施嘉俊　陳書潔　許亦竣　嚴(yán)丹

摘要：隨著我國(guó)加速推進(jìn)智慧城市建設(shè)，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等前沿技術(shù)為基礎(chǔ)驅(qū)動(dòng)的新型城市治理體系正逐漸成為政府破解城市問(wèn)題的主要手段，對(duì)于解決傳統(tǒng)城市治理中公眾參與度較差、信息反饋滯后等問(wèn)題有著積極意義。在智慧城市治理的背景下，通過(guò)對(duì)中英兩國(guó)參與式規(guī)劃案例中關(guān)于信息反饋問(wèn)題的深入分析，從參與反饋流程、信息反饋方法與信息開(kāi)放程度三個(gè)方面進(jìn)行對(duì)比研究，結(jié)合我國(guó)國(guó)情給予參考性的改善建議，以最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)規(guī)劃決策“以人為本”的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：智慧城市治理；參與反饋；信息交流；信息開(kāi)放

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.02.005

現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃的核心是以人為本，規(guī)劃結(jié)果應(yīng)建立在多元主體需求共識(shí)的基礎(chǔ)上，以此實(shí)現(xiàn)民主決策的公平公正，因此，公眾參與一直被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的主要手段。在中國(guó)，盡管2008年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確了公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)利和義務(wù)，但對(duì)具體的參與流程、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等未做規(guī)定，這也導(dǎo)致中國(guó)規(guī)劃過(guò)程中的公眾參與容易停留在“告知”與“征詢”的初級(jí)階段，而難以進(jìn)入真正的“合作”范疇。近年來(lái)，伴隨著智慧城市建設(shè)所帶來(lái)的信息化技術(shù)發(fā)展以及政府服務(wù)意識(shí)的轉(zhuǎn)變，公眾參與模式不斷在技術(shù)上與過(guò)程上創(chuàng)新，以求實(shí)現(xiàn)更廣泛、更持續(xù)、更包容的參與合作，推動(dòng)城市治理邁向新的臺(tái)階。上海是中國(guó)最早開(kāi)始嘗試社區(qū)參與式治理的城市，其案例代表著中國(guó)對(duì)公眾參與模式探索的前沿創(chuàng)新。而斯嘉堡則是英國(guó)乃至歐洲最成功的公眾參與案例之一，因此本文通過(guò)對(duì)這兩個(gè)典型案例的研究，聚焦分析兩國(guó)公眾參與中關(guān)于信息反饋方面的問(wèn)題，從智慧城市治理的角度出發(fā)為中國(guó)參與式規(guī)劃改革提供借鑒和建議。

一、相關(guān)概念的闡述

（一）智慧城市治理的內(nèi)涵

自2008年IBM公司首次提出“智慧地球”概念以來(lái)，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展研究，人們對(duì)智慧城市的理解逐漸突破傳統(tǒng)的以現(xiàn)代技術(shù)等硬件手段為核心，而轉(zhuǎn)向?qū)θ?、技術(shù)、治理和環(huán)境等多方面的綜合性思考，強(qiáng)調(diào)智慧城市的核心是以人為本，其建設(shè)應(yīng)以人的需求為內(nèi)在動(dòng)力，技術(shù)手段只是作為提高政府公共服務(wù)水平和事務(wù)決策能力的載體，而最終目的是通過(guò)實(shí)現(xiàn)智慧化的社會(huì)治理來(lái)提升人民群眾幸福感和滿意度。[1]因此，盡管目前學(xué)術(shù)界對(duì)智慧城市還沒(méi)有統(tǒng)一定義，但普遍認(rèn)為以人為本的智慧治理是新型智慧城市建設(shè)的重要組成部分，[2]也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略的必由之路。

隨著新型智慧城市建設(shè)的積極發(fā)展，近年來(lái)關(guān)于智慧城市治理的研究逐漸成為焦點(diǎn)。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)其發(fā)表了不同看法，大部分人認(rèn)為建立在現(xiàn)代技術(shù)基礎(chǔ)上的“多元主體參與”是智慧城市治理的核心，它有助于不同主體需求的表達(dá)，符合以人為本的理念。

維也納理工大學(xué)Rudolf Gigginger教授在評(píng)估歐洲智慧城市發(fā)展過(guò)程中指出，智慧城市治理作為一項(xiàng)重要評(píng)估內(nèi)容，其核心是強(qiáng)調(diào)決策的公眾參與、透明化與公共服務(wù)等。[3]Maijer、Pereira等學(xué)者則在大量文獻(xiàn)回顧的基礎(chǔ)上總結(jié)出目前國(guó)際上關(guān)于智慧城市治理的普遍定義，即使用先進(jìn)的信息通信技術(shù)，通過(guò)鼓勵(lì)包括公民在內(nèi)的不同利益相關(guān)者之間更好地合作來(lái)改善決策過(guò)程。[4]它是基于以往電子政府管理模式的創(chuàng)新，既是一次技術(shù)革新，也是一個(gè)復(fù)雜的制度變遷過(guò)程。[5]

