楊文娜 李子林 魏扣

摘 ?要：政務檔案長期保存作為一項系統(tǒng)性工作，其管理體系是否科學、合理至關(guān)重要，需要從多個層面統(tǒng)籌考慮，不斷對其進行優(yōu)化升級。通過對政務檔案長期保存管理體系優(yōu)化升級的重要性和必要性分析、對政務檔案長期保存管理現(xiàn)存問題的梳理，有針對性地提出從更新保存理念、優(yōu)化保存工作機制、加強監(jiān)督和評價等方面完善政務檔案長期保存管理體系的相關(guān)對策，以期達到政務檔案長期安全保存的目標。

關(guān)鍵詞：政務檔案；長期保存；管理體系

Abstract： Long-term preservation of government archives is a systematic work. Whether its management system is scientific and reasonable is an important issue， which needs to be considered from multiple levels and constantly optimized and upgraded. Through the analysis of the importance and necessity of optimizing and upgrading the long-term storage management system of archived government information， sorting out the existing problems， this paper puts forward relevant countermeasures from the aspects of updating the preservation concept， optimizing the preservation working mechanism， and strengthening supervision and evaluation， so as to achieve the goal of long-term safe preservation of the archived government information.

Keywords： Archived government information; Long-term preservation; Management system

大數(shù)據(jù)環(huán)境下，各級檔案機構(gòu)依托智慧城市建設，把檔案服務能力和服務水平建設作為“放管服”改革的重要抓手，努力實現(xiàn)政務檔案價值最大化，這就對政務檔案長期保存的管理體系建設提出了更高的要求。但是，在實踐中，政務檔案的長期保存還存在一些問題，需要順應管理和技術(shù)環(huán)境的變化不斷優(yōu)化和升級長期保存管理體系，進一步做好長期保存管理體系頂層設計，科學構(gòu)建政務檔案長期保存管理機制，保障政務檔案長期安全保存。

1 政務檔案長期保存管理體系優(yōu)化升級的重要性和必要性

政務檔案長期保存管理體系是為了實現(xiàn)政務檔案長期管理的目標，對實現(xiàn)政務檔案長期保存的真實性和可讀性管理過程中相互關(guān)聯(lián)、相互作用各要素各主體進行全過程有機管理的系統(tǒng)化整體。

隨著政務數(shù)據(jù)產(chǎn)生和運行環(huán)境的變化，原有的政務檔案長期保存理念已不再適合新技術(shù)環(huán)境要求，根據(jù)新技術(shù)環(huán)境的變化重塑政務檔案長期保存理念、完善政務檔案長期保存內(nèi)容、更新政務檔案長期保存模式，全方位對政務檔案長期保存管理體系進行優(yōu)化升級，對于政務檔案長期保存和后期共享利用來說成為必然選擇。一是要從認識層面，將政務檔案長期保存放在保存社會記憶的高度，重塑和更新政務檔案長期保存理念。二是要從技術(shù)層面，依托新技術(shù)新平臺，優(yōu)化政務檔案長期保存流程，利用仿真、封裝、遷移、開放性描述等技術(shù)構(gòu)建現(xiàn)代化高水平的管理策略，[1]實現(xiàn)長期保存的目的。三是要從保障層面，建立責任落實和評估機制，對政務檔案長期保存的效用開展監(jiān)督和評價。

2 政務檔案長期保存管理體系存在的問題

筆者在文獻梳理和實踐調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，政務檔案長期保存管理體系建設認識上存在長期保存理念與實踐脫節(jié)的問題；技術(shù)上存在融入大數(shù)據(jù)發(fā)展進程不夠，傳統(tǒng)管理模式不適應新技術(shù)發(fā)展的問題；保障上存在缺少第三方監(jiān)督，缺少評估機制的問題等。

2.1 傳統(tǒng)長期保存理念不能滿足現(xiàn)實需求

長期以來，數(shù)字資源長期保存往往注重比特保存與邏輯保存，重在解決硬件過時和編碼、語法甚至語義過時的問題。在大數(shù)據(jù)環(huán)境中，政務檔案數(shù)據(jù)生成、流轉(zhuǎn)、管理的差異，會出現(xiàn)傳統(tǒng)的長期保存理念與現(xiàn)實情況不匹配的問題，具體表現(xiàn)在：

