摘 要：行政審批檔案作為行政審批行為的真實(shí)記錄，還沒有引起廣大干部職工的足夠重視。自行政審批制度改革以來(lái)，行政審批工作發(fā)生了較大變化，審批權(quán)力下放、流程不斷優(yōu)化、審批事項(xiàng)不斷減少、網(wǎng)上審批、跨域通辦的興起，審批檔案也隨之發(fā)生變化，案卷文件資料減少，電子文檔資料大量產(chǎn)生。本文試論述近年來(lái)行政審批制度改革背景下的審批檔案管理現(xiàn)狀，并對(duì)行政審批檔案管理提出幾點(diǎn)意見和建議。

關(guān)鍵詞：行政審批；檔案管理

近年來(lái)，隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，各地區(qū)也在不斷強(qiáng)化審批流程再造、深化制度創(chuàng)新，行政審批工作的改變帶來(lái)了各方面的變化，作為審批行為重要參考價(jià)值的審批檔案也隨之改變。實(shí)際工作中，審批檔案的管理還存在一些問(wèn)題，這就要求對(duì)行政審批檔案的管理作出相應(yīng)調(diào)整，制定相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，完善電子審批檔案的歸檔保存等工作。

一、行政審批改革和審批檔案

1.“十八大”以前的行政審批制度改革

我國(guó)自上而下全面展開行政審批制度改革是在2001年9月，國(guó)務(wù)院成立了行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下發(fā)了《關(guān)于成立國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2001〕71號(hào)），行政審批制度改革工作全面啟動(dòng)。12月11日，我國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織，推動(dòng)政府加大了行政審批制度改革的力度，進(jìn)一步取消和壓減行政審批項(xiàng)目，積極推進(jìn)行政審批程序規(guī)范、透明，同時(shí)加強(qiáng)政府監(jiān)管，完善行政審批服務(wù)體系，深入推進(jìn)行政審批領(lǐng)域防腐敗工作。2004年，頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)行政許可法》，行政審批制度改革正式進(jìn)入規(guī)范化、法治化軌道。自2001年至2012年時(shí)期，國(guó)務(wù)院取消的行政審批事項(xiàng)有2400多項(xiàng)，占原有審批事項(xiàng)的70%，但是，工作中重審批輕監(jiān)管、審批程序煩瑣等問(wèn)題依然存在。

2.新時(shí)代行政審批制度改革

黨的十八大以來(lái)，行政審批制度改革進(jìn)入了新階段。2013年，新一屆政府成立后要求簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)行政審批改革。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，創(chuàng)新監(jiān)管方式，最大限度地減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。2015年5月，國(guó)務(wù)院召開簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議，“放管服”三管齊下，一體推進(jìn)行政審批體制改革，壓減審批事項(xiàng)，推行政府工作部門權(quán)力清單制度，清理非行政許可事項(xiàng)。2018年，聚焦市場(chǎng)主體、審管全流程運(yùn)行制度綜合改革和營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，出臺(tái)了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，全國(guó)范圍實(shí)施“證照分離”改革，優(yōu)化整合工程建設(shè)項(xiàng)目審批流程，創(chuàng)新審管銜接機(jī)制，全面實(shí)行行政許可事項(xiàng)清單管理。

3.行政審批檔案

本文所提到的行政審批類檔案主要是指具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，實(shí)施符合法定權(quán)限的許可事項(xiàng)過(guò)程中產(chǎn)生的檔案資料。包括申請(qǐng)人的申請(qǐng)表、受理通知書或不予受理通知書、法定證明材料、行政機(jī)關(guān)作出的受理或不受理的書面通知、審查意見書、許可或不予許可的決定等文件資料，以及在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”背景下，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)辦理的行政審批事項(xiàng)產(chǎn)生的電子化檔案。

