耿國彪

昝林森是三秦大地林草科技的帶頭人。他用心、用情、用智慧令綠色在黃土高原不斷蔓延。作為十三屆全國人大代表，他認(rèn)為選題要“準(zhǔn)”、調(diào)查研究要“深”、建言獻(xiàn)策要“實”是寫出高質(zhì)量議案建議的法寶。2023年，昝林森的身份發(fā)生了變化，成為新一屆的全國政協(xié)委員。

從全國人大代表到全國政協(xié)委員，稱謂變了，不變地是他用心用情履職，以科學(xué)家的視野為生態(tài)建設(shè)持續(xù)發(fā)聲的動力和初心。全國兩會召開前夕，全國政協(xié)委員，陜西省林業(yè)局副局長、陜西省林業(yè)科學(xué)院院長昝林森接受了綠色中國融媒體記者的專訪。

自然保護(hù)地體系建設(shè)的現(xiàn)代化

我國自然保護(hù)地體系包括國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園。自然保護(hù)地由各級政府依法劃定或確認(rèn)，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護(hù)，目的是守護(hù)自然生態(tài)、保育自然資源、保護(hù)生物多樣性與地質(zhì)地貌景觀多樣性，維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，維持人與自然和諧共生永續(xù)發(fā)展。

數(shù)據(jù)顯示，截至2019年年底，我國各類自然保護(hù)地已達(dá)1.18萬個，總面積超過1.7億公頃，占國土陸域面積18%。

“以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)，在我國是一項‘前無古人的開創(chuàng)性工作，如何結(jié)合我國國情，實現(xiàn)科學(xué)、高效的現(xiàn)代化管理，是下階段我們面臨的新的重大問題。”昝林森說。

昝林森認(rèn)為，我國自然保護(hù)地體系建設(shè)目前存在幾個問題。

一是以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)不夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一。現(xiàn)行的《自然保護(hù)地條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《國家級森林公園管理辦法》《國家濕地公園管理辦法》等，各壓一轍，條塊分割，邏輯上不能自洽，與保護(hù)地整合優(yōu)化后的新規(guī)定、新要求大相徑庭。

“例如，《自然保護(hù)區(qū)條例》第十八條，自然保護(hù)區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)，而自然保護(hù)地整合優(yōu)化要求‘三區(qū)變‘兩區(qū)；該《條例》第二十六條，自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)原有居民確有必要遷出的，由自然保護(hù)區(qū)所在地的地方人民政府予以妥善安置。但是中辦、國辦《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》（十六）核心保護(hù)區(qū)內(nèi)原住居民應(yīng)實施有序搬遷，對暫時不能搬遷的，可以設(shè)立過渡期。保護(hù)地整合優(yōu)化的其它文件中也有逐步搬遷之規(guī)定。像這種法律與政策不一致、法律與技術(shù)規(guī)范不協(xié)調(diào)的情況屢有出現(xiàn)。”昝林森說。

二是在原來法律的框架下，我國分行業(yè)制定有一系列國家標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)重床疊屋、相互沖突，已不再適應(yīng)新形勢下的工作需要，而且為保護(hù)地管理造成了障礙。

“《GB/T 18972-2003旅游資源分類、調(diào)查與評價》將旅游資源分為8個主類，31個亞類，155個基本類型；《GB50298-1999風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》將風(fēng)景資源分為兩大類，8中類，74個小類。同屬一個系統(tǒng)管理，但如此多雜的分類規(guī)定會使實施部門陷入迷亂。”昝林森說，《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》規(guī)定了四重區(qū)劃：一是功能區(qū)劃，將整個風(fēng)景名勝區(qū)區(qū)劃為特別保存區(qū)、風(fēng)景游覽區(qū)、風(fēng)景恢復(fù)區(qū)、發(fā)展控制區(qū)、旅游服務(wù)區(qū)；二是保護(hù)區(qū)劃，將整個風(fēng)景名勝區(qū)分為一級保護(hù)區(qū)、二級保護(hù)區(qū)、三級保護(hù)區(qū)；三是生態(tài)區(qū)劃，將整個風(fēng)景名勝區(qū)劃分為Ⅰ類區(qū)、Ⅱ類區(qū)、Ⅲ類區(qū)；四是景區(qū)區(qū)劃，針對風(fēng)景游覽區(qū)又劃分為核心景區(qū)、一般景區(qū)。如此多重區(qū)劃，不可否認(rèn)有其積極的一面，但往往將《規(guī)劃》帶入了不堪的境地。

