支配下的行為共震所導致的風險，其形態(tài)會隨著時空遷移而不斷發(fā)生迭代變化。再加上人的有限理性，決策者往往難以對公共風險的形態(tài)、時點及烈度等因素進行準確判斷。

公共風險本身的復雜性以及執(zhí)政目標之間的沖突，會導致決策者在風險識別過程中出現風險認識不足以及風險定義泛化等偏差。盡管各國政治制度不盡相同，但官僚體制下官員們的決策心理具有趨同性。官員們會在一定背景下傾向于“保穩(wěn)定”，而在另外背景下又會采取“寧可錯殺一千，不可放過一個”的過激態(tài)度。無論是那種態(tài)度與策略，都會導致大量誤判，并最終導致公共資源配置的低效率。

四、財政赤字背后的社會結構性矛盾

很多社會學家認為，二戰(zhàn)后的資本主義世界呈現出與經典資本主義時期迥然不同的一系列特征?；诖怂麄儗敶鐣Q之為信息社會、網絡社會、數字化社會等等。這些特征并沒有改變生產方式工業(yè)化、生活方式城市化、組織方式個人化以及思維方式內在化的發(fā)展趨勢，而是表現為在這些變化趨勢的道路上愈行愈遠。為此，對當代社會形態(tài)更加形象的概念化定義，是用“post”作為前綴加以修飾，于是“后工業(yè)社會（Post-industrial Society）”（貝爾，1997）以及“后現代社會（Post-modernism Society）”等概念應運而生并風靡學術界和藝術圈。從風險視角看，隨著生產力的指數式增長，當代社會中風險和潛在自我威脅的釋放達到了前所未有的程度。因此貝克認為，后工業(yè)社會其實就是“風險社會”。

風險社會的一大特征就是，財富的社會化生產與風險的社會化生產系統相伴，稀缺社會的財富分配邏輯開始向發(fā)達現代性的風險分配邏輯轉變（貝克，2018）。財富分配邏輯與風險分配邏輯最大的區(qū)別，可能像（貝克，2018）所說的那樣，是“財富在頂層積聚，風險在底層積聚”。財富分配以階級分配為基本邏輯，而在風險分配中階級模型似乎被超越了。特別是隨著科學技術的高度發(fā)展，風險在擴散過程中展現出“回旋鏢效應”（貝克，2018），即風險在生產中沿回旋弧線移動，并對人類進行無差別攻擊。在此效應下，富人雖然更有可能逃離污染地帶，但隨著風險的指數級擴散，私人基于財富豐裕度的風險規(guī)避機會也會受到影響。階級壁壘不再能夠為富人提供足夠強硬的保護殼。

但稍加分析可發(fā)現，風險分配的權力結構仍然根植于階級邏輯之中。風險是以（決策者的）一項決策為預設的，并在風險定義者和承擔風險成本者之間制造了一種極端的不對稱（貝克等，2010）。某些人通過定義風險而獲益，而另一些人需要承擔他人決策帶來的副作用。事實上，無論是生態(tài)危機還是經濟危機，窮人都是風險轉嫁鏈條中的最后一環(huán)。過去的收入、地位以及權利的不平等，如今演變?yōu)轱L險成本承擔的不平等。只不過，環(huán)境污染、溫室效應以及全球化帶來的經濟危機風險的擴散，正在以前所未有的速度消解地球上僅存的可稱得上“伊甸園”或“桃花源”的最后庇護之地。精英階層可以憑借充裕的收入、先進的交通工具和多國護照在全球遷徙以躲避風險，但“地球威脅越大，最富裕者和最強大者規(guī)避威脅的可能性就越小”（貝克等，2010）。從這方面看，當窮人已經沒有什么東西可以失去時，富人就成為全球性風險的主要受害者。

可見，現代社會中的風險擴散，在進一步加劇不平等的同時，也使得風險分配向著平均無差別分配的邏輯轉變。風險擴散中的“回旋鏢效應”，邏輯上其實就是“公地悲劇”模型的大尺度擴展，或者說，是人類個人行為負外部性的高度擴散?？扑苟ɡ頌槲覀兲峁┝艘粋€通過界定產權來抑制外部性的經濟學方案。只要產權是清晰的，人們通過交流、協商和交易，遲早能夠形成一個資源最優(yōu)配置方案。但問題在于產權界定需要成本。空氣、洋流的全球無限制流動，以及全球化背景下人們的大規(guī)模遷徙，使得分辨公共風險中的加害者與受害者愈加困難：有時候是一個群體加害了另一個群體；有時候是所有人加害了所有人；有時候政府行為起到了推波助瀾的作用。由此可以提出一個命題，風險社會的一個主要結構性矛盾，就是人類個體在不斷獲得個性解放之后行為選擇的無約束與其負外部性極度擴散之間的矛盾?；蛘吒唵蔚卣f，是人類行為決策個體化與其效應社會化之間的矛盾。

