宋懿　黃婕

關(guān)鍵詞： 歐盟； 數(shù)據(jù)共享； 數(shù)據(jù)開(kāi)放； 政府?dāng)?shù)據(jù)治理； 數(shù)據(jù)治理體系

ＤＯＩ：１０．３９６９ ／ ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０２３．０６．０１４

〔中圖分類號(hào)〕Ｇ２０３ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕Ａ 〔文章編號(hào)〕１００８－０８２１ （２０２３） ０６－０１３９－１０

大數(shù)據(jù)時(shí)代， 數(shù)據(jù)作為社會(huì)生產(chǎn)要素和政府治理要素的地位， 已得到社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同［１］ 。２０２２年６ 月， 國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出， 要加快推進(jìn)全國(guó)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)， 加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理， 依法依規(guī)促進(jìn)數(shù)據(jù)高效共享和有序開(kāi)放利用［２］ 。同年１２ 月， 中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》， 進(jìn)一步明確建立安全可控、彈性包容的數(shù)據(jù)治理制度， 在數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)和數(shù)據(jù)要素潛能激活中發(fā)揮重要作用［３］ 。在此背景下， 如何在充分開(kāi)發(fā)政務(wù)數(shù)據(jù)價(jià)值的同時(shí)， 構(gòu)建符合數(shù)字政府建設(shè)需求的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系， 已成為我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)和政府治理轉(zhuǎn)型的重要議題［４］ 。

在學(xué)界， 數(shù)據(jù)治理（Ｄａｔａ Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ， ＤＧ） 概念最早出現(xiàn)在企業(yè)管理領(lǐng)域中， 是數(shù)字時(shí)代企業(yè)為探討數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式而闡發(fā)的術(shù)語(yǔ)［５］ 。區(qū)別于數(shù)據(jù)管理對(duì)具體行為措施的關(guān)注， 數(shù)據(jù)治理是對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理行使權(quán)力、控制和共享決策（規(guī)劃、監(jiān)測(cè)和執(zhí)行）的系列活動(dòng)， 其最終目的是數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值的開(kāi)發(fā)與利用［６］ 。近年來(lái)， 伴隨政府?dāng)?shù)據(jù)存增量和類型的增加， 及數(shù)字政府建設(shè)和數(shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐的發(fā)展， 政府?dāng)?shù)據(jù)治理已成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)議題［７］ 。目前， 學(xué)界對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的概念界定及其理論體系的認(rèn)識(shí)尚處于起步階段， 同時(shí)存在“對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的治理” 和“基于數(shù)據(jù)的政府治理” 兩種研究思路。前者將“政府組織中的數(shù)據(jù)” 作為治理對(duì)象， 認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)治理是政府對(duì)其機(jī)器、系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)和信息空間中的數(shù)據(jù)進(jìn)行權(quán)威分配的活動(dòng)， 聚焦政府?dāng)?shù)據(jù)治理的模型、框架和策略［８－９］ 。后者則認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)治理是以數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同為基礎(chǔ)，構(gòu)建多元主體共同治理體系， 聚焦政府在“數(shù)據(jù)資源” 互聯(lián)互通基礎(chǔ)上進(jìn)行社會(huì)治理的過(guò)程［１０－１１］ 。在數(shù)據(jù)資產(chǎn)屬性和多元價(jià)值開(kāi)發(fā)得到廣泛重視的今天，如何通過(guò)合理的體系建設(shè)和過(guò)程安排， 推動(dòng)數(shù)字政府和“基于數(shù)據(jù)的政府治理” 建設(shè)， 對(duì)該問(wèn)題的探討已成為近期政府?dāng)?shù)據(jù)治理領(lǐng)域的重要方向與核心議題［１２－１３］ 。

由此， 本文立足信息資源管理一級(jí)學(xué)科的基本視角［１４］ ， 遵循“對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的治理” 思路， 將政府?dāng)?shù)據(jù)治理界定為： 政府主體以政府?dāng)?shù)據(jù)多元價(jià)值實(shí)現(xiàn)為目的， 結(jié)合具體情境對(duì)數(shù)據(jù)事項(xiàng)進(jìn)行權(quán)責(zé)配置的要素界定和過(guò)程安排。從目標(biāo)角度看， 政府?dāng)?shù)據(jù)治理的關(guān)鍵任務(wù)是通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量的提升， 推動(dòng)數(shù)據(jù)價(jià)值和復(fù)用實(shí)現(xiàn)［１５］ 。在這個(gè)過(guò)程中， 政府?dāng)?shù)據(jù)需要脫離其生成、產(chǎn)生或被采集的單一業(yè)務(wù)主體， 進(jìn)入到需多個(gè)數(shù)據(jù)主體跨域協(xié)作的治理情境之中， 在多主體間互動(dòng)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)從需求到利用的匹配過(guò)程［１６］ 。鑒于此， 本文嘗試從“共享” 和“開(kāi)放” 這兩個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)全生命周期中， 涉及多主體協(xié)作以滿足數(shù)據(jù)需求與利用匹配性的環(huán)節(jié)出發(fā)，構(gòu)建“面向共享和開(kāi)放的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系”。在此基礎(chǔ)上， 本文從戰(zhàn)略、保障和工具３ 個(gè)維度， 系統(tǒng)地考察了歐盟政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系的具體表現(xiàn)和核心特征， 并結(jié)合我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理現(xiàn)狀， 提出具有針對(duì)性的發(fā)展建議和意見(jiàn)。

