吳士存

2022年7月25日，紀(jì)念《南海各方行為宣言》簽署20周年研討會(huì)在北京舉行，王毅國(guó)務(wù)委員兼外長(zhǎng)發(fā)表視頻致辭。

剛剛過(guò)去的2022年對(duì)南海局勢(shì)而言是非同尋常的一年。這一年是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》開(kāi)放簽署40周年，《南海各方行為宣言》（DOC）簽署20周年，也是中國(guó)東盟全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的開(kāi)局之年。這一年，南海問(wèn)題在國(guó)際輿論場(chǎng)中的熱度有所下降，海上安全形勢(shì)相對(duì)往年較為平靜，但這并不表明南海就是風(fēng)平浪靜的，更不意味著從此可以長(zhǎng)治久安。

回顧2022年的南海局勢(shì)，三方面的動(dòng)態(tài)支持“總體趨穩(wěn)”的特點(diǎn)：第一，中國(guó)與東盟國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人之間就維護(hù)南海和平穩(wěn)定和管控海上分歧達(dá)成諸多共識(shí)，受新冠疫情等因素影響而有所放緩的“南海行為準(zhǔn)則”（COC）磋商進(jìn)程開(kāi)始工作組層面的實(shí)體會(huì)議，案文第二輪審讀加快。第二，有關(guān)聲索國(guó)在爭(zhēng)議地區(qū)的油氣開(kāi)發(fā)活動(dòng)在一定程度上得到遏制。第三，美軍在南海的“航行自由”行動(dòng)相對(duì)往年略有減少，但空中抵近偵察頻率和海上聯(lián)合軍演不減反增。

南海局勢(shì)階段性趨緩，是多方面因素共同作用的結(jié)果。首先，烏克蘭危機(jī)、臺(tái)海局勢(shì)緊張及朝鮮半島形勢(shì)升溫在一定程度上分散了美西方對(duì)南海的戰(zhàn)略投入。其次，緩和海上安全形勢(shì)符合東盟國(guó)家作為東道主辦好二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議、東亞峰會(huì)等重要國(guó)際會(huì)議的現(xiàn)實(shí)需求。第三，柬埔寨作為東盟輪值主席國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)在南海問(wèn)題上扮演中立角色，能夠發(fā)揮有力的協(xié)調(diào)作用。第四，出于對(duì)重大國(guó)內(nèi)政治議程和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇努力的相互尊重與支持，中國(guó)與東盟國(guó)家在維護(hù)南?？傮w穩(wěn)定方面表現(xiàn)出一定默契。

同時(shí)，2022年的南海局勢(shì)也呈現(xiàn)出幾方面的新特點(diǎn)，顯示不穩(wěn)定因素仍然活躍。

第一，部分聲索國(guó)侵權(quán)行動(dòng)緊迫感上升，鋌而走險(xiǎn)步伐加快。個(gè)別國(guó)家在非法侵占的中國(guó)南沙群島礁上的陸地吹填和島礁設(shè)施建造工程仍在進(jìn)行，在爭(zhēng)議地區(qū)的油氣開(kāi)發(fā)活動(dòng)也沒(méi)有完全停止。

第二，中菲以南海油氣共同開(kāi)發(fā)為主要內(nèi)容的海上務(wù)實(shí)合作起起伏伏。2022年6月，杜特爾特政府在臨近去職之前以“違憲”為由單方面宣布終止與中國(guó)持續(xù)了近四年的海上油氣共同開(kāi)發(fā)合作談判。小馬科斯政府隨后表達(dá)了重啟中菲海上油氣合作談判的意愿，但菲方并未放棄以國(guó)內(nèi)法和單方面主張作為兩國(guó)油氣合作先置條件的立場(chǎng)，雙方在2018年簽署的海上油氣合作諒解備忘錄仍前途未卜。中菲海上執(zhí)法、漁業(yè)等領(lǐng)域的合作機(jī)制及政府間南海問(wèn)題雙邊磋商機(jī)制在菲新老政府更替之后何去何從也撲朔迷離。