人的行為決策個體化與其后果社會化之間的矛盾自古就存在于社會基因之中。但在傳統社會，個體行為決策會受到傳統共同體的約束。這種約束以道德、信仰和集體規(guī)則為手段，通過限制個人自由選擇來斬斷個人風險的社會化轉換鏈條。相對于現代社會中人與人之間的雇傭關系或其他平等關系，傳統共同體中的人盡管依附于組織，沒有完整的人格權利，但這種權利的缺失作為一種代價，換來了共同體對個體的風險庇護。工業(yè)社會的發(fā)展以解構傳統共同體為前提條件或歷史代價。在工業(yè)社會后期或風險社會中，傳統共同體進一步崩解，核心家庭不斷弱化，個體行為自由度被一步步地解放。失去了傳統約束的個體行為迅速呈現出隨意性和任意性，越來越多的人過上了所謂“理想化”的生活方式。沒有了傳統組織結構的居中調和，直接面對成千上萬非組織化個體的政府組織，很難再運用傳統控制手段進行有效的風險管控。擺脫了傳統共同體與核心家庭束縛的個體追求欲望與價值的自我釋放，必然導致利益、觀點、意識的碰撞與沖突，個人行為負外部性的幾何級數上升、公共風險的迅速迭代就難以避免了。

可見，風險社會的結構性矛盾與資本主義制度基本矛盾在內在邏輯上是一致的。按照馬克思的觀點，資本主義制度的基本矛盾是生產社會化與生產資料私有制之間的矛盾。換言之，這是資本家階層生產決策的個人化與生產行為影響的社會化之間的矛盾。隨著政府干預的增強與福利國家的出現，這一矛盾對社會秩序的危害程度有所下降，但并不意味著結構性矛盾的徹底消失。事實上，在后工業(yè)社會或風險社會，這一矛盾又從生產領域擴散到社會生活領域，矛盾形態(tài)也發(fā)生著變異。所謂赤字財政政策，可看作是政治行動者應對風險社會結構性矛盾的一種方案；而財政赤字以及越積越多的公共債務，可視為是實施這一方案不得不付出的代價。

具體看，政府一方面把經濟周期性波動看作經濟危機前奏，通過賦予財政支出以生產性職能來進行逆周期調節(jié)，這成為財政支出擴張的一大源頭。另一方面，通過構建嚴密的福利體系來應對因社會結構變遷所滋生的社會性風險，這使得傳統的社會福利“保障線”職能進一步異化，轉變成各群體間通過政治斗爭進行的“蛋糕分配”。社會結構性矛盾導致財政支出膨脹的路徑遠不止上述兩種。另一個比較重要的方面是環(huán)境污染的治理問題。與工業(yè)化時期的環(huán)境污染相比，當代的污染源更多與人們的生活方式變遷相關。受制于科學技術水平，人們對生產生活行為對環(huán)境損害的認知一般要落后于損害發(fā)生時間。人們難以預料過去的生產生活活動造成的潛在污染在何時以何種面目呈現，也難以預料當前的生產生活活動會對未來環(huán)境產生怎樣的影響。很多情況下當人們發(fā)現污染后果時，造成污染的主體已經消失不見。這就意味著在相當多的情況下，政府不得不承擔起環(huán)境污染治理的責任?？傊?，政府組織與社會個體成員之間從來沒有像今天這樣，形成直接面對面的相互沖突、制約又相互依賴、互補的復雜關系。

隨著人類社會后現代性的深入，公共風險呈現幾何級發(fā)展與擴散，公共風險不確定、測不準的特征越來越明顯，這進一步加劇了財政支出需求與財政收入資源之間的緊張矛盾。財政資源是有限的，而未來可能發(fā)生的“黑天鵝”事件總是不知藏身何處，在最不經意的時刻給社會以沉重一擊。這種背景下，政府為了將公共風險轉化成危機的概率控制在一個能夠保證政治安全和社會穩(wěn)定的較低水平上，就必須不斷加大財政投入，從而使得財政收支的結構性缺口越來越大。

