崔運武，楊映竹

[云南大學，昆明 650091]

問題的提出

社會管理和公共服務(wù)創(chuàng)新，是城市基層社會治理創(chuàng)新的基本內(nèi)容。當前在我國城市基層，基于街居體系，針對社區(qū)治理的不足或短板，通過政府創(chuàng)新實施公共項目，以項目化運作吸納社會力量參與，最終意在將政府的基層公共事務(wù)管理與基層群眾的自我教育、自我服務(wù)和自我管理相結(jié)合。因此，在城市基層推進公共項目，成為當前城市基層社會治理創(chuàng)新中極為重要的方式。從項目的定義來看，它是指一種臨時性的事本主義組織方式，具有間歇性和間斷性的特點。有研究指出，公共治理領(lǐng)域的項目化運作具有“短命化”特征，在項目結(jié)束后事務(wù)容易面臨可持續(xù)性困境。在公共項目推動城市基層社會治理創(chuàng)新的背景下，各地基層社會治理創(chuàng)新產(chǎn)生了眾多的“模式”，但許多創(chuàng)新缺乏普適性，如曇花一現(xiàn)，形成了獨特的“盆景”現(xiàn)象、“煙花”現(xiàn)象。(1)余成龍、冷向明：《“項目制”悖論抑或治理問題——農(nóng)村公共服務(wù)項目制供給與可持續(xù)發(fā)展》，《公共管理學報》2019年第3期。這似乎印證了已有研究的結(jié)論，即公共治理領(lǐng)域的項目化運作存在“項目制悖論”，當公共項目實施結(jié)束后，失去新一輪的項目支持，治理將會面臨可持續(xù)性困境。然而，我們通過對地方城市基層社會治理創(chuàng)新項目的跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在實踐中，公共項目推動的城市基層治理創(chuàng)新并不是都呈現(xiàn)相同的結(jié)果。雖然有很多治理創(chuàng)新在政府項目周期結(jié)束以后便難以持續(xù)，但同時也有一些創(chuàng)新在項目結(jié)束后實現(xiàn)了可持續(xù)性運轉(zhuǎn)，在治理過程中持續(xù)發(fā)揮作用。由此，產(chǎn)生了本文研究的核心問題：在公共項目驅(qū)動背景下，城市基層社會治理創(chuàng)新為什么呈現(xiàn)出差異化的可持續(xù)性樣態(tài)？城市基層社會治理創(chuàng)新實現(xiàn)可持續(xù)性運轉(zhuǎn)需要什么樣的前因條件？

在社會治理領(lǐng)域，項目制越來越成為地方政府青睞的資源分配方式和社會治理創(chuàng)新模式。關(guān)于項目化運作的影響已有文獻主要包括兩種觀點：第一，項目制在基層社會治理領(lǐng)域具有積極影響。項目制既是一種治理體制，也是一種能夠推動體制運轉(zhuǎn)起來的機制。(2)渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。項目制的核心在于通過“項目”有效動員、引導下級政府和項目承包者按照項目發(fā)包方的意圖行動。(3)周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國社會科學》2006年第6期。有學者指出，項目制的實施激發(fā)了科層制的活力，使得組織動員、目標的達成、資金的使用更具有靈活性和效率。此外，學者們認為項目制的實施具有更多弊端。周雪光認為，項目制打破了常規(guī)制度的運作，其是否有利于長久治理還有待深思。(4)周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。豆書龍等以項目制運作過程為例，呈現(xiàn)了項目制在基層社會治理中的碎片化特征。(5)豆書龍、王山、李博：《項目制的復(fù)合型碎片化：地方治理的困境——基于宋村項目制的分析》，《公共管理學報》2018年第1期。在公共服務(wù)供給過程中，項目化運作在后項目時期存在的可持續(xù)性困境、項目與實際需求脫節(jié)、項目制的短期化等問題。在當前各地政府積極推動基層社會治理創(chuàng)新的背景下，項目化運作已經(jīng)成了一種重要的行動策略。我們認為，公共項目運作有效動員了各方力量，推動了城市基層社會中的治理創(chuàng)新。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，項目推動的部分治理創(chuàng)新可以實現(xiàn)可持續(xù)性運轉(zhuǎn)，這說明基層治理創(chuàng)新的可持續(xù)性困境并不是項目化運作所導致的，城市基層社會治理創(chuàng)新的可持續(xù)性受到其他因素的影響。

目前，關(guān)于城市基層社會治理創(chuàng)新的研究，主要圍繞基層政府創(chuàng)新的動力、創(chuàng)新的模式、創(chuàng)新成功的典型案例、創(chuàng)新的優(yōu)化等問題展開，對于治理創(chuàng)新的可持續(xù)性問題缺少進一步的探討。在中央高度關(guān)注、基層社會治理創(chuàng)新不斷推進的背景下，許多創(chuàng)新仍然面臨壽命短和內(nèi)卷化的困境。因此，研究公共項目推動城市基層社會治理創(chuàng)新的可持續(xù)性問題，對于把握城市基層治理創(chuàng)新的實踐邏輯，增強后項目時期治理創(chuàng)新的可持續(xù)性具有重要現(xiàn)實意義。鑒于此，本文在已有研究的基礎(chǔ)上，采用定性比較分析方法，以Y市的城市基層社會治理創(chuàng)新項目為考察對象，對項目驅(qū)動背景下，城市基層社會治理創(chuàng)新可持續(xù)性的影響因素進行探析，進而揭示創(chuàng)新可持續(xù)性的內(nèi)在規(guī)律。