第三，以中國(guó)為“假想敵”、雙邊和小多邊為主要組件的南海地區(qū)新安全架構(gòu)開(kāi)始形成疊加效應(yīng)。菲越涉海合作取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，兩國(guó)初步達(dá)成以海洋領(lǐng)域?yàn)橹鞯那閳?bào)共享與戰(zhàn)略合作機(jī)制。美菲南海安全合作全面加速，菲不僅支持美軍加快建造和升級(jí)在菲已有軍事基地，兩國(guó)還就支持美國(guó)在菲新增包括蘇比克灣在內(nèi)的五個(gè)軍事基地達(dá)成共識(shí)。日本效仿美國(guó)，通過(guò)與菲律賓啟動(dòng)“2+2”（防長(zhǎng)與外長(zhǎng)）對(duì)話、簽署《部隊(duì)訪問(wèn)協(xié)議》磋商、推動(dòng)菲成為海上自衛(wèi)隊(duì)和海上保安廳臨時(shí)訪問(wèn)和?？炕?，形成緊密伙伴關(guān)系。南海還是2022年5月美日印澳四國(guó)機(jī)制提出的“印太海域態(tài)勢(shì)感知伙伴關(guān)系計(jì)劃”重要覆蓋區(qū)域。

展望未來(lái)，南海局勢(shì)發(fā)展將主要圍繞三條主線展開(kāi)。

中美戰(zhàn)略博弈依然是第一條主線。南海是美國(guó)通過(guò)“投資、聯(lián)盟、競(jìng)爭(zhēng)”手段塑造中國(guó)周邊戰(zhàn)略環(huán)境的優(yōu)先方向，也是其試圖將中國(guó)圍堵在“第一島鏈”內(nèi)的重要海域。美國(guó)不會(huì)因其他方向上的局勢(shì)演變就減緩在南海的戰(zhàn)略投入。

第二條主線是中國(guó)與其他聲索國(guó)之間的權(quán)益斗爭(zhēng)。南海爭(zhēng)議既涉及聲索國(guó)的海上權(quán)利主張，又關(guān)乎其能源和漁業(yè)等經(jīng)濟(jì)利益。受美國(guó)放棄表面中立的新南海政策鼓舞、中國(guó)海上維權(quán)能力提升等諸多因素影響，其他聲索國(guó)以“侵權(quán)、固權(quán)、索權(quán)”為特征的單邊行動(dòng)將會(huì)時(shí)有發(fā)生。

中國(guó)與美國(guó)盟友和伙伴的較量是未來(lái)影響南海局勢(shì)發(fā)展變化的新主線。日本、澳大利亞、英國(guó)、法國(guó)等國(guó)根據(jù)美國(guó)主導(dǎo)的各類雙多邊機(jī)制統(tǒng)一安排，從外交和軍事層面介入南海事務(wù)或擴(kuò)大在南海的軍事存在，將是破壞南海穩(wěn)定的又一變量。

今后各方圍繞南海問(wèn)題進(jìn)行較量的焦點(diǎn)領(lǐng)域?qū)⒅饕欠?、?guī)則和海上合作三項(xiàng)。法律領(lǐng)域的挑戰(zhàn)主要是域內(nèi)外國(guó)家以立法、軍事行動(dòng)、外交聲明、刻意援引和背書等方式坐實(shí)所謂“南海仲裁案”裁決。馬來(lái)西亞向大陸架界限委員會(huì)提交的南海北部200海里外大陸架劃界申請(qǐng)存在被審議的風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)別域內(nèi)外國(guó)家也可能提起新的仲裁。以爭(zhēng)奪規(guī)則制定主導(dǎo)權(quán)和實(shí)現(xiàn)利益最大化為目標(biāo)的較量將伴隨著COC磋商的推進(jìn)而漸趨激烈。海上合作也將不可避免地成為新形勢(shì)下各利益悠關(guān)方的博弈焦點(diǎn)。海上合作以什么方式、在哪片海域進(jìn)行，應(yīng)適用哪些法律和規(guī)則，在雙邊還是多邊層面展開(kāi)，等等，都將是困擾中國(guó)與東盟國(guó)家間落實(shí)DOC并推進(jìn)COC磋商的主要癥結(jié)所在。

