張奕涵 沈伯平

[摘要]在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和治理模式的轉(zhuǎn)變與重構(gòu)并不同步，制度體系建設(shè)和完善的速度往往落后于平臺(tái)發(fā)展?fàn)顩r，其典型表現(xiàn)是政府制度供給滯后?；谡谓?jīng)濟(jì)學(xué)的分析視角對(duì)這一問題的本質(zhì)與現(xiàn)實(shí)原因進(jìn)行探究。在本質(zhì)上，政府制度供給滯后是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑調(diào)整優(yōu)化的過程在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)層面的反映，是制度變遷的一個(gè)環(huán)節(jié)，是規(guī)制者和被規(guī)制者互動(dòng)博弈過程中產(chǎn)生的“制度非均衡”狀態(tài)。在現(xiàn)實(shí)原因上，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程和內(nèi)生特性、政府對(duì)制度安排的綜合考慮過程以及平臺(tái)企業(yè)和其他利益攸關(guān)者的參與共同導(dǎo)致了政府制度供給滯后。解決這一問題必須構(gòu)建起以政府為主導(dǎo)，平臺(tái)企業(yè)、消費(fèi)者、勞動(dòng)者等利益攸關(guān)者廣泛參與的治理框架。提出以下政策建議：第一，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，綜合運(yùn)用好規(guī)制與監(jiān)管手段，提升治理效能；第二，平臺(tái)企業(yè)必須落實(shí)主體責(zé)任，承擔(dān)相應(yīng)的自我規(guī)制職能，形成政府規(guī)制與產(chǎn)業(yè)自我規(guī)制協(xié)調(diào)互動(dòng)的規(guī)制與監(jiān)管體系；第三，其他利益攸關(guān)者需要共同參與，形成社會(huì)監(jiān)管合力。

[關(guān)鍵詞]平臺(tái)經(jīng)濟(jì)；制度變遷；政府制度供給滯后

一、 引言

近年來，平臺(tái)成為生產(chǎn)力重要的組織方式，正與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各領(lǐng)域、全過程緊密結(jié)合，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)在規(guī)模上達(dá)45.5萬億元，占GDP比重達(dá)39.8%，成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展名副其實(shí)的“加速器”與“穩(wěn)定器”1。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)以技術(shù)創(chuàng)新為重要牽引，引致并推動(dòng)了市場經(jīng)濟(jì)中全方位的理念創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新與模式創(chuàng)新，優(yōu)化了資源配置，促進(jìn)就業(yè)并增進(jìn)了人民福祉，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和構(gòu)建新發(fā)展格局的新引擎。但是，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也帶來了一系列新問題，如平臺(tái)企業(yè)壟斷問題、“大數(shù)據(jù)殺熟”和“屏蔽封殺”等算法濫用問題、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)安全隱患問題以及勞動(dòng)者權(quán)益保障缺失問題等。這一雙重影響深刻反映出在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和治理模式的轉(zhuǎn)變與重構(gòu)并不是同步的。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)制度體系建設(shè)的速度往往落后于平臺(tái)發(fā)展?fàn)顩r，其典型表現(xiàn)是政府制度供給上的滯后。長期以來，中國政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)一直采取鼓勵(lì)、培育、謙抑的態(tài)度，在監(jiān)管上秉持“包容審慎”的理念，這為平臺(tái)企業(yè)渡過立足不穩(wěn)的萌芽期、逐步實(shí)現(xiàn)發(fā)展壯大提供了良好的環(huán)境。但隨著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)步入成熟期，相對(duì)滯后的監(jiān)管理念和規(guī)制手段無法適應(yīng)快速變化的數(shù)字市場，無法有效遏制超級(jí)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的失范行為[1]。例如在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷規(guī)制轉(zhuǎn)型過程中存在缺乏互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)事前責(zé)任設(shè)計(jì)、平臺(tái)主體多層次義務(wù)群設(shè)定、動(dòng)態(tài)化平臺(tái)分級(jí)認(rèn)定的“三重制度障礙”[2]。在平臺(tái)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)問題上，平臺(tái)就業(yè)關(guān)系難以被嵌入現(xiàn)有的勞動(dòng)關(guān)系規(guī)制和社會(huì)保險(xiǎn)制度中[3]。平臺(tái)企業(yè)多樣化的用工方式不僅加大了司法實(shí)踐中對(duì)勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的難度[4]，也使得適用于新形勢的法律法規(guī)的出臺(tái)面臨困境，勞動(dòng)力市場也面臨著制度僵化問題[5]。在實(shí)際監(jiān)管過程中，技術(shù)障礙、“路徑依賴”等因素限制了政府監(jiān)管部門的執(zhí)法效能[6]。由此可見，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中政府制度供給滯后現(xiàn)象引發(fā)了諸多廣泛而深刻的現(xiàn)實(shí)問題，不僅影響了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)自身的健康持續(xù)發(fā)展，也引起人們對(duì)于強(qiáng)化平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)制與監(jiān)管的普遍訴求。習(xí)近平總書記在中共中央政治局第三十四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系，健全法律法規(guī)和政策制度，完善體制機(jī)制，提高我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。國家發(fā)展改革委等部門發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見》中也明確提出“堅(jiān)持發(fā)展和規(guī)范并重”，“適應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，建立健全規(guī)則制度”等重要指示1。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)作為新興經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，其規(guī)制與監(jiān)管框架尚未成熟，當(dāng)前亟需完善治理體系以糾正平臺(tái)企業(yè)失范行為，補(bǔ)全監(jiān)管政策拼圖，促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序健康發(fā)展[7]。為此，有必要對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中的政府制度供給滯后問題進(jìn)行深入分析，以便找到破除制度建設(shè)困境的方式。想要理解政府制度供給滯后問題，不能單純從靜態(tài)的視角進(jìn)行考察，而必須要在制度演化與發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程中尋找答案。本文擬從一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析視角探究平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中政府制度供給滯后問題的本質(zhì)，進(jìn)而結(jié)合現(xiàn)實(shí)闡明政府制度供給滯后問題的成因，并就如何解決這一問題提出政策建議。