１面向共享和開(kāi)放的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系及其構(gòu)成要素

從議題特征看， 政府?dāng)?shù)據(jù)治理具有明顯的跨學(xué)科特征， 來(lái)自信息資源管理、信息系統(tǒng)及公共管理等諸多領(lǐng)域研究成果的交叉融合， 構(gòu)成了政府?dāng)?shù)據(jù)治理領(lǐng)域的知識(shí)基礎(chǔ)［１５］ 。盡管如此， 學(xué)界對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的研究仍然處于初級(jí)階段， 缺乏對(duì)過(guò)往政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系及其構(gòu)成要素的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)［１７］ 。這種情況使得現(xiàn)有對(duì)國(guó)外政府?dāng)?shù)據(jù)治理經(jīng)驗(yàn)考察的研究因缺乏共同對(duì)話的理論基礎(chǔ)而呈現(xiàn)出知識(shí)碎片化分布， 影響研究者們對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的深入理解［１８］ 。為此， 本文結(jié)合文獻(xiàn)和理論分析結(jié)果， 構(gòu)建并調(diào)適出“面向共享和開(kāi)放的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系” 的分析框架， 并將其作為后續(xù)對(duì)歐盟政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析和總結(jié)的工具。

１.１政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系及其構(gòu)成要素的代表性觀點(diǎn)分析

體系是特定范圍內(nèi)要素及其相互關(guān)系構(gòu)成的系統(tǒng)［１９］ 。為明確政府?dāng)?shù)據(jù)治理的基本概念及其體系構(gòu)成要素， 本文集中考察以“政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系及其構(gòu)成要素” 為對(duì)象的專項(xiàng)研究， 并結(jié)合其學(xué)術(shù)影響力篩選出如表１ 所示的５ 個(gè)代表性觀點(diǎn)。

其中， 安小米等［２０］ 研究指出， 大數(shù)據(jù)發(fā)展背景下的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系分為“宏—中—微” ３ 層，分別由核心概念、管理機(jī)制和程序策略構(gòu)成。劉芮等［２１］ 認(rèn)為， 政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系是由治理主體、治理基礎(chǔ)、治理保障和治理工具構(gòu)成的內(nèi)容集合。經(jīng)合組織（Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ｆｏｒ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｃｏ－ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ａｎｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ， ＯＥＣＤ）提出的“公共部門數(shù)據(jù)治理通用框架” 指出， 政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系應(yīng)由“戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)和實(shí)現(xiàn)” 三維若干要素構(gòu)成。其中， 戰(zhàn)略維由“領(lǐng)導(dǎo)和愿景” １ 個(gè)要素構(gòu)成， 戰(zhàn)術(shù)維由“整合實(shí)施能力” 和“規(guī)章” ２ 個(gè)要素構(gòu)成， 實(shí)現(xiàn)維由“數(shù)據(jù)架構(gòu)” “數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施” 和“數(shù)據(jù)價(jià)值鏈”３ 個(gè)要素構(gòu)成［２２］ 。同時(shí)， 鮑靜等［２３］ 以及黃靜等［２４］的研究共同強(qiáng)調(diào)， 政府?dāng)?shù)據(jù)治理概念體系的構(gòu)建應(yīng)結(jié)合數(shù)據(jù)管理實(shí)踐， 并充分考慮政府?dāng)?shù)據(jù)在“共享和開(kāi)放” 等關(guān)鍵生命周期中的流轉(zhuǎn)特征。由此可見(jiàn)， 現(xiàn)有研究整體上更傾向于將“政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系” 視為數(shù)據(jù)治理實(shí)踐、具體情境特征和治理事項(xiàng)的疊加組合。但從研究角度看， 既有研究對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系及其構(gòu)成要素的認(rèn)識(shí)仍有差異，且缺乏與“共享” 和“開(kāi)放” 等關(guān)鍵生命周期環(huán)節(jié)中政府?dāng)?shù)據(jù)管理實(shí)踐間的理論映射。

１.２面向共享和開(kāi)放的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系分析框架構(gòu)建

本文在尊重既往研究成果和思路前提下， 構(gòu)建了面向共享和開(kāi)放的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系及其構(gòu)成要素的分析框架。該框架依照“治理挑戰(zhàn)識(shí)別—治理要素提煉” 思路構(gòu)建， 結(jié)合理論分析以及前期調(diào)研結(jié)果， 圍繞“共享” 和“開(kāi)放” 環(huán)節(jié)中政府?dāng)?shù)據(jù)治理問(wèn)題的解決， 篩選出具有針對(duì)性的治理事項(xiàng)、工具和制度安排， 并按照“體系—維度—要素” 層次構(gòu)建體系。具體來(lái)說(shuō)， “共享” 環(huán)節(jié)中的政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)， 需要在滿足多元主體不同數(shù)據(jù)需求的同時(shí)， 保障數(shù)據(jù)在主體間流動(dòng)過(guò)程中的質(zhì)量和安全［１６］ 。這意味著， 政府?dāng)?shù)據(jù)治理主體需通過(guò)“價(jià)值引導(dǎo)和戰(zhàn)略規(guī)劃”， 明確政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)與利用原則， 并通過(guò)合理的組織和制度安排保障數(shù)據(jù)質(zhì)量和安全。相較共享而言， “開(kāi)放” 環(huán)節(jié)中的政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)， 則需要處理好數(shù)據(jù)開(kāi)放的實(shí)際收益和潛在風(fēng)險(xiǎn)間的平衡［２５］ 。這意味著， 政府需要擔(dān)負(fù)數(shù)據(jù)供給者和利用監(jiān)管者的雙重角色， 需要通過(guò)合理的策略選擇和制度設(shè)計(jì)， 為政府與其他主體間基于開(kāi)放數(shù)據(jù)的生態(tài)體系構(gòu)建創(chuàng)造良好的環(huán)境。

