徐能盛

2013 年11 月中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”的一項(xiàng)重要改革舉措， 是健全生態(tài)文明制度體系的要求。2015 年11 月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作正式拉開(kāi)帷幕，將為建立健全生態(tài)文明制度體系提供重要支撐，促進(jìn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，在推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)方面發(fā)揮積極作用。為了加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，踐行綠色發(fā)展理念，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，2017 年9月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》。

為進(jìn)一步規(guī)范江西省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)項(xiàng)目管理，提高審計(jì)效率，保證審計(jì)質(zhì)量，2019 年3 月與8 月江西省審計(jì)廳先后印發(fā)了《江西省審計(jì)廳領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)項(xiàng)目操作規(guī)程（試行）》和《江西省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（試行）》。

2015 年，我縣結(jié)合中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》的要求，對(duì)縣生態(tài)環(huán)境局、縣自然資源局、縣林業(yè)局、縣水利局、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、縣森林公安局等自然資源資產(chǎn)相關(guān)部門(mén)就我縣自然資源資產(chǎn)管理及考核情況開(kāi)展自然資源資產(chǎn)審計(jì)調(diào)研。2016年，我縣緊跟審計(jì)形勢(shì)，把握審計(jì)脈搏，精心組織，大膽實(shí)踐，率先在全市范圍內(nèi)開(kāi)展了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作。通過(guò)開(kāi)展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)有效促進(jìn)了領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)，促進(jìn)了領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹(shù)立綠色發(fā)展理念和正確的政績(jī)觀，促進(jìn)了自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。

在實(shí)施開(kāi)展自然資源資產(chǎn)審計(jì)的主要做法就是立足一個(gè)基本點(diǎn)謀劃審計(jì)、運(yùn)用兩大技術(shù)平臺(tái)提效能、采取三大基本方法找問(wèn)題，概括起來(lái)就是“123”審計(jì)方法。

1.立足一個(gè)基本點(diǎn)謀劃審計(jì)：嚴(yán)格按照《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)操作指引》來(lái)謀劃審計(jì)，《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)操作指引》分土地資源、水資源、森林資源、草原資源、礦產(chǎn)資源及礦山環(huán)境、海洋資源、水環(huán)境保護(hù)、土壤環(huán)境保護(hù)、大氣環(huán)境保護(hù)等九個(gè)方面對(duì)常見(jiàn)問(wèn)題類型、定性依據(jù)、定責(zé)依據(jù)等方面都進(jìn)行了闡述，《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)操作指引》非常詳實(shí)和具體，給自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)明確了審計(jì)方向和重點(diǎn)，使自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)更有目的性和可操作性，提高審計(jì)工作效率，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

2.運(yùn)用兩大技術(shù)平臺(tái)提效能：為更好地落實(shí)大數(shù)據(jù)審計(jì)和研究型審計(jì)要求，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)借助ARCGIS 軟件通過(guò)衛(wèi)星遙感影像圖（高清衛(wèi)星照片） 和自然資源及林業(yè)部門(mén)的圖斑信息發(fā)現(xiàn)違規(guī)破壞林地等行為，同時(shí)也運(yùn)用了國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)對(duì)專項(xiàng)資金合法合規(guī)的使用情況進(jìn)行了全面篩查發(fā)現(xiàn)有無(wú)擠占挪用專項(xiàng)資金行為。一是ARCGIS 軟件運(yùn)用。首先安裝ARCGIS 軟件，到自然資源局取得相應(yīng)時(shí)間內(nèi)的高清衛(wèi)星照片及對(duì)應(yīng)永久基本農(nóng)田、公益林、生態(tài)保護(hù)紅線等圖斑數(shù)據(jù)，并導(dǎo)入到ARCGIS 軟件，將相關(guān)圖斑數(shù)據(jù)疊加到高清衛(wèi)星照片中，再在范圍內(nèi)人工查詢圖斑覆蓋區(qū)域，看是否有圖斑覆蓋區(qū)域內(nèi)人工開(kāi)發(fā)痕跡。發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)后，對(duì)疑點(diǎn)地點(diǎn)實(shí)地核實(shí)情況，確認(rèn)有違規(guī)情況的再返回ARCGIS 軟件，獲取侵占具體面積、坐標(biāo)等數(shù)據(jù)，形成違規(guī)破壞林地、耕地等取證單。二是國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)運(yùn)用。目前的國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)在2019 年之后沒(méi)有對(duì)應(yīng)的指標(biāo)ID 碼，不能直觀的發(fā)現(xiàn)擠占挪用的專項(xiàng)資金，只能通過(guò)單位指標(biāo)中專項(xiàng)資金指標(biāo)的指標(biāo)文號(hào)、功能分類、預(yù)算項(xiàng)目、指標(biāo)來(lái)源四大板塊一一對(duì)應(yīng)到支付中的支付數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選，進(jìn)而通過(guò)資金用途來(lái)確定在專項(xiàng)資金中是否存在擠占挪用的情況。由于比對(duì)該幾大板塊較為耗時(shí)，為更好地直觀運(yùn)用國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)，我們通過(guò)財(cái)政局后臺(tái)清洗了單位國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的底層數(shù)據(jù)，通過(guò)底層數(shù)據(jù)的指標(biāo)ID 關(guān)聯(lián)對(duì)應(yīng)的支付ID，還原所有指標(biāo)從下達(dá)到支付的全過(guò)程，可以更加直接清晰、準(zhǔn)確地看到每一筆資金的使用流向，發(fā)現(xiàn)擠占挪用生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金的問(wèn)題。