第一，政務數(shù)據(jù)安全存儲與數(shù)據(jù)再利用的現(xiàn)實需求不符。傳統(tǒng)數(shù)字環(huán)境下，對于政務數(shù)據(jù)的安全存儲主要是以粗顆粒度的組織方式來進行，甚至只是保存數(shù)據(jù)或者是文件本身，對于元數(shù)據(jù)、關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的保存和語法、語義再次呈現(xiàn)的重視遠遠不夠。大數(shù)據(jù)環(huán)境下，對于政務檔案的利用，除了數(shù)據(jù)本身之外，還衍生出對政務數(shù)據(jù)潛在價值和數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性再挖掘的現(xiàn)實需求，因此政務檔案管理機構(gòu)開始重視對檔案數(shù)據(jù)的再開發(fā)再利用，充分發(fā)掘其利用價值。在此過程中，除了比特保存和邏輯保存，對于政務數(shù)據(jù)的場景保存顯得尤為重要，但是，現(xiàn)實中對于政務數(shù)據(jù)的完整性存儲還遠遠達不到數(shù)據(jù)充分再整合再利用的工作目標。

第二，政務數(shù)據(jù)靜態(tài)保存與存儲動態(tài)數(shù)據(jù)的現(xiàn)實需求不符。在大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)環(huán)境下，為了便于數(shù)據(jù)共享利用，更高層次的跨地域、跨部門、跨平臺的集成式綜合業(yè)務系統(tǒng)層出不窮、面向用戶需求的“一站式”政務服務網(wǎng)絡平臺不斷涌現(xiàn)，使得動態(tài)政務數(shù)據(jù)成為當前長期保存的主要對象。由于動態(tài)政務數(shù)據(jù)具備模塊化存儲、高速化傳遞的需求，因此傳統(tǒng)存儲技術(shù)與動態(tài)數(shù)據(jù)處理之間的不契合性更加凸顯，[2]需要進一步構(gòu)建安全的動態(tài)數(shù)據(jù)存儲機制，通過區(qū)塊鏈技術(shù)、分布式存儲實現(xiàn)對動態(tài)數(shù)據(jù)的快捷處理、安全存儲和高速傳遞，保障政務數(shù)據(jù)的高效利用、深度整合和科學共享。因此，目前保存文件級的電子文件理念和工作實踐已無法有效指導動態(tài)政務數(shù)據(jù)的有效接收、管理和保存。

第三，以檔案機構(gòu)為主體的保存觀念與跨機構(gòu)跨平臺的現(xiàn)實需求不符?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”政府服務的深度開展使得政務活動的運行背景突破單一部門的局限，多部門、跨機構(gòu)協(xié)同政務活動成為政府活動的新常態(tài)，政務數(shù)據(jù)運行在多個異構(gòu)平臺和軟件系統(tǒng)中，政務信息從產(chǎn)生、接收到存儲及后期利用工作局限在單一機構(gòu)內(nèi)部進行的時代一去不復返，但是新的多元協(xié)作模式和解決策略尚未形成，新技術(shù)在政務數(shù)據(jù)保存方面的應用還不充分。

2.2 現(xiàn)有長期保存機制不再適用于全過程管理

現(xiàn)有的政務檔案長期保存機制是紙質(zhì)及電子政務信息時代的產(chǎn)物，與當前政務數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景不一致，導致政務檔案長期保存機制無法滿足當前政務檔案全過程管理的需求。

政務數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，政務檔案接收困難。政務活動形成的數(shù)字態(tài)文件向數(shù)據(jù)態(tài)轉(zhuǎn)變，政務檔案保存機構(gòu)的管理對象發(fā)生改變，政務數(shù)據(jù)以更加自動化、本體化和模型化的形態(tài)[3]融入了政府業(yè)務系統(tǒng)中，跨平臺異構(gòu)數(shù)據(jù)因權(quán)限、接口、格式等問題，接收和歸集難度大。

政務數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，政務檔案存儲困難。數(shù)據(jù)態(tài)政務檔案長期比特保存（物理保存）和信息保存（邏輯保存）相關(guān)標準缺乏，保存質(zhì)量不能滿足數(shù)據(jù)編碼、自然語義分析等二次數(shù)據(jù)加工的需要，對業(yè)務場景相關(guān)信息的關(guān)注不夠，存儲內(nèi)容存在不全面的風險。