結(jié)合以上分析和文獻(xiàn)調(diào)研結(jié)果， 本文構(gòu)建出了一個(gè)由“戰(zhàn)略、保障和工具” ３ 個(gè)維度及若干要素構(gòu)成的“面向共享和開(kāi)放的政府治理體系”， 如表２所示。其中， 戰(zhàn)略維要素以明確政府?dāng)?shù)據(jù)治理目標(biāo)和愿景為目的， 其核心內(nèi)容是數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略價(jià)值規(guī)劃、價(jià)值開(kāi)發(fā)原則和愿景等內(nèi)容， 旨在幫助各數(shù)據(jù)主體明確數(shù)據(jù)價(jià)值并就數(shù)據(jù)行為事項(xiàng)底線達(dá)成共識(shí)［１８，２６］ 。保障維要素以提供政府?dāng)?shù)據(jù)治理組織支持為目的， 其核心內(nèi)容是政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理結(jié)構(gòu)、治理行為評(píng)價(jià)和開(kāi)放利用規(guī)章， 旨在幫助各數(shù)據(jù)主體間建立有效的溝通、協(xié)調(diào)和協(xié)作機(jī)制［１６，２７－２９］ 。工具維要素則以落實(shí)數(shù)據(jù)治理為目的， 其核心內(nèi)容包括但不限于數(shù)據(jù)互操作性框架、數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)平臺(tái)、質(zhì)量管控規(guī)范、權(quán)屬界定方案、安全保護(hù)規(guī)章和資產(chǎn)核算工具， 旨在幫助各數(shù)據(jù)主體落實(shí)以“數(shù)據(jù)”為對(duì)象的治理原則和管理事項(xiàng)［３０－３３］ 。從各維度間關(guān)系來(lái)看， 戰(zhàn)略層要素對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)具有根本性的指導(dǎo)作用， 是保障維和工具維要素構(gòu)建和選擇的準(zhǔn)則。無(wú)論是“共享” 還是“開(kāi)放”， 數(shù)據(jù)主體間應(yīng)就數(shù)據(jù)價(jià)值及其利用方式達(dá)成基本共識(shí)， 這是組織安排、工具選擇和制度保障基礎(chǔ)。在戰(zhàn)略方向確定后， 保障維和工具維要素的選擇具有交叉性和共時(shí)性特征， 兩者共性是對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的追求， 兩者間的主要差異在于前者側(cè)重關(guān)注組織安排， 而后者強(qiáng)調(diào)技巧、技術(shù)和工具， 因而有著更強(qiáng)的具象性和操作性。

２面向共享和開(kāi)放的歐盟政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)現(xiàn)狀

近年來(lái)， 為應(yīng)對(duì)“云大物移智鏈” 等先進(jìn)技術(shù)帶來(lái)的數(shù)據(jù)治理挑戰(zhàn)， 歐盟已陸續(xù)發(fā)布《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略（Ａ Ｅｕｒｏｐｅａｎ Ｓｔｒａｔｅｇｙ ｆｏｒ Ｄａｔａ）》和《塑造歐洲的數(shù)字未來(lái)（Ｓｈａｐｉｎｇ Ｅｕｒｏｐｅａｓ Ｄｉｇｉｔａｌ Ｆｕｔｕｒｅ）》等系列戰(zhàn)略政策［３５－３６］ ， 并在系統(tǒng)設(shè)置、平臺(tái)搭建和組織建設(shè)等方面進(jìn)行了大量有益實(shí)踐， 進(jìn)而初步形成較為完善的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系。為充分借鑒歐盟實(shí)踐的有益經(jīng)驗(yàn)， 細(xì)化政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系在“共享” 和“開(kāi)放” 兩個(gè)環(huán)節(jié)中的構(gòu)成要素， 本文借助上述框架作為分析工具， 探討歐盟政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系在戰(zhàn)略、保障和工具維的表現(xiàn)， 并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)狀提出相應(yīng)建議。

２.１面向共享的歐盟政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)現(xiàn)狀

早在２０ 世紀(jì)９０ 年代， 歐盟就已為滿足政府信息共享需求進(jìn)行了有針對(duì)性的系列信息規(guī)劃和系統(tǒng)建設(shè)［３７］ 。２０２０ 年以來(lái)， 歐盟為推動(dòng)《數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》中提出的“單一數(shù)據(jù)空間” 建設(shè)， 發(fā)布了《數(shù)據(jù)治理?xiàng)l例》《數(shù)據(jù)法案》《歐洲互操作法案》等專項(xiàng)政策， 并通過(guò)數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)和門戶網(wǎng)站建設(shè)等實(shí)踐， 初步建立了以推動(dòng)公共服務(wù)能力提升為目的的政府?dāng)?shù)據(jù)共享治理體系［３８－４０］ ， 如表３ 所示。

１） 從戰(zhàn)略維度看， 歐盟確立了政府?dāng)?shù)據(jù)及其共享在數(shù)字政府建設(shè)和政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的基礎(chǔ)作用， 并在《歐盟數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》和《塑造歐洲的數(shù)字未來(lái)》等歐盟全范圍數(shù)據(jù)戰(zhàn)略中明確了政府?dāng)?shù)據(jù)的公共價(jià)值屬性。同時(shí)， 系列政策明確指出，政府“共享數(shù)據(jù)” 的訪問(wèn)、流動(dòng)和使用必須嚴(yán)格確?！皵?shù)據(jù)主權(quán)”， 并兼顧數(shù)據(jù)訪問(wèn)和使用過(guò)程的“開(kāi)放、公平、多元化、民主和自信” 等諸多原則，以確保共享過(guò)程中數(shù)據(jù)多元價(jià)值的合理和有效實(shí)現(xiàn)。

