張莎

近年來，許多地方政府因大量項(xiàng)目投資引起收支不平衡問題，因此，對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算管理就顯得尤為必要。本文通過分析政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理的特點(diǎn)及其存在的問題，論證研究政府財(cái)政的承受能力、提出建立政府投資預(yù)算項(xiàng)目庫、構(gòu)建政府投資項(xiàng)目信息管理平臺(tái)等措施，強(qiáng)化政府對(duì)投資項(xiàng)目的預(yù)算管理權(quán)力，提高資金的使用效益和地方政府財(cái)政精細(xì)化的管理水平。

政府投資項(xiàng)目的盈利能力對(duì)于拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面起到了重要的作用。政府投資項(xiàng)目建設(shè)還可以提升城市綜合功能，提高城市經(jīng)濟(jì)承載力，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著重要的推動(dòng)作用。然而，為了改善民生、刺激地方經(jīng)濟(jì)增長，地方政府不斷增加投入，導(dǎo)致資金缺乏的問題越來越突出。作為一個(gè)資金籌集與分配職能部門，財(cái)政部門承受著巨大的壓力。在當(dāng)前我國政府融資渠道日益緊縮、財(cái)政收支矛盾尖銳的情況下，《政府投資條例》的實(shí)施對(duì)于發(fā)揮政府對(duì)投資項(xiàng)目的促進(jìn)作用、提高政府資金的投資效益、規(guī)范政府投資行為、增強(qiáng)社會(huì)投資活力起到了積極的推動(dòng)作用。該條例明確規(guī)定政府投資項(xiàng)目的決策應(yīng)在前期充分完成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后做出，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)預(yù)算安排和調(diào)整等與管理有關(guān)的問題應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行。

一、政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理的特點(diǎn)分析

（一）政府投資項(xiàng)目投資額大、建設(shè)周期長，預(yù)算安排要科學(xué)

政府投資興建的工程項(xiàng)目多具有持續(xù)性且資金量大，這些項(xiàng)目既關(guān)系民生改善與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，又需要科學(xué)合理管理。政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目作為一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性項(xiàng)目，需求量大，項(xiàng)目規(guī)模大，經(jīng)費(fèi)投入可觀。大型項(xiàng)目投資額動(dòng)輒過億元，政府在建設(shè)工程項(xiàng)目中投入的費(fèi)用高于其他投資主體。政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目執(zhí)行過程中，要經(jīng)過大范圍的專家論證與批準(zhǔn)，而且預(yù)算與建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度要保持一致，同時(shí)還要經(jīng)過申請(qǐng)、批準(zhǔn)、監(jiān)督管理與調(diào)控管理。而政府投資項(xiàng)目比其他類型非政府投資項(xiàng)目預(yù)算更嚴(yán)謹(jǐn)，時(shí)間周期更長。

（二）政府投資項(xiàng)目資金來源多元化、付款類型多樣化，預(yù)算執(zhí)行要謹(jǐn)慎

政府投資項(xiàng)目通常具有資金規(guī)模巨大、資金來源多樣等特點(diǎn)。這些資金既可以來自同級(jí)公共預(yù)算，也可以來自上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助以及地方政府通過發(fā)行債券等方式籌措，同時(shí)政府和社會(huì)資本合作模式也是一個(gè)可行的途徑。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)全口徑預(yù)算管理要求，對(duì)政府投資項(xiàng)目所使用的全部資金進(jìn)行整合，并按照“多入口，多出口”的原則進(jìn)行投入，及時(shí)了解預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)展情況。此外，政府投資項(xiàng)目往往支付種類繁多、支付次數(shù)頻繁且支付條件多樣，因此在財(cái)政預(yù)算實(shí)施支付時(shí)，必須嚴(yán)格遵守合同規(guī)定的支付方式和時(shí)間。自國庫集中支付改革以來，款項(xiàng)可直接由國庫發(fā)放到施工單位或供貨商手中，因此財(cái)政部門有責(zé)任把好支付這一最后關(guān)口，嚴(yán)格把關(guān)預(yù)算單位款項(xiàng)發(fā)放手續(xù)是否齊全，投資項(xiàng)目付款數(shù)額是否按照合同約定，以及有關(guān)部門報(bào)銷單據(jù)是否完整、合法等事項(xiàng)。