復雜政務系統(tǒng)環(huán)境下，政務檔案維護困難。長期可持續(xù)跨平臺異構(gòu)數(shù)據(jù)的維護和管理是政務檔案長期保存的難點，需要予以重點關(guān)注。

2.3 長期保存質(zhì)效的評估和監(jiān)管缺位

對于政務檔案長期保存來說，要保證質(zhì)效，政務檔案的數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)保存系統(tǒng)、數(shù)據(jù)保存服務都需要具有可持續(xù)性，[4]需要從數(shù)據(jù)存儲戰(zhàn)略、工作機制、存儲數(shù)據(jù)質(zhì)量等多個方面對長期保存的質(zhì)效進行前置的可持續(xù)性評估，并且在操作層面保障管理的全過程監(jiān)管，針對發(fā)現(xiàn)的問題進行更新和優(yōu)化。

但是，從實際情況來看，目前政務檔案長期保存數(shù)據(jù)保護及更新、繼承機制尚未全面建立，從政策、技術(shù)上搭建數(shù)據(jù)更新的通道和方法[5]還不完善，政務檔案長期保存的質(zhì)效只有在對其進行終端共享利用時才會準確體現(xiàn)出來，這種后知后覺的評估結(jié)果往往帶來無法彌補的問題，同時也暴露出對于政務檔案的保存質(zhì)效缺乏政策、技術(shù)方面的第三方監(jiān)管，定期查擺問題不足、監(jiān)督和跟蹤問效機制不健全、評價體系不完善，這些都對政務檔案的長期保存的結(jié)果產(chǎn)生負面影響。

3 優(yōu)化升級政務檔案長期保存管理體系的路徑

從政務檔案長期保存管理體系的優(yōu)化入手，重塑保存理念、優(yōu)化保存機制、加強評估與監(jiān)管，推動大數(shù)據(jù)關(guān)鍵技術(shù)在管理流程中的應用，為政務檔案長期保存的研究和實踐提供有效地保障。

3.1 重塑政務檔案長期保存理念

技術(shù)環(huán)境變化引發(fā)政務檔案長期保存流程的變革，需要立足大數(shù)據(jù)環(huán)境特點，做好前端控制，充分考慮政務檔案數(shù)據(jù)和政務場景的保存，從保存社會記憶的大局出發(fā)，拓展政務檔案長期保存的思路，適時更新長期保存理念。

3.1.1 立足社會記憶革新長期保存理念。政務檔案是通過檔案記錄的方式留存和傳承社會記憶的重要方式，作為社會公民參與政務活動的物態(tài)化、文本化或有形化記錄，將成為社會記憶全景中的一部分。[6]從理論上說，社會記憶需要政務檔案的長期保存作為記憶延傳、建構(gòu)的主要基礎，以忠實地記載人類文明的歷史。從實踐上說，政務檔案的長期保存實踐推動了社會記憶的理論研究創(chuàng)新，提升了社會記憶研究工作的效率與效果，[7]二者相互促進、共同發(fā)展。因此，我們要從政務檔案對社會記憶的建構(gòu)角度革新長期保存理念，把政務檔案作為社會記憶的一種重要形態(tài)去豐富和深化社會記憶理論和研究內(nèi)容。

3.1.2 基于大數(shù)據(jù)環(huán)境更新長期保存理念。首先，立足數(shù)據(jù)態(tài)的政務檔案，明確長期保存對象的變化，實現(xiàn)維系以文件為中心的邏輯完整、語義完整的保存目標。其次，立足政務檔案生成的系統(tǒng)環(huán)境，識別長期保存方式的變化，演化為對數(shù)據(jù)內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景等組成要素的管理和控制，維護高階的邏輯依賴。最后，立足大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)驅(qū)動的內(nèi)核，重視長期保存中的利用需求，充分考慮后期政務檔案的數(shù)據(jù)分析和利用，演進保存方法，深入實施連續(xù)體管理策略，[8]在新技術(shù)背景下充分考慮不同對象的保存級別，實現(xiàn)新的政務場景下離散數(shù)據(jù)的檔案化管理。

3.1.3 圍繞政務場景調(diào)整長期保存理念。在檔案利用過程中，政務檔案本身與其所處的政務場景密不可分，面對新時代新形勢新要求，應充分體現(xiàn)堅持以人民為中心的思想，完善多元主體協(xié)作模式，以政務檔案數(shù)據(jù)再利用為導向，從前端開始加強管理，采集系統(tǒng)化的檔案數(shù)據(jù)，注重政務場景相關(guān)要素的抓取和保存，實現(xiàn)文件和數(shù)據(jù)的動態(tài)存儲，構(gòu)建包括政務場景在內(nèi)的系統(tǒng)化一體化政務檔案長期保存策略。