２） 從保障維度看， 歐盟不僅要求成員國(guó)內(nèi)部圍繞“政府?dāng)?shù)據(jù)共享” 相關(guān)事項(xiàng)建立協(xié)同治理保障機(jī)制， 也要求歐盟各成員國(guó)之間通過(guò)溝通與協(xié)作，保持著“共享” 環(huán)節(jié)中各國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理舉措的相對(duì)一致性。具體來(lái)說(shuō)， 歐盟要求其各成員國(guó)在國(guó)內(nèi)建立支持共享的數(shù)據(jù)協(xié)同治理組織結(jié)構(gòu)， 該結(jié)構(gòu)由數(shù)據(jù)主管機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)成。這些機(jī)構(gòu)依法依規(guī)享有監(jiān)督義務(wù)和處罰權(quán)利，需建立不同強(qiáng)度的監(jiān)督干預(yù)措施， 以確保各成員國(guó)政府和公共機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)隱私、機(jī)密、數(shù)據(jù)訪問(wèn)和獲得的公平與透明。同時(shí)， 為確保歐盟內(nèi)部共享數(shù)據(jù)治理規(guī)則的相對(duì)一致性， 歐盟成立了由各成員國(guó)數(shù)據(jù)主管機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)治理專家共同組成的互操作聯(lián)盟。該聯(lián)盟以定期溝通和研討的方式統(tǒng)一各國(guó)共享治理安排。此外， 為確保共享過(guò)程中數(shù)據(jù)治理行為的合法與合規(guī)， 歐盟要求成員國(guó)范圍內(nèi)共享數(shù)據(jù)的提供者在共享前提供數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估， 并要求數(shù)據(jù)主管部門對(duì)共享過(guò)程的合法合規(guī)性進(jìn)行有效的過(guò)程監(jiān)督和事后評(píng)估。同時(shí)， 為確保歐盟各國(guó)政府履行對(duì)數(shù)據(jù)共享的管理、協(xié)調(diào)、運(yùn)行和監(jiān)督義務(wù)， 歐盟設(shè)立了數(shù)據(jù)協(xié)同治理管理和績(jī)效考評(píng)方案， 承諾從財(cái)政和人力等方面給予數(shù)據(jù)治理相應(yīng)的資源支持。

３） 從工具維度看， 為確保數(shù)據(jù)共享活動(dòng)中利益相關(guān)方能夠在公平合理環(huán)境下， 訪問(wèn)、獲得和使用數(shù)據(jù)， 歐盟在數(shù)據(jù)互操作性框架、質(zhì)量管理規(guī)范、權(quán)屬界定、安全保護(hù)和資產(chǎn)核算等方面做出了明確規(guī)定。具體來(lái)說(shuō)， 第一， 歐盟對(duì)各成員國(guó)共享數(shù)據(jù)需求進(jìn)行調(diào)查， 并根據(jù)其需求制定了支持共享的互操作性框架。這里的互操作性框架是指組織間以共同利益（如數(shù)據(jù)、信息和知識(shí)共享） 實(shí)現(xiàn)為目的，通過(guò)業(yè)務(wù)流程和ＩＣＴ 數(shù)據(jù)交換實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的過(guò)程，該框架是由概念框架、使用指南、應(yīng)用規(guī)范和使用標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成， 包含數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、技術(shù)文檔和參考數(shù)據(jù)等。第二， 歐盟要求共享數(shù)據(jù)提供者主動(dòng)提供與數(shù)據(jù)有關(guān)的合規(guī)保證和質(zhì)量檢查， 并允許其在合法合規(guī)范圍內(nèi)向數(shù)據(jù)使用者提供數(shù)據(jù)共享服務(wù)。第三， 歐盟規(guī)定各成員國(guó)對(duì)共享數(shù)據(jù)的訪問(wèn)、獲得和使用， 要與現(xiàn)行的數(shù)字服務(wù)法等相關(guān)政策法規(guī)保持一致， 不得改變數(shù)據(jù)的實(shí)質(zhì)權(quán)利或已建立的數(shù)據(jù)訪問(wèn)和使用權(quán)限。同時(shí)， 歐盟特別規(guī)定， 當(dāng)發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件、環(huán)境退化、重大自然氣候變化或人為引發(fā)的重大災(zāi)害時(shí)， 如使用政府?dāng)?shù)據(jù)帶來(lái)的公共利益超過(guò)數(shù)據(jù)持有者處置其持有數(shù)據(jù)時(shí)， 數(shù)據(jù)持有者需服從公共價(jià)值創(chuàng)造需要而進(jìn)行適當(dāng)?shù)臋?quán)利讓渡， 并免費(fèi)提供數(shù)據(jù)。第四， 歐盟要求各成員國(guó)建立數(shù)據(jù)授權(quán)和訪問(wèn)規(guī)范， 以保證數(shù)據(jù)持有人和數(shù)據(jù)用戶對(duì)數(shù)據(jù)的操作， 符合知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密和個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)原則和歐盟價(jià)值觀。第五， 歐盟充分考慮數(shù)據(jù)共享在財(cái)政和行政上的成本支出， 并規(guī)定數(shù)據(jù)提供者應(yīng)在合規(guī)前提下提供對(duì)數(shù)據(jù)使用成本的說(shuō)明， 并可在合理范圍內(nèi)要求數(shù)據(jù)使用者給付相應(yīng)費(fèi)用。

２.２面向共享的歐盟政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)現(xiàn)狀

歐盟是世界范圍內(nèi)較早進(jìn)行開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)的政治和經(jīng)濟(jì)共同體。近年來(lái)， 歐盟在以往發(fā)布的《公共部門信息再利用指令》《公共數(shù)據(jù)數(shù)字公開(kāi)化決議》等政策的基礎(chǔ)上， 修訂并發(fā)布了《開(kāi)放數(shù)據(jù)指令》《開(kāi)放數(shù)據(jù)與公共部門信息再利用指令》和《高價(jià)值數(shù)據(jù)集實(shí)施法案（Ｉｍｐｌｅｍｅｎｔｉｎｇ Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｏｎ Ｈｉｇｈ－ｖａｌｕｅ Ｄａｔａｓｅｔｓ）》等系列政策［４１］ ， 構(gòu)建了面向開(kāi)放的歐盟政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系， 如表３ 所示。