三是不同行業(yè)之間的法律不相協(xié)調(diào)，甚至存在沖突?！岸嘁?guī)合一”，首先應(yīng)該是“多法共一”。農(nóng)業(yè)法、森林法、野生動物保護(hù)法、水法、濕地法、退耕還林條例等十多部相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)自洽互濟(jì)，邊界清晰，分合有序，系于一命，共為一體。獨立中有關(guān)照，呼應(yīng)中不掏扯。排除矛盾沖突，補(bǔ)齊短板和空白。

昝林森以《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第十六條為例指出，基本農(nóng)田被合法占用以后，占用單位應(yīng)當(dāng)按照占多少、墾多少的原則，負(fù)責(zé)開墾與所占基本農(nóng)田的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。這里的“開墾”，并沒有明確的指向和進(jìn)一步的法律安排，往往將林地變成了“被開墾”的對象。他們工作中遇到的多起毀林問題均屬于此類。

“該《條例》第十七條，禁止任何單位和個人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)。實際上，全國有很多水果大縣，如蘋果大縣、獼猴桃大縣、花椒大縣等等，這些問題普遍存在，而且由來已久。如果真正要嚴(yán)格執(zhí)行這一規(guī)定，在利益趨動下，群眾有可能將目光轉(zhuǎn)向林地?！标昧稚f。

四是由于歷史的原因，保護(hù)地范圍區(qū)劃欠科學(xué)、保護(hù)范圍不完整的問題仍然存在。以行政界線作為保護(hù)地界的情況未能得到徹底解決；生態(tài)保護(hù)范圍大、補(bǔ)償范圍小，生態(tài)限制多、生態(tài)補(bǔ)償水平低的問題依然突出。水電、礦產(chǎn)等退出缺乏補(bǔ)償資金等問題比較普遍。這些情況都不同程度地影響了保護(hù)地管理。

針對我國自然保護(hù)地體系建設(shè)的這些問題，昝林森給出了自己的建議：1.盡快出臺《保護(hù)地法》，以法律為準(zhǔn)繩協(xié)調(diào)保護(hù)地管理中出現(xiàn)的各種矛盾。2.盡快編制出臺新的技術(shù)規(guī)程規(guī)范，形成協(xié)調(diào)一致的保護(hù)地管理法規(guī)體系。3.逐步理順不同行業(yè)之間的法律沖突，形成邏輯自洽、相互協(xié)調(diào)的法律體系。4.正確處理“退出”與“調(diào)出”的辯證關(guān)系，嚴(yán)肅對待“開天窗”問題。

持續(xù)關(guān)注黃河流域生態(tài)保護(hù)

黃河是中華民族的母親河。黃河流域是中華文明的重要發(fā)祥地，也是我國重要的生態(tài)屏障區(qū)域。近年來，昝林森一直關(guān)注黃河流域的生態(tài)安全問題，努力探尋黃河流域生態(tài)建設(shè)和民生福祉雙贏的方案。今年他又帶來了新的思考“關(guān)于促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展的建議”。

昝林森認(rèn)為，黃河流域的發(fā)展問題是“社會-經(jīng)濟(jì)-自然”復(fù)合系統(tǒng)的綜合性問題。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》為當(dāng)前和今后一個時期黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展擘畫藍(lán)圖?！包S河流域重在保護(hù)，要在治理”。《中華人民共和國黃河保護(hù)法》的頒布為黃河流域依法治理提供法律保障。促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展，肩負(fù)著生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略的重大使命，具有重要時代價值和戰(zhàn)略意義。

昝林森指出，目前黃河流域高質(zhì)量發(fā)展主要面臨五個問題：一是“三生”空間發(fā)展不協(xié)調(diào)。在黃河流域的“三生”空間結(jié)構(gòu)中，生產(chǎn)和生活空間不斷擠壓著生態(tài)空間。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量在空間分布上有明顯差異，高質(zhì)量區(qū)主要位于青海南部三江源生態(tài)屏障區(qū)、內(nèi)蒙古草原區(qū)；中質(zhì)量和低質(zhì)量區(qū)主要分布于甘肅和寧夏大部分區(qū)域、山西、陜西北部等經(jīng)濟(jì)和工業(yè)較發(fā)達(dá)區(qū)。農(nóng)業(yè)、工礦生產(chǎn)用地和城鎮(zhèn)生活用地擠壓了綠色生態(tài)用地，密集的人口和不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致土地利用強(qiáng)度超過生態(tài)利用承載力。

