梁鴻　張潔

2022年11月11日，第40屆和第41屆東盟峰會在柬埔寨首都金邊開幕，圖為與會各國領(lǐng)導(dǎo)人合影。

2022年11月，東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人在第40屆和第41屆東盟峰會上宣布，原則上同意接納東帝汶為東盟第11個成員國。至此，東南亞國家全員相聚東盟，“東盟十一國”代替“東盟十國”成為未來表述。從1967年到2022年，從五國到十一國，東盟在強鄰環(huán)繞的地緣政治背景下，開辟了不斷增強自身統(tǒng)一性并獲得地區(qū)中心地位的成功道路。

二戰(zhàn)結(jié)束后，國際形勢發(fā)生巨變，各個地區(qū)發(fā)展起來，區(qū)域性聯(lián)系增強，區(qū)域主義興起，成為一種新的國際政治現(xiàn)象。亞非會議和不結(jié)盟運動的興起，激發(fā)了東南亞新興民族國家的區(qū)域主義意識，開啟了它們的區(qū)域合作進程。1961年“東南亞聯(lián)盟”（ASA）成立，由馬來亞、菲律賓和泰國組成。1963年由馬來西亞、菲律賓、印尼三國組成的“馬菲印多”（MAPHILINDO）合作組織成立。這兩個組織存在時間不長，建樹無多，但卻被視為東盟組織的前身，其決策方式和一些合作行為為東南亞的區(qū)域發(fā)展積累了經(jīng)驗。

1967年8月，印尼、菲律賓、馬來西亞、新加坡和泰國宣布成立東南亞國家聯(lián)盟，此即“東盟”（ASEAN）。五國發(fā)表《曼谷宣言》，宣布東盟的宗旨是“通過共同努力，加速本地區(qū)的經(jīng)濟增長、社會進步和文化發(fā)展”“促進東南亞和平穩(wěn)定”。宣言還強調(diào)，東盟將向所有東南亞國家開放。這是東盟發(fā)展史上的第一個里程碑。此后，東盟經(jīng)歷兩輪擴員，完成了從五國發(fā)展到十國的“大東盟”建設(shè)。

第一輪擴員是1984年納入文萊。文萊在獨立后僅五天就宣布加入東盟，鞏固了東盟“馬來西亞—印度尼西亞文化”的核心，改變了新加坡在東盟中的“小國”地位，因此尤其受到新馬兩國的支持和推動。文萊和五個創(chuàng)始成員國被統(tǒng)稱為老東盟國家。

第二輪擴員是1995年至1999年納入中南半島四國。冷戰(zhàn)結(jié)束后，蘇聯(lián)的勢力從東南亞撤出，柬埔寨問題得到解決，東盟六國與越南等印支國家間不再對抗。國際和地區(qū)環(huán)境的改變對東盟發(fā)展極為有利。1993年東盟啟動建設(shè)東盟自由貿(mào)易區(qū)的進程，不僅推進了區(qū)內(nèi)經(jīng)濟合作，也為東盟的擴大和東南亞共同體的建立創(chuàng)造了條件。1994年5月，東盟六國和越南、老撾、柬埔寨等印支三國以及緬甸共商建立十國“大東盟”，會議發(fā)表聲明強調(diào)東南亞應(yīng)成為一個“共同體”。1995年越南加入東盟，1997年老撾、緬甸加入。柬埔寨在1997年因國內(nèi)政局變動暫時中止入盟進程，但到1999年也被東盟接納。

中南半島四國加入東盟是冷戰(zhàn)后國際地區(qū)環(huán)境變化的結(jié)果，更是出于東盟壯大自身實力、擴大區(qū)域合作空間的現(xiàn)實需求。東盟以開放包容姿態(tài)接納政治制度、社會形態(tài)迥異且經(jīng)濟發(fā)展水平懸殊的中南半島四國加入，體現(xiàn)了其發(fā)展優(yōu)先的理念。在入盟過程中，東盟考慮越南、老撾的差異性，區(qū)別設(shè)置兩國入盟條件，表現(xiàn)出靈活性。新成員的加入、東南亞在地緣政治和經(jīng)濟意義上的統(tǒng)一，則為東盟的發(fā)展注入新的活力。此后在東盟領(lǐng)導(dǎo)下，東南亞在區(qū)域合作與共同體建設(shè)方面取得巨大成就，積極參與和協(xié)調(diào)亞太合作進程，逐步以自身統(tǒng)一性為基礎(chǔ)，打造了在地區(qū)架構(gòu)中的中心地位。

