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央行對金融控股公司等金融集團(tuán)的監(jiān)管職責(zé)劃至金監(jiān)局，有助于微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。圖／視覺中國

時隔五年，中國金融監(jiān)管格局再度重塑。繼2018年的“一行三會”（即中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會）變一行兩會（即中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會）之后，中國特色的“內(nèi)雙峰監(jiān)管”模式初見端倪。

3月10日，新華社消息，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案獲十四屆全國人大一次會議表決通過。13項(xiàng)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，6項(xiàng)涉及金融機(jī)構(gòu)改革，幾乎占了一半。

根據(jù)方案，中國金融監(jiān)管體制將形成新的“一行一局一會”結(jié)構(gòu)：中國人民銀行（下稱“央行”）、國家金融監(jiān)督管理總局（下稱“金監(jiān)局”）、中國證券監(jiān)督管理委員會（下稱“證監(jiān)會”）。

3月16日，新華社消息，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》。根據(jù)該方案，將組建中央金融委員會（下稱“中央金融委”），同時設(shè)立中央金融委辦公室，作為中央金融委辦事機(jī)構(gòu)。不再保留國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（下稱“國務(wù)院金融委”）及其辦事機(jī)構(gòu)，國務(wù)院金融委辦公室職責(zé)劃入中央金融委辦公室。

中央金融委將加強(qiáng)黨中央對金融工作的集中統(tǒng)—領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定和發(fā)展的頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，研究審議金融領(lǐng)域重大政策、重大問題等，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

此外，組建中央金融工作委員會（下稱“中央金融工委”），統(tǒng)—領(lǐng)導(dǎo)金融系統(tǒng)黨的工作，包括政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等，作為黨中央派出機(jī)關(guān)，同中央金融委辦公室合署辦公。

作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，金監(jiān)局在中國銀行保險監(jiān)督管理委員會（下稱“銀保監(jiān)會”）基礎(chǔ)上組建，不再保留銀保監(jiān)會；證監(jiān)會調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

新“一行一局一會”職責(zé)調(diào)整明確。將央行對金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，證監(jiān)會的投資者保護(hù)職責(zé)劃入金監(jiān)局。

上海金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室主任曾剛向《財經(jīng)》記者表示，2017年之后新增了金融控股公司監(jiān)管職能，這屬于審慎監(jiān)管職能，與央行的身份實(shí)際并不相匹配。所以，將其完全剝離到金監(jiān)局監(jiān)管，實(shí)則有助于實(shí)現(xiàn)審慎監(jiān)管集中，利于監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一。

“消保功能和投資者保護(hù)功能集中，則有利于提升行為監(jiān)管的重要性和規(guī)范性，利于標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范架構(gòu)的順暢搭建?！痹鴦傉f，這反映了行為監(jiān)管強(qiáng)化。

在金監(jiān)局統(tǒng)一行使審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管職能之際，監(jiān)管權(quán)力集中、統(tǒng)一的金融監(jiān)管體制改革方向越發(fā)清晰，獨(dú)具特色的中國“內(nèi)雙峰監(jiān)管”模式初具。

—位權(quán)威監(jiān)管人士對《財經(jīng)》記者表示，“雙峰監(jiān)管”指的是審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管分設(shè)，這次改革實(shí)際上把行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管全放在了金監(jiān)局，與國際上的那種“雙峰”有本質(zhì)區(qū)別，目的是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋。

“現(xiàn)在的金融管理格局可以理解為央行、金監(jiān)局、證監(jiān)會三駕馬車。比較像1997年英國金融監(jiān)管改革后的格局，不同的是我們的證監(jiān)會單設(shè)，這則像美國和中國香港地區(qū)?？傊?，這次改革是借鑒國際但不照搬?！鄙鲜鰴?quán)威人士說。

伴隨新監(jiān)管結(jié)構(gòu)問世，運(yùn)行五年的“一行兩會”監(jiān)管模式迎來終結(jié)。多位受訪人士表示，本次金融監(jiān)管改革，實(shí)則延續(xù)了2017年第五次全國金融工作會議之后的改革思路。

五年間，中國金融業(yè)再次迎來較快發(fā)展。2022年末，中國金融業(yè)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)為419.64萬億元，同比增長9.9%，其中，銀行業(yè)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)為379.39萬億元，同比增長10%；證券業(yè)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)為13.11萬億元，同比增長6.6%;保險業(yè)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)為27.15萬億元，同比增長9.1%。

對于本次金融系統(tǒng)整體改革思路及考量，一位金融監(jiān)管人士向《財經(jīng)》記者表示，首先是，落實(shí)二十大精神，要依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管；在監(jiān)管思路上，則體現(xiàn)權(quán)責(zé)對等，誰審批誰監(jiān)管誰擔(dān)責(zé)?！斑@樣的改革內(nèi)容有利于實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋?！?/p>