4.行政審批制度改革帶來(lái)的行政審批檔案變化

推進(jìn)行政審批制度改革是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要，能更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，能夠促進(jìn)各級(jí)政府依法行政，約束和規(guī)范行政權(quán)力，增強(qiáng)行政審批的透明度，使行政權(quán)力授予有據(jù)、行使有規(guī)、監(jiān)督有效。長(zhǎng)期以來(lái)的改革對(duì)行政審批的設(shè)立理念、實(shí)施主體、制度機(jī)制、審批流程和監(jiān)督管理等進(jìn)行了重大改革創(chuàng)新，政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革取得了突破性進(jìn)展。隨著行政審批制度的改革，行政審批的檔案也在發(fā)生著變化。一是紙質(zhì)行政審批檔案數(shù)量減少。壓減行政審批項(xiàng)目數(shù)量，再造行政審批流程，精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)，大刀闊斧砍掉各種“奇葩”證明、循環(huán)證明、重復(fù)證明，使每個(gè)審批項(xiàng)目的紙質(zhì)檔案資料減少。同時(shí)，隨著“不見面審批”等網(wǎng)絡(luò)審批模式的廣泛應(yīng)用，年度內(nèi)辦理的行政審批事項(xiàng)產(chǎn)生的紙質(zhì)檔案數(shù)量也隨之減少。二是政務(wù)服務(wù)方式的創(chuàng)新帶來(lái)電子檔案數(shù)量增加。近年來(lái)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”模式進(jìn)一步推廣，“一網(wǎng)通辦”等創(chuàng)新型政務(wù)服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生，很多服務(wù)事項(xiàng)都實(shí)現(xiàn)了全流程“網(wǎng)上辦”和“掌上辦”，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)依托“愛山東”“渝快辦”“浙里辦”等手機(jī)App實(shí)現(xiàn)了指尖辦理，極大便利了企業(yè)和群眾辦事。同時(shí)，個(gè)人常用的出生醫(yī)學(xué)證明、戶口簿、身份證、社會(huì)保障卡等證照實(shí)現(xiàn)電子化應(yīng)用，企業(yè)電子證照、電子印章應(yīng)用領(lǐng)域不斷拓展，“極簡(jiǎn)審批”“不見面審批”“最多跑一次”等行政審批改革使電子檔案的數(shù)量較以往大幅增加。

二、審批類檔案管理工作的狀況

1.對(duì)審批檔案管理的重要性認(rèn)識(shí)不足

檔案管理作為審批工作的一部分，很多單位和個(gè)人都沒有認(rèn)識(shí)到審批檔案管理工作的重要性，甚至片面認(rèn)為只要把審批工作做好就行了，檔案資料的完整性及其規(guī)范留存都很容易被忽視，甚至有些審批件的檔案資料不能及時(shí)、完整歸檔。項(xiàng)目審批類、企業(yè)登記類等各類審批事項(xiàng)案卷目前還沒有形成統(tǒng)一的歸檔標(biāo)準(zhǔn)，工作人員對(duì)案卷的歸檔比較隨意，沒有統(tǒng)一規(guī)范的案卷封面、卷內(nèi)文件目錄、卷內(nèi)備考表模板，對(duì)審批事項(xiàng)的電子案卷歸檔更是重視不足，電子案卷歸檔標(biāo)準(zhǔn)、程序有待統(tǒng)一。對(duì)檔案工作重要性認(rèn)識(shí)不足導(dǎo)致審批檔案案卷的不完整、案卷內(nèi)容丟失、沒有系統(tǒng)的電子檔案等問(wèn)題，甚至有些部門還沒有建立標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的檔案室。

2.審批檔案管理模式不夠優(yōu)化

在實(shí)際的檔案管理過(guò)程中，基本上是由各自業(yè)務(wù)承辦科室進(jìn)行整理歸檔，較常用的檔案管理模式有分散型管理模式和集中型管理模式。分散型管理模式對(duì)于審批檔案的管理缺乏整體的管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，很容易造成存儲(chǔ)同一類型的審批歸檔材料不一致、行政許可案卷制作標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、歸檔不及時(shí)、不完整等問(wèn)題。而集中型管理模式更加突出不同層級(jí)管理人員的職責(zé)劃分，但是，不能夠給予管理人員一定的自主權(quán)。目前，審批檔案管理兩種模式都存在，審批檔案管理工作較為松散，影響了審批檔案管理存儲(chǔ)、查閱和保存等。