二、 平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中政府制度供給滯后問題的本質(zhì)探究

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)是生產(chǎn)力新的組織方式，既代表著數(shù)字時(shí)代先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展水平，也包含著與這一先進(jìn)生產(chǎn)力相匹配的生產(chǎn)關(guān)系，如各類經(jīng)濟(jì)制度。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中一般由政府主導(dǎo)制度建設(shè)的方向并承擔(dān)制度供給職能?，F(xiàn)實(shí)中，政府制度供給往往出現(xiàn)滯后現(xiàn)象，即平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中的制度建設(shè)（供給）速度落后于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展（需要）速度。事實(shí)上，政府制度供給滯后不是一個(gè)靜態(tài)的現(xiàn)象，而是制度變遷動(dòng)態(tài)過程的一個(gè)部分。從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，這一現(xiàn)象本質(zhì)上是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整優(yōu)化過程中的一種常態(tài)現(xiàn)象，是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑相互作用最終達(dá)到有機(jī)統(tǒng)一過程中的一種常態(tài)現(xiàn)象；在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)層面上則表現(xiàn)為規(guī)制者與被規(guī)制者之間互動(dòng)博弈的一個(gè)中間階段，是制度從低級(jí)均衡狀態(tài)朝著高級(jí)均衡狀態(tài)轉(zhuǎn)變過程中必經(jīng)的“非均衡狀態(tài)”[8]。