確定機(jī)構(gòu)改革方案僅是一個開始，在“一行一局一會”新格局下，金融監(jiān)管的職能劃分、部門融合、人事調(diào)整將是改革的落地要點(diǎn)。

組建金監(jiān)局：統(tǒng)一穿透監(jiān)管

本輪金融監(jiān)管格局重塑過程中，最為核心的變化之一莫過于在銀保監(jiān)會的基礎(chǔ)上組建金監(jiān)局及其相關(guān)監(jiān)管工作的統(tǒng)一。

五年前（2018年）上一輪國務(wù)院改革方案，原銀監(jiān)會與原保監(jiān)會職責(zé)整合組建為銀保監(jiān)會，兩會擬訂設(shè)立銀行業(yè)、保險業(yè)重要性法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入央行。

彼時的中國金融監(jiān)管改革源于混業(yè)經(jīng)營，當(dāng)控股公司成為金融公司主要的存在形式，監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空以及監(jiān)管套利相繼出現(xiàn)時，分業(yè)監(jiān)管便已不再適應(yīng)當(dāng)時的金融業(yè)的發(fā)展。

隨后，中國金融監(jiān)管形成了國務(wù)院金融委轄下的“一行兩會”新架構(gòu)。

上海新金融研究院副院長劉曉春表示，合并保監(jiān)會和銀監(jiān)會之后，有些問題實(shí)際上也沒有徹底解決，例如一些新金融依然面臨監(jiān)管問題，包括新型的金控公司應(yīng)該按照什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管等，這些都沒有完整的答案。央行接了很多監(jiān)管的工作，這與其宏觀調(diào)控工作實(shí)則形成一定的沖突。

國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案顯示，金監(jiān)局統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)外的金融業(yè)監(jiān)管，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，加強(qiáng)風(fēng)險管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為。劉曉春認(rèn)為，在這種監(jiān)管模式下，未來出現(xiàn)新的金融機(jī)構(gòu)和金融形式都無法逃避監(jiān)管。

“這個‘統(tǒng)一，意思是從生到死、全鏈條，包括現(xiàn)場和非現(xiàn)場的監(jiān)管?！鼻笆鰴?quán)威人士對《財經(jīng)》記者表達(dá)他的理解，“從發(fā)牌照到日常監(jiān)管，就統(tǒng)一由這個部門來監(jiān)管。”

“頂層打造大一統(tǒng)的國家金融監(jiān)管體系，目的是加強(qiáng)金融監(jiān)管、防范金融風(fēng)險、強(qiáng)化金融穩(wěn)定，以及中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)，也是為了解決之前交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，逐步建立符合現(xiàn)代金融混業(yè)經(jīng)營創(chuàng)新發(fā)展特點(diǎn)的監(jiān)管框架?！币晃恍袠I(yè)資深人士稱。

另—方面，央行對金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，證監(jiān)會的投資者保護(hù)職責(zé)劃入金監(jiān)局。劉曉春認(rèn)為，這一調(diào)整將分散在“一行兩會”中的消費(fèi)保護(hù)職能集中到金監(jiān)局，體現(xiàn)了強(qiáng)化行為監(jiān)管的改革思路。

這意味著將豐富金監(jiān)局的監(jiān)管功能。一位資深監(jiān)管人士對《財經(jīng)》記者表示，此次改革方案有—個特點(diǎn)，監(jiān)管資源有望重新配置和加強(qiáng)。把央行對金融控股公司等金融集團(tuán)的監(jiān)管職責(zé)劃至金監(jiān)局，有助于微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管。

另有分析人士稱，之前央行對金融控股公司的宏觀審慎監(jiān)管非常重要，但微觀日常監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)有所欠缺，此舉是順應(yīng)構(gòu)建大監(jiān)管體制的趨勢，畢竟金融控股公司的金融子公司（比如銀行、保險、信托、金融租賃等）也多由銀保監(jiān)會監(jiān)管。

這項(xiàng)改革也有國際經(jīng)驗(yàn)可以參考。“次貸危機(jī)以后，新出臺的《多德一弗蘭克法案》對監(jiān)管權(quán)力的分散問題進(jìn)行了一定的修正，進(jìn)一步加強(qiáng)了美聯(lián)儲在宏觀審慎方面的職能與監(jiān)管權(quán)限。美聯(lián)儲在履行監(jiān)管職責(zé)時，一般不直接監(jiān)管金融控股公司的附屬機(jī)構(gòu)，而是盡可能地采納具體監(jiān)管部門的檢查結(jié)果和意見，以免重復(fù)監(jiān)管。”招商證券分析人士稱。

根據(jù)2020年出臺的《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》第四條，央行依法對金融控股公司實(shí)施監(jiān)管，審查批準(zhǔn)金融控股公司的設(shè)立、變更、終止以及業(yè)務(wù)范圍。央行與銀行保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、國家外匯管理部門加強(qiáng)對金融控股公司及其所控股金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管合作和信息共享。

