馮 丹 朱德全

（西南大學(xué)，重慶 400715）

“經(jīng)國(guó)序民，正其制度?！蔽覈?guó)教育事業(yè)取得的成就，除了資源投入、技術(shù)介入等傳統(tǒng)因素的正向作用外，教育評(píng)價(jià)制度的導(dǎo)向與護(hù)航也至關(guān)重要。2020 年10 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》）正式拉開(kāi)了教育評(píng)價(jià)制度改革的序幕，并與后續(xù)頒布的政策一同為教育評(píng)價(jià)制度擘畫(huà)了一幅新藍(lán)圖。這一藍(lán)圖要變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，除了需研討政策本身以外，還離不開(kāi)對(duì)制度變遷過(guò)程中潛藏的歷史規(guī)律的挖掘、借鑒與拓展。目前，學(xué)界已從不同研究視角、方法和理論出發(fā)，對(duì)教育評(píng)價(jià)制度變遷進(jìn)行了定量研究和定性探討，既有指向教育評(píng)價(jià)整體的總括研究，又有按教育類(lèi)型和評(píng)價(jià)主體展開(kāi)的分類(lèi)研究。已有學(xué)術(shù)成果盡管注重制度變遷影響因素的探究，但較多關(guān)注行為主體、制度屬性和外部環(huán)境之間的相互作用對(duì)制度穩(wěn)定和延續(xù)的關(guān)鍵性作用[1]，以及制度機(jī)會(huì)對(duì)制度變遷的催化作用[2]，缺少對(duì)變遷歷史等縱向因素的探討。鑒于此，本研究以兼顧歷史事實(shí)回顧、政策過(guò)程詮釋和政策網(wǎng)絡(luò)破解的歷史制度主義為理論視角，以歷史為橫軸，以制度本身及其所處的宏觀社會(huì)結(jié)構(gòu)和關(guān)涉的微觀行動(dòng)者為變量，對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)的教育評(píng)價(jià)制度進(jìn)行解析，以期揭示制度變遷的復(fù)雜特征和形成機(jī)制，進(jìn)而探明制度變遷的未來(lái)路向。

一、軌跡勾勒：中國(guó)教育評(píng)價(jià)改革的制度變遷脈絡(luò)

“歷史最大的特性是變，歷史分期目的是找出變點(diǎn)，從而窺察和掌握時(shí)代的發(fā)展特征?！盵3]在教育評(píng)價(jià)改革歷程中，“為何評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)什么、怎么評(píng)價(jià)”是貫穿整個(gè)教育評(píng)價(jià)制度的邏輯鏈。結(jié)合貝爾（Bell）的“三領(lǐng)域”提法[4]，教育評(píng)價(jià)制度從屬于政治域，同時(shí)受技術(shù)經(jīng)濟(jì)域和文化域的影響，對(duì)其歷史分期的審視必定要回歸到“三域”所構(gòu)成的復(fù)雜時(shí)空環(huán)境中。

1.“模仿中探索”：教育評(píng)價(jià)制度的政治取向時(shí)期（1949—1977 年）

一切教育政策都是對(duì)特定社會(huì)情境的反應(yīng)。[5]新中國(guó)成立初期，我國(guó)教育評(píng)價(jià)制度外受積貧積弱的經(jīng)濟(jì)條件及封建殘余文化的制約，內(nèi)受舊式教育理念及搖擺不定的學(xué)蘇經(jīng)驗(yàn)的影響，發(fā)展緩慢且呈現(xiàn)出模仿為主、自我探索為輔的時(shí)代特征。

在改革開(kāi)放以前，我國(guó)教育評(píng)價(jià)基本局限于單一化的學(xué)生評(píng)定。[6]出于鞏固政權(quán)的需要，教育評(píng)價(jià)主要在于為教育促進(jìn)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政治建設(shè)提供選拔性服務(wù)。國(guó)家先后在第一次全國(guó)教育工作會(huì)議報(bào)告、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于教育工作的指示》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指示》）等文件中界定了教育“為工農(nóng)服務(wù)”“為無(wú)產(chǎn)階級(jí)的政治服務(wù)”的功能定位。例如，在《政務(wù)院關(guān)于改革學(xué)制的決定》《關(guān)于1977 年高等學(xué)校招生工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）等政策中均強(qiáng)調(diào)以考試實(shí)現(xiàn)升學(xué)，進(jìn)而提高勞動(dòng)人民的文化水平。與目的指向相一致，評(píng)價(jià)內(nèi)容側(cè)重對(duì)教育服務(wù)政治建設(shè)情況的考察。此時(shí)，教育事業(yè)雖也強(qiáng)調(diào)教育與生產(chǎn)勞動(dòng)結(jié)合，但隨政治環(huán)境變化，日漸偏向人民思想改造，如《教育部關(guān)于中學(xué)學(xué)生操行成績(jī)?cè)u(píng)定問(wèn)題的通知》《關(guān)于改革高等學(xué)校招生工作的通知》等將思想政治發(fā)展放置于學(xué)生評(píng)價(jià)內(nèi)容的重要乃至首要地位。同時(shí)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，評(píng)價(jià)過(guò)程強(qiáng)調(diào)由政府集權(quán)管理下的學(xué)校單一主體執(zhí)行，教育部門(mén)內(nèi)嵌于“大政府”體制之內(nèi)，誰(shuí)來(lái)評(píng)、評(píng)什么、怎么評(píng)等問(wèn)題均由政府統(tǒng)一劃定，如《指示》提出，“對(duì)學(xué)生進(jìn)行鑒定……也應(yīng)該采取黨委領(lǐng)導(dǎo)下，師生結(jié)合的方法”[7]，但師生只作為評(píng)價(jià)執(zhí)行者存在。整體而言，這一時(shí)期出臺(tái)的教育制度雖涉及教育評(píng)價(jià)，但內(nèi)容較少，且散落于多個(gè)政策之中，缺乏深入性和系統(tǒng)性。