展望2023年，南海局勢(shì)加速演變和轉(zhuǎn)折的特點(diǎn)會(huì)更加明顯。

美國(guó)在南海的軍力部署和軍事行動(dòng)將逐步升級(jí)。在“以投資、聯(lián)盟、競(jìng)爭(zhēng)手段塑造中國(guó)周邊戰(zhàn)略環(huán)境”的目標(biāo)引領(lǐng)下，美國(guó)在南海的力量部署和軍事行動(dòng)將圍繞基地使用、裝備援助、情報(bào)共享、聯(lián)合演習(xí)、“航行自由”行動(dòng)和抵近偵察等展開(kāi)。美國(guó)在2022年10月出臺(tái)的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中斷言，中國(guó)是唯一有能力和意愿重塑現(xiàn)有國(guó)際秩序的國(guó)家，并稱未來(lái)十年是決定美中競(jìng)爭(zhēng)誰(shuí)將勝出的“關(guān)鍵十年”。基于這一戰(zhàn)略判斷，美國(guó)推出“一體化威懾”“太平洋威懾”等以“威懾”為核心理念的新戰(zhàn)略，迫切需要在菲律賓和越南獲取支持?jǐn)U大投射范圍的前沿基地。除加快建造在菲已有八個(gè)軍事基地外，美國(guó)還將尋求在菲獲取包括蘇比克灣在內(nèi)的五個(gè)新基地，并試圖與越南就使用峴港、金蘭灣等沿海軍事設(shè)施達(dá)成諒解。美軍也將升級(jí)在南海的智能化、無(wú)人化水下隱蔽裝備和空中偵察打擊力量部署。

在“印太海域態(tài)勢(shì)感知伙伴關(guān)系計(jì)劃”框架下，美國(guó)將通過(guò)雙邊“隨船觀察員協(xié)議”、對(duì)東南亞國(guó)家的海上執(zhí)法能力提升計(jì)劃，以打擊“非法、未報(bào)告和無(wú)管制”的捕魚活動(dòng)、環(huán)境保護(hù)等名義，依托在日本、新加坡、菲律賓等國(guó)的軍事設(shè)施，定期和機(jī)制化地向南海部署海岸警衛(wèi)隊(duì)船只，協(xié)助海軍開(kāi)展針對(duì)中國(guó)的“航行自由”行動(dòng)及對(duì)中國(guó)海上維權(quán)行為的干擾。

美國(guó)在南海問(wèn)題上的“選邊站”壓力和COC磋商“窗口期”的縮短將促使其他聲索國(guó)在爭(zhēng)議地區(qū)、所控島礁、國(guó)際機(jī)制和國(guó)內(nèi)立法等領(lǐng)域重新加快侵權(quán)、固權(quán)和索權(quán)步伐。它們?cè)跔?zhēng)議地區(qū)的單邊油氣開(kāi)發(fā)活動(dòng)、所控島礁的擴(kuò)建和設(shè)施部署將是2023年南海局勢(shì)生變的主要內(nèi)部因素。一段時(shí)期以來(lái)，部分東盟國(guó)家一直主張東盟以“一個(gè)聲音”和“相似立場(chǎng)”處理南海爭(zhēng)議，它們?cè)谥俨貌脹Q、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和外大陸架劃界、油氣開(kāi)發(fā)、打擊非法捕魚等議題上形成區(qū)別于中國(guó)的共同立場(chǎng)只是時(shí)間問(wèn)題，并有可能形成機(jī)制化安排。