依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)這一載體，通過收集、使用數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素，發(fā)展人工智能和算法等關(guān)鍵信息技術(shù)，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)有力促進(jìn)了經(jīng)營主體間的信息流動(dòng)和交易雙方的供需匹配，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)朝著多元化、標(biāo)準(zhǔn)化、復(fù)雜化方向發(fā)展，構(gòu)筑起錯(cuò)落有致、層級(jí)分明的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)生態(tài)系統(tǒng)，這一過程極大解放和發(fā)展了生產(chǎn)力。但當(dāng)“社會(huì)的物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，便同它們一直在其中運(yùn)動(dòng)的現(xiàn)存生產(chǎn)關(guān)系或財(cái)產(chǎn)關(guān)系（這只是生產(chǎn)關(guān)系的法律用語）發(fā)生矛盾。于是這些關(guān)系便由生產(chǎn)力發(fā)展的形式變成生產(chǎn)力的桎梏”[9]。此外，與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)相比，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行模式、運(yùn)行規(guī)律均發(fā)生了重大變化，由此帶來經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)（生產(chǎn)方式）的重大改變，而上層建筑的變革相對(duì)滯后必然會(huì)阻礙平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中的制度大多是傳統(tǒng)工業(yè)化時(shí)代制度的繼承和延續(xù)，這些制度能有效遏制傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)資本和金融資本的無序擴(kuò)張。但隨著數(shù)字技術(shù)在社會(huì)總生產(chǎn)過程中的普遍運(yùn)用和廣泛滲透，數(shù)據(jù)和信息成為重要的生產(chǎn)要素，產(chǎn)業(yè)資本和金融資本逐步發(fā)展成數(shù)字資本，由此產(chǎn)生生產(chǎn)力發(fā)展的新需要，也催生了新的問題與風(fēng)險(xiǎn)。原有的制度無法適應(yīng)新形勢需要，其規(guī)制的有效性逐步減弱而對(duì)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的束縛效果卻增強(qiáng)了?，F(xiàn)有的制度體系與潛在經(jīng)濟(jì)增長要求不相適應(yīng)的地方就成為制度變遷的起始點(diǎn)。從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，制度變遷的本質(zhì)是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑之間調(diào)整優(yōu)化的有機(jī)統(tǒng)一的過程。生產(chǎn)力的發(fā)展會(huì)推動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系不斷進(jìn)行局部微調(diào)和完善，調(diào)整后的生產(chǎn)關(guān)系也會(huì)反作用于生產(chǎn)力；經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化影響上層建筑的變革，上層建筑也對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)生反作用。在以上兩對(duì)關(guān)系中，生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑在不斷的微調(diào)中達(dá)成新的平衡。這種微調(diào)的量在達(dá)到質(zhì)的轉(zhuǎn)變之前總要經(jīng)歷一段時(shí)間的累積，這個(gè)累積的過程反映在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)層面就是“制度非均衡”狀態(tài)。在這一狀態(tài)中，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的諸多參與者共同參與制度變遷過程，規(guī)制者與被規(guī)制者展開互動(dòng)博弈，基于各自的需求推動(dòng)制度朝著有利于自身的方向演變，最終各主體之間的合力形成了制度變遷的結(jié)果。在這一過程中，政府制度供給會(huì)受到多方利益相關(guān)者的阻撓或助推的影響，制度建設(shè)總體耗時(shí)較長，因而出現(xiàn)了政府制度供給滯后的現(xiàn)象。

由此可見，政府制度供給滯后現(xiàn)象實(shí)際上是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑相互調(diào)整的過程在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)層面上的表現(xiàn)，是制度變遷中的一個(gè)環(huán)節(jié)。制度從低級(jí)均衡狀態(tài)朝著高級(jí)均衡狀態(tài)轉(zhuǎn)變的動(dòng)態(tài)演化過程循環(huán)往復(fù)、周而復(fù)始，政府制度供給滯后現(xiàn)象從某種程度上來說也是一種“常態(tài)”?，F(xiàn)實(shí)中政府、企業(yè)和其他利益攸關(guān)者共同參與了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)“游戲規(guī)則”的制定，這為我們分析政府制度供給滯后問題的現(xiàn)實(shí)原因提供了突破口。

三、 平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中政府制度供給滯后問題的現(xiàn)實(shí)原因探究

戴維斯和諾思考察了制度創(chuàng)新過程，指出在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中會(huì)出現(xiàn)制度安排“延時(shí)”（lag）的情況[10]。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中的政府制度供給滯后現(xiàn)象既與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)自身的發(fā)展過程與內(nèi)生特性有關(guān)，也與政府進(jìn)行制度安排時(shí)的綜合考慮過程有關(guān)，還與平臺(tái)企業(yè)和其他利益攸關(guān)者的參與相關(guān)。本部分將對(duì)上述三部分原因進(jìn)行具體闡述。