3.審批檔案歸檔不規(guī)范

隨著我國(guó)深化“放管服”改革，各地區(qū)都在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，一系列惠企利民政策紛紛出臺(tái)，如容缺受理、一鏈辦理、跨域通辦等等，很多部門或個(gè)人都把精力放在了工作方式的創(chuàng)新和便民服務(wù)上，事項(xiàng)流程足夠精簡(jiǎn)，辦理速度也讓群眾滿意，但是，卻忽視了審批后的檔案管理工作，出現(xiàn)了一些不可忽視的問(wèn)題。

例如，容缺受理情況下檔案資料如何及時(shí)補(bǔ)充收集整齊？一鏈辦理最終檔案資料在哪個(gè)部門歸檔？審管分離背景下審批檔案資料的存檔及查閱如何實(shí)現(xiàn)共享？這些問(wèn)題的存在直接影響了審批檔案整理歸檔和后續(xù)管理工作。

4.電子檔案依賴于系統(tǒng)查詢

國(guó)務(wù)院積極推動(dòng)全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，360萬(wàn)項(xiàng)各級(jí)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)初步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化辦理，行政審批權(quán)力的運(yùn)行更加規(guī)范、透明、高效?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)”實(shí)現(xiàn)了讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿。提交材料的電子化，電子證照的多場(chǎng)景應(yīng)用使很多高頻審批事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)了全流程網(wǎng)上辦理，審批事項(xiàng)的查詢往往依賴于辦理時(shí)使用的系統(tǒng)，沒有建立完整的電子化檔案材料。網(wǎng)上審批事項(xiàng)檔案歸檔沒有引起足夠重視，電子檔案的歸檔標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一，還沒有建立系統(tǒng)的電子檔案。

三、行政審批檔案管理意見建議

1.提高干部職工對(duì)檔案管理工作認(rèn)識(shí)

審批檔案真實(shí)、詳細(xì)、記錄了每一項(xiàng)審批業(yè)務(wù)的辦理過(guò)程，具有憑證和參考作用。審批檔案的真實(shí)性決定了其提供的有力數(shù)據(jù)是證據(jù)，真實(shí)記錄了當(dāng)事人在何時(shí)、何地辦理了何種審批業(yè)務(wù)，提供了哪些資料，使各方面的責(zé)任更加明確，減少工作人員不必要的矛盾糾紛，同時(shí)也為執(zhí)法人員提供了各種管理依據(jù)。因此，作為審批事項(xiàng)的辦理人員一定要充分認(rèn)識(shí)到審批檔案管理的重要性，從收集、整理到存放都要確保審批檔案的真實(shí)性、完整性。

2.完善審批檔案的歸檔標(biāo)準(zhǔn)

行政審批制度的改革，讓原本嚴(yán)格復(fù)雜的審批檔案發(fā)生了很大變化，文件數(shù)量減少，檔案類型減少，審批程序和審批部門也減少。審批手續(xù)的簡(jiǎn)化，一系列便民利企政策的落實(shí)，在厘清審管權(quán)限的同時(shí)，針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)審批許可類案卷、備案類案卷、企業(yè)注冊(cè)登記案卷等不同類型的審批事項(xiàng)案卷，制定不同的標(biāo)準(zhǔn)。例如，哪些材料是程序簡(jiǎn)化后不需要提供的，一鏈辦理信息共享?xiàng)l件下，哪些材料需要存檔等這些問(wèn)題都需要業(yè)務(wù)部門做出明確規(guī)定。此外，也可以制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。比如，文書如有留白，應(yīng)標(biāo)注“以下空白”或使用黑色碳素筆做劃線；案卷無(wú)涂改，確有筆誤處需要更正的，應(yīng)在修改處按手印等等。對(duì)審批檔案的整理歸檔也要標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)統(tǒng)一，提高存放標(biāo)準(zhǔn)。比如，一案一卷，一卷一號(hào)，使用統(tǒng)一規(guī)范的卷宗封面；案卷線裝，卷內(nèi)無(wú)金屬物等，便于日后查閱。在電子化時(shí)代，審批案卷的電子檔案也越來(lái)越多，對(duì)電子檔案的保存、管理標(biāo)準(zhǔn)化也應(yīng)提上日程，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)以便于工作人員在日常工作中隨時(shí)整理好產(chǎn)生的電子檔案，減少檔案整理工作的時(shí)間成本。