而在我國(guó)，以馮奎等人主導(dǎo)的研究則認(rèn)為，智慧城市治理是指利用現(xiàn)代化信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)公共權(quán)力邊界調(diào)整與“互聯(lián)網(wǎng)+管理服務(wù)”方式創(chuàng)新，從而打造出一種信息互通、多元協(xié)同、政民互動(dòng)、服務(wù)精準(zhǔn)的城市治理新模式。[3]劉淑妍等人則強(qiáng)調(diào)智慧城市治理對(duì)于重塑政府公共服務(wù)模式的意義，認(rèn)為公共服務(wù)的核心是以民為本，通過(guò)多元主體的參與合作來(lái)共創(chuàng)美好生活，而智慧治理則利用信息技術(shù)手段優(yōu)化了這一過(guò)程，提升了政府公共服務(wù)的便捷性和精準(zhǔn)性。[6]

總體來(lái)看，智慧城市治理的內(nèi)涵主要涉及兩方面：一是以現(xiàn)代化的信息通信技術(shù)為基礎(chǔ)來(lái)優(yōu)化公共決策過(guò)程和服務(wù)能力；二是強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)發(fā)展過(guò)程中多元主體參與的核心地位，以此實(shí)現(xiàn)以人為本的城市治理模式。最終，通過(guò)這種智慧化的社會(huì)治理提高城市的質(zhì)量和生活。

（二）參與式規(guī)劃及信息反饋在智慧城市治理中的意義

根據(jù)智慧城市治理的內(nèi)涵研究可知，參與式治理是智慧城市治理的重要形式，它強(qiáng)調(diào)不同利益相關(guān)主體都應(yīng)該參與到公共決策過(guò)程中來(lái)，以此提高決策的透明性和公平性，最終通過(guò)協(xié)商合作的方式達(dá)到城市治理的最優(yōu)結(jié)果。[7]而城市規(guī)劃設(shè)計(jì)作為公共政策的一部分，其決策結(jié)果影響著城市的建設(shè)發(fā)展，并與大部分城市主體的利益息息相關(guān)。因此，建立在多元協(xié)作基礎(chǔ)上的參與式規(guī)劃應(yīng)成為智慧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的重要方法與內(nèi)容，對(duì)于實(shí)現(xiàn)以人為本的智慧城市治理意義重大。[8]

在參與式規(guī)劃過(guò)程中，公眾參與和信息反饋被認(rèn)為是兩個(gè)不可分割的重要環(huán)節(jié)。公眾通過(guò)各種方式參與到?jīng)Q策過(guò)程中來(lái)反饋意見(jiàn)，而政府則對(duì)這些意見(jiàn)做出及時(shí)有效的回應(yīng)，從而在形式上構(gòu)成了主體間雙向互動(dòng)的對(duì)話模式，這種對(duì)話被認(rèn)為是真正有效的公眾參與，有助于政府與公民、企業(yè)及其他社會(huì)主體間建立新的合作關(guān)系。[6]因此，在公眾參與過(guò)程中，建立完整的“參與-反饋”閉環(huán)至關(guān)重要。[9]

而智慧城市最大的優(yōu)勢(shì)便是對(duì)現(xiàn)代信息技術(shù)的高度應(yīng)用，在突破傳統(tǒng)電子政務(wù)和電子治理的基礎(chǔ)上，為公眾參與規(guī)劃及治理提供了更豐富的渠道和平臺(tái)，創(chuàng)新了公眾參與的方式方法，進(jìn)而有助于激發(fā)線上線下的集體智慧，使規(guī)劃更能滿足廣泛主體的利益需求，以實(shí)現(xiàn)政府為民服務(wù)的宗旨。[10]總而言之，參與式規(guī)劃被認(rèn)為是智慧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的重要方法，而及時(shí)準(zhǔn)確的信息反饋則是決定參與式規(guī)劃是否成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，他們共同促進(jìn)了智慧城市治理中以人為本理念的實(shí)現(xiàn)。

二、中英兩國(guó)參與式規(guī)劃案例概況

（一）上海新華路街道社區(qū)微更新案例

新華路街道位于上海市長(zhǎng)寧區(qū)最東端，總面積2.2平方公里，常住人口7.56萬(wàn)人，整個(gè)社區(qū)功能以居住為主，是上海市區(qū)典型的生活保障型社區(qū)，呈現(xiàn)出人文底蘊(yùn)深厚、社區(qū)建成度高，但人口密度大、老齡化程度高、空間資源有限、精準(zhǔn)配置缺位等特點(diǎn)。[11]2016年，為更好地落實(shí)習(xí)總書記“人民城市人民建、人民城市為人民”的重要指示，推進(jìn)上海城市更新計(jì)劃的落地，上海市規(guī)劃和自然資源局積極推動(dòng)“15分鐘社區(qū)生活圈”行動(dòng)規(guī)劃，包括編制《上海15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》與開(kāi)展試點(diǎn)工作等內(nèi)容。新華路街道的社區(qū)微更新便是在這樣的背景下發(fā)生的，并在2021年上海城市空間藝術(shù)季活動(dòng)中作為重點(diǎn)樣本向社會(huì)展示。整個(gè)更新項(xiàng)目是一個(gè)長(zhǎng)期且復(fù)雜的過(guò)程，而本案例所討論的公眾參與階段主要發(fā)生在“2018城事設(shè)計(jì)節(jié)——美好新華”更新改造活動(dòng)中。由于這個(gè)活動(dòng)全程得到了媒體的跟蹤報(bào)道和社會(huì)的廣泛關(guān)注，代表著上海對(duì)“全過(guò)程參與式規(guī)劃”方法的成功應(yīng)用，[12]因此比較具備研究?jī)r(jià)值。