1. 平臺(tái)經(jīng)濟(jì)自身的發(fā)展過程和內(nèi)生特性

（1）平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程

從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，生產(chǎn)關(guān)系是適應(yīng)生產(chǎn)力的性質(zhì)和水平而逐步建立起來的，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中的制度建設(shè)總是要以平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀為基礎(chǔ)。一方面，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在短短數(shù)十年的時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造了巨大的社會(huì)財(cái)富，其既展現(xiàn)出了極高的發(fā)展?jié)摿?，又有著新生?jīng)濟(jì)形態(tài)的脆弱與不成熟的固有特點(diǎn)；另一方面，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部各平臺(tái)企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r參差不齊，對(duì)于制度的需求也不同?；谏鲜霾黄胶?、不充分的發(fā)展情況，政府在進(jìn)行制度建設(shè)時(shí)既需要為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)預(yù)留充足的成長空間，避免過度規(guī)制抑制新業(yè)態(tài)的發(fā)展，也需要充分考慮多層次的經(jīng)營主體的不同情況。再加上政府外生于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)，在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府制度供給之間一定存在時(shí)間間隔，由此產(chǎn)生了政府制度供給滯后現(xiàn)象。如2014—2019年平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成長的最初階段，中國政府出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展電子商務(wù)加快培育經(jīng)濟(jì)新動(dòng)力的意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》等文件，主要從大方向上對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)，在制度設(shè)計(jì)上留白較多，制度出臺(tái)也沒有過于密集。2020年以來平臺(tái)經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展成熟，政府針對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中逐步顯露出的重大問題進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)與深入分析，適時(shí)推動(dòng)已有法律的修訂與新法律法規(guī)的制定，出臺(tái)多項(xiàng)指導(dǎo)意見和指南文件，完善制度體系。

（2）平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生特性

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)是以技術(shù)創(chuàng)新為核心驅(qū)動(dòng)力，以商業(yè)模式和管理方式創(chuàng)新為重要特征的新業(yè)態(tài)，時(shí)刻都在經(jīng)受社會(huì)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)變革的沖擊。這些沖擊會(huì)借由現(xiàn)有的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)全過程傳導(dǎo)并影響制度結(jié)構(gòu)，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中的制度結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)這些沖擊進(jìn)行自發(fā)性回應(yīng)，產(chǎn)生變化或微調(diào)。這種現(xiàn)象的持續(xù)存在一方面使平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在內(nèi)部自發(fā)構(gòu)筑起一系列非正式約束以滿足自身的短期發(fā)展需要，減少了政府從外部進(jìn)行制度供給的必要性，另一方面也增加了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的復(fù)雜性，使得政府在進(jìn)行制度安排時(shí)面臨更多干擾。此外，規(guī)則一般是針對(duì)過去制定的，很難應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的、預(yù)料之外的情況，特別是在創(chuàng)新就是為了繞開不合時(shí)宜的規(guī)則的時(shí)候[11]。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)本身就是一項(xiàng)顛覆性的創(chuàng)新，平臺(tái)企業(yè)家或是發(fā)現(xiàn)了潛在獲利機(jī)會(huì)，或是為了繞開傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中存在的各種壁壘而進(jìn)行創(chuàng)新。例如“螞蟻金服”等互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)一方面通過互聯(lián)網(wǎng)與金融深度融合開創(chuàng)新型金融業(yè)務(wù)模式，在助力小微企業(yè)發(fā)展、提升金融服務(wù)質(zhì)量和推動(dòng)構(gòu)建多層次金融體系的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了自身盈利，另一方面以又金融科技創(chuàng)新為幌子，“鉆空子”以規(guī)避金融監(jiān)管。類似的通過創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)制度套利的行為必然影響平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，也使政府進(jìn)行制度建設(shè)的難度加大。

2. 政府對(duì)制度安排的綜合考慮過程

政府在進(jìn)行一項(xiàng)制度安排時(shí)，需要經(jīng)歷至少四個(gè)過程：①感知環(huán)境并認(rèn)知到推動(dòng)制度變遷的可能性與必要性，②選擇合適的制度或創(chuàng)新制度安排，③推動(dòng)制度變遷的實(shí)施，④制度實(shí)施取得實(shí)質(zhì)性成效。上述每個(gè)環(huán)節(jié)都受到諸多因素的影響，導(dǎo)致政府對(duì)制度安排的綜合考慮過程耗時(shí)較長，致使政府制度供給滯后。具體而言，影響因素如下：