業(yè)內(nèi)人士指出，隨著央行對金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)劃入金監(jiān)局，相關(guān)的配套管理辦法也有望后續(xù)出臺。

在“一行一局一會”監(jiān)管格局下，此番機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)化了央行貨幣政策、金融穩(wěn)定和金融服務(wù)的職能，央行則更加側(cè)重宏觀審慎管理；證監(jiān)會由國務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

劉曉春表示，機(jī)構(gòu)改革以后，關(guān)鍵還在于監(jiān)管理念、監(jiān)管方式如何調(diào)整，這個是需要更進(jìn)一步細(xì)化的。機(jī)構(gòu)改革只是一個形式。在監(jiān)管和宏觀調(diào)控職能分開的理念下，今后的實(shí)際工作中能不能不混淆這兩個職能則顯得更為重要。

3月16日，新華社消息，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》。根據(jù)該方案，將組建中央金融委，同時設(shè)立中央金融委辦公室，作為中央金融委辦事機(jī)構(gòu)。

此外，組建中央金融工委，統(tǒng)—領(lǐng)導(dǎo)金融系統(tǒng)黨的工作，包括政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等，作為黨中央派出機(jī)關(guān)，同中央金融委辦公室合署辦公。

組建中央金融委員會和中央金融工作委員會，具有重要意義。招聯(lián)金融首席研究員董希淼向《財經(jīng)》記者表示，第一，體現(xiàn)了中央對金融工作的重視，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，金融穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)；金融活、經(jīng)濟(jì)活，在黨中央層面組建金融委員會也將推動金融業(yè)更好發(fā)展。

第二，有助于加強(qiáng)中央對金融工作的統(tǒng)—領(lǐng)導(dǎo)，金融涉及中央和地方，橫向涉及多個子行業(yè)（銀行、保險、證券等），通過組建中央金融工委，把全部金融工作納入到黨中央的統(tǒng)—領(lǐng)導(dǎo)之中。

第三，有助于加強(qiáng)金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)，目前整個金融業(yè)綜合經(jīng)營步伐加快，金融創(chuàng)新也不斷模糊金融業(yè)的業(yè)務(wù)邊界，但金融監(jiān)管是以分業(yè)監(jiān)管為主，可能存在金融監(jiān)管空白和交叉。通過在中央層面加強(qiáng)集中統(tǒng)—領(lǐng)導(dǎo)，有助于在金融監(jiān)管層面更好協(xié)調(diào)，加大對金融風(fēng)險防控，有助于防范跨市場跨行業(yè)風(fēng)險，提高金融監(jiān)管效率。

“中央金融委的牽頭抓總，強(qiáng)化黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！鼻笆鰴?quán)威人士表示。至此，中央金融委下轄“一行一局一會”的新金融監(jiān)管格局初具。

消保職能集中：強(qiáng)化行為監(jiān)管

根據(jù)當(dāng)前的改革方案，“一行一局一會”較為明確的職能統(tǒng)一主要體現(xiàn)在消費(fèi)者保護(hù)方面，即央行有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，以及證監(jiān)會的投資者保護(hù)職責(zé)將劃入金監(jiān)局，由金監(jiān)局統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者保護(hù)，加強(qiáng)風(fēng)險管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為。

金融消費(fèi)者保護(hù)是伴隨金融業(yè)發(fā)展而來的新需求。“30年前，金融消費(fèi)者的消費(fèi)基本上就是存款、買保險，股票剛剛興起，老百姓的參與度不高?！眲源簩Α敦斀?jīng)》記者表示，現(xiàn)在金融產(chǎn)品越來越豐富，老百姓金融的參與度也越來越深，金融消費(fèi)從小眾走向大眾；另一方面，理財產(chǎn)品的過度宣傳、貸款的過度營銷、暴力催收等問題隨之出現(xiàn)，不僅涉及金融風(fēng)險，也關(guān)乎社會安定。由此，金融消費(fèi)者保護(hù)變得越來越具有緊迫性。

當(dāng)前，金融消費(fèi)者保護(hù)職能分散在“一行兩會”中，央行有金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局，銀保監(jiān)會有消保局，證監(jiān)會有投資者保護(hù)局。在劉曉春看來，不同監(jiān)管部門有不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管方式，進(jìn)而演變成對不同金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，有松有緊，實(shí)際上不利于監(jiān)管?！氨热缯f都在賣理財產(chǎn)品，結(jié)果大家監(jiān)管（標(biāo)準(zhǔn)）是不一樣的?！?/p>