活動(dòng)最早由AssBook設(shè)計(jì)食堂發(fā)起，后與大魚營(yíng)造共同負(fù)責(zé)策劃運(yùn)營(yíng)和組織溝通工作。在活動(dòng)開(kāi)始前，秉承著協(xié)同營(yíng)造的理念，AssBook邀請(qǐng)政府、居委會(huì)、社區(qū)居民、企業(yè)及相關(guān)社會(huì)團(tuán)體（如媒體、專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)等）加入，組成共建組織參與整個(gè)社區(qū)改造過(guò)程。[13]主要的改造意見(jiàn)來(lái)自居民和居委會(huì)，而企業(yè)和社會(huì)力量主要提供資金支持和專業(yè)服務(wù)，這種以社會(huì)力量主導(dǎo)的公私合作模式也讓上海城市更新中的公眾參與進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段。[14]表1詳細(xì)敘述了2018年城事設(shè)計(jì)節(jié)活動(dòng)期間公眾參與的過(guò)程：自8個(gè)點(diǎn)位改造任務(wù)發(fā)布以來(lái)，設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)主要通過(guò)主題節(jié)日活動(dòng)、工作坊、問(wèn)卷調(diào)查、座談會(huì)、訪談會(huì)等方式邀請(qǐng)公眾參與到規(guī)劃決策中來(lái)，同時(shí)大量借助現(xiàn)代媒體技術(shù)宣傳公眾參與信息、報(bào)道參與過(guò)程及展示設(shè)計(jì)成果。最終，在設(shè)計(jì)節(jié)落幕后，通過(guò)成立“新華錄”公眾號(hào)助力當(dāng)?shù)毓妳⑴c常態(tài)化發(fā)展，促進(jìn)公眾與政府、企業(yè)等建立新的合作伙伴關(guān)系，為之后的更新改造活動(dòng)做出樣板。截至2021年9月，整個(gè)新華路街道已完成區(qū)域范圍內(nèi)全部精品小區(qū)、就業(yè)空間提升改造工作。社區(qū)服務(wù)設(shè)施規(guī)模達(dá)標(biāo)率100%，公共空間10分鐘內(nèi)步行可達(dá)，各類服務(wù)設(shè)施可達(dá)性100%①。真正意義上落實(shí)了上?！?5分鐘社區(qū)生活圈”行動(dòng)要求，全面構(gòu)建了一個(gè)具有人文氣息的“花園”般舒適的上海新社區(qū)。[15]

（二）英國(guó)斯嘉堡小鎮(zhèn)復(fù)興規(guī)劃案例

斯嘉堡小鎮(zhèn)位于英格蘭約克郡北部，是英國(guó)東北海岸線上著名的旅游勝地。截至2022年2月，小鎮(zhèn)常住人口6.19萬(wàn)人，以旅游業(yè)、漁業(yè)、服務(wù)業(yè)和高科技創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)為主③。早在17世紀(jì)，小鎮(zhèn)便以獨(dú)特的濱海景觀吸引來(lái)自歐洲各國(guó)的游客，成為英國(guó)第一處享譽(yù)歐洲的度假勝地。但在1999年全球金融危機(jī)影響下，英國(guó)小鎮(zhèn)普遍呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)萎靡、環(huán)境惡化等現(xiàn)象，斯嘉堡小鎮(zhèn)亦不可避免。當(dāng)時(shí)小鎮(zhèn)約有一萬(wàn)人生活在英國(guó)貧困線以下，冬季失業(yè)率比夏季高50%，健康和教育水平是北約克郡最低的④。在如此嚴(yán)峻的形勢(shì)下，2000年英國(guó)政府發(fā)布白皮書《我們的小鎮(zhèn)：它的未來(lái)——城市復(fù)興的實(shí)施》，提出英國(guó)將開(kāi)啟小鎮(zhèn)復(fù)興計(jì)劃，并強(qiáng)調(diào)公眾參與是其成功的關(guān)鍵。同年，英國(guó)政府賦予新成立的約克郡區(qū)域發(fā)展委員會(huì)開(kāi)展小鎮(zhèn)復(fù)興計(jì)劃的權(quán)力。2001年，斯嘉堡小鎮(zhèn)被委員會(huì)選定為第一批“小鎮(zhèn)復(fù)興”計(jì)劃成員，自此斯嘉堡小鎮(zhèn)復(fù)興拉開(kāi)序幕。[16]本案例所討論的公眾參與階段主要發(fā)生在2002年小鎮(zhèn)復(fù)興計(jì)劃制定的過(guò)程中，它代表著英國(guó)最典型也是最成功的參與式規(guī)劃工作模式，因此也同樣具備研究?jī)r(jià)值。