一、理論基礎(chǔ)與分析框架

熊彼特的研究常常被作為創(chuàng)新研究的起點，他認為，創(chuàng)新是企業(yè)家通過打破現(xiàn)有的資源組合以創(chuàng)造新產(chǎn)品，流程或組織結(jié)構(gòu)的活動。沃克認為，政府可以通過更新治理方式實現(xiàn)創(chuàng)新，只要這一方式對于政府來說是新的，那就可以視為政府創(chuàng)新(6)Walker R M，Jeanes E，Rowlands R.“Measuring Innovation-Applying the Literature-Based Innovation Output Indicator to Public Services”，Public Administration，No.1，2002.。在俞可平的研究中，“政府創(chuàng)新是公共權(quán)力機關(guān)，為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創(chuàng)造性改革”(7)俞可平：《論政府創(chuàng)新的若干基本問題》，《文史哲》2005年第4期。。文章在借鑒已有研究的基礎(chǔ)上，將政府創(chuàng)新界定為，政府公共部門為解決實際社會問題，采用新的治理思維、規(guī)則、工具所進行的治理改進活動。項目驅(qū)動下的城市基層社會治理創(chuàng)新，實質(zhì)是地方政府以項目化運作的方式吸納社會力量共同參與治理創(chuàng)新的整個過程，實質(zhì)上屬于政府創(chuàng)新的一種類型，項目是治理創(chuàng)新的載體。而治理創(chuàng)新的可持續(xù)性則包括兩層含義：其一，一項創(chuàng)新的內(nèi)容要素在時間上得以延續(xù)和存在；(8)傅金鵬、楊繼君：《我國地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性：影響因素與對策》，《理論導刊》2010年第12期。其二，創(chuàng)新的核心要素在空間維度上得以保存和擴散，包括創(chuàng)新被其他地區(qū)學習、推廣(9)包國憲、孫斐：《演化范式下中國地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性研究》，《公共管理學報》2011年第8期。。創(chuàng)新可持續(xù)性包括創(chuàng)新行為的持續(xù)性和創(chuàng)新結(jié)果的可持續(xù)性。在公共項目驅(qū)動背景下，治理創(chuàng)新可持續(xù)性是指，項目周期結(jié)束后，創(chuàng)新內(nèi)容要素得以在時間維度上不斷延續(xù)，是一種以創(chuàng)新結(jié)果為導向的持續(xù)性。

(一)創(chuàng)新可持續(xù)性的影響因素

創(chuàng)新作為一項動態(tài)活動，其過程和結(jié)果必然會受到各種因素的影響。研究創(chuàng)新的可持續(xù)性需要準確識別分析影響其結(jié)果的因素，從而進一步呈現(xiàn)創(chuàng)新持續(xù)性發(fā)展的復(fù)雜因果路徑。國外的學者如佛羅瑞恩(10)Florian，K．“Ideas，Institutions，and Interests：Explaining Policy Divergence in Fostering ‘System Innovations’Towards Sustainability”，Science and Technology Policy Research，No.6，2011，pp. 16-34.、巴特利特和Cinar等人主要從創(chuàng)新的政治支持、自上而下的政治任務(wù)或政策的壓力(11)Andersen，S.C. and Jakobsen，M.L. “Political pressure，conformity pressure，and performance information as drivers of public sector innovation adoption”，International Public Management Journal，No.21，2018，pp. 213-242.、創(chuàng)新的屬性特點(12)De Vries，H.，Bekkers，V. and Tummers，L. “Innovation in the public sector：a systematic review and future research agenda”，Public Administration， Vol.96. 2016，pp.146-166.、外部環(huán)境等方面對創(chuàng)新的可持續(xù)性進行了討論。在國內(nèi)，學者們也針對政府創(chuàng)新的可持續(xù)性，從政治因素、成本收益、外部環(huán)境、公民參與等方面進行了廣泛的討論。有學者從政治性因素出發(fā)，指出國家為創(chuàng)新提供的空間、創(chuàng)新的合法性以及官員職位的變動等，對于創(chuàng)新的持續(xù)力有重要影響(13)韓福國、崔帥偉、呂曉?。骸吨袊胤秸畡?chuàng)新持續(xù)力研究》，《公共行政評論》2009年第2期。。政府在基層治理創(chuàng)新中起著關(guān)鍵作用，政府的政策導向、資源配置、政府的接納程度等也會直接影響著治理創(chuàng)新的持續(xù)性(14)楊文歡：《自生能力與比較優(yōu)勢：基層治理可持續(xù)創(chuàng)新的分析框架》，《內(nèi)蒙古社會科學(漢文版)》2019年第3期。。俞可平的研究也指出，上級領(lǐng)導支持、民眾支持、制度保障等因素是政府創(chuàng)新得以持續(xù)的重要因素。此外，也有少數(shù)學者從社會結(jié)構(gòu)因素對創(chuàng)新的可持續(xù)性進行了研究。

關(guān)于創(chuàng)新可持續(xù)性的影響因素，已有研究總體上都秉持了國家主義的分析視角。在地方政府以公共項目推動城市基層社會治理創(chuàng)新的過程中，政府與社會的互動是最為直接和豐富的，隨著社會力量的不斷成長，以社會組織、居民為代表的社會力量在治理創(chuàng)新中的參與也越來越深入，他們對于創(chuàng)新的持續(xù)性的影響也是不容忽視的。尤其在公共項目驅(qū)動背景下，政府、社會、項目三者構(gòu)成了城市基層社會治理創(chuàng)新行動網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵節(jié)點。以拉圖爾為代表的學者提出的行動者網(wǎng)絡(luò)理論，探討了異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)中不同的利益相關(guān)者的行為動機，并從系統(tǒng)的角度出發(fā)，分別考慮了“人類”和“非人類”因素對網(wǎng)絡(luò)的行動目標產(chǎn)生的影響，是研究網(wǎng)絡(luò)形成和演化的重要理論工具。從行動者網(wǎng)絡(luò)理論出發(fā)，任何一項社會活動都是由不同的“行動者”共同完成的，各類行動者根據(jù)自己所處的利益角色采取不同的行動，從而形成一個相互聯(lián)系的行動網(wǎng)絡(luò)。在城市基層社會治理中，創(chuàng)新就是異質(zhì)創(chuàng)新要素通過“轉(zhuǎn)譯”以解決治理問題的過程，而創(chuàng)新的可持續(xù)性也就需要政府、社會、項目為節(jié)點的行動網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)持續(xù)互動和運轉(zhuǎn)。根據(jù)行動者網(wǎng)絡(luò)理論，就需要將各節(jié)點的行動者視為關(guān)鍵變量，從而進一步分析他們對創(chuàng)新可持續(xù)性的影響。