（1）信息不完全與信息不對(duì)稱

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)間短、速度快，對(duì)應(yīng)了全新的供給與需求模式，創(chuàng)造出一套全新的經(jīng)濟(jì)生態(tài)系統(tǒng)。一方面，政府部門對(duì)于這種新業(yè)態(tài)認(rèn)知不足，在制度設(shè)計(jì)上缺乏可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，存在信息不完全的狀況。另一方面，政府外在于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)市場，與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)市場內(nèi)部的平臺(tái)企業(yè)、技術(shù)專家和行業(yè)協(xié)會(huì)等相比，所了解的核心信息更少，存在信息不對(duì)稱的情況。平臺(tái)企業(yè)不僅能利用信息上的優(yōu)勢獲取市場勢力操縱市場，也可以干擾政府的判斷，實(shí)現(xiàn)“規(guī)制俘獲”。信息不完全與信息不對(duì)稱問題使得政府需要花費(fèi)更多的時(shí)間收集可靠和合適的信息來建立對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的全面認(rèn)知，以便進(jìn)行合適且有針對(duì)性的制度安排，從而影響了制度供給的時(shí)長。正如2022年6月修改后出臺(tái)的《中華人民共和國反壟斷法》是對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張等問題的有力回應(yīng)，其修改經(jīng)歷了修訂草案送審稿和修正草案兩個(gè)中間環(huán)節(jié)，在此過程中市場監(jiān)管總局與司法部向社會(huì)各界公開征求意見，充分參考有關(guān)部門、省級(jí)政府和部分行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)等的意見，反復(fù)協(xié)商溝通，以便充分完善基本法律與制度規(guī)制，也為其他配套規(guī)定留出空間。

（2）交易成本過高

由于信息不完全與信息不對(duì)稱的干擾，加上平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的是復(fù)雜多樣、滲透性強(qiáng)、覆蓋面廣、風(fēng)險(xiǎn)性大的新問題，缺乏可參考的制度安排，政府在前期需要花費(fèi)較多的搜尋成本收集和處理信息，在制度設(shè)計(jì)時(shí)不僅需要充分運(yùn)用系統(tǒng)性和前瞻性思維對(duì)潛在問題進(jìn)行預(yù)判，還要調(diào)整制度安排使之能兼顧多元目標(biāo)，因此產(chǎn)生高昂的交易成本。此外，政府層面的制度一般為正式制度，其總體交易成本巨大。一方面，正式制度的構(gòu)建程序復(fù)雜，耗時(shí)較長，并且需要經(jīng)過局部試點(diǎn)探索才能全面推廣。例如2019年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》出臺(tái)后，各級(jí)地方政府積極開展實(shí)踐，為國家頂層設(shè)計(jì)探路，如江蘇省就于2020年3月發(fā)布了《省政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的實(shí)施意見》，就“加快完善新業(yè)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)體系”“推進(jìn)‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”“推動(dòng)完善信用體系建設(shè)”等二十項(xiàng)重點(diǎn)問題提出意見1。另一方面，正式制度的推廣面臨從舊制度轉(zhuǎn)向新制度的變革成本、各項(xiàng)制度運(yùn)行的維護(hù)成本以及對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中自發(fā)產(chǎn)生的不合理的非正式制度進(jìn)行清除、重構(gòu)或改造的成本。由于交易成本過高，政府會(huì)審慎評(píng)估進(jìn)行制度安排的成本和收益，當(dāng)兩者差距過大時(shí)政府會(huì)缺乏足夠的變革動(dòng)機(jī)，由此導(dǎo)致制度供給滯后。

（3）制度的作用和時(shí)滯的影響

制度作用于一定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)后，在初期往往效果較微弱，需要?dú)v經(jīng)一定周期后才逐步顯現(xiàn)出真實(shí)的效果，因此制度存在作用時(shí)滯[12]。這意味著政府無法及時(shí)得到制度實(shí)施效果的反饋?，F(xiàn)階段，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)市場發(fā)育尚不成熟，抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足，但平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi)四個(gè)環(huán)節(jié)之間銜接緊密，資源、信息、風(fēng)險(xiǎn)和政策影響等在各個(gè)環(huán)節(jié)之間的傳導(dǎo)速度快。這使得政府必須充分考慮傳導(dǎo)環(huán)節(jié)中容易產(chǎn)生的“累積效應(yīng)”以及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)市場主體對(duì)制度反應(yīng)的“趨同效應(yīng)”：一方面，在初期密集出臺(tái)同種類型制度可能在某一時(shí)點(diǎn)使市場遭受產(chǎn)生多重制度效果的疊加沖擊；另一方面，制度的本意在實(shí)施過程中容易被誤讀或過度解讀，市場主體對(duì)制度安排存在反應(yīng)過度的可能性，且這種反應(yīng)會(huì)在各主體之間傳遞并形成趨同。因此，政府通常會(huì)將一項(xiàng)制度安排拆分為若干階段逐步推進(jìn)，以便掌握主動(dòng)權(quán)，靈活應(yīng)對(duì)市場反饋并適時(shí)調(diào)整。