2002年東帝汶宣布獨立，此后不久就開始考慮加入東盟，但直到2011年才正式提交申請。東帝汶加入東盟的道路相當(dāng)漫長，既是因為東盟制度的變化，也有東盟各成員國考量不同的原因。

首先，《東盟憲章》的出臺增加了東帝汶入盟的難度。從1990年代中后期開始，伴隨著金融危機和東盟北擴后各種問題的出現(xiàn)，東盟意識到必須自我改革，向規(guī)范化和制度化的方向發(fā)展。2007年《東盟憲章》誕生，賦予東盟作為國際組織的合法性，同時也對新成員加入東盟做出規(guī)定，即，新成員要處于公認的東南亞地區(qū)，得到東盟所有成員國認可，同意遵守《東盟憲章》，并具有履行成員國義務(wù)的能力和意愿。

東帝汶經(jīng)濟發(fā)展水平落后，結(jié)構(gòu)失衡，嚴重依賴油氣收入和外國援助，非油氣經(jīng)濟主要以傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)和農(nóng)業(yè)為主。近年該國石油收入減少，貧困人口增多，嬰兒死亡率高，教育經(jīng)費低，就業(yè)機會不足，問題較多。東帝汶被聯(lián)合國列為全球最不發(fā)達國家之一，30%的居民日均生活費不足2美元。東盟成員國對接納東帝汶態(tài)度不一。部分東盟國家擔(dān)心東帝汶可能成為東盟經(jīng)濟一體化的負擔(dān)，并使東盟其他國家面臨非法移民威脅。

不過，近年東帝汶入盟出現(xiàn)轉(zhuǎn)機。東盟自2019年以來先后三次派團到東帝汶實地考察。2022年7月19日，東帝汶總統(tǒng)奧爾塔訪問印尼，表示希望能在2023年印尼擔(dān)任東盟輪值主席國期間正式加入東盟。8月，東盟十國發(fā)表部長級聲明稱，期望“加快東帝汶加入東盟的進程”。11月11日，東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人在第40屆和第41屆東盟峰會上宣布，東盟原則上同意接納東帝汶為第11個成員國，相應(yīng)授予東帝汶東盟觀察員地位并允許其參與所有東盟會議，并將幫助東帝汶制定入盟路線圖，爭取在第42屆東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會上提交報告并予通過。

在東帝汶入盟問題上，印尼發(fā)揮了關(guān)鍵作用。東帝汶與印尼關(guān)系復(fù)雜微妙，東帝汶曾被納入印尼版圖20多年，其南部鄰國澳大利亞出于地緣戰(zhàn)略利益需要，在20世紀末趁印尼國內(nèi)動蕩介入東帝汶問題，鼓動?xùn)|帝汶就是否獨立舉行全民公投，當(dāng)時印尼哈比比政府判斷失誤，同意舉行此公投，最終不得不吞下“苦果”。有意思的是，2011年東帝汶提出加入東盟，時任東盟輪值國主席正是印尼。13年后，再次擔(dān)任東盟輪值主席國的印尼又被賦予完成東帝汶加入東盟的歷史使命。

印尼愿意助力東帝汶，與當(dāng)前其和東盟的外交需求密切相關(guān)。佐科政府重視擴大印尼的國際影響力。在2022年擔(dān)任二十國集團（G20）輪值主席國期間，佐科總統(tǒng)積極開展全方位穿梭外交，平衡各方訴求，協(xié)調(diào)大國關(guān)系，成功舉辦巴厘島峰會。2023年在擔(dān)任東盟輪值主席國期間完成東帝汶入盟這一歷史性任務(wù)，不僅可助佐科政府進一步增加政治聲望、留下執(zhí)政“遺產(chǎn)”，也可展現(xiàn)印尼作為東盟實際領(lǐng)導(dǎo)者的特殊作用，關(guān)乎印尼作為全球中等強國的崛起。