全國兩會期間，全國人大代表、央行武漢分行行長林建華在接受媒體采訪時亦表示，進(jìn)入新時代，人民日益增長的美好生活需要在金融領(lǐng)域愈發(fā)顯現(xiàn)，也伴隨一些新情況、新問題，如金融產(chǎn)品風(fēng)險提示不充分、擅自代理或強(qiáng)制搭售金融產(chǎn)品、個人金融信息安全保障不到位等。同時，林建華認(rèn)為，僅靠分業(yè)監(jiān)管會面臨監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空并存、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一、監(jiān)管手段不夠豐富、監(jiān)管合力有待提升等現(xiàn)實(shí)困難。

“消費(fèi)者保護(hù)功能和投資者保護(hù)功能集中，有利于提升行為監(jiān)管的重要性和規(guī)范性，也利于標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范架構(gòu)的順暢搭建?！痹鴦倢Α敦斀?jīng)》記者表示。同時，他提醒，行為監(jiān)管體系只是搭建了一個雛形，后續(xù)職責(zé)以及發(fā)揮職責(zé)相關(guān)的各種制度建設(shè)會加速，這無疑多了一個重要的監(jiān)管約束。

資料來源：人民日報客戶端

曾剛進(jìn)一步表示，行為監(jiān)管關(guān)注金融機(jī)構(gòu)對外的行為，對消費(fèi)者、金融市場、社會等其他人的影響，關(guān)乎其行為合規(guī)性、合理性，甚至帶有一點(diǎn)倫理色彩，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是其中最核心的內(nèi)容。但金融機(jī)構(gòu)一些操控市場的行為，實(shí)際上也在行為監(jiān)管范疇，例如當(dāng)年有幾家銀行因?yàn)椴倏v倫敦銀行間同業(yè)拆借利率（LIBOR）被罰。

此前，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副院長黃益平、劉曉春等人曾撰文就提升金融監(jiān)管效能給出八點(diǎn)建議，其中包括借鑒“雙峰監(jiān)管”模式的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管。

上述文章中寫道，審慎監(jiān)管的職能如“醫(yī)生”，重點(diǎn)在于審查金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行是否健康穩(wěn)??；而行為監(jiān)管的職能如“警察”，重點(diǎn)在于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的行為，糾正金融機(jī)構(gòu)的不當(dāng)與違規(guī)行為，并對違法違規(guī)行為給予嚴(yán)厲處罰，從而保護(hù)金融投資者和消費(fèi)者的合法權(quán)益。審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管應(yīng)在相互配合的基礎(chǔ)上各司其職，保證金融機(jī)構(gòu)既健康運(yùn)行，又行為得當(dāng)，從而提升整個金融監(jiān)管體系的穩(wěn)定性。

作為行為監(jiān)管的重要內(nèi)容，劉曉春認(rèn)為，消費(fèi)者保護(hù)，應(yīng)該站在消費(fèi)者角度，來對金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新、經(jīng)營方式等進(jìn)行監(jiān)督。打個比方，以前銀監(jiān)會是站在銀行業(yè)安全經(jīng)營的角度對銀行進(jìn)行監(jiān)管，可以說是為了銀行好，但消費(fèi)者保護(hù)是從消費(fèi)者角度來考察銀行的經(jīng)營方式，是為了金融消費(fèi)者好。

事實(shí)上，有一種聲音認(rèn)為，加強(qiáng)以金融消費(fèi)者保護(hù)為核心的行為監(jiān)管亦是國際上的主流監(jiān)管思路。2007年次貸危機(jī)之后，英國成立了獨(dú)立于央行的金融行為監(jiān)管局（FCA）負(fù)責(zé)維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益、市場誠信和市場競爭。美國也成立了消費(fèi)者金融保護(hù)局，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理資產(chǎn)100億美元以上的美國金融機(jī)構(gòu)。

在前述權(quán)威人士看來，行為監(jiān)管具有三層含義：一是監(jiān)督市場合規(guī)運(yùn)行；二是實(shí)施消費(fèi)者保護(hù)；三是打擊非法金融活動?！艾F(xiàn)在的證監(jiān)會更像是一個（‘雙峰監(jiān)管模式下的）行為監(jiān)管局?！痹撊耸窟M(jìn)一步表示，如果一個機(jī)構(gòu)可以統(tǒng)管審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管，把所有金融活動納入監(jiān)管，沒必要再單獨(dú)設(shè)立消保局，國際組織也沒有這種導(dǎo)向。

對于其他國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，劉曉春認(rèn)為，金融監(jiān)管體制的設(shè)計不存在最優(yōu)或者最先進(jìn)—說，更重要的是適合國情，滿足各個利益相關(guān)方互相之間利益和風(fēng)險的平衡。

“有—種聲音建議把三個不同部門的消保集中起來，條件成熟最好能夠成立專門的金融消費(fèi)者保護(hù)局，現(xiàn)在來看，條件還不是很成熟，所以集中到金監(jiān)局來做。”劉曉春表示。