2.“恢復(fù)中發(fā)展”：教育評(píng)價(jià)制度的政治-經(jīng)濟(jì)取向時(shí)期（1978—1996 年）

為擺脫人才短缺困境，《意見(jiàn)》規(guī)定自1977年起對(duì)高等學(xué)校招生制度進(jìn)行改革，加之黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)及其隨后開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)體制改革，為教育評(píng)價(jià)制度發(fā)展賦予了新契機(jī)、新動(dòng)力與新方向。

面對(duì)改革開(kāi)放以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革提出的新要求，教育評(píng)價(jià)旨在為教育促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供督促性服務(wù)。黨的十一屆三中全會(huì)推動(dòng)了我國(guó)教育事業(yè)的使命由政治斗爭(zhēng)工具轉(zhuǎn)為服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，并在《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》等政策中確立下來(lái)。出于國(guó)家發(fā)展需要，該時(shí)期教育評(píng)估是為了督促相關(guān)主體貫徹落實(shí)國(guó)家的教育方針政策等。隨著教育發(fā)展重心轉(zhuǎn)移，評(píng)價(jià)內(nèi)容也轉(zhuǎn)向?qū)逃鐣?huì)適應(yīng)能力的考察。例如，《關(guān)于高等學(xué)校教師職責(zé)及考核的暫行規(guī)定》《教育部關(guān)于進(jìn)一步提高普通中學(xué)教育質(zhì)量的幾點(diǎn)意見(jiàn)》《中小學(xué)教師考核合格證書(shū)試行辦法》《普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定》等政策，規(guī)定對(duì)學(xué)生、教師和學(xué)校的評(píng)價(jià)要在強(qiáng)調(diào)政治方向正確的基礎(chǔ)上，更側(cè)重于對(duì)適應(yīng)社會(huì)需要能力的考察。在評(píng)價(jià)過(guò)程上，由政府賦權(quán)管理下的單主體執(zhí)行。應(yīng)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)體制改革要求，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃（1986—1990）》強(qiáng)調(diào)政府要簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)；《關(guān)于加強(qiáng)普通高等專(zhuān)科教育工作的意見(jiàn)》《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》等政策也強(qiáng)調(diào)在教育評(píng)價(jià)中引入研究界、社會(huì)界的力量，但當(dāng)時(shí)大多數(shù)評(píng)價(jià)活動(dòng)都是政府自己進(jìn)行或委托直屬事業(yè)單位開(kāi)展[8]。相較于前一階段，教育評(píng)價(jià)制度在穩(wěn)定的社會(huì)大局下發(fā)展迅速，但評(píng)價(jià)內(nèi)容與管理主體單一等問(wèn)題仍然存在。

3.“調(diào)整中轉(zhuǎn)向”：教育評(píng)價(jià)制度的政治-經(jīng)濟(jì)-人本取向時(shí)期（1997—2009 年）

隨著改革開(kāi)放的持續(xù)深入，國(guó)家開(kāi)始意識(shí)到在經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變后，以升學(xué)為導(dǎo)向的教育難以為國(guó)家發(fā)展提供適切的驅(qū)動(dòng)力，也不能滿足人民的新需求。在此情況下，教育及教育評(píng)價(jià)制度必須轉(zhuǎn)向同時(shí)關(guān)注政治、經(jīng)濟(jì)以及人民的多元發(fā)展需求。

1997 年至2009 年迎來(lái)了教育評(píng)價(jià)制度發(fā)展的“春天”，受?chē)?guó)際上第四代教育評(píng)價(jià)理論的影響，我國(guó)教育評(píng)價(jià)強(qiáng)調(diào)為教育促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和人民發(fā)展提供發(fā)展性服務(wù)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）指出，“堅(jiān)持教育必須為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，為人民服務(wù)”；《國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育督導(dǎo)工作的意見(jiàn)》也強(qiáng)調(diào)，“教育督導(dǎo)工作要以鄧小平同志‘三個(gè)面向’和江澤民同志‘三個(gè)代表’的重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)《決定》”。此階段，教育評(píng)價(jià)由原來(lái)的“一為”轉(zhuǎn)為“兩為”，評(píng)價(jià)作用也從督促落實(shí)轉(zhuǎn)向發(fā)展提高。為與評(píng)價(jià)目的保持同頻共振，教育評(píng)價(jià)制度在內(nèi)容上新增對(duì)素質(zhì)教育開(kāi)展情況的考察。《教育部關(guān)于積極推進(jìn)中小學(xué)評(píng)價(jià)與考試制度改革的通知》《高職高專(zhuān)院校人才培養(yǎng)工作水平評(píng)估方案（試行）》《關(guān)于做好2007 年普通高等學(xué)校招生工作的通知》等評(píng)價(jià)政策均結(jié)合教育類(lèi)型和學(xué)段特點(diǎn)將素質(zhì)教育融入原有的教師、學(xué)生、教學(xué)評(píng)價(jià)，如《普通中小學(xué)校督導(dǎo)評(píng)估工作指導(dǎo)綱要（修訂稿）》相較于未修訂的版本，增加了對(duì)適應(yīng)學(xué)生自身發(fā)展需要的辦學(xué)要求、因材施教和個(gè)性培養(yǎng)等內(nèi)容的評(píng)價(jià)，弱化了對(duì)教師思想政治工作的考察，同時(shí)德育不再單列。在評(píng)價(jià)過(guò)程上，以政府宏觀引導(dǎo)下的學(xué)校組織為主。該時(shí)期國(guó)家進(jìn)一步下放教育評(píng)價(jià)事權(quán)，從最開(kāi)始在《關(guān)于進(jìn)一步做好普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作評(píng)價(jià)的若干意見(jiàn)》等政策中零散強(qiáng)調(diào)將社會(huì)力量等主體引入教育評(píng)價(jià)，深化為強(qiáng)調(diào)逐步完善以學(xué)校為核心、教育行政部門(mén)引導(dǎo)、社會(huì)共同參與的系統(tǒng)運(yùn)行體系。[9]總體而言，教育評(píng)價(jià)制度更加科學(xué)、合理且日益系統(tǒng)化，但在實(shí)踐層面也存在難以落實(shí)的難題。