根據(jù)表2所列的社區(qū)參與過(guò)程，整個(gè)斯嘉堡小鎮(zhèn)復(fù)興計(jì)劃是由政府及社會(huì)各階層代表所組成的斯嘉堡復(fù)興合作團(tuán)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行，在最初的大規(guī)?！吧鐓^(qū)咨詢周末”活動(dòng)結(jié)束后，復(fù)興合作團(tuán)隊(duì)又成立了小鎮(zhèn)團(tuán)隊(duì)，作為今后持續(xù)性公眾參與的基層組織。小鎮(zhèn)團(tuán)隊(duì)規(guī)定每月一會(huì)，公眾可以自由參與8個(gè)不同主題下的焦點(diǎn)討論、咨詢會(huì)議等活動(dòng)，提出意見(jiàn)并監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施情況。而小鎮(zhèn)團(tuán)隊(duì)將收集到的意見(jiàn)反饋給復(fù)興合作團(tuán)隊(duì)，并由其做出官方回應(yīng)。答復(fù)信息主要以報(bào)告、紀(jì)要等形式在政府網(wǎng)站上公示或郵件通知，如此構(gòu)成公眾與決策機(jī)構(gòu)之間的雙向信息流動(dòng)⑤。最終，通過(guò)這種持續(xù)性的公眾參與活動(dòng)，改變了當(dāng)年斯嘉堡小鎮(zhèn)衰退的現(xiàn)狀，包括創(chuàng)造超1500個(gè)工作崗位、增加8%的旅游收入、吸引超4億美元的私人企業(yè)投資、降低小鎮(zhèn)老齡人口比例等方面⑥。2009年，斯嘉堡小鎮(zhèn)復(fù)興計(jì)劃先后斬獲城市主義學(xué)會(huì)“優(yōu)秀城市獎(jiǎng)”、公眾參與國(guó)際協(xié)會(huì)“核心價(jià)值獎(jiǎng)”等獎(jiǎng)項(xiàng)，被認(rèn)為是英國(guó)乃至歐洲最成功的小鎮(zhèn)復(fù)興案例之一。直到現(xiàn)在，當(dāng)年的公眾參與機(jī)制和方法仍被積極使用，推動(dòng)著斯嘉堡小鎮(zhèn)不斷走向全體民眾所期待的未來(lái)。

三、中英兩國(guó)參與式規(guī)劃案例中關(guān)于信息反饋問(wèn)題的比較

上述兩個(gè)案例分別代表著中英兩國(guó)各自較為成功的參與式規(guī)劃項(xiàng)目，因此具有典型研究?jī)r(jià)值。下文將通過(guò)梳理兩國(guó)案例中的公眾參與情況，主要從參與反饋流程、信息反饋方法與信息開(kāi)放程度三個(gè)方面對(duì)兩國(guó)公眾參與中的信息反饋問(wèn)題進(jìn)行對(duì)比。

（一）公眾參與反饋的流程機(jī)制

1.中英兩國(guó)案例中都形成了公眾“參與—反饋”的流程閉環(huán)

2004年英國(guó)政府曾對(duì)《社區(qū)參與聲明》（Statement of Community Involvement）的主要方法做出定義，認(rèn)為以雙向信息交流為主的協(xié)商對(duì)話是確保公眾參與是否成功的關(guān)鍵⑨。傳統(tǒng)的咨詢與公示強(qiáng)調(diào)的是公眾的知情權(quán)，這是一種單向的信息流動(dòng)過(guò)程；而協(xié)商對(duì)話則要求雙方通過(guò)各種方式（電子郵件、談話、電話等）來(lái)回應(yīng)彼此意見(jiàn)，強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)不同主體間的動(dòng)態(tài)對(duì)話來(lái)影響規(guī)劃決策，是一種雙向的信息交流過(guò)程。因此，在參與式規(guī)劃中，建立完整的“參與-反饋”閉環(huán)至關(guān)重要，它為這種雙向的信息交流提供了傳遞路徑。根據(jù)前文關(guān)于案例的概況介紹，可以得出兩個(gè)案例中公眾參與反饋的基本流程（圖1、2），從形式上可知中英兩國(guó)案例中都已形成較為完整的“參與-反饋”閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)了公眾（包括居民、企業(yè)、社會(huì)組織等）與“決策組織”（政府或政府與社會(huì)力量組成的合作組織）之間的協(xié)商對(duì)話。兩個(gè)案例中公眾都是通過(guò)“基層組織”的討論會(huì)議、采訪調(diào)查等活動(dòng)向“決策組織”反饋意見(jiàn)，再由“決策組織”針對(duì)公眾意見(jiàn)做出及時(shí)回應(yīng)（主要通過(guò)網(wǎng)站公示、電子郵件等方式發(fā)布咨詢回復(fù)報(bào)告、設(shè)計(jì)修改成果等信息），從而通過(guò)在“參與-反饋”閉環(huán)中的這種雙向信息流動(dòng)實(shí)現(xiàn)以交換真實(shí)意愿為目的的協(xié)商對(duì)話。這種強(qiáng)調(diào)信息上的你來(lái)我往的對(duì)話過(guò)程更能夠?qū)崿F(xiàn)公眾與政府間的平等協(xié)商地位，有利于民主決策中共識(shí)的產(chǎn)生。[17]