3. 平臺(tái)企業(yè)和其他利益攸關(guān)者的共同參與的影響

（1）政府、平臺(tái)企業(yè)和其他利益攸關(guān)者之間存在利益沖突

在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)過程中，平臺(tái)企業(yè)憑借自身對(duì)于領(lǐng)域前沿的了解和在實(shí)際經(jīng)營過程中的主導(dǎo)地位成為制度建設(shè)的重要參與者，在部分領(lǐng)域內(nèi)甚至成為制度建設(shè)的引領(lǐng)者。供應(yīng)商、勞動(dòng)者、消費(fèi)者等其他利益攸關(guān)者也逐步參與進(jìn)這一過程中。多方主體的參與必然產(chǎn)生利益沖突，政府在進(jìn)行制度安排時(shí)會(huì)受到多股力量的阻撓，因此需要花費(fèi)更多的時(shí)間成本和交易成本去考察各方參與者的真實(shí)需求，識(shí)別并剔除私人利益與公共利益相抵觸的部分，協(xié)調(diào)各方的合理利益訴求，最終形成使各方滿意的制度安排。利益沖突的干擾以及政府協(xié)調(diào)各方的職責(zé)的履行均延緩了制度出臺(tái)的時(shí)間，使得政府制度供給滯后。

（2）信用關(guān)系缺失的影響

通常而言，在社會(huì)信用制度較完善的情況下，制度的實(shí)施與推廣更加容易。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)傳統(tǒng)的人格化交易向非人格化交易轉(zhuǎn)變，支付寶、微信等在線支付系統(tǒng)的使用，淘寶和京東等電子商務(wù)平臺(tái)提供的物流追蹤、售后服務(wù)、評(píng)價(jià)系統(tǒng)等服務(wù)管理模式的創(chuàng)新使得人們對(duì)平臺(tái)的信任與依賴度大幅提升。但這種轉(zhuǎn)變也伴隨著極大的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，沖擊著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中各方參與者之間的信用關(guān)系，影響社會(huì)信用制度和社會(huì)信用體系的建設(shè)與完善，致使平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的非正式制度（如信用關(guān)系等）存在缺失。政府需要花費(fèi)更多的時(shí)間推動(dòng)信用關(guān)系重構(gòu)，為正式制度的有效實(shí)施暢通渠道，利用非正式制度的完善與正式制度形成合力。

綜上所述，政府制度供給滯后現(xiàn)象源于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展過程與內(nèi)生特性的影響，也源于各方利益參與者之間的互動(dòng)博弈的干擾。此外，由于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中問題新穎且復(fù)雜，產(chǎn)生速度較快，政府進(jìn)行制度安排的整體過程耗時(shí)較長。因此，政府制度供給滯后其實(shí)是制度變遷中的常態(tài)現(xiàn)象，某種程度上不可避免也無法被完全消除，但這并不意味著可以對(duì)這一現(xiàn)象置之不理。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)影響程度之大、輻射范圍之廣，前所未有。平臺(tái)企業(yè)具有天然逐利趨勢，其不良行為極易誘發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中破壞性、顛覆性的重大風(fēng)險(xiǎn)。政府制度供給滯后會(huì)導(dǎo)致平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中資本無序擴(kuò)張、野蠻生長的現(xiàn)象發(fā)生。這一發(fā)展亂象最終會(huì)反作用于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)本身，抑制其健康與可持續(xù)發(fā)展。為此必須加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的規(guī)制與監(jiān)管。政府需要加快改善自身制度供給能力，同時(shí)引導(dǎo)平臺(tái)企業(yè)、供應(yīng)商、勞動(dòng)者、消費(fèi)者和其他利益相關(guān)者共同參與完善平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理框架。