１） 從戰(zhàn)略角度看， 歐盟指出要充分重視政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的微觀特征和商業(yè)價(jià)值， 將政府開(kāi)放數(shù)據(jù)定位為政府持有的以個(gè)人或商業(yè)為目的， 可供任何人出于任何目的而自由使用和再利用的具有開(kāi)放格式的數(shù)據(jù)。目前， 歐盟執(zhí)行政府?dāng)?shù)據(jù)默認(rèn)開(kāi)放（ＯｐｅｎＢｙ Ｄｅｆａｕｌｔ）戰(zhàn)略， 要求政府從數(shù)據(jù)使用和復(fù)用者角度考慮， 提供有可查找、可獲取、可互操作和可再利用特征的政府開(kāi)放數(shù)據(jù)。同時(shí)， 歐盟明確要將政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與歐盟“單一市場(chǎng)建設(shè)” 的發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合， 為后者提供數(shù)據(jù)資源支持。此外， 歐盟已根據(jù)數(shù)據(jù)的語(yǔ)義特征， 確定并關(guān)注包括地理空間、地球觀測(cè)、環(huán)境、氣象、統(tǒng)計(jì)、移動(dòng)出行和企業(yè)所有權(quán)在內(nèi)， 共７ 類“高價(jià)值數(shù)據(jù)集” 在減輕行政機(jī)關(guān)壓力和創(chuàng)造商業(yè)價(jià)值方面的重要戰(zhàn)略作用。

２） 從保障角度看， 歐盟先后印發(fā)并實(shí)施了《開(kāi)放數(shù)據(jù)指令》和《開(kāi)放數(shù)據(jù)與公共部門信息再利用指令》兩份專項(xiàng)政策法規(guī)， 確立了歐盟對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)治理的重視。在具體執(zhí)行方案中， 歐盟建立了支持?jǐn)?shù)據(jù)復(fù)用和數(shù)據(jù)利他主義實(shí)現(xiàn)的治理結(jié)構(gòu)和管理機(jī)制。這里的數(shù)據(jù)復(fù)用指在不創(chuàng)造重復(fù)使用開(kāi)放數(shù)據(jù)的權(quán)利的前提下， 通過(guò)規(guī)定統(tǒng)一允許數(shù)據(jù)復(fù)用的基本條件、技術(shù)安排、治理結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制， 實(shí)現(xiàn)開(kāi)放數(shù)據(jù)重復(fù)使用。而這里的數(shù)據(jù)利他主義指數(shù)據(jù)主體同意處理與其相關(guān)的個(gè)人數(shù)據(jù)， 或允許其他數(shù)據(jù)持有人出于公共利益而使用其非個(gè)人數(shù)據(jù)， 而不尋求報(bào)酬的行為。歐盟通過(guò)設(shè)立數(shù)據(jù)中介機(jī)構(gòu)，建立開(kāi)放數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)和專家委員會(huì)方式， 為數(shù)據(jù)復(fù)用和利他主義的實(shí)現(xiàn)提供組織保障。同時(shí)， 主管當(dāng)局根據(jù)數(shù)據(jù)開(kāi)放行為的監(jiān)督審查結(jié)果， 定期接受社會(huì)各界成員對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中各類行為人侵權(quán)行為的舉報(bào)和投訴， 以保障各類社會(huì)主體都能以公正和透明的方式獲得開(kāi)放數(shù)據(jù)。

３） 從工具維角度看， 歐盟在《開(kāi)放數(shù)據(jù)指令》中明確規(guī)定政府機(jī)構(gòu)和公共部門應(yīng)建立符合數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)供給需求的程序結(jié)構(gòu)和數(shù)據(jù)格式， 以增強(qiáng)開(kāi)放數(shù)據(jù)可復(fù)用性。其中， 可復(fù)用的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、模型、本體、元數(shù)據(jù)應(yīng)用概要、核心詞匯表和敘詞表等技術(shù)規(guī)范， 需要兼顧數(shù)據(jù)互操作性要求、無(wú)障礙獲取需求和政府公正透明原則。同時(shí)， 歐盟委員會(huì)建立了“開(kāi)放數(shù)據(jù)門戶（ Ｅｕｒｏｐｅａｎ Ｕｎｉｏｎ Ｏｐｅｎ Ｄａｔａ Ｐｏｒ?ｔａｌ）”， 向各成員國(guó)政府和公共部門發(fā)放《數(shù)據(jù)提供者指南》， 幫助其提供合規(guī)數(shù)據(jù)， 并建立符合技術(shù)和法規(guī)需求的互操作性框架。第二， 歐盟建立了開(kāi)放數(shù)據(jù)專有權(quán)授予機(jī)制， 并在其數(shù)據(jù)門戶中提供數(shù)十種許可協(xié)議類型， 以幫助數(shù)據(jù)提供和使用者以法律形式固定自身在開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)中的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)， 并對(duì)開(kāi)放數(shù)據(jù)利用過(guò)程中的隱私和安全保護(hù)提供法律依據(jù)。第三， 歐盟篩選并構(gòu)建了一批“高價(jià)值數(shù)據(jù)集”， 并規(guī)定其應(yīng)具備機(jī)器可讀及可通過(guò)應(yīng)用程序編程接口（Ａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎ Ｐｒｏｇｒａｍｍｉｎｇ Ｉｎｔｅｒｆａｃｅ，ＡＰＩ）批量下載的特征。第四， 歐盟規(guī)定政府、公共部門及其事業(yè)單位應(yīng)遵循透明度、非歧視性和非排他性原則， 向各類社會(huì)主體免費(fèi)提供合規(guī)數(shù)據(jù)。同時(shí)， 歐盟提出以財(cái)政補(bǔ)貼、行政撥款和稅收激勵(lì)等方式， 給予免費(fèi)開(kāi)放的政府部門以適度激勵(lì)， 并準(zhǔn)許其以收費(fèi)形式彌補(bǔ)數(shù)據(jù)保護(hù)成本。