五、解決方案：自反性現代化的觀點

財政赤字政策長期化與當前社會中公共風險規(guī)模及深度的增加密切相關。或者說，財政赤字是公共風險極度擴散背景下的一種相機性應對策略。但財政赤字的累積也是一種公共風險。這可以從兩方面理解：首先，財政赤字本身就是公共風險的轉化物。財政體制的運行機理就是通過定期的財政支出，把已經或者有可能“集中”發(fā)生的風險進行“分散化”處理。從物理形態(tài)上看，這不是公共風險的“滅失”，而是公共風險的轉移或分散。其次，國家財政一定條件下會成為公共風險的“制造者”。最為典型的是，運用財政手段來防范經濟周期不但沒有取得預期中的“充分就業(yè)”的效果，反而使得本來“分散”的風險被人為“集中”了。經濟周期實質上是一種市場出清機制。市場經濟中的風險本質上是分散的。審慎的企業(yè)家能夠生存，不審慎的企業(yè)家被淘汰，市場主體面臨的被淘汰的危機是自身的危機，同時也是其他市場主體的機遇（毛壽龍，2013）。政府通過人為干預熨平經濟周期，結果卻使得落后產能無法自動清除，也使得大量本應由市場主體承擔的私人風險被公共財政所背負，并以財政風險的形式集中表現出來。

因此，當今的政府職能設定，不但沒有從根本上化解公共風險，而且還在某些領域“制造”出了公共風險。政府要在防范和化解公共風險方面有更好作為，就必須對其職能設定進行調整，把政策的目標定位從經濟領域更多地轉向社會領域，通過促進社會的結構性變革來更好化解公共風險，從而為未來的債務危機解套。具體說，就是支持社會個體和市場主體更好地實現自主聯合，使其能夠通過自身努力構建或找到自己的風險庇護組織，從而擺脫對公共財政的過度依賴。

在探討風險社會的過程中，貝克、吉登斯等人針對風險社會的主要矛盾提出了解決方案。風險社會、后工業(yè)社會或者后現代社會，是一個對工業(yè)社會或現代化的否定過程，但同時也是一個構建和啟蒙過程。吉登斯將這一過程稱之為“極盛現代化”（吉登斯，2016），貝克更形象地稱之為“自反性現代化”。這里的“自反性”其實指的是工業(yè)社會發(fā)展過程中的一種自我否定與揚棄，或可理解為工業(yè)社會自身的進化升級。所以貝克認為“正如現代化消解了19世紀封建社會的結構并產生了工業(yè)社會一樣，今天的現代化正在消解工業(yè)社會，而另一種現代性正在形成之中?！保ㄘ惪?，2018）。在后現代生活環(huán)境中，全球化和信息化推動了個體對傳統集體范疇或家庭范疇的抽離。與此同時，從傳統集體中抽離的個體又在同一環(huán)境中進入另一個更龐大、更復雜的后現代制度之網中，人們更依賴于市場規(guī)則、教育體系、基礎設施以及社會保障等等政府構造物（武靖國，2021）。這些政府構造物在幫助個體脫離傳統集體的同時，也為實現自由選擇之后的個體之間的聯合提供了條件。具體說，在當今社會，政府的努力與社會的發(fā)展為人們提供了一種可以跨越地理、年齡、階層等壁壘的無限互聯的網絡秩序。在這一秩序中，人的進一步解放、知識的進一步專業(yè)化，固然使得公共風險迭代變化加速進行，識別風險的施加者和承受者日益艱難。但與此同時，也使得人們擺脫了諸多束縛，能夠更加無拘無束地進行各種基于利益、區(qū)域、信仰等共同性之上的聯合。比如，經歷過同類危機的人們通過社交軟件結成“抱團取暖”的社團；被大銀行忽視的小微企業(yè)家們成立互助式金融信用組織以解決“融資難”問題；等等。

在傳統共同體中，人的生活場景往往是自給自足且靜態(tài)單一的，人們以犧牲自由為代價來換取風險庇護，并在集體行動和熟人社會中獲得心理慰藉。但在現代社會或者在后現代制度網絡中，個人的身份與交往方式日趨多元化?，F代都市中的個人，在八小時之內是職業(yè)白領，在八小時之外可能生活在另一個圈子中。在工作單位可能是領導，但在業(yè)余時間的興趣俱樂部里可能僅是個初學者或邊緣人。工作單位、生活社區(qū)、興趣群體、公共福利、商業(yè)保險以及核心家庭等，共同構成了現代社會的復合性、多元化秩序網絡。在這一密如蛛網的網絡中，某一秩序維度崩潰后，其他秩序維度仍然能夠發(fā)揮牽扯作用，使得個人不會陷入生存危機。這種由政府兜底、個體通過自主治理來自我應對風險的社會機制，是后現代社會帶給人們的更廣闊的可能性。