4.“貫通中深化”：教育評(píng)價(jià)制度的高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期（2010 年至今）

教育的社會(huì)價(jià)值與個(gè)體價(jià)值不僅不矛盾，而且是辯證統(tǒng)一的。此階段的教育評(píng)價(jià)制度在價(jià)值上打破了原有的對(duì)立或者并列關(guān)系，關(guān)照的既不是單一的社會(huì)或者個(gè)人，又不是二者的機(jī)械疊加，而是走向了一種價(jià)值貫通，并在貫通之中推動(dòng)教育評(píng)價(jià)走向以質(zhì)量為核心的內(nèi)涵式發(fā)展階段。

作為對(duì)前期制度的整合與深化，此時(shí)的教育評(píng)價(jià)主要是為教育服務(wù)社會(huì)主義現(xiàn)代化與人民和諧發(fā)展提供更高質(zhì)量的綜合性服務(wù)。胡錦濤在新世紀(jì)召開(kāi)的第一次全國(guó)教育會(huì)議上明確指出，“教育是國(guó)計(jì)，也是民生”。隨后頒布的《教育部關(guān)于積極推進(jìn)高等職業(yè)教育考試招生制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策進(jìn)一步推動(dòng)了教育評(píng)價(jià)制度社會(huì)本位和個(gè)人本位價(jià)值取向的整合，并在《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》等政策中進(jìn)一步聚焦為保障立德樹(shù)人根本任務(wù)的落實(shí)。隨著教育改革的持續(xù)推進(jìn)，教育評(píng)價(jià)內(nèi)容調(diào)整為對(duì)各級(jí)各類(lèi)教育發(fā)展質(zhì)量的考察。通過(guò)分析《關(guān)于破除高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究評(píng)價(jià)中“唯論文”不良導(dǎo)向的若干意見(jiàn)》《普通高中學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量評(píng)價(jià)指南》《特殊教育辦學(xué)質(zhì)量評(píng)價(jià)指南》等政策中涉及的評(píng)價(jià)指標(biāo)可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)學(xué)校、教師以及學(xué)生的評(píng)價(jià)不僅結(jié)合了不同主體、不同學(xué)段、不同類(lèi)型教育的特點(diǎn)，還從重視經(jīng)費(fèi)投入、教學(xué)條件等“量”的指標(biāo)轉(zhuǎn)為重視人才培養(yǎng)質(zhì)量等“質(zhì)”的指標(biāo)。在評(píng)價(jià)過(guò)程上，強(qiáng)調(diào)管辦評(píng)分離下的多主體協(xié)同參與。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》明確提出，以轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)，促進(jìn)管辦評(píng)分離；《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》等政策不僅確立了政府、高校、社會(huì)多元主體參與教育評(píng)價(jià)的必要性與合法性，還提出了健全涵蓋自我評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)體系。這一時(shí)期的教育評(píng)價(jià)制度作為對(duì)前三個(gè)階段的揚(yáng)棄，不僅在價(jià)值指向上更為合理，在行動(dòng)指導(dǎo)上也更具科學(xué)性與嚴(yán)密性，開(kāi)啟了教育評(píng)價(jià)制度發(fā)展的新局面。

二、內(nèi)在詮釋?zhuān)褐袊?guó)教育評(píng)價(jià)改革的制度變遷邏輯

“制度實(shí)際上也就是某一歷史進(jìn)程的具體遺產(chǎn)”，[10]新時(shí)代的使命不僅在于繼承“遺產(chǎn)”，更要注重對(duì)“遺產(chǎn)”生成邏輯的挖掘和繼承。與行為主義者主張通過(guò)研究主體行為、態(tài)度等來(lái)解釋政策或社會(huì)現(xiàn)象不同，歷史制度主義者主張?jiān)谔囟ǖ那榫持羞M(jìn)行分析和研究，尤其強(qiáng)調(diào)歷史過(guò)程在制度形成中的作用，此處的“歷史過(guò)程”并非僅僅指過(guò)去的事件，它更強(qiáng)調(diào)過(guò)去對(duì)現(xiàn)在的影響，即常說(shuō)的路徑依賴。[11]從歷史制度主義的視角來(lái)看，我國(guó)教育評(píng)價(jià)制度的影響因素既不限于某一場(chǎng)域，又不限于某一時(shí)段，更不限于某一群體，而是一個(gè)跨場(chǎng)域、跨時(shí)段、跨群體的存在。因此，對(duì)教育評(píng)價(jià)制度變遷邏輯的梳理需要將其置于兼顧教育系統(tǒng)“內(nèi)與外”“古與今”“利與義”的復(fù)雜關(guān)系之中。