(二)分析框架

從行動者網(wǎng)絡(luò)理論出發(fā)，創(chuàng)新活動是由多種異質(zhì)性元素相互影響建構(gòu)，最終形成的結(jié)構(gòu)化網(wǎng)絡(luò)的過程(15)BRUNO L. Reassembling the Social：An Introduction to Actor-Network-Theory，New York：Oxford，University Press，2005，pp. 220-253.。城市基層社會治理創(chuàng)新的行動過程，就是創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)塑造的過程。在項目化運作的機制背景下，項目為載體，連接了政府與社會，地方政府、社會力量以及創(chuàng)新項目三者構(gòu)成了一個創(chuàng)新運行的核心關(guān)鍵節(jié)點。結(jié)合已有文獻的研究結(jié)論和城市基層治理創(chuàng)新項目運作的經(jīng)驗觀察，本文將從核心行動者地方政府維度出發(fā)，分析影響創(chuàng)新可持續(xù)性的政治支持和體制資源性因素；從社會力量維度出發(fā)，分析推動創(chuàng)新可持續(xù)性的社會資源因素；從創(chuàng)新項目維度出發(fā)，分析其基于對行動者的信息反饋產(chǎn)生的激勵因素，從而進一步對治理創(chuàng)新可持續(xù)性的前因條件和路徑進行探討。分析框架如圖1所示。

圖1 城市基層社會治理創(chuàng)新可持續(xù)性的分析框架

1.政治支持與創(chuàng)新可持續(xù)性

地方政府是城市基層社會治理創(chuàng)新的核心行動者，公共治理項目由政府發(fā)布，因而地方政府的行為態(tài)度對創(chuàng)新可持續(xù)性具有重要影響。作為核心的行動者，地方政府的能動性主要體現(xiàn)為提供政治支持以推動創(chuàng)新的可持續(xù)性發(fā)展。具體而言，在中國的治理語境下，政治支持主要體現(xiàn)為上級政府和地方主政官員對創(chuàng)新項目的肯定性表態(tài)、支援性行為等。在壓力型體制和政績考核背景下，基層治理創(chuàng)新需要特別關(guān)注來自于政府內(nèi)部的政治支持(16)王猛：《中國地方政府創(chuàng)新的類型學：基于“控制—嵌入—規(guī)范”框架的分析》，《求實》2020年第3期。。一方面，地方官員可以通過社會治理創(chuàng)新顯著地表達和展示其施政績效，通過追求績效合法性推進基層社會治理創(chuàng)新。因此，那些受到政府關(guān)注和支持的項目更容易獲得政治合法性，從而通過汲取體制內(nèi)資源實現(xiàn)持續(xù)性發(fā)展。同時，當前開展的治理創(chuàng)新還沒有現(xiàn)成的制度作為依托和指導，是一項柔性改革。因而，上級領(lǐng)導對創(chuàng)新的態(tài)度就顯得尤為重要(17)俞可平：《中國地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性(2000—2015)——以“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目為例》，《公共管理學報》2019年第1期。，進一步說，創(chuàng)新項目如果得到上級政府的首肯，就容易在轄區(qū)內(nèi)形成示范效應(yīng)(18)韓福國、瞿帥偉、呂曉?。骸吨袊胤秸畡?chuàng)新持續(xù)力研究》，《公共行政評論》2009年第2期。，從而有助于創(chuàng)新實現(xiàn)制度化。研究框架選取主官意愿、上級支持作為衡量政治支持的關(guān)鍵變量。

首先是主官意愿。相關(guān)研究表明，約有五成左右的治理創(chuàng)新項目的啟動得益于“某個有創(chuàng)新意識的領(lǐng)導的決策”(19)郭為桂：《中國：走向可持續(xù)的政府創(chuàng)新——專訪“中國地方政府創(chuàng)新獎”組委會執(zhí)行主任楊雪冬研究員》，《領(lǐng)導文萃》2012年第7期。，而多數(shù)政府官員，也會把創(chuàng)新項目當作重要的治理政績(20)吳理財、吳侗：《論地方政府創(chuàng)新韌性》，《江蘇社會科學》2018年第1期。。從現(xiàn)實情況來看，那些由地方主要官員、項目主管部門領(lǐng)導發(fā)起、介入的項目，更容易獲得決策者的注意力，更有可能在主要官員在位期間獲得持續(xù)性發(fā)展。

其次是上級支持。在我國的官僚體系中，各級地方政府都處于一定的層級結(jié)構(gòu)中，創(chuàng)新受到上級政府的認可不僅能夠獲得政治合法性，同時，還能夠獲得更多的體制內(nèi)資源。在實踐中，治理項目以上級財政資金作為支撐才得以設(shè)立。上級支持代表了作為一個政府層級對于下一級政府所開展的創(chuàng)新項目給予政策、財政資金支持，同時，也顯示了上級政府的態(tài)度傾向，尤其是上級政府領(lǐng)導的態(tài)度和意愿，這也是創(chuàng)新得以持續(xù)的關(guān)鍵。(21)張克：《地方主官異地交流與政策擴散：以“多規(guī)合一”改革為例》，《公共行政評論》2015年第3期。