表面看，風險社會結構導致了財政赤字長期化近而加劇了財政危機和社會危機風險。但與此同時，風險社會所代表的現代性又蘊含了化解公共風險的“多中心”以及社會交往等聯合機制。問題的源頭竟然也是解決方案，如何理解這一矛盾？但細思之，這恰恰與馬克思關于社會形態(tài)變遷的觀點是一致的，即：所有社會形態(tài)的否定力量，總是蘊藏在這種社會形態(tài)的內部而不是外部。有效應對風險社會結構性矛盾的密碼，確實深藏在風險社會自身的發(fā)展之中。風險社會帶給人們的生產、生活、交往方式的深刻變化，既是造成結構性矛盾的主要原因，也為結構性矛盾的解決提供了條件。要科學有效應對現代風險社會帶來的負面影響，關鍵手段絕不是退回到傳統社會形態(tài)之中，人為構造“類傳統共同體”來進行社會鉗制，而是應該正視現代社會風險存在及發(fā)展規(guī)律，使得政府與市場、政府與社會關系更加和諧地運行。

六、余論

總體看，身處風險社會中的人們通過自我組織、自主治理解決自身風險的程度越高，政府需要面對的從私人風險轉化而來的公共風險就越少（武靖國，2021）。有理由認為，人們的自主聯合將是未來人類面對風險時的重要應對方式。這與馬克思關于“自由人聯合體”的判斷以及伊莉諾·奧斯特羅姆對公共事務“多中心自主治理”的提倡有異曲同工之妙。

本文僅僅提出了財政赤字政策長期化背后的社會結構性原因。事實上，兩者之間的關系錯綜復雜，任何將兩者關系視為簡單化線性關系的想法都是片面的。比如，人們普遍認為歐美國家的公民具備更強大的自我管理公共事務的傳統，但歐美國家與一些發(fā)展中國家相比財政赤字長期化程度更甚，這似乎挑戰(zhàn)了本文的推論。但正如上文強調的，財政赤字既是一種風險也是一個應對方案。在西方富裕國家出現財政收支的結構性缺口后，財政赤字為整個社會防范潛在財政危機提供了一種“彈性”。而債務危機導致政治、經濟與社會危機的事件多發(fā)生南歐、拉美等非主流資本主義國家和一些尚處前工業(yè)社會的發(fā)展中國家。而且，“逆周期”的財政政策通常比“順周期”的財政政策能夠更好約束債務風險（王姝黛，2020）?？梢姡斦嘧珠L期化客觀上表明了國家信用的穩(wěn)定，這也許是國家治理能力的一個體現。當然，財政赤字畢竟是一種風險。一方面，財政赤字背后是當代民主政治制度的異化。各個利益群體持選票待價而沽，把公共財政資源當成“唐僧肉”索取無度，使財政遠離了其風險基金、底線保障等職責初衷。另一方面，后現代性的深化使得個體更加無限制地追求自我解放，進一步加劇了公共風險的幾何性擴散。

財政赤字與后工業(yè)、后現代性的風險社會密切關聯。對于尚處工業(yè)化進程中的發(fā)展中國家來說，這一關系可能會有諸多特別之處。我國在改革開放后開始深度參與全球化分工，并建立了中國特色社會主義市場經濟體制。在此背景下，我國成為典型的“壓縮型現代化”國家，同時具備了傳統社會、工業(yè)社會與后工業(yè)社會的某些特征。這意味著風險社會的結構性矛盾導致財政赤字的因果關系在我國也一定程度存在。上世紀80年代以來，我國絕大部分年份處于預算赤字狀態(tài)，這背后顯然存在著公共風險應對需求。同時，我國復雜的社會結構使得這一因果關系呈現出某些與眾不同的特質。比如，我國的“村集體”社會形態(tài)被認為是“中國現代化的穩(wěn)定器和蓄水池”（ 賀雪峰，2019），客觀上為大量農民工提供了一種失業(yè)保障。但同樣是農村，由于城鄉(xiāng)二元差距的存在，使得我國政府在公共服務均等化方面需要更多的財政資源投入。

風險社會的結構性矛盾及其與財政赤字長期化之間的關系啟示我們，在更好處理政府與市場關系的同時還應關注國家與社會的關系。畢竟，社會自治能力的發(fā)育程度決定著私人風險向公共風險轉化的程度。只有社會充分成熟，財政赤字帶來的風險才可能具備徹底消彌的條件。這個啟示對于公共債務規(guī)模處在上升時期的我國，無疑具有重要意義。

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Abstract： Long term deficit finance has become a common feature of the major economies in the world. In the development of human society， the former risk-taking subjects such as traditional community and nuclear family have been deconstructed. At the same time， the weakening of human individual behavior choice constraints has formed a tense relationship with the proliferation of negative externalities of human behavior， which constitutes the main contradiction of the risk society. The government has to take on more and more public risks. Fiscal deficit is a temporary response plan against the background of a large transformation from private risk to public risk. To completely resolve the fiscal deficit and the corresponding risks， we need a profound transformation of government functions.

Keywords： Fiscal Deficit； Public Debt； Risk Society； Public Risks； COVID-19

（責任編輯：錢金保）