2.中英兩國(guó)案例中有效對(duì)話的實(shí)現(xiàn)情況不同

盡管在形式上中英兩國(guó)都建立了完整的“參與-反饋”閉環(huán)，但在協(xié)商對(duì)話的內(nèi)容方面存在信息的不對(duì)稱性，這種不對(duì)稱會(huì)造成公眾與決策機(jī)構(gòu)之間的溝通障礙與理解偏差，從而在公眾參與中產(chǎn)生一定比例的無(wú)效對(duì)話，影響決策的最終實(shí)施。最典型的現(xiàn)象就是在上海案例中，盡管采用了全過(guò)程公眾參與的方式來(lái)推動(dòng)規(guī)劃決策的產(chǎn)生，但仍多次出現(xiàn)在項(xiàng)目即將落地前遭遇部分居民強(qiáng)烈反對(duì)的情況，這說(shuō)明前期的公眾參與并不充分，最終的規(guī)劃決策也非全體公眾的共識(shí)結(jié)果。造成這種現(xiàn)象的主要原因可能是，在中國(guó)的公眾參與中缺少?zèng)Q策機(jī)構(gòu)對(duì)參與過(guò)程信息的反饋，這與英國(guó)是截然不同的。在英國(guó)案例中，協(xié)商是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、多次的對(duì)話過(guò)程⑩。公眾通過(guò)參加行動(dòng)團(tuán)隊(duì)中8個(gè)不同主題的“每月一會(huì)”對(duì)各主題下的規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和意見(jiàn)反饋，再由小鎮(zhèn)團(tuán)隊(duì)收集意見(jiàn)遞交給復(fù)興合作團(tuán)隊(duì)做出回答（其回應(yīng)信息包括公眾參與的問(wèn)題匯總、政府回應(yīng)的解釋報(bào)告等文件），公眾再通過(guò)網(wǎng)站查閱政府的回復(fù)內(nèi)容并提出質(zhì)疑。然后在下一個(gè)月，公眾仍通過(guò)“每月一會(huì)”來(lái)監(jiān)督之前規(guī)劃項(xiàng)目的進(jìn)展情況并提交意見(jiàn)，由復(fù)興合作團(tuán)隊(duì)做出回答，如此循環(huán)往復(fù)直至項(xiàng)目落地。這種持續(xù)性的雙向信息交流促進(jìn)了不同主體間的互相理解與意見(jiàn)共識(shí)，成就了民主決策中有效的協(xié)商對(duì)話形態(tài)。而在中國(guó)案例中，盡管政府創(chuàng)造了多次對(duì)話的機(jī)會(huì)（工作坊、主題活動(dòng)日等），但由于忽視對(duì)公眾意見(jiàn)的針對(duì)性回應(yīng)而過(guò)分強(qiáng)調(diào)規(guī)劃結(jié)果的告知，最終形成了靜態(tài)的、單次的對(duì)話過(guò)程。這種對(duì)話實(shí)質(zhì)上仍然偏向于公眾參與中的“告知”范疇，而非真正的“合作”，因此容易在決策后期出現(xiàn)主體間的對(duì)抗而非理解。

（二）各主體信息反饋的方式方法

1.中英兩國(guó)案例中各主體信息反饋的方法大致相同

兩國(guó)在公眾參與過(guò)程中都采用線上線下相結(jié)合的方法來(lái)反饋信息，以實(shí)現(xiàn)公眾與決策機(jī)構(gòu)之間的及時(shí)對(duì)話。線上方式主要包括網(wǎng)站公示、電子郵件通知、社交媒體宣傳等途徑，一般多用于規(guī)劃的中后期及項(xiàng)目落地運(yùn)營(yíng)階段，旨在形成廣泛性、常態(tài)化的公眾參與活動(dòng)。線下方式主要有咨詢討論會(huì)、焦點(diǎn)訪談會(huì)、座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查等形式，一般多用于規(guī)劃早期的概念階段，以面對(duì)面溝通的方式快速了解公眾的主要需求與問(wèn)題意見(jiàn)，以此為依據(jù)明確規(guī)劃設(shè)計(jì)前期的方向與目標(biāo)。

2.中國(guó)較英國(guó)更依賴以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用

在具體技術(shù)層面，近年來(lái)中國(guó)較英國(guó)更依賴通過(guò)以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的社交平臺(tái)來(lái)完成公眾參與反饋過(guò)程。在上海案例中，微信、微博等社交平臺(tái)被積極應(yīng)用在公眾參與和信息宣傳方面，而線上直播的方式則促成了城事設(shè)計(jì)節(jié)論壇上近35萬(wàn)人在線觀看的記錄，這種建立在海量數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的信息通信技術(shù)極大地拓展了公民介入和信息共享的渠道，為實(shí)現(xiàn)超越社區(qū)范圍的更廣泛、更包容、更快速地公眾參與奠定了基礎(chǔ)。而在英國(guó)案例中，根據(jù)最新的斯嘉堡《社區(qū)參與聲明》，展覽、會(huì)議、電子郵件、網(wǎng)站留言等仍然是目前政府采用的主要信息反饋技術(shù)，其最先反饋對(duì)象以在當(dāng)?shù)赜?jì)劃數(shù)據(jù)庫(kù)注冊(cè)的成員為主。相比以大數(shù)據(jù)樣本分析為基礎(chǔ)的信息反饋，這種信息流動(dòng)機(jī)制所涉及的范圍有限，對(duì)公民的主動(dòng)意識(shí)要求更高。當(dāng)然，近年YouTube、Facebook等網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)也逐漸承擔(dān)起信息傳遞的功能，但更多的還是對(duì)決策過(guò)程的記錄與分享，對(duì)于公眾參與過(guò)程的影響較小。造成上述情況的原因可能主要與中英兩國(guó)的國(guó)情差異有關(guān)：中國(guó)較英國(guó)公眾參與的人口基數(shù)更大，但公民意識(shí)卻相對(duì)薄弱。因此想要實(shí)現(xiàn)廣泛的公眾參與和信息共享，調(diào)動(dòng)不同年齡、階層公眾的參與積極性，很大程度上需要依賴以大數(shù)據(jù)為基數(shù)的精準(zhǔn)化信息通信服務(wù)的輔助，這也是近年來(lái)中國(guó)不斷建設(shè)智慧城市的成果之一。