二、當(dāng)前政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理存在的問題

（一）政府投資項(xiàng)目流程存在滯后性

1.前期預(yù)估不足。建設(shè)單位因政府投資項(xiàng)目前期策劃與論證中存在嚴(yán)重不足，低估了后續(xù)預(yù)算申報(bào)審核流程所需時(shí)間，由此造成后續(xù)過程時(shí)間緊張，預(yù)算管理質(zhì)量嚴(yán)重下降。盡管部分項(xiàng)目在申報(bào)時(shí)未能得到充分的準(zhǔn)備，但是這并不意味著上級(jí)部門無法對(duì)其進(jìn)行宏觀協(xié)調(diào)控制，也不會(huì)影響到預(yù)算安排的有效性。為此，要在土地指標(biāo)、環(huán)保、水保、政策處理上加強(qiáng)準(zhǔn)備，及時(shí)發(fā)布地勘報(bào)告和設(shè)計(jì)方案，保證預(yù)算安排有效。

2.操作步驟不適應(yīng)實(shí)際情況。與政府主管部門固定的經(jīng)辦人員相比，其他建設(shè)單位和中介機(jī)構(gòu)的操作機(jī)會(huì)較少，兩次操作的時(shí)間間隔也較長，這樣就使預(yù)算管理流程中的操作步驟不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要。由于經(jīng)辦人員對(duì)這一過程沒有充分了解，實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)不足，就會(huì)疏于關(guān)注這一過程中應(yīng)轉(zhuǎn)交給自己的部分，或不能獨(dú)立迅速地完成其所承擔(dān)的預(yù)算管理工作而造成過程的時(shí)效性大打折扣。

3.系統(tǒng)流程單個(gè)環(huán)節(jié)的時(shí)效延長。由于建設(shè)單位負(fù)責(zé)人或經(jīng)辦人員不能及時(shí)提交每個(gè)環(huán)節(jié)的資料，導(dǎo)致整個(gè)政府投資項(xiàng)目的審批時(shí)間大大延長，從而影響了整個(gè)過程的效率。幾十個(gè)環(huán)節(jié)的疊加作用使審批時(shí)間更長。

（二）政府投資預(yù)算管理不到位

首先是部分政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位或者規(guī)劃部門不注重前期研究，設(shè)計(jì)和其他準(zhǔn)備管理工作僅停留在會(huì)審會(huì)商形式，而非真正意義上對(duì)項(xiàng)目可行性的深入探討，只追求項(xiàng)目前期工作進(jìn)展，缺乏足夠的科學(xué)論證與方案比選。預(yù)算金額僅具有形式而不具有實(shí)際價(jià)值，從而不能對(duì)其實(shí)施有效管理。

其次，部分建設(shè)單位除了會(huì)忽視事先評(píng)估外，還可能會(huì)忽視項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容變更和預(yù)算金額高于合同價(jià)等，造成項(xiàng)目預(yù)算金額高于概算的嚴(yán)重后果。由于專業(yè)性、規(guī)范性不強(qiáng)，工程變更備案中，上級(jí)主管部門常常忽視或者主觀規(guī)避監(jiān)管部門審查，不主動(dòng)向財(cái)政部門申請(qǐng)變更備案，造成變更方案處理結(jié)算時(shí)才統(tǒng)一報(bào)告，使其喪失了本來用來管理控制工程的預(yù)算。

最后政府投資項(xiàng)目建設(shè)與監(jiān)督管理都是由政府部門承擔(dān)，但是存在這樣的情況：建設(shè)單位與主管部門隸屬同一上級(jí)單位，他們不僅要對(duì)工程建設(shè)負(fù)責(zé)，還要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)監(jiān)管工作提出了很大的挑戰(zhàn)。在監(jiān)管者與被監(jiān)管者均為同一主體的情況下，監(jiān)管中可能存在著潛在風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)其決策專業(yè)性的忽視則可能帶來更多的改變內(nèi)容、對(duì)工程設(shè)計(jì)進(jìn)行調(diào)整，對(duì)預(yù)算管理疏于控制等。

（三）政府投資項(xiàng)目管理信息不對(duì)稱

在政府投資項(xiàng)目管理中，信息不對(duì)稱現(xiàn)象是普遍存在的，包括內(nèi)生性和外生性。內(nèi)生性信息不對(duì)稱指的是項(xiàng)目管理方與施工單位之間的信息不對(duì)等，這種不平等會(huì)對(duì)工程的實(shí)施和進(jìn)度產(chǎn)生負(fù)面影響。而外生性信息不對(duì)稱指的是財(cái)政部門與承擔(dān)項(xiàng)目管理工作部門之間的信息不對(duì)稱，財(cái)政部門通常處于信息不利的地位，這將影響財(cái)政監(jiān)督工作的強(qiáng)度和效果。由于信息不對(duì)稱等問題，管理方與施工單位之間的博弈可能引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致工程建設(shè)領(lǐng)域中的腐敗問題，并最終造成財(cái)政資金的浪費(fèi)和流失。此外，地方政府投資的工程多分布于各個(gè)項(xiàng)目管理部門中，如工程指揮部、交通、水利、農(nóng)業(yè)等，這些部門對(duì)工程的立項(xiàng)、招投標(biāo)、合同簽訂以及工程變更、完成工程量、已付金額和應(yīng)付未付金額等資料擁有不能共享，這也加劇了信息不對(duì)稱。因此，政府有必要加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目管理的信息公開和監(jiān)督，避免信息不對(duì)稱，確保政府投資項(xiàng)目高效運(yùn)作和有效執(zhí)行。