1.結(jié)構(gòu)邏輯：教育評(píng)價(jià)制度變遷的深層結(jié)構(gòu)分析

“政策環(huán)境是影響政策制定的主要因素，任何政策都依賴環(huán)境而生成。”[12]教育評(píng)價(jià)制度作為教育制度的重要組成部分，其內(nèi)在結(jié)構(gòu)與變遷過(guò)程同教育制度一樣，受政治體制、經(jīng)濟(jì)制度、文化觀念等宏觀環(huán)境因素的影響。

政治體制在因果關(guān)系中框定了教育評(píng)價(jià)制度變遷的內(nèi)在屬性。政治是對(duì)統(tǒng)治階級(jí)意志的反映，行政是對(duì)其意志的執(zhí)行，政治環(huán)境則是公共政策最直接的影響因素。[13]我國(guó)教育評(píng)價(jià)制度變遷建立在政府核心力量發(fā)揮的基礎(chǔ)上，因而要理解并闡釋其變遷就必須從政府內(nèi)隱的意識(shí)形態(tài)和外顯的國(guó)家戰(zhàn)略切入。從理念上看，政治根本取向框定了制度“為了人民”的價(jià)值屬性?；仡櫿麄€(gè)變遷歷程，我國(guó)教育評(píng)價(jià)制度雖有從早期的政治性、經(jīng)濟(jì)性的單一價(jià)值關(guān)照走向后期的政治性、經(jīng)濟(jì)性和人本性的全面兼顧，但始終未脫離以人民為中心的價(jià)值指向。從行動(dòng)上看，政治核心思路框定了制度“依靠人民”的實(shí)踐屬性。早在1958 年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《指示》中就指出，“教育工作的專(zhuān)門(mén)的隊(duì)伍必須與群眾結(jié)合，辦教育更必須依靠群眾”。我國(guó)教育評(píng)價(jià)制度雖經(jīng)歷了從政府統(tǒng)一管理到多元主體協(xié)同參與的變遷歷程，但人民始終存在于評(píng)價(jià)過(guò)程中并發(fā)揮著重要作用。

經(jīng)濟(jì)制度在條件關(guān)系中調(diào)節(jié)了教育評(píng)價(jià)制度變遷的節(jié)奏重點(diǎn)?！叭藗儼凑兆约旱奈镔|(zhì)生產(chǎn)的發(fā)展建立相應(yīng)的社會(huì)關(guān)系?！盵14]自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)教育評(píng)價(jià)制度的每次演進(jìn)均與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系密切。其中，經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的調(diào)整使制度變遷速度得以提升。新中國(guó)成立初期，我國(guó)執(zhí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府以行政手段配置教育資源，教育評(píng)價(jià)制度困囿于自上而下的計(jì)劃中。直至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立及市場(chǎng)力量的引入，教育評(píng)價(jià)制度才擺脫政府自上而下的絕對(duì)控制，并隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而飛速更新迭代。此外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力源的轉(zhuǎn)變則為制度變遷提供了方向。自新中國(guó)成立至改革開(kāi)放前期，精神力量一直被視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿15]；改革開(kāi)放后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力才全面轉(zhuǎn)向科學(xué)技術(shù)，教育評(píng)價(jià)制度所聚焦的內(nèi)容也相應(yīng)從政治思想統(tǒng)一性考察轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣?huì)適應(yīng)能力、素質(zhì)教育等內(nèi)容的考察。

文化觀念在同構(gòu)關(guān)系中默化了教育評(píng)價(jià)制度變遷的行動(dòng)理念?！爸贫缺旧須w根結(jié)底又是受制度設(shè)計(jì)者所持文化觀念影響的產(chǎn)物”[16]，社會(huì)文化中內(nèi)隱的價(jià)值觀念和外顯的制度規(guī)則影響著教育評(píng)價(jià)制度的變遷。一是社會(huì)文化內(nèi)隱的價(jià)值觀念轉(zhuǎn)變促使制度價(jià)值指向從社會(huì)轉(zhuǎn)向人本。新中國(guó)成立之初，我國(guó)教育評(píng)價(jià)制度主要受儒家和蘇聯(lián)社會(huì)文化的影響，呈現(xiàn)出顯著的社會(huì)本位特征；改革開(kāi)放后，在以歐美國(guó)家為代表的個(gè)人本位文化觀念的影響下，主體開(kāi)始從社會(huì)本位文化中解放出來(lái)，逐漸關(guān)注到自身的發(fā)展需要，教育評(píng)價(jià)制度的“天平”也逐漸偏向個(gè)人。二是社會(huì)文化外顯的制度規(guī)范轉(zhuǎn)變促使制度中的主體規(guī)定從一元走向多元。從夏、商、西周開(kāi)始形成的中央集權(quán)制文化一直存續(xù)于我國(guó)教育系統(tǒng)之中，一定程度上制約著人民參與教育評(píng)價(jià)的行動(dòng)；直至后期民主制文化的引入與普及，教育管理者和其他利益相關(guān)主體才萌生出了讓多主體參與教育評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)和需要，多主體協(xié)同參與的局面才日漸成型。

2.歷史邏輯：教育評(píng)價(jià)制度變遷的路徑依賴分析

如果政治環(huán)境的變化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及文化觀念的轉(zhuǎn)變會(huì)直接造成制度的變遷，那么歷史也就無(wú)關(guān)緊要了。歷史制度主義研究者在對(duì)制度變遷歷程進(jìn)行剖析后發(fā)現(xiàn)，所有制度都存在一種與運(yùn)行時(shí)間相對(duì)應(yīng)的自我復(fù)制機(jī)制，其以高昂的制度轉(zhuǎn)換成本、自我強(qiáng)化的學(xué)習(xí)效益和制度轉(zhuǎn)換的適應(yīng)性障礙等機(jī)制有力強(qiáng)化對(duì)原有制度的選擇，阻礙制度變遷的發(fā)生。