3.加大審批檔案信息化管理

隨著審批制度改革的深入，行政審批搭上了網(wǎng)絡(luò)的快車，網(wǎng)上辦理應(yīng)運(yùn)而生，群眾和企業(yè)足不出戶就能辦理業(yè)務(wù)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)工作人員與辦理群眾不見面，整個(gè)業(yè)務(wù)辦理過(guò)程辦事群眾不用提交任何紙質(zhì)材料，只需上傳部分證件，這些項(xiàng)目的辦理除了系統(tǒng)查詢還可以留存電子檔案。通過(guò)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)檔案的數(shù)字化儲(chǔ)存，既順應(yīng)網(wǎng)上審批的改革趨勢(shì)，又有利于檔案的管理、共享和后期檔案的查找利用。甚至一些線下辦理的審批事項(xiàng)，也可以借助信息化的管理手段，通過(guò)對(duì)原文件進(jìn)行掃描，建立電子文件庫(kù)，儲(chǔ)存和管理電子文件。網(wǎng)上審批應(yīng)用后就可以做到電子檔案與紙質(zhì)檔案同步。有些重大審批事項(xiàng)，如項(xiàng)目立項(xiàng)檔案歸檔整理時(shí)，可以在保存所有紙質(zhì)檔案的同時(shí)，保存其PDF等格式的同版掃描文件，以及需要保存的影像、照片等JPG格式文件資料。同時(shí)，明確管理人員的分級(jí)權(quán)限，一些高權(quán)限管理人員可以對(duì)檔案進(jìn)行的操作就更多，而一些低權(quán)限人員，對(duì)檔案可進(jìn)行的操作就相對(duì)較少，甚至只能使用查閱功能。

計(jì)算機(jī)的便利性有助于實(shí)現(xiàn)審批檔案的信息化管理，可以有效避免錯(cuò)誤的發(fā)生，這種電子文件數(shù)據(jù)庫(kù)還有利于文件的搜索和查找，大大節(jié)約了人力、物力。

4.強(qiáng)化檔案管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)

目前，各審批部門檔案管理人員較少，專業(yè)化水平不高，有些單位甚至沒有專門的檔案管理人員，只是一些工作人員在審批后進(jìn)行資料整理，大大降低了審批檔案的規(guī)范性。要想提高審批檔案的管理水平，必須建立專門的有極高責(zé)任心和職業(yè)道德的檔案管理隊(duì)伍，對(duì)從事審批檔案的管理工作人員進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)，從檔案的整理、編碼、入庫(kù)等每一個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行詳細(xì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在日常審批檔案產(chǎn)生后，檔案管理人員按照標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)整理歸檔，有效提高審批檔案的歸檔標(biāo)準(zhǔn)和檔案的完整性、統(tǒng)一性。

5.規(guī)范審批檔案的查閱行為

行政審批是政府行為，一些案卷還涉及企業(yè)、群眾的信息，為了確保審批檔案不丟失、機(jī)密檔案不被泄露，就要規(guī)范審批檔案的查閱行為。一是建立檔案查閱制度，明確審批檔案查閱、借用需要的審批程序、檔案復(fù)制的條件等，完善查閱臺(tái)賬，必須明確“查借閱人”“查借閱檔案名單”“查借閱理由”“查借閱方式”“檔案借閱歸還時(shí)間”等，查檔內(nèi)容如需復(fù)制，須明確提出復(fù)制要求并列出材料明細(xì)。