３面向共享與開(kāi)放的我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)、數(shù)字政府建設(shè)與國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程緊密相關(guān)。２０２１年正式發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和２０３５ 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確指出， 提高數(shù)字政府建設(shè)水平， 需從“加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享” 和“推動(dòng)政務(wù)信息化共建共用” 兩個(gè)環(huán)節(jié)入手［４２］ 。

３.１面向共享和開(kāi)放的我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系的建設(shè)現(xiàn)狀

在我國(guó)， 面向共享的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)始于２０ 世紀(jì)９０ 年代末， 但在２０１５ 年《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》印發(fā)前， 其核心內(nèi)容是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的搭建和政務(wù)信息資源交換目錄的制定， 缺乏系統(tǒng)的頂層規(guī)劃和專項(xiàng)治理方案。２０１６ 年以來(lái)， 伴隨《政務(wù)信息資源共享管理辦法》《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)” 工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制加快推進(jìn)數(shù)據(jù)有序共享的實(shí)施意見(jiàn)》等專項(xiàng)政策的發(fā)布， 我國(guó)確立了政府?dāng)?shù)據(jù)共享以“推動(dòng)業(yè)務(wù)協(xié)作、組織協(xié)同和政府治理能力提升” 為目標(biāo)的整體發(fā)展戰(zhàn)略。與此同時(shí)， 國(guó)家和地方各級(jí)政府在數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)搭建、數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)和數(shù)據(jù)共享專項(xiàng)政策制定等方面共同發(fā)力（例如廣東省大數(shù)據(jù)管理局、《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》和《信息技術(shù)—大數(shù)據(jù)—政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享（ＧＢ／ Ｔ３８６６４）》系列標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施等），初步形成“央—地” 聯(lián)動(dòng)的共享治理體系。

相較共享， 面向開(kāi)放的我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)與國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素地位的認(rèn)識(shí)和確立過(guò)程緊密關(guān)聯(lián)。２０１３ 年， 在《關(guān)于促進(jìn)信息消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需的若干意見(jiàn)》明確提出要推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值開(kāi)發(fā)后， 以上海為代表的地方政府開(kāi)始大規(guī)模推行政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放試點(diǎn)并取得許多成績(jī)［４３］ 。其中， 以山東為代表的省份建設(shè)“集中式” 省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)， 并通過(guò)“統(tǒng)一分配” 省平臺(tái)賬戶的方式，獲取、存儲(chǔ)和使用各地市的政府?dāng)?shù)據(jù)； 而以廣東為代表的省份則設(shè)立“省—市” 分布的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)平臺(tái)， 并通過(guò)省級(jí)政府制定“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)” 的方式進(jìn)行數(shù)據(jù)匯聚［４４］ 。整體而言， 正如《２０２２ 中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告》所述， 自２０１５ 年我國(guó)第一個(gè)省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)上線以來(lái)， 截至２０２２年１０ 月， 我國(guó)已有２０８ 個(gè)省市運(yùn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)， 為我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)治理打造了良好的信息技術(shù)設(shè)施基礎(chǔ)［４５］ 。在此背景下， ２０２０ 年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》將“數(shù)據(jù)” 列為生產(chǎn)要素， 并明確指出要以“推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享” 方式“加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)”。由此， 國(guó)家層加強(qiáng)了對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的統(tǒng)籌布局， 通過(guò)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》修訂、《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》的頒布和《信息技術(shù)—大數(shù)據(jù)—政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享（ＧＢ／ Ｔ３８６６４）》系列標(biāo)準(zhǔn)的頒布， 初步確立開(kāi)放數(shù)據(jù)的部分管理需求。同時(shí)， 以上海市、浙江省和深圳市為代表的地方政府， 結(jié)合自身實(shí)踐開(kāi)展大量實(shí)踐探索， 先后出臺(tái)的《上海市公共數(shù)據(jù)開(kāi)放暫行辦法》《浙江省公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與安全管理暫行辦法》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》等， 推動(dòng)了開(kāi)放數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)。

３.２面向共享和開(kāi)放的我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系的問(wèn)題分析

如前文所述， 面向共享和開(kāi)放的我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)已取得一定進(jìn)展。但正如中國(guó)電子信息行業(yè)聯(lián)合會(huì)和清華大學(xué)公共管理學(xué)院聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)治理發(fā)展報(bào)告》指出的那樣， 在“共享” 和“開(kāi)放” 兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)中， 我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理在統(tǒng)籌管理機(jī)制建設(shè)、數(shù)據(jù)資源摸底、數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)配置及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系等方面仍有不足［３４，４６］ ，具體來(lái)說(shuō)有以下幾點(diǎn)：

第一， 缺乏系統(tǒng)的政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略價(jià)值闡述及其配套的頂層設(shè)計(jì)。近幾年， 雖然我國(guó)已陸續(xù)頒布或修訂了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》等相關(guān)政策規(guī)定， 但因我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系仍缺乏與歐盟《開(kāi)放數(shù)據(jù)指令》《數(shù)據(jù)治理法案》類似的專門立法， 而暫時(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享和開(kāi)放中數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)的清晰界定。同時(shí)， 雖然我國(guó)已在國(guó)家政策中確立了數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的地位， 但從戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)角度看， 我國(guó)仍然缺乏對(duì)數(shù)據(jù)資源， 特別是政府?dāng)?shù)據(jù)資源戰(zhàn)略價(jià)值的系統(tǒng)闡述， 也并未在專門性立法或政策中系統(tǒng)闡述政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)與利用應(yīng)遵循的基本原則。