高昂的制度轉(zhuǎn)換成本致使教育評(píng)價(jià)制度變遷可行性被低估。一項(xiàng)教育制度實(shí)現(xiàn)從無(wú)到有的建構(gòu)往往離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)、制度和人力成本的支撐。自新中國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家圍繞不同教育類(lèi)型和不同學(xué)段的教育評(píng)價(jià)問(wèn)題，先后頒布了百余項(xiàng)政策，搭建了教育部高等教育教學(xué)評(píng)估中心、中國(guó)基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)協(xié)同創(chuàng)新中心等平臺(tái)，各級(jí)地方政府以及教育主管部門(mén)也結(jié)合地方實(shí)際發(fā)展情況進(jìn)行了相關(guān)配套制度、監(jiān)測(cè)中心等的建設(shè)。前期巨大投入在為既有教育評(píng)價(jià)制度打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的同時(shí)，也決定了如果行動(dòng)者要選擇對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行修訂與替換，就必須在承擔(dān)原有經(jīng)濟(jì)、制度和人力成本并犧牲現(xiàn)有制度部分收益的基礎(chǔ)上，額外承擔(dān)未來(lái)可能產(chǎn)生的增量成本，如《總體方案》中所提出的“堅(jiān)持科學(xué)有效，改進(jìn)結(jié)果評(píng)價(jià)，強(qiáng)化過(guò)程評(píng)價(jià)……”等新內(nèi)容與新思想的落實(shí)就需要大量的專(zhuān)業(yè)化人才和技術(shù)資源作為支撐，這對(duì)于資源和權(quán)力有限的行動(dòng)者而言具有較大挑戰(zhàn)，制度變遷可行性也可能被低估。

持續(xù)的自我強(qiáng)化學(xué)習(xí)致使教育評(píng)價(jià)制度變遷重要性被覆蓋。制度是集體行動(dòng)所遵循的規(guī)則與共識(shí)，其落實(shí)就是行動(dòng)主體對(duì)規(guī)則的適應(yīng)與執(zhí)行。站在制度變遷的岔路口上，行動(dòng)者要么摒棄原有的理念與方法，開(kāi)啟對(duì)新制度的適應(yīng)；要么在慣性作用下堅(jiān)守原制度。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)教育評(píng)價(jià)制度雖發(fā)生過(guò)兩次轉(zhuǎn)變，但在政治-經(jīng)濟(jì)取向時(shí)期所構(gòu)建的制度憑借其可操作性、效率性、客觀性等優(yōu)勢(shì)，即便是在國(guó)家倡導(dǎo)素質(zhì)教育并提出新制度要求的情況下也仍然十分活躍。在既有制度存續(xù)的“正常時(shí)期”，教育評(píng)價(jià)制度的向外推廣和向下深入促使教育行政管理人員、教師等微觀實(shí)施主體已經(jīng)掌握了在該制度矩陣下如何更好地開(kāi)展教育評(píng)價(jià)活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，并已形成推動(dòng)改革的結(jié)構(gòu)模式。在此情況下，要求行動(dòng)者在放棄已有評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上去適應(yīng)新的評(píng)價(jià)理念、掌握新的評(píng)價(jià)方式并與其他行動(dòng)者建立新的聯(lián)系，制度變遷的重要性往往會(huì)受行動(dòng)者的惰性與慣性所影響。

轉(zhuǎn)化適應(yīng)性預(yù)期障礙致使教育評(píng)價(jià)制度變遷必要性被削弱?！半S著以特定制度為基礎(chǔ)的契約盛行，將減少這項(xiàng)制度持久下去的不確定性?！盵17]新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)教育評(píng)價(jià)制度在總體上可分為制度斷裂的“關(guān)鍵性枝節(jié)點(diǎn)期”和存續(xù)的“正常期”。在“斷裂期”，教育評(píng)價(jià)制度經(jīng)歷了從移植模仿到自我探索的曲折往復(fù)歷程，以推薦入學(xué)為主的教育評(píng)價(jià)制度未能很好地保障教育公平；而“正常期”則完整經(jīng)歷了“恢復(fù)中發(fā)展”“調(diào)整中轉(zhuǎn)向”兩大穩(wěn)定階段。當(dāng)前，《總體方案》及后續(xù)政策提出的制度設(shè)想實(shí)質(zhì)上是要打破新公共管理理論支撐下的績(jī)效主義量化評(píng)價(jià)方式，實(shí)現(xiàn)從形式評(píng)價(jià)向?qū)嵸|(zhì)評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)向，這雖然能克服既有制度存在的不足，但也面臨外在社會(huì)道德倫理不完善、內(nèi)在教育資源有限等帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。概言之，新制度要想成功扎根，需要行動(dòng)者在克服對(duì)之前改革失敗教訓(xùn)所帶來(lái)的擔(dān)憂以及適應(yīng)原制度心理預(yù)期的基礎(chǔ)上，接受新制度可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，但這無(wú)疑會(huì)削弱制度變遷在行動(dòng)者認(rèn)識(shí)中的必要性。

3.主體邏輯：教育評(píng)價(jià)制度變遷的動(dòng)力機(jī)制分析

“盡管制度的結(jié)構(gòu)因素或許建立起某種環(huán)境使確定的結(jié)果更為可能，但是仍然需要相關(guān)的決策制定者把那些約束轉(zhuǎn)化為行動(dòng)?！盵18]在教育評(píng)價(jià)制度變遷的漸進(jìn)過(guò)程中，或行動(dòng)者之間的利益博弈，或行動(dòng)者觀念的轉(zhuǎn)變使得自下而上的制度變遷持續(xù)發(fā)生。