命題1：地方主官意愿影響城市基層社會治理創(chuàng)新的可持續(xù)性。

命題2：上級政府的支持影響城市基層社會治理創(chuàng)新的可持續(xù)性。

2.社會嵌入與創(chuàng)新可持續(xù)性

項目驅(qū)動下的城市基層社會治理創(chuàng)新，是政府基于當前治理環(huán)境及治理需求的變化而進行的改進性活動。而基層社會治理是一項系統(tǒng)性的工程，治理創(chuàng)新也不可能孤立于社會。相反地，社會組織為代表的社會力量是治理創(chuàng)新活動的重要執(zhí)行主體，他們對于治理創(chuàng)新同樣具有能動作用。根據(jù)經(jīng)驗觀察，我們認為社會力量作為另一核心行動者，對于創(chuàng)新的能動作用體現(xiàn)為社會嵌入。社會嵌入是在現(xiàn)有的社會結(jié)構(gòu)中嵌入了新的異質(zhì)性成分，并通過這些新成分的加入，激活和改造原有的制度結(jié)構(gòu)的過程。基層社會治理創(chuàng)新實踐實質(zhì)是一種政府與社會的協(xié)同行動，因而創(chuàng)新的可持續(xù)性正是以嵌入性為基礎(chǔ)的，具體地說，是創(chuàng)新項目組成的外部規(guī)則與現(xiàn)有的社會結(jié)構(gòu)要素組成的內(nèi)部規(guī)則之間相互融合的過程。在對案例追蹤的過程中發(fā)現(xiàn)，那些在項目周期結(jié)束后能夠持續(xù)運轉(zhuǎn)的創(chuàng)新都實現(xiàn)了不同程度的“社會嵌入”。

首先是社會參與。社會主體性力量在公共治理中的參與，不僅是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求，也是推進國家社會治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。(22)儲德峰、楊俊一：《新時代國家社會治理活動的“雙重結(jié)構(gòu)”及其治理維度》，《思想戰(zhàn)線》2022年第6期。社會參與具體指的是社會力量在創(chuàng)新設(shè)計及實施過程中的參與情況。社會力量是基層治理創(chuàng)新的社會合法性基礎(chǔ)，只有社會公眾參與創(chuàng)新的制定和實施才能夠?qū)崿F(xiàn)真正的創(chuàng)新。(23)陳雪蓮、楊雪冬：《地方政府創(chuàng)新的驅(qū)動模式——地方政府干部視角的考察》，《公共管理學報》2009年第3期。當前，地方政府傾向于以項目的方式吸納社會組織、社區(qū)共同參與治理創(chuàng)新，其中不僅涉及政府與社會組織的互動，同時也涉及社會組織、居民、企業(yè)等其他社會主體的互動。

其次是社會資本。社會資本主要體現(xiàn)為政府資源以外的社會資源如社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、社會規(guī)則等在創(chuàng)新過程中的嵌入。相關(guān)研究指出，社會資本對于組織及事物的可持續(xù)性發(fā)展具有促進作用(24)高正平、張興巍：《社會資本、政府治理與企業(yè)自生能力——基于我國省際數(shù)據(jù)的實證研究》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2013年第9期。。

命題3：社會參與影響城市基層社會治理創(chuàng)新的可持續(xù)性。

命題4：社會資本的嵌入影響城市基層社會治理創(chuàng)新的可持續(xù)性。

3.創(chuàng)新項目屬性與創(chuàng)新可持續(xù)性

從行動者網(wǎng)絡(luò)理論出發(fā)，公共項目推動的城市基層社會治理創(chuàng)新實質(zhì)是一種政府與社會的合作行動，創(chuàng)新項目是政府與社會互動的載體，創(chuàng)新活動的實施要依托創(chuàng)新項目去完成。作為非人類行動者，項目同樣具有能動性，但其行動價值需要通過人類行動者來實現(xiàn)。Rogers認為，創(chuàng)新的相對優(yōu)勢、兼容性、復(fù)雜性、可試驗性影響其被采納的概率(25)ROGERS E M． Diffusion of Innovations，New York：FreePress，2003.。吳建南等學者的研究指出，“概念簡單、易于操作化、短期效果較為明顯、采納成本低的政府創(chuàng)新更易擴散”。(26)吳建南、張攀：《創(chuàng)新特征與擴散：一個多案例比較研究》，《行政論壇》2014年第1期。他們的研究暗含著一種假設(shè)，即一項創(chuàng)新的屬性特征好則更容易被學習和模仿，從而實現(xiàn)空間維度上的擴散。創(chuàng)新項目通過提供自身屬性信息，能夠間接推動其他行動主體進一步采取行動，從而推動創(chuàng)新的持續(xù)性發(fā)展。從項目驅(qū)動型創(chuàng)新的動力來看，地方政府一方面是為了彌補自身職能的不足，另一方面則是為了追求一定的創(chuàng)新政績。因此，那些創(chuàng)新績效好，可被感知和測量的創(chuàng)新項目越容易受到關(guān)注。Downs、Mohr(1976)(27)Downs，G. and Mohr，L.，“ Conceptual issues in the study of innovation”，Administrative Science Quarterly，1976，Vol. 21，No.4，pp.700-714.認為，在組織層面上，創(chuàng)新的“主要屬性”即創(chuàng)新固有的特征，有實際成本價格；“次要屬性”即個人采用者感知的特征，如對成本的感知。創(chuàng)新的微觀特征可以體現(xiàn)為創(chuàng)新項目成效、創(chuàng)新影響等方面的反饋，也可以體現(xiàn)為媒體報道、政府關(guān)注等方面的社會影響力及社會激勵。項目影響力和項目成效在實踐中是易于被觀測的創(chuàng)新屬性特征，創(chuàng)新的影響力和社會效益好，說明社會認可度較高，也更容易受到政府的關(guān)注。因此，我們可以推斷，創(chuàng)新的正面特征的越多，創(chuàng)新越具有可持續(xù)性。