（三）規(guī)劃部門信息開(kāi)放的程度

通過(guò)網(wǎng)站瀏覽、網(wǎng)絡(luò)查詢等檢索方式，大致梳理出中英兩國(guó)案例中規(guī)劃部門無(wú)條件開(kāi)放的信息類別與內(nèi)容深度（見(jiàn)表3），發(fā)現(xiàn)英國(guó)政府規(guī)劃信息的開(kāi)放程度較中國(guó)更高。在信息開(kāi)放類型上，英國(guó)較中國(guó)更廣泛。例如，斯嘉堡小鎮(zhèn)的公民不僅可以從政府網(wǎng)站直接獲得與未來(lái)地方發(fā)展有關(guān)的空間規(guī)劃、住房計(jì)劃等成果信息，還可以獲得與規(guī)劃決策制定有關(guān)的過(guò)程信息，如社區(qū)參與報(bào)告、咨詢回復(fù)報(bào)告、項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告等。相較中國(guó)規(guī)劃部門對(duì)過(guò)程信息的保密和缺失，英國(guó)政府信息開(kāi)放的廣泛性與多樣性將大力提高規(guī)劃決策過(guò)程的透明度，幫助明確參與主體各自的責(zé)任邊界，對(duì)于實(shí)現(xiàn)平等有效的協(xié)商對(duì)話意義重大。在信息開(kāi)放內(nèi)容上，英國(guó)較中國(guó)更完整。英國(guó)政府網(wǎng)站的公示信息一般是較為完整的文本內(nèi)容，公眾可直接下載查閱，這種信息開(kāi)放的高度完整性有助于公眾更好地了解決策制定的推導(dǎo)過(guò)程和實(shí)施依據(jù)，從而更好地與決策機(jī)構(gòu)之間就結(jié)果達(dá)成互相理解。而在中國(guó)，大部分規(guī)劃文件僅公開(kāi)主要成果圖紙和內(nèi)容，如公眾想要了解更深入的信息，則需向政府部門申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可獲取，[18]這種高成本的信息獲取方式極大可能導(dǎo)致公眾消極參與，不利于公眾、政府與公共組織之間建立長(zhǎng)期和諧的合作伙伴關(guān)系。[19]

總體來(lái)說(shuō)，英國(guó)在數(shù)據(jù)開(kāi)放和管理方面較中國(guó)有著更成熟的體系規(guī)范。2010年，英國(guó)政府創(chuàng)建了“開(kāi)放政府許可證”和英國(guó)數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)站，自此英國(guó)在“釋放數(shù)據(jù)”運(yùn)動(dòng)上取得了較大的成功，被評(píng)為全球數(shù)據(jù)開(kāi)放領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者之一。隨著2020年9月《國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》（NDS）框架草案的發(fā)布，英國(guó)在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、能力、創(chuàng)新、道德和公眾參與等方面做出了更明確的服務(wù)規(guī)定和發(fā)展目標(biāo)，旨在創(chuàng)建一個(gè)適合所有人可信的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)，以促進(jìn)政府、企業(yè)、民間和個(gè)人更好地利用數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和公平公正。而中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放始于2015年國(guó)務(wù)院和中央全面深化改革委員會(huì)發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》。至2018年1月，中央網(wǎng)信辦、發(fā)改委、工信部聯(lián)合印發(fā)《公共信息資源開(kāi)放試點(diǎn)工作方案》，將北京、上海、浙江、福建、貴州確定為試點(diǎn)城市，隨后各級(jí)地方政府紛紛制定政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的法規(guī)及政策性文件。[20]因此，在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放層面，我國(guó)目前仍處于探索與提升階段，尚未形成一套統(tǒng)一成熟的框架體系與全面詳細(xì)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