3.采取三大基本方法找問(wèn)題：一是核實(shí)分析法。對(duì)自然資源評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行核實(shí)分析可以摸清當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境治理中的薄弱環(huán)節(jié)，查找疑點(diǎn)、確定重點(diǎn)，并從中掌握規(guī)律，發(fā)現(xiàn)新情況、思考新問(wèn)題。審計(jì)組結(jié)合自然資源評(píng)價(jià)指標(biāo)，可以有針對(duì)性選取實(shí)地、實(shí)物現(xiàn)場(chǎng)勘察對(duì)象，延伸審計(jì)到相關(guān)信訪舉報(bào)案件的查處、整改銷號(hào)情況，核實(shí)事實(shí)真?zhèn)巍?wèn)題性質(zhì)及定量大小等，看是否真查真改、徹查徹改。避免不了解當(dāng)?shù)厍闆r，由被審計(jì)單位帶到哪里查勘哪里，或是隨機(jī)選取地點(diǎn)查勘的被動(dòng)局面，保證了現(xiàn)場(chǎng)勘查的效率和效果。核實(shí)分析法節(jié)約了大量的審計(jì)時(shí)間和精力。通過(guò)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系表，可以對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境所涉及的違反自然資源和生態(tài)環(huán)境情況進(jìn)行全面審計(jì)，又能夠抓住重點(diǎn)，突出影響資源環(huán)境的主要因素進(jìn)行深入細(xì)致的查證分析，實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。二是延伸審計(jì)法。根據(jù)工作需要延伸審計(jì)調(diào)查部門(mén)，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。自然資源資產(chǎn)種類多、分布廣，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)的自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)性資料不完整且分散，單純查閱被審計(jì)單位的相關(guān)資料很難發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。我們必須通過(guò)延伸至自然資源資產(chǎn)管理的相關(guān)職能部門(mén)對(duì)被審計(jì)單位的考核情況以及執(zhí)法檢查情況，加快了審計(jì)工作進(jìn)程，也提高了審計(jì)工作質(zhì)量。審計(jì)過(guò)程中，我們對(duì)縣生態(tài)環(huán)境局、縣自然資源局、縣林業(yè)局、縣水利局、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、縣森林公安局等6 個(gè)相關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行了延伸審計(jì)調(diào)查。通過(guò)延伸審計(jì)對(duì)被審計(jì)單位在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的耕地保護(hù)、林地保護(hù)、農(nóng)村生活垃圾專項(xiàng)治理、林長(zhǎng)制、河長(zhǎng)制等工作的開(kāi)展情況有了更深入的了解，也為現(xiàn)場(chǎng)走訪審計(jì)提供了參考。三是現(xiàn)場(chǎng)走訪法。帶著審計(jì)疑問(wèn)到現(xiàn)場(chǎng)走訪，發(fā)掘真實(shí)情況，延伸審計(jì)自然資源資產(chǎn)管理相關(guān)職能部門(mén)對(duì)被審計(jì)單位的考核情況以及執(zhí)法檢查等情況，也只能說(shuō)明相關(guān)職能部門(mén)當(dāng)時(shí)的情況，要想了解現(xiàn)狀并發(fā)現(xiàn)其他問(wèn)題，還必須通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)走訪審計(jì)才能發(fā)現(xiàn)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的畜禽養(yǎng)殖污染整治不到位、“增減掛鉤”項(xiàng)目耕作層質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、破壞區(qū)生態(tài)修復(fù)復(fù)綠不到位、空氣污染和污水直排、耕地撂荒、損毀河堤、侵占河道等問(wèn)題都是通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)走訪發(fā)現(xiàn)的，現(xiàn)場(chǎng)走訪既可降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，也可保證審計(jì)質(zhì)量。

通過(guò)創(chuàng)新“123”審計(jì)方法，有力推進(jìn)了自然資源資產(chǎn)的高質(zhì)量審計(jì)，主要有以下四點(diǎn)體會(huì)：一是要不斷提高審計(jì)人員的專業(yè)性。自然資源資產(chǎn)種類多、分布廣，各種類型資源涉及的政策及專業(yè)知識(shí)復(fù)雜多樣，這就需要不斷優(yōu)化審計(jì)人員自身的知識(shí)結(jié)構(gòu)，持續(xù)提升能力水平，才能更好適應(yīng)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作需要。二是要不斷豐富審計(jì)手段的多樣性。審計(jì)所需資料和數(shù)據(jù)主要依靠被審計(jì)單位及相關(guān)自然資源資產(chǎn)主管部門(mén)提供，雖然可以運(yùn)用審閱資料、走訪調(diào)查、上網(wǎng)查詢等方式，但受制于信息采集、審計(jì)手段的局限性，審計(jì)涉及的問(wèn)題往往是已查處或正在查處的問(wèn)題，審計(jì)核實(shí)的工作量大、難度高，同時(shí)也缺乏自主發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力，這就需要不斷豐富審計(jì)手段，利用好大數(shù)據(jù)審計(jì)。三是要不斷強(qiáng)化審計(jì)配合的協(xié)同性。目前， 部分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及考核指標(biāo)并未細(xì)化到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。因此，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)要真正做到系統(tǒng)、全面和客觀，必須建立部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，解決審計(jì)取證困難的現(xiàn)象。四是不斷增強(qiáng)審計(jì)成果的多維性。做好參謀文章，提出具有操作性的合理化建議，推進(jìn)成果轉(zhuǎn)化；做好震懾文章，注重問(wèn)題線索移送；做好整改文章，推動(dòng)補(bǔ)齊生態(tài)文明建設(shè)的短板，切實(shí)發(fā)揮“防未病、治已病”建設(shè)性作用。

（作者單位：上猶縣審計(jì)局）