命題5：創(chuàng)新項目的影響力會影響城市基層社會治理創(chuàng)新的可持續(xù)性。

命題6：項目成效會影響城市基層社會治理創(chuàng)新的可持續(xù)性。

二、研究方法與變量賦值

(一)方法與案例

本文主要采用的是定性比較分析(以下簡稱QCA)方法，QCA方法是一種以案例研究為導向的理論集合研究方法，強調(diào)通過實證資料和理論不斷對話，從小樣本數(shù)據(jù)中建構(gòu)出研究議題的因果性關(guān)系。具體而言，文章采用的是模糊集定性比較分析(fsQCA)，主要有以下原因：首先，項目驅(qū)動型治理創(chuàng)新涉及多元主體的參與及互動，因而創(chuàng)新的可持續(xù)性是多種因素共同作用的。QCA方法有效規(guī)避了單案例和單因素分析的弊端，能通過多案例的比較，系統(tǒng)分析不同影響因素間的組合路徑。其次，本文所選案例數(shù)量屬于中小樣本，QCA正適合中小樣本的分析，研究獲取的項目推動型的治理創(chuàng)新案例微觀數(shù)據(jù)有限，fsQCA為分析案例的小樣本、多變量提供了可操作化的路徑。同時，與清晰集定性比較分析相比，fsQCA將不同變量的值分別處理成為0到1之間的隸屬分數(shù)值，突破了二分型變量的限制，能夠更好地反映出現(xiàn)實情況，保證研究的相對準確性。

研究選取了Y市范圍內(nèi)，區(qū)級政府在社區(qū)治理領(lǐng)域征集的30個創(chuàng)新案例作為分析對象。Y市作為G省的省會城市，較早開展社會治理創(chuàng)新。Y市范圍內(nèi)的治理創(chuàng)新有受到了中央的肯定的案例，也有獲得“全國市域社會治理創(chuàng)新優(yōu)秀案例”的創(chuàng)新項目，案例在西南邊疆少數(shù)民族地區(qū)是較為典型的。此外，已有研究更多聚焦于中國東部、中部地區(qū)的社會治理創(chuàng)新案例，對于西南邊疆經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的治理創(chuàng)新關(guān)注不足，以Y市作為案例，增添了研究的實踐樣本。同時，Y市與中國的中東部地區(qū)相比，經(jīng)濟發(fā)展較為落后，地方財政用于社會治理的比例較小。在下屬各區(qū)級政府的財政收入情況也有差異的情況下，各區(qū)的創(chuàng)新項目獲得政府經(jīng)費支持也不一樣，創(chuàng)新項目可持續(xù)性樣態(tài)的差異較為明顯，這也為研究提供了可觀察的差異化樣本。所選案例包涵“正面”案例和“負面”案例，在相關(guān)維度上案例具有可對比性。案例獲取的資料包含實地調(diào)研所得的問卷、訪談記錄、官方政策文件、媒體報道資料等多種支撐材料。

一般而言，項目實施周期為1年，由于本文考察的是創(chuàng)新項目內(nèi)容要素在時間維度上的持續(xù)性，所以最終選擇了2019年、2020年順利驗收的案例，以便于更為客觀地觀察創(chuàng)新是否持續(xù)。對于創(chuàng)新可持續(xù)性的判斷，在創(chuàng)新項目周期結(jié)束后10個月進行，主要根據(jù)項目的產(chǎn)出、項目成效、資金投入情況進行評估。所選案例的可持續(xù)性及賦值如表1所示。

表1 案例選取情況

(二)條件變量及賦值

結(jié)果變量而言，本文將“城市基層社會治理創(chuàng)新項目是否可持續(xù)”設(shè)置為結(jié)果變量。結(jié)合對訪談和調(diào)查問卷收集項目可持續(xù)性進行評估打分。30個案例的結(jié)果賦值見表1。條件變量而言，QCA研究設(shè)計追求案例數(shù)量與條件數(shù)量的良好平衡，對于10—40個中等大小樣本的解釋條件最好是4—7個。前文所搭建的分析框架構(gòu)成了條件變量選取的基本范疇，在綜合考慮理論框架完整性、數(shù)據(jù)可及性及可操作化等因素的基礎(chǔ)上，本文最終選擇政治支持、社會嵌入、創(chuàng)新屬性三個維度的6個條件變量。

首先是主官意愿。從現(xiàn)實情況來看，那些由地方主要官員、項目主管部門領(lǐng)導發(fā)起、介入的項目，更容易獲得決策者的注意力，更有可能在主要官員在位期間獲得持續(xù)性發(fā)展。因此，本文將地方主政官員、項目發(fā)包部門領(lǐng)導對創(chuàng)新項目的關(guān)注及介入視為主官意愿的核心判斷標準。

其次是上級支持。在實踐中，治理項目以上級財政資金作為支撐得以設(shè)立。因此，本文將上級政府的支持視為創(chuàng)新可持續(xù)性的一個關(guān)鍵變量，主要以創(chuàng)新項目設(shè)計來源于上級政策、上級政府是否進一步出臺相關(guān)支持性政策、明確給予財政資金支持作為判斷的核心標準。

此外是社會參與。本文將社會力量在創(chuàng)新設(shè)計、實施過程中的參與視為核心判斷標準。有研究指出，社會資本對于組織及事物的可持續(xù)性發(fā)展具有促進作用(28)高正平、張興巍：《社會資本、政府治理與企業(yè)自生能力——基于我國省際數(shù)據(jù)的實證研究》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2013年第9期。。根據(jù)社會資本相關(guān)定義及經(jīng)驗觀察發(fā)現(xiàn)，城市基層社會治理創(chuàng)新項目中的社會資本更多地體現(xiàn)為來自多元社會主體的資源支持、項目實施區(qū)域內(nèi)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及組織群體內(nèi)形成的一些行動規(guī)范。因此，文章選取了自組織、社會資源、制度規(guī)則作為衡量社會資本的指標。