由于工程分屬于不同的管理部門，財(cái)政部門對(duì)工程管理信息的管理處于不利地位。對(duì)該地區(qū)正在建設(shè)和已經(jīng)竣工的全部工程進(jìn)行精確的統(tǒng)計(jì)和計(jì)算，應(yīng)付工程款的計(jì)算是一項(xiàng)繁重的工作。必須對(duì)工程的設(shè)置、合同進(jìn)行審查、變更，以及其他檔案和付款資料在必要時(shí)需要與項(xiàng)目管理部門、施工單位、監(jiān)理單位進(jìn)行交流，核對(duì)賬目。因此，政府如果不能充分把握以前年度對(duì)投資項(xiàng)目應(yīng)付款情況，就會(huì)影響政府投資規(guī)模的計(jì)算，進(jìn)而影響財(cái)政部門在政府投資項(xiàng)目決策中發(fā)揮參謀作用。

財(cái)政部門在支付環(huán)節(jié)的審核效率與質(zhì)量都將受到影響。一方面，由于實(shí)施國庫集中支付，各項(xiàng)款項(xiàng)的支付需通過項(xiàng)目管理部門遞交支付申請(qǐng)并經(jīng)財(cái)政部門審核后方可進(jìn)行。但由于信息不對(duì)稱等原因，加之審核工作量巨大，財(cái)政部門要求項(xiàng)目管理部門提供中標(biāo)通知書、合同、變更手續(xù)和工程量確認(rèn)書等資料、項(xiàng)目進(jìn)度審核意見以及其他有關(guān)材料，并與前期支付情況進(jìn)行比對(duì)，對(duì)支付申請(qǐng)進(jìn)行審核。這樣做將使得支付審核的效率大打折扣。另一方面，由于部門預(yù)算的實(shí)施，財(cái)政部門內(nèi)各個(gè)項(xiàng)目管理部門被劃歸至不同的部門管理。然而，在取得中央或省級(jí)基本建設(shè)補(bǔ)助資金的情況下，這些資金將被劃歸至經(jīng)建管理部門。由于經(jīng)費(fèi)投入渠道的差異，若財(cái)政部門內(nèi)部各部門間缺乏信息共享或交流不及時(shí)等情況，項(xiàng)目管理部門的相關(guān)工作人員就會(huì)出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任或者跨越道德底線的行為，極易引發(fā)后續(xù)支付審核環(huán)節(jié)的超支風(fēng)險(xiǎn)。

三、提高政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理成效的建議

（一）優(yōu)化流程，減少項(xiàng)目投資滯后性

為保證政府投資項(xiàng)目順利進(jìn)行，各級(jí)政府應(yīng)強(qiáng)化前期工作，既需要建設(shè)單位負(fù)責(zé)，也需要政府部門通力合作，主動(dòng)解決目前主要矛盾，以促進(jìn)政府投資項(xiàng)目決策質(zhì)量的提高。為更加有效地促進(jìn)工程項(xiàng)目的發(fā)展，各級(jí)政府應(yīng)健全“護(hù)城河”規(guī)章制度，并建立跨部門《聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，要由被動(dòng)審查向主動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變，要緊跟時(shí)間節(jié)點(diǎn)，主動(dòng)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，打擊不作為和違法違紀(jì)行為，杜絕政府審批領(lǐng)域形式主義、官僚主義。

利用在線預(yù)算管理技術(shù)明顯提高政府投資項(xiàng)目審核能力。該技術(shù)能夠極大地縮短流程推送及材料移交的耗時(shí)，實(shí)現(xiàn)審核過程由串聯(lián)式向并聯(lián)式的過渡。同一環(huán)節(jié)中，幾個(gè)部門可以同時(shí)對(duì)自己的工作內(nèi)容進(jìn)行處理，最后成果確定之后再提出審核意見。另外，該技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)建設(shè)單位轉(zhuǎn)交工程資料的共享。

通過對(duì)系統(tǒng)環(huán)節(jié)進(jìn)行優(yōu)化，可實(shí)現(xiàn)同步事項(xiàng)由串聯(lián)改為并聯(lián)，并增加短信功能，讓每個(gè)單位經(jīng)辦人手機(jī)號(hào)都能輸入，極大緩解了建設(shè)單位工作壓力。流程啟動(dòng)后，會(huì)對(duì)當(dāng)前環(huán)節(jié)經(jīng)辦人進(jìn)行短信提醒，提示經(jīng)辦人已到對(duì)應(yīng)位置，請(qǐng)經(jīng)辦人盡快辦結(jié)相關(guān)事項(xiàng)，加快推送流程。