3.2 優(yōu)化政務檔案長期保存流程

大數(shù)據(jù)環(huán)境的復雜性使得政務檔案長期保存面臨嚴峻挑戰(zhàn)，相關(guān)理論和方法在長期保存領域需要更新和突破。

3.2.1 推動大數(shù)據(jù)環(huán)境下政務檔案接收標準化。政務檔案的接收是長期保存的基礎，接收階段數(shù)據(jù)的完整性和完備性至關(guān)重要?？赏ㄟ^優(yōu)化三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的工作機制，把好政務檔案長期保存的入口關(guān)。

完善數(shù)據(jù)呈繳、共享和交換制度。數(shù)據(jù)權(quán)是伴隨大數(shù)據(jù)發(fā)展而進入人們視野的一種新的權(quán)利客體，在政務檔案形成的任何一個環(huán)節(jié)，都有不同的主體在參與，所有參與的主體對于自己生成或處理的數(shù)據(jù)都有所有權(quán)和使用權(quán)。由于政務數(shù)據(jù)各管理和使用主體之間的數(shù)據(jù)呈繳、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)交換制度尚不完善，政務檔案長期保存的管理還存在薄弱環(huán)節(jié)。要從立法層面分類目、分級別制定數(shù)據(jù)共享開放計劃和政務檔案呈繳制度，保證政務檔案數(shù)據(jù)接收的合法性和合理性。

統(tǒng)一數(shù)據(jù)接收標準規(guī)范。大數(shù)據(jù)環(huán)境下，無論是小型集群還是大規(guī)模數(shù)據(jù)中心，都存在由于平臺異構(gòu)帶來的大數(shù)據(jù)處理難題，不同平臺的差別對數(shù)據(jù)接收產(chǎn)生消極影響。要在充分參考國際相關(guān)標準的基礎上，引入專業(yè)力量共同制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)接口標準，在關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵平臺上盡快制定統(tǒng)一的行業(yè)規(guī)范，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)的有效聯(lián)通，進一步整合各部門各地區(qū)的數(shù)據(jù)管理平臺。

接收完整的政務檔案數(shù)據(jù)。強化關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)保存思想，即除數(shù)據(jù)本身和元數(shù)據(jù)外，還要利用新技術(shù)新手段對政務檔案運行和存在的場景數(shù)據(jù)進行一并存儲，即完成關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的完整存儲，保障后期政務檔案運行場景的完整再呈現(xiàn)。

3.2.2 創(chuàng)新大數(shù)據(jù)環(huán)境下政務檔案存儲流程。優(yōu)化大數(shù)據(jù)環(huán)境下政務檔案的存儲，可從以下幾個方面入手：

一是及時更新存儲格式標準。大數(shù)據(jù)環(huán)境下，迅猛增長的數(shù)據(jù)消耗著復雜且昂貴的一級存儲，雖然目前已有各式各樣的前沿可視化工具來分析和識別各類數(shù)據(jù)，也有飛速發(fā)展的云存儲技術(shù)來解決存儲問題，但依然無法避免存儲數(shù)據(jù)標準落后于新技術(shù)的產(chǎn)生、存儲產(chǎn)生數(shù)據(jù)冗余等問題。因此，需要在全面更新數(shù)據(jù)存儲格式標準的基礎上，建立更為靈活的存儲格式標準完善機制。

二是靈活運用各種存儲方式。除了傳統(tǒng)的實體存儲設備，可以在建立安全防護的基礎上充分利用分布式系統(tǒng)來存儲和管理大規(guī)模的數(shù)據(jù)，使用分布式文件系統(tǒng)提供最底層存儲能力支持，以批處理的方法來提高數(shù)據(jù)訪問吞吐量。

三是著力做好數(shù)據(jù)安全防護。由于數(shù)據(jù)存儲和利用方式發(fā)生了新的變化，加上新技術(shù)環(huán)境本身的技術(shù)風險和安全隱患，政務檔案的長期保存對于電力、網(wǎng)絡、計算機和各種軟硬件的依賴程度越高，發(fā)生技術(shù)不足風險、技術(shù)開發(fā)風險、技術(shù)保護風險、技術(shù)使用風險、技術(shù)取得和轉(zhuǎn)讓風險等問題的概率就越大，必須采取高層級的安全防范措施，從硬件和軟件上同時保障政務檔案的存儲安全。