再者，在Rogers創(chuàng)新擴散理論的基礎(chǔ)上，文章還選取了項目影響力和項目成效兩個條件變量。在對多案例相關(guān)負責人員的訪談時，我們也了解到，那些被媒體報道、宣傳做得好、項目的實際效果好的創(chuàng)新，往往容易獲得政府的青睞，繼而愿意繼續(xù)為其提供相應(yīng)的資金支持。因此，以創(chuàng)新項目是否被主流媒體報道、項目實施的實際效果、項目是否促進政府出臺支持性政策作為核心判斷標準。

表2 條件變量設(shè)置及賦值

根據(jù)模糊集定性比較分析的要求，條件變量和結(jié)果變量采用隸屬度劃分的方式，將變量賦值到0～1之間，取值參考見表2。通過對30個案例的逐一分析和賦值，得到研究案例資料的真值表(Truth Table)，并使用fsQCA3.0軟件進行分析。

三、城市基層社會治理創(chuàng)新可持續(xù)性的實證檢驗

(一)創(chuàng)新項目持續(xù)的必要條件分析

按照模糊集定性比較分析的一般操作步驟，首先需要對單一條件變量的必要性進行分析，一致性(Consistency)和覆蓋率(Coverage)是其關(guān)鍵檢驗指標。一般而言，條件變量大于0.8時可視為充分條件，大于0.9時可以視為必要條件。分析結(jié)果如表3所示。

通過單變量必要性分析結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，“主官意愿”和“社會參與”的一致性分別為0.9111、0.9045，超過了必要條件的一致性閾值(0.9)，是城市基層社會治理創(chuàng)新可持續(xù)的必要條件，換言之，項目驅(qū)動型治理創(chuàng)新可持續(xù)性的實現(xiàn)需要社會參與和地方主官對項目的支持和肯定?！绊椖砍尚А钡囊恢滦詾?.8101，超過0.8，可視是創(chuàng)新可持續(xù)的充分條件。除此之外，所有單一變量的一致性均沒有達到規(guī)定閾值 0.8，意味著它們雖然對結(jié)果產(chǎn)生一定的影響，但是并不能構(gòu)成結(jié)果“持續(xù)”或“非持續(xù)”的充分條件。通過單變量必要性分析可以看出，單一變量無法解釋結(jié)果變量出現(xiàn)的原因。因此，可以認為創(chuàng)新可持續(xù)性是多種變量共同組合作用的結(jié)果，這也驗證了本文研究從組態(tài)的視角研究項目驅(qū)動型創(chuàng)新可持續(xù)性的必要性。

表3 單變量必要性檢測

續(xù)表

(二)創(chuàng)新可持續(xù)性的條件組態(tài)分析

根據(jù)布爾運算和邏輯關(guān)系法則，fsQCA對多案例中的多因素進行充分性分析，從而尋找出現(xiàn)結(jié)果出現(xiàn)的若干條可能路徑(即組態(tài))。參考既有研究，本文將組態(tài)分析的一致性閾值設(shè)置為0.8，頻數(shù)閾值設(shè)置為1。根據(jù)fsQCA的分析步驟，先對條件變量的值進行校準，校準后得到真值表。接著，采用fsQCA軟件進行組態(tài)分析，組合路徑輸出通常存在復(fù)雜路徑、中間路徑和簡約路徑，由于反事實分析沒有納入邏輯余項，輸出結(jié)果中復(fù)合解與中間解一致。一般而言，采納中間解的組態(tài)結(jié)構(gòu)，再根據(jù)簡約解和中間解，確定出組態(tài)的核心條件和邊緣條件，結(jié)果見表4。表4呈現(xiàn)了可以解釋項目驅(qū)動型城市基層社會治理創(chuàng)新可持續(xù)性的三條生成路徑，總體覆蓋率為0.6551，能夠覆蓋大部分案例。解的一致性為0.8728，說明三條組合路徑組成的解有較強的解釋力。其中，將簡約解和中間解都存在的條件視為核心條件，并據(jù)此進行路徑命名。

表4 城市基層社會治理創(chuàng)新可持續(xù)性的組合路徑

以下是對三種組態(tài)的具體分析：

條件組態(tài)1，I1=主官意愿*上級支持*社會參與* ～項目影響力*項目成效，代表性的案例有C1、C3、C4、C11。結(jié)合簡約解的分析結(jié)果，該路徑表明，上級支持是創(chuàng)新可持續(xù)性的核心條件，創(chuàng)新的持續(xù)性發(fā)展主要依靠上級政府的關(guān)注和支持。在這種發(fā)展路徑中，城市基層社會治理創(chuàng)新是由地方政府發(fā)起和推動的，雖然治理創(chuàng)新活動具有一定的社會參與度，但在項目實施結(jié)束以后，創(chuàng)新的可持續(xù)性主要依靠地方政府的首肯和持續(xù)提供的項目資源。在這種路徑當中，地方政府在項目實施過程中是一種“嵌入型政府”的角色，創(chuàng)新的可持續(xù)性主要還是依靠政府的項目支持。因此，我們將這類組態(tài)命名為“行政推動型”?！叭壸h事網(wǎng)”(C11)是“行政推動型”的典型案例?！叭壸h事網(wǎng)”最先由C區(qū)龍城街道辦發(fā)起，在該創(chuàng)新項目的設(shè)計及實施過程中，“政治嵌入”較為明顯。從“三級議事網(wǎng)”項目的起源來看，項目創(chuàng)意來源于街道領(lǐng)導。同時，由于基層政府內(nèi)部人力資源有限，且對于居民議事協(xié)商平臺搭建、自組織培育經(jīng)驗不足，于是以項目合作的方式引入了社會組織作為項目執(zhí)行方。在項目實施過程中，街道政府主要領(lǐng)導人非常重視項目的實施和推進，多次到項目點進行視察。同時，區(qū)一級政府也給予了項目額外的財政資金支持。目前，項目自第一個項目周期結(jié)束后，街道辦通過與社會組織的持續(xù)性合作，以項目的形式持續(xù)推動“三級議事網(wǎng)”治理模式在當?shù)氐难永m(xù)，但據(jù)項目負責人介紹，短時期內(nèi)，如果項目失去政府的資金支持，創(chuàng)新同樣還是會面臨可持續(xù)性困境。行政推動型路徑的一致性達到0.9397，說明該路徑解釋力很強，解的凈覆蓋率為0.1641，說明該路徑可以有效解釋約16%的案例。