第二， 缺乏支持多主體間協(xié)作的數(shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)和行為評(píng)價(jià)方案。近年來(lái)， 雖然我國(guó)已在搭建政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開(kāi)放平臺(tái)過(guò)程中， 建立起了一套以支持技術(shù)采納為目的組織結(jié)構(gòu)和制度安排， 并初步形成了“中央—地方” 和“省—市” 多級(jí)聯(lián)動(dòng)的縱向治理結(jié)構(gòu)。但從治理目的、組織結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)職能角度來(lái)看， 中央和地方政府設(shè)立的大數(shù)據(jù)管理局等各類數(shù)據(jù)主管部門的職能發(fā)揮不足， 尚且缺乏同時(shí)面對(duì)多主體數(shù)據(jù)需求并通過(guò)協(xié)調(diào)工作滿足不同主體需求的能力。同時(shí)， 考慮到政府?dāng)?shù)據(jù)治理本身具有的過(guò)程性和零散性特征， 部分地方政府試推行的政府?dāng)?shù)據(jù)共享和開(kāi)放行為評(píng)價(jià)方案， 缺乏一定的客觀性和普適性。

第三， 缺乏支持?jǐn)?shù)據(jù)復(fù)用的數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式和操作性框架。近年來(lái)， 雖然我國(guó)已在國(guó)家層面承認(rèn)數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的地位， 并在地方層面嘗試通過(guò)“授權(quán)制度” “政企合作” 和“權(quán)責(zé)分工” 等方式， 推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)的有效開(kāi)發(fā)和利用。但我國(guó)至今尚未將地方政府試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為具有一定可推廣性和可復(fù)制性的數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式， 我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系在數(shù)據(jù)權(quán)屬界定、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)模式和治理架構(gòu)設(shè)計(jì)方面， 仍然缺乏系統(tǒng)性和整體性。同時(shí)， 由于不同主體對(duì)數(shù)據(jù)復(fù)用概念的理解差異， 目前由政府部門下屬研究機(jī)構(gòu)主導(dǎo)設(shè)計(jì)的互操作性標(biāo)準(zhǔn)體系，仍然需要更多類型的數(shù)據(jù)主體進(jìn)行實(shí)踐檢驗(yàn)和驗(yàn)證。

４歐盟經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)帶來(lái)的啟示

如前文所述， 盡管我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)已經(jīng)取得了一定進(jìn)展， 但在頂層設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)授權(quán)和互操作性工具等方面仍有不足。在此背景下， 對(duì)以歐盟為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的適度借鑒， 是推動(dòng)面向共享和開(kāi)放的我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)的有效路徑。盡管我國(guó)與歐盟在政治體制和國(guó)家制度上有根本差異， 但考慮到歐盟與我國(guó)： ①同樣重視政府?dāng)?shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)、公共以及其他多元價(jià)值的實(shí)現(xiàn)； ②歐盟成員國(guó)和我國(guó)地方政府在地理位置分布上具有同樣的廣闊性和分散性， 并因此同樣需要關(guān)注支持多主體間“三融五跨” 的數(shù)據(jù)協(xié)作治理結(jié)構(gòu)； ③我國(guó)和歐盟具有相似的政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)； ④我國(guó)和歐盟一樣具有一定的電子政務(wù)架構(gòu)基礎(chǔ)， 但同樣需要使用“云大物智移” 等新技術(shù)的變革需求。因此本文認(rèn)為，合理借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)有助于提升我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)水平， 并結(jié)合戰(zhàn)略、保障和工具層分析結(jié)果提出以下５ 個(gè)方面的針對(duì)性建設(shè)啟示。

４.１定位戰(zhàn)略愿景， 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)， 確保治理目標(biāo)可預(yù)見(jiàn)

結(jié)合歐盟政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系對(duì)數(shù)據(jù)戰(zhàn)略定位和價(jià)值闡述的系統(tǒng)性、連貫性及內(nèi)在一致性， 本文建議我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)應(yīng)充分發(fā)揮“中央政府” 在戰(zhàn)略制定和頂層設(shè)計(jì)方面的統(tǒng)籌作用，加快專項(xiàng)立法與治理政策制定， 明確政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用原則， 推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)合法、合規(guī)與合理應(yīng)用。一方面， 中央政府有必要明確政府?dāng)?shù)據(jù)在公共服務(wù)和文化生活等方面的核心價(jià)值， 為其多元價(jià)值的開(kāi)發(fā)與實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)保障； 另一方面， 中央政府有必要采用專項(xiàng)政策的方式， 制定政府?dāng)?shù)據(jù)使用原則、治理倫理和應(yīng)用規(guī)范， 以建立符合我國(guó)實(shí)際的國(guó)情發(fā)展需要和“以人為本” 的社會(huì)發(fā)展基本原則的戰(zhàn)略愿景， 進(jìn)而確保我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理整體目標(biāo)的內(nèi)在一致性和可預(yù)見(jiàn)性。

４.２健全組織機(jī)制， 建立協(xié)同結(jié)構(gòu)， 保障治理過(guò)程可控性

參考?xì)W盟政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理結(jié)構(gòu)、治理行為過(guò)程考核以及針對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放的多元主體協(xié)作管理規(guī)范， 本文建議我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)考慮建立與歐盟數(shù)據(jù)治理委員會(huì)相類似的由中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的組織機(jī)構(gòu)， 并通過(guò)專家委員會(huì)及定期會(huì)議等方式， 推動(dòng)全國(guó)各級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)。同時(shí)，本文建議應(yīng)進(jìn)一步完善利益協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理和激勵(lì)機(jī)制， 建立健全政府?dāng)?shù)據(jù)共享、開(kāi)放與利用的全過(guò)程管理， 以有效引導(dǎo)和監(jiān)督數(shù)據(jù)治理過(guò)程并有效發(fā)揮多元治理主體優(yōu)勢(shì)， 在保障治理過(guò)程可控性的同時(shí)， 有效地推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)跨界流動(dòng)。