美菲安全合作提速升級(jí)、菲南海政策進(jìn)一步調(diào)整將是我國(guó)南海維穩(wěn)面臨的重大挑戰(zhàn)。菲律賓國(guó)內(nèi)“親美”勢(shì)力抬頭、民眾南海民族主義情緒上升等因素使得小馬科斯政府在重申“裁決”效力、仁愛(ài)礁控制、強(qiáng)化黃巖島附近海域漁業(yè)活動(dòng)、中菲禮樂(lè)灘油氣合作等問(wèn)題上的回旋余地不大。菲以國(guó)內(nèi)立法、強(qiáng)硬外交聲明、海軍巡邏和海警執(zhí)法強(qiáng)化主張海域管控等方式坐實(shí)“仲裁”裁決是大概率事件。美菲安全合作在基地使用、聯(lián)合軍演、升級(jí)《共同防御條約》和《加強(qiáng)防衛(wèi)合作協(xié)定》等方面的實(shí)質(zhì)性加強(qiáng)對(duì)南海和平穩(wěn)定和中菲關(guān)系所將產(chǎn)生的負(fù)面影響絕非夸大其詞。

中國(guó)已向東盟國(guó)家發(fā)出共建“南海共同家園”的倡議，要與各國(guó)共同努力，把南海建成“和平、友誼、合作之?！薄哪虾?zhēng)議的敏感性、南海局勢(shì)的復(fù)雜性和地區(qū)國(guó)家的互信水平考量，推進(jìn)“南海共同家園”建設(shè)應(yīng)從“危機(jī)管控”“沖突預(yù)防”“合作推進(jìn)”三方面入手，依次推進(jìn)。

當(dāng)務(wù)之急仍是推動(dòng)DOC框架下的海上合作和COC磋商穩(wěn)步取得實(shí)際成果。在這方面，隨著南海局勢(shì)的發(fā)展變化以及域外國(guó)家介入的增多，在低敏感領(lǐng)域取得“早期收獲”的空間已經(jīng)十分有限。與此同時(shí)，由于少數(shù)東盟國(guó)家對(duì)加快COC磋商的政治意愿有所減弱，更試圖通過(guò)延長(zhǎng)COC達(dá)成前的“窗口期”來(lái)實(shí)現(xiàn)其在爭(zhēng)議區(qū)利益的最大化，加之磋商在圍繞適用海域、拘束力、第三方利益和執(zhí)行機(jī)制等核心議題上達(dá)成共識(shí)的難度增大，COC磋商難度實(shí)際上是在不斷增大的。因此，上述兩大任務(wù)迫切需要直接相關(guān)國(guó)家以更為堅(jiān)定的高層政治決斷和實(shí)際行動(dòng)來(lái)加以推動(dòng)，除此別無(wú)他途。

建立健全區(qū)域性機(jī)制安排是實(shí)現(xiàn)南海區(qū)域治理的重要先決條件。南海兼具國(guó)際重要航道、重要漁場(chǎng)、油氣資源富集海域等多重特性，同時(shí)又存在錯(cuò)綜復(fù)雜的海上爭(zhēng)端和地緣政治競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)與東盟國(guó)家可借鑒北極治理經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)倡導(dǎo)設(shè)立由地區(qū)內(nèi)各國(guó)參與并共同主導(dǎo)、兼顧域外國(guó)家合理訴求的“南海合作理事會(huì)”，構(gòu)建區(qū)域性海洋合作與治理機(jī)制。

南海漁業(yè)關(guān)乎沿岸各國(guó)數(shù)以百萬(wàn)計(jì)漁民及漁業(yè)人口生計(jì)，也攸關(guān)本地區(qū)食品安全，沿岸各國(guó)有義務(wù)按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》關(guān)于閉海、半閉海等規(guī)定和DOC確立的原則與規(guī)范，開(kāi)展海洋生態(tài)環(huán)保合作。南海沿岸國(guó)可借鑒地中海、里海和加勒比海沿岸國(guó)的合作經(jīng)驗(yàn)，遵循“主張最小化、合作最大化”的原則，盡早商簽“南海環(huán)保區(qū)域公約”，以珊瑚礁修復(fù)、海洋垃圾治理、海洋生物多樣性保護(hù)、漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展等為主要內(nèi)容，通過(guò)漁業(yè)資源調(diào)查和數(shù)據(jù)共享、建立公共治理責(zé)任與義務(wù)落實(shí)等制度，推動(dòng)南海海洋治理和環(huán)境保護(hù)走入世界前列。