四、 改善平臺(tái)經(jīng)濟(jì)政府制度供給滯后的政策建議

制度建設(shè)必須因事而制，與時(shí)俱進(jìn)。改善政府制度供給滯后的狀況必須加快構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，平臺(tái)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任，供應(yīng)商、消費(fèi)者、勞動(dòng)者等利益攸關(guān)者共同參與的治理框架，促使平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展。為此，必須從以下三個(gè)方面入手：

1. 政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，構(gòu)建多方利益相關(guān)者共同參與的治理框架

作為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中制度供給的主要承擔(dān)者，政府必須從如下兩方面提升治理效能：其一，全面提升制度供給能力。黨的二十大報(bào)告指出，必須堅(jiān)持“安全第一、預(yù)防為主”“推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”[13]。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中的重大風(fēng)險(xiǎn)具有顛覆性危害，政府必須加強(qiáng)形勢研判，強(qiáng)化事前預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力，不能依賴事后處置與補(bǔ)救。政府要縮短制度建設(shè)的總體時(shí)間，通過組織變革、目標(biāo)拆分、多頭并進(jìn)和協(xié)同發(fā)力等方式提升治理效能。政府要綜合運(yùn)用好規(guī)制與監(jiān)管手段，一方面要加快構(gòu)建包含正式制度和非正式制度在內(nèi)的多層次的制度體系，另一方面要在法律不完備的條件下，加大執(zhí)法與監(jiān)管力度，利用監(jiān)管在制度體系的規(guī)制之外形成補(bǔ)充，并為制度的有效實(shí)施提供保障。為此必須加快形成事前、事中、事后的全鏈條監(jiān)管，推動(dòng)企業(yè)形成普遍的監(jiān)管預(yù)期，最終形成全方位、多層次和立體化的規(guī)制與監(jiān)管體系。其二，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中的問題產(chǎn)生速度快，形式復(fù)雜多樣，單純依靠政府從市場外部進(jìn)行制度供給，速度較慢，容易耽誤處理問題的最佳時(shí)機(jī)。因此必須構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，平臺(tái)企業(yè)、供應(yīng)商、消費(fèi)者、勞動(dòng)者等利益攸關(guān)者共同參與的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理框架，在市場內(nèi)外形成治理合力。政府要發(fā)揮好“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的作用，充分考慮平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和各方主體訴求，建立清晰、明確的總體制度框架，設(shè)計(jì)富有彈性的基礎(chǔ)法律法規(guī)，對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中常見的經(jīng)濟(jì)行為的合法性做出界定，以指引市場中各類主體行為，激發(fā)市場自我凈化功能。政府要引導(dǎo)平臺(tái)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任，在市場內(nèi)部利用產(chǎn)業(yè)自我規(guī)制打擊不良經(jīng)營者，處理違規(guī)行為，積極引導(dǎo)行業(yè)自律，與政府的外部監(jiān)管形成合力。政府還要引導(dǎo)其他利益攸關(guān)者充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，約束平臺(tái)企業(yè)不良行為，營造良好的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

2. 平臺(tái)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任

平臺(tái)企業(yè)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)者，處于市場最前沿，對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動(dòng)向和潛在漏洞極其敏銳，與市場各主體的聯(lián)系更加緊密，既能提出富有前瞻性與針對(duì)性的意見彌補(bǔ)政府因信息盲區(qū)而產(chǎn)生的決策疏漏，有效減輕政府制度供給壓力，也能通過推進(jìn)產(chǎn)業(yè)自我規(guī)制與市場自我規(guī)制從市場內(nèi)部與外部政府形成規(guī)制與監(jiān)管合力，因而是治理框架最重要的參與者。但由于平臺(tái)企業(yè)將私人利益而非公共利益的最大化作為核心目標(biāo)，政府必須防止平臺(tái)企業(yè)在參與制度建設(shè)時(shí)利用自身信息優(yōu)勢形成規(guī)制俘獲。平臺(tái)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任必須做到如下幾點(diǎn)：其一，平臺(tái)企業(yè)要運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和技術(shù)優(yōu)勢幫助政府完善數(shù)字制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建數(shù)字監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)規(guī)制與高效監(jiān)管。其二，平臺(tái)企業(yè)要以算法、大數(shù)據(jù)等關(guān)鍵信息技術(shù)為支撐，彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷，促進(jìn)市場功能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，以市場自我規(guī)制約束和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體行為。平臺(tái)企業(yè)也要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)自我規(guī)制，在政府的授權(quán)下承擔(dān)一定的私人監(jiān)管功能，協(xié)調(diào)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者、消費(fèi)者和勞動(dòng)者等各主體的利益訴求，對(duì)市場內(nèi)的違規(guī)行為予以監(jiān)督與懲罰，維護(hù)市場公平秩序。其三，平臺(tái)企業(yè)需要幫助重構(gòu)新型社會(huì)信任關(guān)系，完善信用制度，健全信用體系，提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定性，使政府制度的推廣與實(shí)施更加順暢。