條件組態(tài)2，I2=主官意愿*社會參與*社會資本*～項目影響力*項目成效，代表性的案例C1、 C5、 C6、 C7。該路徑覆蓋簡約路徑P2：SHZB(社會資本)，路徑中的關(guān)鍵因素及核心特征是“社會資本”，意味著創(chuàng)新項目成效好，獲得一定程度的地方主官關(guān)注，即便沒有政府新一輪的項目資金支持，創(chuàng)新也能夠依靠社會參與和社會資本支持實現(xiàn)持續(xù)運轉(zhuǎn)。在該路徑中，地方政府主要通過提供政策和項目動員來推動當?shù)厣鐣⑴c基層社會治理創(chuàng)新，而對于創(chuàng)新的可持續(xù)性不起支配作用，社會力量的主動嵌入以及社會資本的介入和支持是創(chuàng)新實現(xiàn)可持續(xù)性的關(guān)鍵性因素，社會力量的“強參與”是治理創(chuàng)新延續(xù)的重要主體性力量。據(jù)此，本文將這種路徑命名為“社會嵌入型”?！凹t色院落自治共同體”(C7)是該路徑的典型案例?！凹t色院落自治共同體”在政府項目支持結(jié)束以后，創(chuàng)新的可持續(xù)性發(fā)展主要依賴強社會力量的參與和社區(qū)社會資本的引入，這種根植于基層社會內(nèi)部的內(nèi)生性動力是創(chuàng)新可持續(xù)性的根本性源泉。在案例的治理模式中，社區(qū)通過充分調(diào)動社區(qū)治理能人、賢人、社區(qū)自組織的能動性，搭建了社區(qū)內(nèi)部治理自組織，并以此推動社區(qū)內(nèi)部的自主治理。同時，在社區(qū)治理過程中，轄區(qū)內(nèi)的各類公共單位資源也得到充分的引入，這種強社會參與及橫向社會網(wǎng)絡(luò)資源的激活是后項目時期治理創(chuàng)新實現(xiàn)可持續(xù)性的關(guān)鍵。這也意味著，社會力量的參與是創(chuàng)新行動網(wǎng)絡(luò)中的核心力量?！吧鐣度胄汀甭窂降囊恢滦赃_到0.8363，說明該路徑解釋力較強，解的凈覆蓋率為0.1833，說明該路徑可以有效解釋約18%的案例。

同時，我們還可以看到，條件組態(tài)I3=主官意愿*上級支持*社會參與*社會資本*項目成效，代表性的案例有C1、C12。由于該條路徑實質(zhì)上與第一、二條路徑高度重合，并且，解的凈覆蓋率為0.0545，說明該路徑對研究案例的解釋力有限。本文不對該路徑進行詳細分析。

(三)穩(wěn)健性檢驗

為了保證分析結(jié)果穩(wěn)定可靠，本文進行了不同方式不同次數(shù)的穩(wěn)健性檢驗，結(jié)果見表5。多次檢驗均表明本文的分析所得的路徑具有很好的穩(wěn)健性。首先，將數(shù)據(jù)校準的隸屬點由95%調(diào)低至90%，產(chǎn)生的組態(tài)一致。其次，檢驗解在不同總體一致性和PRI一致性下的穩(wěn)健性。將組態(tài)的總體一致性由原來的0.8上升至0.85(0.9)，或?qū)RI一致性由原先設(shè)定的0.75提高至0.85(0.9)，與原始中間解的三條路徑相比，第二條路徑出現(xiàn)了缺失。同時，將案例頻數(shù)由原來的1提高至2，產(chǎn)生的路徑基本一致，僅僅在第二條路徑中，與原先的I2路徑中產(chǎn)生了一個變量的差異?？傮w而言，組態(tài)的核心條件未發(fā)生明顯變化，邊緣條件部分變化不足以改變研究結(jié)論，研究結(jié)果是穩(wěn)健的。

表5 穩(wěn)健性檢驗

結(jié)論與啟示

本文借鑒行動者網(wǎng)絡(luò)理論，構(gòu)建了城市基層社會治理創(chuàng)新可持續(xù)性的分析框架，以Y市30個城市基層治理創(chuàng)新項目作為研究對象，通過案例研究和QCA方法，對公共項目推動城市基層社會治理創(chuàng)新的可持續(xù)性問題進行了分析，得出以下結(jié)論：首先，在公共項目驅(qū)動背景下，城市基層社會治理創(chuàng)新的可持續(xù)性不是單一因素作用的結(jié)果，而是多個影響因素的交疊效應(yīng)?；赒CA分析的結(jié)果，在6個條件變量中，“主官意愿”和“社會參與”是城市基層社會治理創(chuàng)新可持續(xù)性的必要性條件。這說明創(chuàng)新要實現(xiàn)可持續(xù)性運轉(zhuǎn)，不僅需要地方主官對創(chuàng)新項目的認可與肯定，也需要強有力的社會參與。項目驅(qū)動下治理創(chuàng)新的可持續(xù)性主要有“行政推動型”和“社會嵌入型”兩種路徑?！靶姓苿有汀敝饕诘胤秸淖⒁饬腕w制內(nèi)資源的持續(xù)供給實現(xiàn)治理創(chuàng)新的持續(xù)運轉(zhuǎn)，其中的核心推動力量仍然是地方政府，這與已有文獻從國家主義分析范式出發(fā)得出的研究結(jié)論相一致。需要指出的是，通過本文的研究發(fā)現(xiàn)，除了行政力量推動型發(fā)展路徑，“社會嵌入型”路徑也是城市基層社會治理創(chuàng)新可持續(xù)性的另一條關(guān)鍵路徑?；陧椖繉嵤┲械摹吧鐣度搿?，城市基層治理充分調(diào)動社會參與、契合社會需求、引入社會資本，使得治理創(chuàng)新具備了自我推進和自主生長的社會基礎(chǔ)，這種自生能力正是城市基層社會治理創(chuàng)新可持續(xù)的內(nèi)源性動力。