二是農(nóng)村水環(huán)境風(fēng)險突出。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人口增長，水環(huán)境也隨之惡化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污水排放、化肥的大量應(yīng)用、農(nóng)藥的不合理使用，導(dǎo)致農(nóng)村面源污染加劇。除此之外，迅速發(fā)展起來的集約化養(yǎng)殖場的污染以及居民生活污水和廢棄物的亂排亂堆等也對水環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染。

三是流域生態(tài)環(huán)境脆弱。黃河流域是我國生態(tài)脆弱性較典型的國土空間。由于近20年來劇烈的人類活動，黃河上游面臨自然濕地面積萎縮、工業(yè)農(nóng)業(yè)面源污染、鹽堿化嚴(yán)重、灌區(qū)水資源不足的問題。黃河中游水土流失最為嚴(yán)重。目前，黃土高原局部高密度植被現(xiàn)已出現(xiàn)退化現(xiàn)象，科學(xué)管理植物建設(shè)、鞏固退耕還林還草成果仍是今后的重要任務(wù)。黃河下游河道坡降小，上中游水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)極大影響了下游黃河安瀾。

四是發(fā)生區(qū)域返貧風(fēng)險大。黃河流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后，特別是上中游地區(qū)和下游灘區(qū)，是我國貧困人口相對集中的區(qū)域。2020年脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利以來，黃河流域脫貧人口和區(qū)域返貧風(fēng)險較大，鞏固提升脫貧攻堅成果的任務(wù)依然艱巨。

五是產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力不足。黃河流域涉及的九省區(qū)中，山東地處東部地區(qū)、河南位于中部地區(qū)，內(nèi)蒙古位于北部地區(qū)，其他6個省區(qū)均位于西部地區(qū)，受區(qū)位條件、資源稟賦等因素影響，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)自西向東極不均衡。西部六省區(qū)，工業(yè)產(chǎn)業(yè)多集中于資源型密集型產(chǎn)業(yè)，缺少高附加值終端產(chǎn)品，技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)占比較低；此外，地區(qū)間或同一區(qū)域內(nèi)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)間尚未形成有機(jī)聯(lián)系，產(chǎn)業(yè)亟須進(jìn)行補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈和延鏈建設(shè)。

昝林森委員建議：一要建立黃河流域“三生”空間綜合調(diào)控體系。面對黃河流域發(fā)展困局，要加快推動流域發(fā)展總體規(guī)劃和各類專項規(guī)劃編制，探索具有地域特色、因地制宜的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展路徑。二要推動水系統(tǒng)治理與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)融合發(fā)展。黃河流域水系治理應(yīng)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)深度融合，實現(xiàn)農(nóng)村水環(huán)境系統(tǒng)整治。三要建立生態(tài)脆弱區(qū)動態(tài)評估體系與響應(yīng)機(jī)制。未來黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須遵循因地制宜、分類施策，宜林則林、宜草則草、宜農(nóng)則農(nóng)、宜牧則牧的原則，尊重科學(xué)規(guī)律，循序漸進(jìn)改善黃河流域生態(tài)環(huán)境。設(shè)計生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站網(wǎng)體系，評估不同類型生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能（生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力、碳固持等）和生態(tài)問題。統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，探索以自然恢復(fù)為主的生態(tài)脆弱區(qū)動態(tài)評估體系與響應(yīng)機(jī)制。四要創(chuàng)新黃河流域鄉(xiāng)村振興體制機(jī)制。一是建立涵蓋“生態(tài)—資源—環(huán)境”全要素的流域監(jiān)測體系、流域綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和立體化多元化的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。二是從產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織等五個方面構(gòu)建評價體系，逐步開展鄉(xiāng)村振興的系統(tǒng)評價和科學(xué)考核試點。三是探明生態(tài)脫貧成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的“卡點”，確定“卡點”問題關(guān)鍵障礙，建立生態(tài)脫貧成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接體制與機(jī)制和政策體系。五要促進(jìn)能源技術(shù)和綠色富民產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新。黃河流域各區(qū)域優(yōu)勢資源與支柱產(chǎn)業(yè)具有較大差異，應(yīng)嚴(yán)格遵循主體功能區(qū)差異性發(fā)展思路，從地區(qū)實際出發(fā)，從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和新興支柱產(chǎn)業(yè)培育壯大兩方面著手，探索具有區(qū)域特色的高質(zhì)量發(fā)展路徑，降低產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化傾向，促進(jìn)合理產(chǎn)業(yè)布局及分工體系形成。