（二）落實(shí)管理，提升項(xiàng)目管理合理性

第一，在項(xiàng)目建設(shè)前期，需要控制投資規(guī)模，按照五年建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)編制規(guī)劃。要對(duì)工程進(jìn)行較好的管理，必須建立可量化和定期的支出審核監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫和實(shí)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。中期實(shí)施階段需強(qiáng)化招標(biāo)控制價(jià)審核、設(shè)計(jì)變更審核備案等工作，主動(dòng)上門服務(wù)，及時(shí)化解項(xiàng)目施工期間預(yù)算管理難題。工程結(jié)算預(yù)結(jié)算階段要保證工程圓滿完成。為保證項(xiàng)目預(yù)算管理效果，應(yīng)強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)踏勘、建設(shè)程序等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，把各級(jí)政府投資項(xiàng)目預(yù)算管理辦法融入到日常預(yù)算管理工作之中，用科學(xué)的方法論來指導(dǎo)實(shí)際工作，制定出嚴(yán)格規(guī)范的要求，從而實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展。

第二，為使預(yù)算監(jiān)督管理制度得到更好執(zhí)行，要繼續(xù)按規(guī)定開展專項(xiàng)監(jiān)督抽查工作，對(duì)簡政放權(quán)工作開展情況進(jìn)行檢查。同時(shí)也要通過中介管理辦法切實(shí)把限額內(nèi)政府投資項(xiàng)目列入監(jiān)督體系。瞄準(zhǔn)“放權(quán)”底線，會(huì)同部門對(duì)限額以下工程項(xiàng)目進(jìn)行更準(zhǔn)確的年度專項(xiàng)督查抽查，并對(duì)項(xiàng)目審核督查辦法進(jìn)行改革，確保簡政放權(quán)和職能歸位，同時(shí)對(duì)建設(shè)主管部門管理能力進(jìn)行考核與強(qiáng)化，掌握管理重點(diǎn)，增強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算管理規(guī)范性與制度性。通過聯(lián)合審計(jì)和住建部門每年進(jìn)行一次專項(xiàng)檢查，強(qiáng)化政府投資限額下項(xiàng)目規(guī)范化管理，著力解決體系不健全和管理缺位問題，進(jìn)一步提高監(jiān)督管理水平。

第三，要對(duì)預(yù)算進(jìn)行較好的管理，必須明確職責(zé)范圍和強(qiáng)化處罰力量。在提倡服務(wù)型政府的潮流中，政府權(quán)力要精簡，項(xiàng)目預(yù)算管理權(quán)力與經(jīng)費(fèi)要逐漸下放給基礎(chǔ)政府部門。通過強(qiáng)化制約以下政府部門投資項(xiàng)目預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制，積極推進(jìn)項(xiàng)目管理計(jì)劃資金升級(jí)，為基礎(chǔ)政府部門增加資金支持等，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

（三）改進(jìn)系統(tǒng)，提升信息系統(tǒng)響應(yīng)性

通過數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)的不斷完善與升級(jí)，挖掘政府投資項(xiàng)目五年來的典型資料，并實(shí)現(xiàn)造價(jià)指標(biāo)、質(zhì)量控制、決策支持、統(tǒng)計(jì)分析等多種功能。為更好地解決現(xiàn)有系統(tǒng)出現(xiàn)的各種問題，與軟件開發(fā)商達(dá)成補(bǔ)充服務(wù)協(xié)議、建立問題交流群等方式對(duì)問題進(jìn)行重點(diǎn)反饋、糾正，以及在系統(tǒng)間跳轉(zhuǎn)與推送的底層代碼重構(gòu)。軟件更新時(shí)，要增強(qiáng)協(xié)同性，并及時(shí)下發(fā)通知與指令，保證系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行。另外，日常應(yīng)用中如有偶發(fā)系統(tǒng)性問題要及時(shí)反饋到交流群，做到及時(shí)化解。在政府投資項(xiàng)目預(yù)算一體化系統(tǒng)建設(shè)的背景下，為適應(yīng)今后工作的需要，同時(shí)也為實(shí)現(xiàn)多個(gè)部門、多個(gè)平臺(tái)數(shù)據(jù)共享而將接軌工作提到了議事日程上來。在預(yù)算一體化系統(tǒng)中集成已有的政府投資項(xiàng)目前期預(yù)算管理系統(tǒng)，能夠極大地降低建設(shè)單位運(yùn)行難度與工作量，并提高預(yù)算管理效率。

（作者單位：山東云海國創(chuàng)云計(jì)算裝備產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心有限公司）