2023年3月9日，人們到銀保監(jiān)會辦公樓前拍照留念。圖／視覺中國

再造現(xiàn)代央行：聚焦宏觀審慎管理

本次機(jī)構(gòu)改革中，涉及央行的改革主要有兩項(xiàng)。

第一項(xiàng)是職責(zé)調(diào)整，把央行對金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管職責(zé)、有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)劃入金監(jiān)局。

曾剛表示，2017年以后，央行新增了金融控股公司監(jiān)管職能，但這是一個微觀審慎的監(jiān)管職能，與央行的身份實(shí)際上是不相匹配的，將其完全剝離到金監(jiān)局來監(jiān)管，有助于實(shí)現(xiàn)審慎監(jiān)管的集中，更利于監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一。

根據(jù)此前央行發(fā)布的《宏觀審慎政策指引（試行）》，宏觀審慎監(jiān)管的目標(biāo)是防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險，而微觀審慎監(jiān)管主要針對個體機(jī)構(gòu)穩(wěn)健、合規(guī)運(yùn)行。“‘審慎指的是金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營，微觀審慎關(guān)注單個金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管，實(shí)際上是以資本充足率為核心的一整套監(jiān)管規(guī)則。”曾剛表示。

—位接近央行人士對《財經(jīng)》記者表示，此番機(jī)構(gòu)改革強(qiáng)化了央行貨幣政策、金融穩(wěn)定和金融服務(wù)的職能，更加側(cè)重宏觀審慎管理。同時，該人士認(rèn)為，央行的金融穩(wěn)定職能將由金融穩(wěn)定法來定位。

董希淼表示，此番改革后，央行將專注貨幣政策與宏觀審慎管理，作為央行的職責(zé)更加突出，其實(shí)是回歸了現(xiàn)代中央銀行制度。中信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家明明亦對《財經(jīng)》記者表示，中國人民銀行作為中央銀行，剝離金融控股公司監(jiān)管和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等職責(zé)，完善分支機(jī)構(gòu)改革，有助于建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度。再造現(xiàn)代中央銀行。

央行行長易綱曾兩度以建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度為主題發(fā)表署名文章。易綱表示，現(xiàn)代中央銀行負(fù)責(zé)貨幣發(fā)行，調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)和流通，維護(hù)幣值穩(wěn)定；調(diào)控金融活動，推進(jìn)金融改革，加強(qiáng)資源跨時空有效配置，促進(jìn)充分就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長；履行最后貸款人職能，實(shí)施宏觀審慎管理，防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險，維護(hù)金融體系穩(wěn)健運(yùn)行。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，央行實(shí)施宏觀審慎管理，防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險，維護(hù)金融體系穩(wěn)健運(yùn)行的職能等定位，在本輪機(jī)構(gòu)改革后將更加突出。

對于如何履行防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險的責(zé)任，易綱認(rèn)為，從事前防范看，一是健全宏觀審慎管理體系，應(yīng)對金融機(jī)構(gòu)順周期行為和金融風(fēng)險跨機(jī)構(gòu)跨市場傳染；二是完善審慎監(jiān)管基本制度，強(qiáng)化金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，促使微觀審慎監(jiān)管不留空白；三是指導(dǎo)行為監(jiān)管，保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益。

董希淼對《財經(jīng)》記者表示，本次金融機(jī)構(gòu)改革后“一行一局一會”是并列關(guān)系，力度較此前預(yù)期略有不同?！爸按蠹覍Α壯胄杏幸欢ǖ钠诖?，從改革來看，大家期待的‘超級央行部分職能主要由中央金融委及中央金融工委來承擔(dān)，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！?/p>

“這個改革并非弱化央行，也非割裂央行與金融監(jiān)管系統(tǒng)?！鼻笆鰴?quán)威人士強(qiáng)調(diào)，“央行的管理職能更系統(tǒng)、更整體、更宏觀，把監(jiān)管職責(zé)的邊界劃清楚，很有意義?！?/p>

對央行的另一項(xiàng)重要改革是統(tǒng)籌推進(jìn)分支機(jī)構(gòu)改革，將當(dāng)前的大區(qū)分行體制調(diào)整為按照行政區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。

具體而言，撤銷中國人民銀行大區(qū)分行及分行營業(yè)管理部、總行直屬營業(yè)管理部和省會城市中心支行，在31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設(shè)立計劃單列市分行，形成“31+5”的分支機(jī)構(gòu)格局。其中，中國人民銀行北京分行保留中國人民銀行營業(yè)管理部牌子，中國人民銀行上海分行與中國人民銀行上?？偛亢鲜疝k公。

此外，不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關(guān)職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行。對邊境或外貿(mào)結(jié)售匯業(yè)務(wù)量大的地區(qū)，可根據(jù)工作需要，采取中國人民銀行地（市）中心支行派出機(jī)構(gòu)方式履行相關(guān)管理服務(wù)職能。