3.2.3 強化大數(shù)據(jù)環(huán)境下政務檔案安全維護。政務檔案長期保存需要長期的、持續(xù)性的、穩(wěn)定的維護和管理來保障。

完善的管理策略。政務檔案長期保存的維護，需要根據(jù)大數(shù)據(jù)環(huán)境的特點，借助數(shù)字遷移、備份、仿真、更新等技術(shù)對政務檔案的載體和運行環(huán)境進行及時更新?lián)Q代，這就需要制定維護管理策略和相關(guān)標準，以確保更好地預見未來用戶群體對管理需求的變化，更好滿足利用的要求。

完備的安全策略。政務檔案具有的高價值體現(xiàn)了我國的核心競爭力，需要通過分層建設、分級防護，借助物理隔離和防火墻技術(shù)，搭建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)安全管理體系來保證數(shù)據(jù)的安全，從人員、技術(shù)、流程等方面對數(shù)據(jù)訪問權(quán)限等作出高標準嚴格要求，形成安全防護策略。

3.3 加強政務檔案長期保存效用監(jiān)督與評價

政務檔案長期保存作為一項復雜的系統(tǒng)工程，需要對其保存的有效性和合理性進行監(jiān)督和評價。

3.3.1 加大政務檔案長期保存工作的監(jiān)督力度。政務檔案長期保存工作不僅是業(yè)務活動，也是一項管理活動。從項目管理的角度看，檔案機構(gòu)在對政務信息進行歸檔、長期保存的整個過程中需要進行流程管控，加強政務檔案長期保存工作實效性的評價和監(jiān)督力度，減少整個保存項目在各個業(yè)務流程節(jié)點出現(xiàn)不必要的損耗，防范各類風險，提升長期保存項目運行的效能。

引入項目流程管理理念，明確政務檔案長期保存工作的關(guān)鍵業(yè)務節(jié)點，實施節(jié)點管控。從政務檔案的接收、保存、維護環(huán)節(jié)出發(fā)，設置關(guān)鍵節(jié)點驗收機制，業(yè)務節(jié)點之間形成合規(guī)、達標的進階關(guān)系，層層把關(guān)保障業(yè)務流程合規(guī)合理。

建立責任追究制度，即對政務檔案長期保存項目相關(guān)責任主體進行評價和管理，避免人為過失的風險，減少額外損耗和意外發(fā)生。

設立監(jiān)督職能部門或引入第三方監(jiān)管，對長期保存的實效定期進行評估，跟蹤評價相關(guān)責任主體職能作用發(fā)揮情況，壓實工作責任。

3.3.2 建立政務檔案長期保存效用的評價機制。保障政務檔案的真實性、完整性、有效性和可用性，需要在政務檔案長期保存的任意一個環(huán)節(jié)進行控制。應該建立政務檔案長期保存效用評價機制，對長期保存的政務檔案和相關(guān)流程、標準進行評估，明確評價指標，賦予各評價指標適當?shù)臋?quán)重，建立各評價指標的分值區(qū)間，形成完善的評價指標體系，在政務檔案長期保存工作各個環(huán)節(jié)，參考評價指標體系對最終成果進行檢驗和評分，以此評判該項工作的實際效用，通過督促、問責等方式優(yōu)化和完善政務檔案長期保存質(zhì)量管理。

4 結(jié)語

從更新保存理念、優(yōu)化保存流程、建立評估機制等方面加強政務檔案的管理是政務檔案長期保存管理體系的升級優(yōu)化和檔案有效利用的基礎，應盡快啟動并重點推進。

*基金信息：本文為國家社科基金重大項目“大數(shù)據(jù)環(huán)境下政務信息資源歸檔和管理研究”（項目號：17ZDA293）的研究成果之一。

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（作者單位：1.中國人民大學黨委巡視工作領導小組辦公室 楊文娜，博士，館員；2.中國鐵道科學研究院科學技術(shù)信息研究所 李子林，博士，助理研究員；3.中國人民大學勞動人事學院 魏扣，博士 ?來稿日期：2022-11-05）