以利益博弈為中心的行動(dòng)者相互制衡驅(qū)使教育評(píng)價(jià)制度發(fā)生變遷。制度的不穩(wěn)定因素主要源于行動(dòng)者不平衡的權(quán)益關(guān)系。在教育評(píng)價(jià)制度變遷中，一方面，價(jià)值主體之間的利益博弈致使制度發(fā)生戰(zhàn)略性變遷。作為制度核心存在的價(jià)值主體并非固定不變，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的介入以及學(xué)校和學(xué)生規(guī)模的不斷擴(kuò)張，其先后經(jīng)歷了“政府”單主體、“政府-社會(huì)”雙主體和“政府-社會(huì)-人民”三主體的轉(zhuǎn)變，伴隨這些多元利益主體的持續(xù)加入以及多元利益訴求的充分表達(dá)，教育評(píng)價(jià)體系中的價(jià)值沖突等問(wèn)題也愈加凸顯，由此引發(fā)制度層面對(duì)教育評(píng)價(jià)價(jià)值、內(nèi)容和實(shí)踐的再規(guī)定。另一方面，評(píng)價(jià)主體之間的利益博弈致使制度發(fā)生戰(zhàn)術(shù)性變遷。教育評(píng)價(jià)制度的建設(shè)不僅要考慮制度價(jià)值指向的正確性，也需要同時(shí)考慮制度執(zhí)行的可操作性，即考慮評(píng)價(jià)主體落實(shí)制度的可行性和便利性，如圍繞素質(zhì)教育提出的評(píng)價(jià)制度在價(jià)值指向上雖做到了兼顧多方價(jià)值主體的利益，但卻未考慮評(píng)價(jià)主體的可操作性，從而引發(fā)了后續(xù)制度的戰(zhàn)術(shù)性調(diào)整。

以經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)為中心的行動(dòng)者觀念轉(zhuǎn)變驅(qū)使教育評(píng)價(jià)制度發(fā)生變遷。教育評(píng)價(jià)制度變遷和教育問(wèn)題并不是單向的服務(wù)與被服務(wù)、創(chuàng)造與被創(chuàng)造的關(guān)系，教育問(wèn)題往往能引導(dǎo)教育評(píng)價(jià)制度變遷的方向，同時(shí)教育評(píng)價(jià)制度又能影響教育問(wèn)題的轉(zhuǎn)化，而教育評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)則在其中扮演供給者和引導(dǎo)者的雙重身份。從適應(yīng)的角度看，對(duì)評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)能夠促使行動(dòng)者以制度的改革解決既存的教育問(wèn)題。與教育評(píng)價(jià)是教育發(fā)展的工具和手段同理，不論是對(duì)蘇聯(lián)教育評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)的借鑒，還是對(duì)歐美國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)，我國(guó)教育與教育評(píng)價(jià)的關(guān)系主要停留于“因改教育而改評(píng)價(jià)”的發(fā)展階段，[19]即出于解決教育問(wèn)題的需要迫使行動(dòng)者學(xué)習(xí)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而推動(dòng)教育評(píng)價(jià)制度的改革。從引領(lǐng)的角度看，對(duì)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)能夠促使行動(dòng)者以制度的改革引領(lǐng)教育的發(fā)展。雖然我國(guó)對(duì)國(guó)際教育評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)的借鑒主要以解決現(xiàn)有教育問(wèn)題為導(dǎo)向，但隨著人們對(duì)國(guó)外教育評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)的深入學(xué)習(xí)與研究，出現(xiàn)了“因改評(píng)價(jià)而改教育”的引領(lǐng)性思路，即強(qiáng)調(diào)通過(guò)對(duì)最新教育評(píng)價(jià)理念的學(xué)習(xí)，以制度的超前化變遷引領(lǐng)教育事業(yè)的發(fā)展。

三、時(shí)代回應(yīng)：中國(guó)教育評(píng)價(jià)改革的制度變遷路向

“歷史可能既是一種長(zhǎng)期的不間斷的耐心，又是最終要沖破所有界限的一種敏捷運(yùn)動(dòng)?！盵20]運(yùn)用歷史制度主義對(duì)教育評(píng)價(jià)制度變遷進(jìn)行研究的主要任務(wù)不僅在于掌握制度變遷的結(jié)構(gòu)邏輯、歷史邏輯和主體邏輯，更在于將新時(shí)代的要求和契機(jī)與多重變遷邏輯有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以為教育評(píng)價(jià)制度變遷指明路向。

1.鎖定原則：在守住“內(nèi)在規(guī)定”的基礎(chǔ)上把握“外在契機(jī)”

教育評(píng)價(jià)制度變遷既是在特定社會(huì)結(jié)構(gòu)下對(duì)教育評(píng)價(jià)行動(dòng)的再規(guī)定，也是一項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立且科學(xué)的實(shí)踐活動(dòng)，前者決定必須以“變”保持制度與社會(huì)變革的同步，深化制度的合目的性；后者決定必須以“不變”恪守制度自身的內(nèi)在規(guī)定，保持制度的合規(guī)律性。