事實(shí)上，央行大區(qū)分行體制調(diào)整和縣（市）支行的存廢討論由來已久，在2018年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，市場對此早有預(yù)期。

資料來源：人民日報客戶端

值得注意的是，根據(jù)央行2020年報，央行共有縣支行1761個，職工43594人。縣支行裁撤后，這些人員的去向引起諸多猜想，其中討論較多的一種看法是，縣級支行部分人員編制可能將劃轉(zhuǎn)金監(jiān)局，充實(shí)基層監(jiān)管力量。

職能、人員調(diào)整：細(xì)則待數(shù)日落地

隨著消保功能和投資者保護(hù)功能集中，強(qiáng)化行為監(jiān)管之際，將迎來與之相關(guān)的部門、人員調(diào)整。

在前述權(quán)威人士看來，本輪金融監(jiān)管改革中，金融消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)機(jī)構(gòu)職能合并、人員調(diào)整相對較為明確，其他內(nèi)容還需等待落地的細(xì)化方案。

2011年-2012年，一行三會（央行、原銀監(jiān)會、原保監(jiān)會、證監(jiān)會）相繼成立金融消費(fèi)者保護(hù)部門，其中央行設(shè)立金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局，原銀監(jiān)會成立銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，證監(jiān)會成立了投資者保護(hù)局，原保監(jiān)會成立了保險消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局。四大監(jiān)管的消保部門共同確立了彼時國內(nèi)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管組織架構(gòu)。

2018年的機(jī)構(gòu)改革中，銀監(jiān)會與保監(jiān)會合并，雙方消保部門合并為消保局，統(tǒng)籌銀行業(yè)和保險業(yè)消費(fèi)者保護(hù)工作。

現(xiàn)實(shí)的情況是，各部門消保職能互有重合。例如，央行專設(shè)的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局職責(zé)是綜合研究金融消費(fèi)者保護(hù)重大問題，建立健全金融消費(fèi)者保護(hù)基本制度；牽頭建立金融消費(fèi)者保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌開展金融消費(fèi)者教育，牽頭構(gòu)建監(jiān)管執(zhí)法合作和非訴第三方解決機(jī)制等。

證監(jiān)會下設(shè)的投資者保護(hù)局的職責(zé)是推動建立健全投資者保護(hù)相關(guān)法規(guī)政策體系；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，推動完善投資者保護(hù)的體制機(jī)制建設(shè)等。銀保監(jiān)會對金融消費(fèi)者的主要職責(zé)是，參與起草銀行業(yè)和保險業(yè)金融消費(fèi)者保護(hù)基本制度；依據(jù)審慎監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)基本制度；保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，依法查處違法違規(guī)行為等。

根據(jù)本次機(jī)構(gòu)改革方案，央行金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)及證監(jiān)會的投資者保護(hù)職責(zé)劃入金監(jiān)局。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在此情況下，央行及證監(jiān)會的消保部門將面臨調(diào)整，而金監(jiān)局消保部門職權(quán)將從銀行保險機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，擴(kuò)充為統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全部金融消費(fèi)者保護(hù)。

金監(jiān)局組建后，有望成立專有部門金融消費(fèi)者保護(hù)局?！爱?dāng)下消保工作分散在不同監(jiān)管部門，但缺乏國家層面統(tǒng)一的規(guī)章或標(biāo)準(zhǔn)，所以一直是改革的重點(diǎn)。不過，消保工作非常重要，工作量極大，需要大量的專業(yè)人才，非一朝一夕就能達(dá)到完善的地步?！毕嚓P(guān)人士對《財經(jīng)》記者表示。

目前，銀保監(jiān)會人員較為精簡。“因職能的擴(kuò)充，金監(jiān)局的派出機(jī)構(gòu)將需要補(bǔ)充大量人員。”一位銀行人士對《財經(jīng)》記者表示。

在新部門組建的同時，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系也需要補(bǔ)齊。近期，多位金融系統(tǒng)人士表示，當(dāng)前的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法水平與主要經(jīng)濟(jì)體存在差距，存在立法層級不高、條款分散、保護(hù)力度不夠、監(jiān)管口徑不一等問題，已不能適應(yīng)新發(fā)展階段中國金融領(lǐng)域出現(xiàn)的新形勢、新情況和新問題，有必要加快制定金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，進(jìn)一步健全完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)基本制度。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)變化外，本次改革方案還將加強(qiáng)金融管理部門工作人員統(tǒng)—規(guī)范管理，主要涉及人員編制的設(shè)置。

央行、金監(jiān)局、證監(jiān)會、國家外匯管理局及其分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)均使用行政編制，工作人員納入國家公務(wù)員統(tǒng)—規(guī)范管理，執(zhí)行國家公務(wù)員工資待遇標(biāo)準(zhǔn)。改革方案說明提到，此舉是為促進(jìn)金融管理部門依法合規(guī)履行金融管理職責(zé)，解決金融系統(tǒng)隊伍管理的統(tǒng)一性、規(guī)范性問題。