外界普遍認為，東盟同意接納東帝汶也是為了應(yīng)對大國戰(zhàn)略博弈的壓力。近年來，美國挑起對華全面戰(zhàn)略競爭，導(dǎo)致中美關(guān)系不斷惡化，也使得東盟在地區(qū)事務(wù)的中心地位面臨考驗。同時，緬甸問題在很大程度上損害了東盟的統(tǒng)一性。因此，同意東帝汶“原則上入盟”，有助于對內(nèi)提振東盟士氣，對外展現(xiàn)東盟的統(tǒng)一性，并穩(wěn)固東盟在地區(qū)架構(gòu)中發(fā)揮中心地位的基本盤。

外部力量對東帝汶的拉攏也促使東盟不得不盡快解決其入盟問題。由于游離于東盟組織之外，東帝汶長期依靠外部援助處理國內(nèi)問題。亞洲開發(fā)銀行和世界銀行是援助最多的國際組織，日本則是出錢最多的域外國家。澳大利亞與東帝汶往來最為密切，兩國聯(lián)合開發(fā)帝汶海油氣資源。2022年9月東帝汶總統(tǒng)在訪澳期間簽署《國防合作協(xié)議》，兩國將在該協(xié)議框架下加強國防和安全合作，海上動作尤甚。中國則是東帝汶第一大貿(mào)易伙伴。隨著大國競爭在東南亞、南太平洋地區(qū)升溫，位處東南亞與南太平洋銜接地帶的東帝汶在地緣戰(zhàn)略價值上變得炙手可熱。外界分析，如果東盟再不接納東帝汶，后者有可能被美澳等西方國家徹底拉走。東帝汶擁有太平洋島嶼論壇觀察員國身份，接納東帝汶有助于東盟加強與南太平洋國家的聯(lián)系。

2022年7月19日，東帝汶總統(tǒng)奧爾塔（左一）訪問印度尼西亞，與印尼總統(tǒng)佐科（左二）舉行會晤。

從五國到十一國，東盟走出了一條因勢利導(dǎo)、包容開放、勇敢塑勢之路。東盟較為準(zhǔn)確地把握住了國際地區(qū)形勢變化帶來的歷史機遇，克服地區(qū)國家的多樣、復(fù)雜特性，堅持發(fā)展導(dǎo)向，采取開放、靈活的方式完成一次次擴員進程，并注重制度化、機制化建設(shè)，在照顧新老成員國舒適度的同時，確保了東盟的統(tǒng)一性不發(fā)生根本動搖，也為世界其他地區(qū)提供了區(qū)域治理的成功經(jīng)驗。

當(dāng)然，東帝汶入盟的不確定性仍然存在，即使成功加入，也需要較長時間“消化”適應(yīng)，同時也意味著對“東盟方式”的建設(shè)性調(diào)整。例如，幫助東帝汶制定加入東盟路線圖，意味著要對東帝汶內(nèi)外政策進行“改造”，其現(xiàn)有制度機制和法律框架也要做出相應(yīng)調(diào)整。鑒于東帝汶經(jīng)濟發(fā)展的特殊性，東盟也需變更相關(guān)政策，照顧東帝汶國內(nèi)經(jīng)濟困難的現(xiàn)狀，取消或降低東帝汶加入后應(yīng)繳納的前五年會費。東盟秘書處以及其他成員國還需要向東帝汶提供援助，以幫助東帝汶更好地融入東盟組織。東帝汶總統(tǒng)奧爾塔2022年12月訪問新加坡期間，新政府推出“新加坡—東帝汶東盟就緒支援”配套項目（Singapore-Timor-Leste ASEAN Readiness Support），以幫助東帝汶官員提升有效參與東盟會議的各項技能。

作為世界上最年輕的國家之一，東帝汶投入東盟“懷抱”，對其改善民生、吸引外資、開發(fā)經(jīng)濟等大有裨益。對東盟來說，完成從十國到十一國的機制建設(shè)，有利于其進一步提升自身統(tǒng)一性，在地區(qū)和國際舞臺上發(fā)揮更加建設(shè)性的作用。道阻且長，但未來可期。