首先，要依循制度變革的內(nèi)在規(guī)定，以“守”保持教育評(píng)價(jià)制度的合規(guī)律性?！耙?guī)律是事物及其發(fā)展過(guò)程中的必然的聯(lián)系?！盵21]教育評(píng)價(jià)制度內(nèi)在規(guī)律性表現(xiàn)為對(duì)教育評(píng)價(jià)活動(dòng)的規(guī)定，也就決定其變遷離不開(kāi)對(duì)人性、人生和成人的終極關(guān)懷。[22]具體而言，一方面，要依循對(duì)教育進(jìn)行價(jià)值判斷的工具性規(guī)定。同教育制度改革是為了教育制度能夠更好地發(fā)揮保障教育活動(dòng)有序開(kāi)展一樣，教育評(píng)價(jià)制度的變遷同樣應(yīng)該遵循教育評(píng)價(jià)更好地評(píng)判教育價(jià)值的內(nèi)在規(guī)定，促使教育走向更高質(zhì)量。另一方面，要依循以人為中心的倫理性規(guī)定。任何制度安排都要受到一定的倫理觀念支配。[23]未來(lái)教育評(píng)價(jià)制度的變遷應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化與人相關(guān)的倫理性規(guī)定，如在信息時(shí)代下尤其要以相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法等的調(diào)整去規(guī)避評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)采集、分析、使用等環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的數(shù)據(jù)安全問(wèn)題。

其次，要找準(zhǔn)制度變革的外在契機(jī)，以“變”深化教育評(píng)價(jià)制度的合目的性。新時(shí)代要用好教育評(píng)價(jià)，關(guān)鍵在于打破就教育論教育的思維“洞穴”，從社會(huì)系統(tǒng)的角度對(duì)教育評(píng)價(jià)改革進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。[24]教育評(píng)價(jià)制度應(yīng)找準(zhǔn)政治體制、經(jīng)濟(jì)制度、文化觀念的新要求與新變化，在“變”中深化制度的合目的性。站在新的歷史時(shí)期，一方面，要通過(guò)對(duì)社會(huì)發(fā)展需要的動(dòng)態(tài)掌握，強(qiáng)化制度的合目的性。隨著知識(shí)革命、科技革命、社會(huì)革命、質(zhì)量革命等的持續(xù)推進(jìn)，促使國(guó)家、社會(huì)等價(jià)值主體評(píng)判教育發(fā)展的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)處于動(dòng)態(tài)變化之中，那么與之相應(yīng)的教育評(píng)價(jià)制度也必須緊扣立德樹(shù)人根本任務(wù)，對(duì)評(píng)價(jià)的目標(biāo)、內(nèi)容、過(guò)程等規(guī)定進(jìn)行有針對(duì)性地重構(gòu)與拓展。另一方面，要以對(duì)社會(huì)宏觀背景中可用要素的動(dòng)態(tài)掌握，鞏固制度的合目的性。隨著科學(xué)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和文化思想等的創(chuàng)新發(fā)展，教育評(píng)價(jià)制度應(yīng)以融通教育評(píng)價(jià)要點(diǎn)與社會(huì)新生要素為手段，鞏固制度的合目的性，如以強(qiáng)調(diào)對(duì)計(jì)算機(jī)輔助測(cè)驗(yàn)、AI 智能評(píng)價(jià)等技術(shù)的使用，促進(jìn)四大評(píng)價(jià)方式的智能化推廣和運(yùn)用。

2.調(diào)控過(guò)程：在側(cè)重“歷史繼承”的基礎(chǔ)上尋求“現(xiàn)狀突破”

教育評(píng)價(jià)制度變遷既是制度需求與供給互動(dòng)的產(chǎn)物，又是從舊制度中生發(fā)出新制度的歷時(shí)性過(guò)程，充滿著“制度記憶”，由此也面臨著非人為原因所形成的慣性以及人為原因所形成的惰性這一拉力。如何以教育評(píng)價(jià)制度的“斷”與“續(xù)”緩解或抵消制度變遷中的拉力，成為制度順利變遷的關(guān)鍵。

從制度變遷拉力的削弱出發(fā)，應(yīng)以辯證的變遷思維助力教育評(píng)價(jià)制度的歷史繼承。教育評(píng)價(jià)制度變遷的歷史經(jīng)驗(yàn)生動(dòng)展現(xiàn)出斷裂式制度變遷的非必要性，制度變遷最佳方式應(yīng)在保證科學(xué)性的基礎(chǔ)上，漸進(jìn)穩(wěn)妥地在原有制度基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整、置換。當(dāng)前我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展趨勢(shì)決定了教育評(píng)價(jià)制度不存在斷裂式變遷的必要性。此外，制度改革成本高低直接影響著改革主管部門(mén)的決心和各方變革的實(shí)際實(shí)施質(zhì)量，教育評(píng)價(jià)制度否定越多，其對(duì)應(yīng)的成本就越高，各利益主體采取行動(dòng)的動(dòng)力就會(huì)越小，進(jìn)而變相阻礙制度變遷。未來(lái)，不可用“非黑即白”“非用即棄”等二元對(duì)立思維去看待教育評(píng)價(jià)制度變遷，而應(yīng)以辯證思維對(duì)現(xiàn)存制度的運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行解析，并通過(guò)對(duì)現(xiàn)存制度的調(diào)試與完善，將消極的“路徑依賴”轉(zhuǎn)為積極的“路徑延續(xù)”。