薪酬待遇調(diào)整是關(guān)注度更高的問題。多位相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員對《財經(jīng)》記者表示，由于監(jiān)管部門不同、地域差異等因素，一行兩會分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)薪酬待遇差別較大。統(tǒng)—規(guī)范后，部分工作人員薪資待遇可能出現(xiàn)調(diào)整。

此前，金融系統(tǒng)內(nèi)“一行兩會一局”級別不同，人員編制設(shè)置也存在較大差異。

圖：金融業(yè)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)

資料來源：Wind 制圖：張玲

其中，央行作為國務(wù)院組成部門，總部人員都是行政編制（公務(wù)員編制），與其他國家部委待遇相同，但地方分支機(jī)構(gòu)實(shí)行較為獨(dú)特的行員制，與行政編制和事業(yè)編制都不同?！埃ㄑ胄械胤椒种C(jī)構(gòu)）也是機(jī)關(guān)，但考慮到待遇好一點(diǎn)，搞了一個行員制。”前述接近央行人士表示，因?yàn)樾袉T制的存在，以前央行分支機(jī)構(gòu)的待遇反而比總行高一些，改成行政編制后，待遇可能會調(diào)整。

目前，國家外匯管理局人員為行政編制，銀保監(jiān)會和證監(jiān)會都是國務(wù)院直屬事業(yè)單位，人員屬于事業(yè)編制，參照公務(wù)員法管理。此次改革后，金監(jiān)局和證監(jiān)會人員將統(tǒng)一為行政編制，納入國家公務(wù)員統(tǒng)—規(guī)范管理。

“事業(yè)編變行政編，相當(dāng)于提了一級”接近證監(jiān)系統(tǒng)的人士對《財經(jīng)》記者表示。另一地方人社部門工作人員亦向《財經(jīng)》記者表達(dá)了類似看法，“相較于事業(yè)編制，行政編制通常級別更高，流動性更強(qiáng)，調(diào)整之后金融管理部門人員的地位會整體提升，可能是金融加強(qiáng)監(jiān)管的需要?！?/p>

根據(jù)公務(wù)員法規(guī)定，公務(wù)員可以在公務(wù)員和參照本法管理的工作人員隊伍內(nèi)部交流。一位央行分支機(jī)構(gòu)人士告訴《財經(jīng)》記者，所謂流動性更強(qiáng)，意味著理論上央行公務(wù)員可以向其他部委流動，晉升通道較之前有所擴(kuò)大?！安贿^實(shí)際上還是要到一定級別才有可能?！痹撊耸勘硎?。

理清職責(zé)邊界：防范金融風(fēng)險

多位學(xué)者向《財經(jīng)》記者表示，本次金融監(jiān)管改革最有意義的一點(diǎn)是把監(jiān)管職責(zé)的邊界劃清楚了，這對防范化解金融風(fēng)險至關(guān)重要。

對于各金融管理部門的分工，易綱在《建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度（認(rèn)真學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的二十大精神）》一文中表示，責(zé)任清晰、分工明確是有效處置金融風(fēng)險的前提，金融監(jiān)管者負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入和日常監(jiān)管，是金融風(fēng)險的最早發(fā)現(xiàn)者，也應(yīng)當(dāng)是金融風(fēng)險的糾正和處置者。

金監(jiān)局還有一項(xiàng)重要職責(zé)是“加強(qiáng)風(fēng)險管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為”。一位資深監(jiān)管人士稱，過去這部分的工作同樣屬于多部門、中央地方合作，此次不再過于強(qiáng)調(diào)地方政府對持牌金融機(jī)構(gòu)改革化險屬地責(zé)任，目的是加強(qiáng)中央對風(fēng)險的預(yù)防和化解以及打擊金融犯罪的力度。

不過，金監(jiān)局的建立并不意味著地方政府不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！皩τ凇?+4類金融的監(jiān)管（包括小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司7類金融機(jī)構(gòu)，以及轄區(qū)內(nèi)的投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所4類金融機(jī)構(gòu)），將重點(diǎn)由地方負(fù)責(zé)?！鄙鲜鲑Y深監(jiān)管人士認(rèn)為。

數(shù)據(jù)顯示，在過去的三年，高風(fēng)險的中小金融機(jī)構(gòu)數(shù)量從600多家降到了300多家，降了一半，不少省份目前已經(jīng)沒有高風(fēng)險機(jī)構(gòu)。