四、智慧城市治理背景下中國(guó)參與式規(guī)劃中信息反饋問(wèn)題的改善建議

（一）在機(jī)制層面構(gòu)建有效的信息交流過(guò)程

1.在確保安全的前提下，根據(jù)公眾需求提高政府規(guī)劃部門的信息開(kāi)放程度

有效溝通的前提是彼此信息的平等交換，因此根據(jù)公眾在參與過(guò)程中的知情需求，構(gòu)建完善的信息開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要（圖3）。首先，應(yīng)擴(kuò)大規(guī)劃信息的開(kāi)放類別，主要是增加與規(guī)劃決策相關(guān)的過(guò)程信息的開(kāi)放清單?；谠趯?duì)話過(guò)程中實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱的目的，向公眾開(kāi)放的過(guò)程信息大致可分為兩類：一類是與規(guī)劃決策生成有關(guān)的證據(jù)信息，如可研報(bào)告、環(huán)評(píng)報(bào)告、審查報(bào)告等，可以幫助公眾在參與過(guò)程中更好地理解決策制定的合理性；另一類是與公眾參與有關(guān)的反饋信息，如公眾意見(jiàn)匯總、咨詢回復(fù)報(bào)告、評(píng)審會(huì)議紀(jì)要等，有助于公眾與政府間形成平等的信息互換關(guān)系，這是達(dá)成民主決策中理解共識(shí)的基礎(chǔ)。其次，在安全合理的范圍內(nèi)加大規(guī)劃信息的開(kāi)放深度，[21]主要指增加結(jié)果信息的開(kāi)放內(nèi)容?？紤]到信息完整性開(kāi)放所涉及的安全爭(zhēng)議，可將結(jié)果信息的開(kāi)放內(nèi)容分為兩類：一類是無(wú)條件開(kāi)放信息，如定義解釋、理論基礎(chǔ)等不涉及國(guó)家安全與個(gè)人隱私的內(nèi)容；另一類是有條件開(kāi)放信息，譬如高層坐標(biāo)、技術(shù)指數(shù)等敏感數(shù)據(jù)，可以對(duì)公眾實(shí)行依申請(qǐng)獲取的方法，以保障公共利益安全。

2.轉(zhuǎn)變政府角色定位，在參與反饋過(guò)程中構(gòu)建可持續(xù)的動(dòng)態(tài)信息交流與評(píng)估機(jī)制

首先，政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到平等對(duì)話的重要性，將自身角色從決策者轉(zhuǎn)向協(xié)商者。[22]決策者的定位會(huì)讓政府拒絕就專業(yè)領(lǐng)域與公眾發(fā)生溝通，從而在信息反饋上忽視過(guò)程信息的開(kāi)放，而停留在結(jié)果告知的層面，這是導(dǎo)致無(wú)效對(duì)話生成的主要原因。因此，想要實(shí)現(xiàn)以協(xié)商合作為目的的公眾參與，政府應(yīng)站在協(xié)商者的角度與公眾達(dá)成平等對(duì)話模式。其次，在平等對(duì)話的價(jià)值觀基礎(chǔ)上建立一套可持續(xù)的信息交流機(jī)制，改善建議主要包括三個(gè)方面：第一，在整個(gè)參與反饋閉環(huán)中可以通過(guò)細(xì)分主題的方式實(shí)現(xiàn)信息的精細(xì)化反饋，比如根據(jù)規(guī)劃的特點(diǎn)分成若干主題的焦點(diǎn)討論小組，實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾意見(jiàn)的精細(xì)化收集與回應(yīng)；第二，明確公眾參與結(jié)果的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制，包括啟動(dòng)決策重議流程的數(shù)量基準(zhǔn)線、重議的流程方式等內(nèi)容，為實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的信息交流奠定基礎(chǔ)；第三，通過(guò)智慧化的信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的公眾參與工作，譬如構(gòu)建互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)鼓勵(lì)公眾留言、通過(guò)視頻直播軟件開(kāi)展每月咨詢會(huì)議等，最終通過(guò)大數(shù)據(jù)力量構(gòu)建一個(gè)動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)的、多元主體參與的信息交流與評(píng)估機(jī)制（圖4）。

3.在技術(shù)層面打造充分的信息溝通平臺(tái)

在中國(guó)這樣的人口大國(guó)，僅靠傳統(tǒng)的座談會(huì)、訪談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查等線下溝通方式是難以獲取充分的公眾參與信息的。因此，新型智慧城市治理強(qiáng)調(diào)在公眾參與中應(yīng)充分利用以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，致力于打造一個(gè)能滿足更廣泛群體進(jìn)行信息交流的智慧平臺(tái)。[23]在具體的實(shí)踐運(yùn)作中，以廣泛性參與為目的的技術(shù)創(chuàng)新主要作用于兩個(gè)方面：首先，在擴(kuò)大信息傳播和共享范圍方面，應(yīng)積極使用微博、微信等社交軟件進(jìn)行信息分享，這種建立在大數(shù)據(jù)全樣本生成和分析能力上的互動(dòng)式社交平臺(tái)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)信息的廣泛性傳播和精準(zhǔn)性投放有著不容忽視的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，這種依賴手機(jī)進(jìn)行信息傳播和交流的方式也更符合現(xiàn)代中青年群體的信息獲取習(xí)慣，對(duì)于鼓勵(lì)不同年齡、階層公眾參與到?jīng)Q策過(guò)程中來(lái)有著積極作用。此外，也可考慮將更符合公眾使用習(xí)慣的社交軟件與城市大腦、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)等城市級(jí)別公共信息管理工具實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)合作，從而為公眾創(chuàng)造一個(gè)更便捷的信息獲取路徑，更好地實(shí)現(xiàn)公民“知情權(quán)”的行使；其次，在拓展公民介入和信息交流渠道方面，應(yīng)積極使用視頻直播、社區(qū)論壇、網(wǎng)絡(luò)會(huì)議等線上互動(dòng)方式邀請(qǐng)公眾自主參與到規(guī)劃決策議程中來(lái)。相較線下方式在時(shí)間和空間上的局限性，以可視化和交互式體驗(yàn)為基礎(chǔ)的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)擁有更高的靈活性和便捷性，可有效降低公眾的參與成本，在彌補(bǔ)傳統(tǒng)公眾參與帶來(lái)的人員結(jié)構(gòu)失衡和樣本數(shù)量不足問(wèn)題的同時(shí)，也能得到不亞于面對(duì)面溝通方式的信息交流效果。總而言之，以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代信息技術(shù)的出現(xiàn)擴(kuò)大了公眾參與的范圍，為規(guī)劃決策過(guò)程中所有利益相關(guān)者之間建立了暢通的信息獲取和交流路徑，從而加快了決策議程的速度、提高了城市治理的效率。