４.３厘清數(shù)據(jù)底數(shù)， 進(jìn)行價(jià)值分類， 確保治理結(jié)果可獲得

結(jié)合歐盟對(duì)“高價(jià)值政府?dāng)?shù)據(jù)集” 的篩選和分類， 本文建議我國(guó)政府依據(jù)其對(duì)數(shù)據(jù)語(yǔ)義特征分類和多元價(jià)值評(píng)估， 厘清、構(gòu)建并劃分有不同價(jià)值水平和類型的政府?dāng)?shù)據(jù)集， 并保證這些數(shù)據(jù)集具有機(jī)器可讀和可共享與開(kāi)放的特征。同時(shí)， 本文建議我國(guó)政府制定并依照相對(duì)統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)， 對(duì)高價(jià)值的政府?dāng)?shù)據(jù)集進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新， 并通過(guò)數(shù)據(jù)分級(jí)分類專項(xiàng)治理規(guī)則的制定和執(zhí)行， 以確保經(jīng)治理后的政府?dāng)?shù)據(jù)具有面向多元主體的結(jié)果可獲得性。

４.４明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)， 建立授權(quán)方案， 保障治理過(guò)程可獲益

參考?xì)W盟政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的授權(quán)模式和收費(fèi)方式， 本文建議我國(guó)綜合考慮政府?dāng)?shù)據(jù)無(wú)償開(kāi)放和適度收費(fèi)相結(jié)合的運(yùn)營(yíng)方式。一方面， 本文建議有選擇地借鑒歐盟建立的數(shù)據(jù)專項(xiàng)授權(quán)機(jī)制， 在制定政府?dāng)?shù)據(jù)清單的基礎(chǔ)上， 通過(guò)數(shù)據(jù)專項(xiàng)授權(quán)和協(xié)議運(yùn)營(yíng)的方式， 推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值的多樣性開(kāi)發(fā)。同時(shí)，考慮到政府?dāng)?shù)據(jù)的治理成本， 本文建議應(yīng)借鑒歐盟建立的數(shù)據(jù)適度收費(fèi)原則， 允許特定的政府部門和公共事業(yè)中的數(shù)據(jù)提供者， 綜合考察市場(chǎng)金融狀況和財(cái)政水平向數(shù)據(jù)的使用者適度收取費(fèi)用， 以保障數(shù)據(jù)相關(guān)方在數(shù)據(jù)治理過(guò)程中的相對(duì)公平， 并對(duì)數(shù)據(jù)采集、處理和保護(hù)成本進(jìn)行適度回收。

４.５重視數(shù)據(jù)流動(dòng)， 支持?jǐn)?shù)據(jù)復(fù)用， 確保治理規(guī)則可執(zhí)行

結(jié)合歐盟建立互操作聯(lián)盟和運(yùn)營(yíng)互操作性框架的豐富經(jīng)驗(yàn)， 本文建議我國(guó)應(yīng)吸收并厘清數(shù)據(jù)復(fù)用概念， 通過(guò)對(duì)現(xiàn)有系統(tǒng)實(shí)施方案、建設(shè)指南和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行， 確保政府?dāng)?shù)據(jù)滿足可機(jī)讀、可復(fù)用和可查找等要求。同時(shí)， 本文建議我國(guó)繼續(xù)完善政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)清單機(jī)制建設(shè)， 在不改變數(shù)據(jù)實(shí)質(zhì)性權(quán)利或已建立的數(shù)據(jù)使用和訪問(wèn)權(quán)限前提下， 通過(guò)線上與線下混合方式， 為多元主體了解政府現(xiàn)有數(shù)據(jù)數(shù)量、類型、存儲(chǔ)和獲取方式， 提供相應(yīng)的渠道和方式。最后， 本文建議參考?xì)W盟對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)集描述方式， 調(diào)整我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)登記方式， 考慮從數(shù)據(jù)集基本特征（包括但不限于數(shù)據(jù)集內(nèi)容、使用限制、許可證、數(shù)據(jù)收集方法、數(shù)據(jù)質(zhì)量和不確定性等）， 公開(kāi)相對(duì)一致的數(shù)據(jù)描述（包括數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)格式、分類方案、詞匯表、分類法和代碼表）內(nèi)容， 明確數(shù)據(jù)訪問(wèn)的技術(shù)手段、使用條件和服務(wù)質(zhì)量， 以幫助數(shù)據(jù)接收者順利獲取和使用數(shù)據(jù)。

５研究小結(jié)

大數(shù)據(jù)時(shí)代， 政府作為社會(huì)中掌握數(shù)據(jù)類型和數(shù)量最為豐富的主體之一， 同時(shí)面臨著數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)和政府治理能力提升的雙重挑戰(zhàn)。在此背景下，如何建立起有效的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系， 幫助政府?dāng)?shù)據(jù)在跨界流動(dòng)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)其蘊(yùn)含的多元價(jià)值， 是社會(huì)各界共同關(guān)注的熱點(diǎn)議題。由此， 本文借助調(diào)適后的分析框架， 梳理了面向共享和開(kāi)放的歐盟政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)， 明確了其在數(shù)據(jù)戰(zhàn)略價(jià)值、數(shù)據(jù)協(xié)同治理結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)專項(xiàng)立法、數(shù)據(jù)授權(quán)方案和互操作性框架等方面的有益建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。在合理辨析我國(guó)與歐盟在政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)中的共同困境后， 本文結(jié)合對(duì)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)現(xiàn)狀的問(wèn)題分析， 指出應(yīng)從治理目標(biāo)可見(jiàn)、治理過(guò)程可控、治理結(jié)果可得、治理過(guò)程可獲益和治理規(guī)則可執(zhí)行５ 個(gè)方面， 推動(dòng)面向共享與開(kāi)放的我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系建設(shè)。整體而言， 本文的研究過(guò)程和分析結(jié)果不僅能為我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供借鑒， 也能為我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)提供幫助。此外， 本文搭建的政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系要素框架及結(jié)合歐盟經(jīng)驗(yàn)對(duì)其進(jìn)行的細(xì)化， 也為政府?dāng)?shù)據(jù)治理理論發(fā)展做出了一定貢獻(xiàn)。