二是明確審批檔案查閱紀(jì)律。查借閱人員要嚴(yán)格遵守保密制度，不能泄露檔案內(nèi)容或擅自對(duì)外公布檔案內(nèi)容，不得涂改、污損、更換檔案材料，不能擅自拍攝、復(fù)制檔案內(nèi)容，復(fù)制、摘錄的檔案材料，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)要求管理和使用，要妥善保管，不得轉(zhuǎn)借，無(wú)關(guān)人員不得翻閱。

三是檔案管理人員應(yīng)經(jīng)常檢查檔案是否有漏缺或者應(yīng)還未還的情況，是否有隨意更改涂畫的現(xiàn)象，有效避免審批檔案的遺失和信息泄露。

6.建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化檔案室

以高標(biāo)規(guī)范、務(wù)實(shí)管用為原則，打造標(biāo)準(zhǔn)化的審批檔案管理陣地。一是要有專門場(chǎng)所。檔案室要有足夠的面積，能夠滿足審批案卷的存儲(chǔ)，配備足量檔案柜。二是軟硬件設(shè)施齊全。庫(kù)房及設(shè)備滿足“八防”要求，配套安裝滅火器、防盜門窗、除濕機(jī)、溫濕度檢測(cè)儀、視頻監(jiān)控等設(shè)備，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)配備規(guī)定樣式的檔案盒。三是有專人管理。明確檔案工作人員為專職檔案管理員，負(fù)責(zé)檔案室日常管理工作。四是建立審批檔案數(shù)據(jù)庫(kù)。管理人員需要結(jié)合實(shí)際情況，通過(guò)檔案管理系統(tǒng)的建設(shè)，形成審批檔案信息化管理中心，然后通過(guò)對(duì)審批檔案的錄入，豐富檔案存儲(chǔ)條目，并通過(guò)實(shí)時(shí)更新，讓信息化檔案更加精確。

7.適應(yīng)改革帶來(lái)的審批檔案的變化

行政審批制度改革是將過(guò)去嚴(yán)格的、程序較為復(fù)雜的行政審批進(jìn)行改變，政府職能也從嚴(yán)格限制行政審批向更多采用服務(wù)和監(jiān)督的方式轉(zhuǎn)變。審批程序得以簡(jiǎn)化，審批時(shí)限大大縮短，審批所需的文件材料的數(shù)量、涉及的部門都大大減少，服務(wù)模式也更加便民利企。這些變化使得審批檔案也隨之不斷發(fā)生變化，審批檔案管理工作更加精細(xì)，也加大了審批檔案管理的難度。作為審批檔案產(chǎn)生和保管的部門，所有干部職工一定要認(rèn)識(shí)到審批制度改革給審批檔案管理工作帶來(lái)了哪些變化，要適時(shí)適當(dāng)改變管理方式，靈活處理多樣化的檔案。同時(shí)，要明白審批檔案儲(chǔ)存管理的最終目的是后期對(duì)檔案進(jìn)行利用，所以，一定要加強(qiáng)審批檔案存儲(chǔ)，充分發(fā)揮審批檔案的再利用性。

總而言之，行政審批制度改革不斷深入，推進(jìn)審批檔案管理的改革發(fā)展，也成為新時(shí)期檔案管理工作發(fā)展的必然要求，相關(guān)部門要提高對(duì)審批檔案工作的重視程度，組建專門的審批檔案管理隊(duì)伍，制定審批檔案新標(biāo)準(zhǔn)，提高整體的審批檔案管理水平，以審批檔案的規(guī)范化適應(yīng)新時(shí)期審批制度的改革，推進(jìn)審批制度改革和檔案管理事業(yè)共同發(fā)展。

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（作者單位：山東省濟(jì)寧市鄒城市為民服務(wù)中心）

作者簡(jiǎn)介：武凡芝（1981—），女，漢族，山東曲阜人，碩士，檔案館員，研究方向：新時(shí)期檔案信息化、行政許可檔案的管理等。