五、結(jié)語(yǔ)

本文從參與反饋流程、信息反饋方法和信息開(kāi)放程度三個(gè)方面分析了中英兩國(guó)參與式規(guī)劃案例中關(guān)于信息反饋模式的異同，發(fā)現(xiàn)兩國(guó)的主要差異不在于流程是否完整，也不在于方法是否一致，而在于規(guī)劃決策過(guò)程中公眾與政府間的雙向信息交流是否有效。因信息內(nèi)容的不開(kāi)放、不對(duì)稱以及不持續(xù)所導(dǎo)致的信息交流無(wú)效化，是中國(guó)參與式規(guī)劃過(guò)程中信息反饋的主要障礙，它不利于公眾與政府間進(jìn)行平等的協(xié)商對(duì)話，阻礙了群體共識(shí)的生成。借鑒英國(guó)的信息交流經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑袊?guó)在促進(jìn)信息開(kāi)放、轉(zhuǎn)變政府角色與完善交流機(jī)制等方面應(yīng)繼續(xù)努力，同時(shí)借助智慧城市建設(shè)所帶來(lái)的創(chuàng)新技術(shù)，擴(kuò)大公眾參與范圍，并為不同主體間的協(xié)商對(duì)話構(gòu)建暢通高效的動(dòng)態(tài)信息交流平臺(tái)，以獲得真正意義上的“以人為本”的規(guī)劃決策為發(fā)展目標(biāo)。

注釋：

①見(jiàn)上海城市空間藝術(shù)季主題演繹展，https：//www.susas.com.cn/isometric_xinhua.html。

②見(jiàn)https：//page.om.qq.com/page/O-8aMByxJ-he8mvqCaciawtA0。

③見(jiàn)Scarborough Population 2022，https：//worldpopulationreview.com/world-cities/scarborough-population。

④見(jiàn)英國(guó)斯嘉堡小鎮(zhèn)案例深度研究分析報(bào)告 2017，https：//max.book118.com/html/2017/1021/137653085.shtm。

⑤見(jiàn)Scarborough Renaissance Charter 2002，https：//www.scarborough.gov.uk/。

⑥見(jiàn)Asquith E. Scarborough Renaissance Partnership，IAP2 State of the Practice Report 2009，第40-46頁(yè)。

⑦見(jiàn)https：//www.scarborough.gov.uk/。

⑧見(jiàn)Community animation and cultural audit 2002， https：//www.scarborough.gov.uk/。

⑨見(jiàn)Statement of Community Involvement， https：//www.scarborough.gov.uk/sites/scarborough.gov.uk/files/files/Adopted-SCI-2019。

⑩見(jiàn)UK Standards for Public Involvement in Research 2019， https：//sites.google.com/nihr.ac.uk/pi-standards/home。

見(jiàn)Statement of Community Involvement 2020，https：//www.scarborough.gov.uk/。

見(jiàn)UK Standards for Public Involvement in Research 2019， https：//sites.google.com/nihr.ac.uk/pi-standards/home。

見(jiàn)Open data in the United Kingdom 2022，https：//en.wikipedia.org/wiki/Open_data_in_the_United_Kingdom。

見(jiàn)The UK National Data Strategy 2020，https：//theodi.org/project/the-uk-national-data-strategy-2020/。

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The Research about Information Feedback in the Process of Public Participation from the Perspective of Smart City Governance

Shi Jiajun， Chen Shujie， Xu Yijun， YanDan

（Zhejiang Normal University， Jinhua 321004， China）

Abstract： With the rapid construction of China's smart cities， the new urban governance system based on big data， cloud computing and other technologies is gradually becoming the main means for the governments to solve urban problems. They play a positive role in improving the phenomenon of limited public participation and delayed information feedback in traditional urban governance.? Therefore， from the perspective of smart city governance， this paper will make a comparative analysis of information feedback in public participation between China and the UK. The discussion will be developed from three aspects： participation feedback process， information feedback method and information openness degree. And finally， some reference suggestions， which are considered to help China's planning decision-making become more "people-oriented"， will be given at the end of this paper.

Key words： smart city governance; participate and feedback; information exchange; information openness

責(zé)任編輯：王? 縉