從制度變遷拉力的抵消出發(fā)，應(yīng)以完善的配套制度助力教育評(píng)價(jià)制度的現(xiàn)狀突破。“政策的路徑依賴特征有助于保持政策發(fā)展穩(wěn)定性的同時(shí)，也可以帶來(lái)掣肘政策創(chuàng)新的危險(xiǎn)。”[25]新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)教育評(píng)價(jià)制度雖取得一定進(jìn)步，但仍然存在“五唯”問(wèn)題，新制度的明晰性、可操作性和完善性被配套政策供給不足和政策工具配置失衡等問(wèn)題所消解。[26]針對(duì)此，一方面，要圍繞評(píng)價(jià)制度執(zhí)行所需，加強(qiáng)保障型制度供給?！帮L(fēng)險(xiǎn)與收益”的利弊權(quán)衡是影響制度利益相關(guān)者最主要的因素，國(guó)家應(yīng)通過(guò)建立教育評(píng)價(jià)制度改革獎(jiǎng)勵(lì)問(wèn)責(zé)制度、改革培訓(xùn)制度等，提高制度利益相關(guān)者參與制度改革的積極性和能動(dòng)性。另一方面，要圍繞評(píng)價(jià)制度發(fā)展所需，加強(qiáng)調(diào)整型制度供給。政策議程的建立和制定在于問(wèn)題溪流、政策溪流與政治溪流的匯流，“如果沒(méi)有政策企業(yè)家的出現(xiàn)，這三條溪流的匯合是不可能發(fā)生的”[27]。因而有必要充分調(diào)動(dòng)政策企業(yè)家在制度建設(shè)中的能動(dòng)作用，推動(dòng)教育評(píng)價(jià)“三流”的融合以開(kāi)啟政策之窗。

3.激活主體：在強(qiáng)化“統(tǒng)一規(guī)范”的基礎(chǔ)上突出“自主創(chuàng)新”

當(dāng)前，“政府主導(dǎo)、多方參與”的互動(dòng)性公共空間正逐步形成，多元主體的參與在帶給教育評(píng)價(jià)制度多元行動(dòng)力量的同時(shí)，也決定了多元行動(dòng)者相互博弈局面的必然存在。面對(duì)當(dāng)前教育評(píng)價(jià)活動(dòng)中所存在的主體價(jià)值取向偏頗、結(jié)構(gòu)單一、能力有限等問(wèn)題，教育評(píng)價(jià)制度有必要從外在規(guī)約與理性干預(yù)兩個(gè)方面為主體激活奠定制度基礎(chǔ)。

從底層思維出發(fā)，應(yīng)進(jìn)一步明晰主體價(jià)值指向和權(quán)責(zé)關(guān)系等內(nèi)容。在關(guān)涉多方利益主體的制度體系中，必須要有權(quán)責(zé)關(guān)系明確的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范和約束利益相關(guān)方的權(quán)利和義務(wù)。[28]為結(jié)束多主體混亂無(wú)序參與教育評(píng)價(jià)制度變遷的局面，有必要在制度層面進(jìn)一步強(qiáng)化主體的價(jià)值取向和行動(dòng)權(quán)利。一方面，要以對(duì)主體價(jià)值取向的調(diào)查來(lái)細(xì)化制度的價(jià)值指向。比起評(píng)估得多和評(píng)估得好，重要的是知道評(píng)估服務(wù)于哪些人和哪些價(jià)值觀。破“五唯”的關(guān)鍵在于破除價(jià)值取向的絕對(duì)化與單一化，這要求教育評(píng)價(jià)制度研究者調(diào)查掌握人民的觀點(diǎn)并將其融入政策解讀，以進(jìn)一步豐富和細(xì)化立德樹(shù)人根本任務(wù)的內(nèi)涵。另一方面，要以對(duì)主體行動(dòng)權(quán)責(zé)的劃分來(lái)細(xì)化制度的權(quán)責(zé)布局。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)教育評(píng)價(jià)制度制定過(guò)程中所存在的政府具有絕對(duì)的壟斷權(quán)[29]，其他利益主體經(jīng)常以旁觀者角色“置身事外”等問(wèn)題[30]，應(yīng)以自上而下地賦予行動(dòng)者明確、清晰而正式的制度化地位為基礎(chǔ)，以發(fā)揮各主體能力特長(zhǎng)為關(guān)鍵，對(duì)其“能為”與“何為”等問(wèn)題作出清晰的界定。

從發(fā)展思維出發(fā)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化主體行動(dòng)意愿和行動(dòng)能力培育等內(nèi)容。推動(dòng)制度建設(shè)從“制度規(guī)定決定主體行動(dòng)”走向“主體行動(dòng)完善制度規(guī)定”是教育評(píng)價(jià)制度適應(yīng)快速發(fā)展的社會(huì)的必然之舉。一方面，要以對(duì)主體價(jià)值理性的培育來(lái)提升主體執(zhí)行制度的意愿。教育評(píng)價(jià)制度具有公共屬性，在制度變遷的公共選擇過(guò)程中需要克服“集體行動(dòng)的邏輯”。面對(duì)當(dāng)前改革實(shí)施者存在的改革目的利己化、思維簡(jiǎn)單化和舉措保守化等問(wèn)題，[31]有必要強(qiáng)化對(duì)主體所持有的公共性價(jià)值觀的培育，以克服理性經(jīng)濟(jì)人的自利理念，遠(yuǎn)離“奧爾森困境”。另一方面，要以對(duì)主體工具理性的培育來(lái)提升主體執(zhí)行并改進(jìn)制度的能力?！巴昝赖脑u(píng)價(jià)體制是不存在的，因而評(píng)價(jià)體制改革應(yīng)持續(xù)跟進(jìn)。”[32]針對(duì)復(fù)雜的教育評(píng)價(jià)活動(dòng)，應(yīng)以強(qiáng)調(diào)提升主體對(duì)大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)的使用能力、對(duì)國(guó)內(nèi)外教育評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)與研究能力等，在推動(dòng)主體更有能力落實(shí)評(píng)價(jià)制度的同時(shí)，賦予其改進(jìn)乃至創(chuàng)新現(xiàn)有制度的知識(shí)與能力。