3. 其他利益攸關(guān)者共同參與，形成社會(huì)監(jiān)管合力

供應(yīng)商、消費(fèi)者、勞動(dòng)者等利益攸關(guān)者是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)市場的重要組成部分，能最快最敏銳地發(fā)現(xiàn)市場中存在的與人民日常生活息息相關(guān)的關(guān)鍵問題，有強(qiáng)烈的表達(dá)意愿，但一直以來都缺乏參與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理框架的機(jī)會(huì)。事實(shí)上，其他利益攸關(guān)者的共同參與能夠進(jìn)一步健全平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理框架，營造良好的平臺(tái)生態(tài)環(huán)境。一方面，這可以讓制度真正反映各利益攸關(guān)者的訴求，更好地協(xié)調(diào)平臺(tái)企業(yè)私人利益與社會(huì)公共利益的關(guān)系，讓各方利益攸關(guān)者的合法權(quán)益得到充分保障，從而增進(jìn)其對(duì)制度的認(rèn)同，減少制度實(shí)施阻力；另一方面，這可以讓各方利益相關(guān)者充分發(fā)揮外部監(jiān)督的功能，形成社會(huì)監(jiān)管合力，敦促平臺(tái)企業(yè)規(guī)范發(fā)展，優(yōu)化平臺(tái)經(jīng)濟(jì)市場環(huán)境?？梢詮娜缦氯矫嫒胧诌M(jìn)行改進(jìn)：其一，政府牽頭完善線上政策咨詢、政務(wù)服務(wù)投訴與建議的平臺(tái)，針對(duì)不同問題開辟專題板塊，暢通供應(yīng)商、消費(fèi)者和勞動(dòng)者等利益攸關(guān)者獻(xiàn)策獻(xiàn)言的渠道，提升問題處理與反饋的速度，激發(fā)各方利益攸關(guān)者的積極性并形成良性循環(huán)。其二，平臺(tái)應(yīng)改進(jìn)現(xiàn)有的信用評(píng)分機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)評(píng)價(jià)和聲譽(yù)反饋功能的標(biāo)準(zhǔn)化管理，利用用戶評(píng)價(jià)與評(píng)分對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者形成有效約束，敦促其合法經(jīng)營，從而更好地維護(hù)供應(yīng)商、勞動(dòng)者和消費(fèi)者的正當(dāng)、合法權(quán)益。大型平臺(tái)企業(yè)和市場中的行業(yè)協(xié)會(huì)等組織需要通過協(xié)商建立適當(dāng)?shù)男庞迷u(píng)分機(jī)制，利用各方利益攸關(guān)者的反饋對(duì)各平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行約束，營造良性競爭、有序發(fā)展的市場運(yùn)行環(huán)境。其三，充分發(fā)揮消費(fèi)者協(xié)會(huì)和工會(huì)等組織的力量，拓寬各方利益攸關(guān)者的發(fā)聲渠道，增強(qiáng)其維權(quán)力量。

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基金項(xiàng)目：江蘇省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國道路與華盛頓共識(shí)：一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的比較分析框架”（項(xiàng)目編號(hào)：17WTA017）。

作者簡介：張奕涵（1998-），女，南京大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)轳R克思主義中國化、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；沈伯平（1969-），男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，南京大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，江蘇省中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心特聘研究員，研究方向?yàn)橹贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)學(xué)、規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)以及馬克思主義中國化。

（收稿日期：2022-09-27 ?責(zé)任編輯：蘇子寵）