對于部分農(nóng)商行而言，在改革具體措施落地之前，仍存有困惑?！晦r(nóng)商行行長對《財經(jīng)》記者表示，之前，農(nóng)信系統(tǒng)是受省政府和銀保監(jiān)會以及央行監(jiān)管的，金監(jiān)局成立意味著監(jiān)管升級、淡化屬地責(zé)任，未來農(nóng)信系統(tǒng)多大程度上會受當(dāng)?shù)厥≌谋O(jiān)管，目前尚不清楚。

根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備。

對此，時任國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長肖捷3月7日作關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明時指出，此舉系針對地方金融監(jiān)管部門存在的監(jiān)管手段缺乏、專業(yè)人才不足等問題，強(qiáng)化金融管理中央事權(quán)。

2017年7月，第五次全國金融工作會議首次對地方金融管理做出具體部署，明確提出“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一的規(guī)則，強(qiáng)化屬地風(fēng)險處置責(zé)任”。

隨后下發(fā)的中發(fā)（2017年）23號文進(jìn)一步明確了地方政府對“7+4”類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管事權(quán)。

資料來源：人民日報客戶端

2018年機(jī)構(gòu)改革后，地方金融監(jiān)督管理局（下稱“地方金融局”）陸續(xù)掛牌成立，同時加掛金融工作辦公室、金融工作局等牌子，“7+4”類機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一歸口管理初步實(shí)現(xiàn)。

此次改革方案同時指出，壓實(shí)地方金融監(jiān)管主體責(zé)任，地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

“當(dāng)下的地方金融局基本是從各地的金融工作局或金融辦轉(zhuǎn)變而來，而后兩者最初的職責(zé)便是招商引資，金融管理、風(fēng)險處置等職責(zé)都是之后賦予的。招商引資和監(jiān)管定位其實(shí)存在一定的沖突，此次改革方案要求地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，實(shí)際上進(jìn)一步明確了地方金融局的監(jiān)管定位?！薄唤咏胤浇鹑诰值闹槿耸扛嬖V《財經(jīng)》記者。

另一方面，有業(yè)內(nèi)人士指出，基于中國銀行業(yè)、保險業(yè)的當(dāng)前發(fā)展情況，地方金融局往往與銀保監(jiān)會地方派出機(jī)構(gòu)的職能存在重疊或矛盾。按照改革方案，地方金融監(jiān)管體制將統(tǒng)一為中央派出金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主，這能有效防止金融創(chuàng)新下新機(jī)構(gòu)、新組織的監(jiān)管空白。

“長期以來，在對銀行、保險等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管上，地方金融局常處在一個比較尷尬和被動的位置。此次機(jī)構(gòu)改革，實(shí)際上明確了地方金融監(jiān)管‘誰唱主角的問題。同時，在一些風(fēng)險問題的化解上，此舉能夠更有效地保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。”有地方金融監(jiān)管人士向《財經(jīng)》記者表示。

對于地方金融局未來可能出現(xiàn)的調(diào)整，上述接近地方金融局的知情人士認(rèn)為，大概率有兩種情況：第一，繼續(xù)保留地方金融局，其依然負(fù)責(zé)“7+4”類機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，同時承擔(dān)一定的風(fēng)險處置等監(jiān)管職責(zé)；第二，不再設(shè)置地方金融局，徹底退出歷史舞臺。

國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的另一個重點(diǎn)在于，完善國有金融資本管理體制。按照國有金融資本出資人相關(guān)管理規(guī)定，將中央金融管理部門管理的市場經(jīng)營類機(jī)構(gòu)剝離，相關(guān)國有金融資產(chǎn)劃入國有金融資本受托管理機(jī)構(gòu)，由其根據(jù)國務(wù)院授權(quán)統(tǒng)一履行出資人職責(zé)。

“中國國有金融資本規(guī)模穩(wěn)步增長，實(shí)力日益壯大，管理體制機(jī)制不斷健全，但國有金融資本管理還存在部分職責(zé)分散。國有金融資本起初由國資委負(fù)責(zé)，后來由財政部門管理，此后部分職能將由指定的股權(quán)管理公司來掌管?！币晃恍袠I(yè)資深人士表示。

一位華東地區(qū)銀行行長對《財經(jīng)》記者表示，該議案進(jìn)—步明晰了國有金融機(jī)構(gòu)行業(yè)監(jiān)管和資產(chǎn)監(jiān)管的界限。原來的市場經(jīng)營類機(jī)構(gòu)由中央直接管理，地位相對較高，改革后行業(yè)對機(jī)構(gòu)監(jiān)管力度更大。

全國人大代表、中原銀行董事長徐諾金在接受媒體采訪時認(rèn)為，將市場經(jīng)營類機(jī)構(gòu)剝離，委托受托機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，有利于從過去管機(jī)構(gòu)、管人員，變成管資本，功能監(jiān)管。保證國有資本保值增值，有利于依法維護(hù)公司治理架構(gòu)，推進(jìn)市場化公司治理的改革深化。

（實(shí)習(xí)生王玨對此文亦有貢獻(xiàn)）