同時，我們在分析案例資料的過程中也發(fā)現(xiàn)，“行政推動型”可持續(xù)代表了實踐中大部分創(chuàng)新案例的發(fā)展路徑，“行政推動”可以解釋為外部誘致性因素。在這種發(fā)展路徑中，地方政府在城市基層社會治理中仍是主要行動者，地方政府的注意力和財政資金支持是創(chuàng)新實現(xiàn)持續(xù)性運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，但通過政府項目推動持續(xù)的治理創(chuàng)新具有間歇性，社會力量的自主性參與程度不足。實踐中就有許多創(chuàng)新項目僅僅是為了抓取政府項目而創(chuàng)新，因而，一旦政府項目支持結(jié)束，創(chuàng)新同樣會面臨可持續(xù)性困境。與“行政推動型”路徑不同，“社會嵌入型”持續(xù)是基層社會力量充分參與治理的結(jié)果，社會資本的引入對于創(chuàng)新的可持續(xù)性尤為重要。通過對Y市部分案例的分析發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新項目在設(shè)計及實施階段需要充分調(diào)動基層社會內(nèi)部的整體力量，才能實現(xiàn)后項目時期創(chuàng)新內(nèi)容要素在當?shù)刂卫碇械难永m(xù)，這對基層社會中的社會資本要求也更高。事實上，在城市基層社會治理創(chuàng)新中，地方政府推動治理創(chuàng)新公共項目的設(shè)立意在通過項目嵌入激活和撬動城市基層社會中的既有資源，而“社會嵌入”就是一種內(nèi)生性資源的體現(xiàn)，也是城市基層社會治理創(chuàng)新可持續(xù)的根本性動力。在以往的研究中，重點關(guān)注公共項目在基層治理領(lǐng)域的嵌入，而忽視了一個關(guān)鍵性的前提，即如果沒有將基層社會中相應(yīng)的社會資源完全激活，項目嵌入將何去何從？因此，如何將公共項目嵌入在城市基層社會有效的治理網(wǎng)絡(luò)之中，是項目可持續(xù)的關(guān)鍵。

此外，正如前文所提到的，已有學者已注意到公共治理項目制的可持續(xù)性發(fā)展問題，并將其歸納為項目的“短命化”、后項目時期的發(fā)展困境。(29)李博：《精準扶貧視角下項目制扶貧的運作邏輯與地方性實踐》，《北京社會科學》2016年第3期。(30)陳家建：《項目制與基層政府動員——對社會管理項目化運作的社會學考察》，《中國社會科學》2013年第2期。在這些研究中，學者們普遍認為項目化運作只關(guān)心項目本身同時具有自我擴張效應(yīng)，項目結(jié)束后政府撤離，原先開展的項目內(nèi)容就會因失去政府的資源支持而走向衰亡，似乎存在“項目悖論”。本文通過研究發(fā)現(xiàn)，公共項目推動城市基層社會治理創(chuàng)新的可持續(xù)性困境并不是項目化運作所導致的，持續(xù)性的項目資源輸入對于城市基層社會治理創(chuàng)新具有重要影響，尤其是對于那些具有長期性需求的治理活動，但項目結(jié)束后治理出現(xiàn)的可持續(xù)性困境屬于表征性難題，問題的根源則在于城市基層社會治理中的有效激勵與社會參與不足。這也說明了基層社會治理中的難題——集體行動的困境是始終需要解決的難題。我們認為，項目驅(qū)動背景下，城市基層社會治理創(chuàng)新的可持續(xù)性關(guān)鍵還是在于創(chuàng)新能否實現(xiàn)與基層社會治理結(jié)構(gòu)的融合，實現(xiàn)“社會嵌入”。

在公共項目驅(qū)動背景下，進一步地提升城市基層社會治理創(chuàng)新的可持續(xù)性就需要從問題的深層次入手，更多地考慮制度激勵、激發(fā)社會活力以及自主性治理等因素。其一，在城市基層社會治理創(chuàng)新過程中，需要繼續(xù)突出政府職能的“引導性”和“保障性”。實踐與理論均表明，在當代中國城市社區(qū)建設(shè)過程中，政府占有舉足輕重的地位。(31)崔運武：《論當代中國城市社區(qū)建設(shè)的若干基本問題》，《思想戰(zhàn)線》2003年第5期。政府是城市基層社會治理創(chuàng)新的主導者和推動者。由于傳統(tǒng)社會管理模式的路徑依賴，在社會治理轉(zhuǎn)型階段，社會治理也要尊重當前社會發(fā)育不足的事實，治理創(chuàng)新仍然需要行政性力量推動。對于政府而言，應(yīng)規(guī)范其介入的限度和有效性。一方面，應(yīng)建立城市基層治理公共項目的長效財政制度，保證公共項目的實施具有長效穩(wěn)定的資金支持，這也能給社會成長一定的時間和空間。另一方面，社會治理創(chuàng)新還應(yīng)立足于社會治理發(fā)展的客觀實際需求，而不能僅僅是為了創(chuàng)新而創(chuàng)新。此外，社會嵌入對于城市基層社會治理創(chuàng)新可持續(xù)具有關(guān)鍵性作用。因此，在項目實施過程中，可以適當進行對社會主體賦權(quán)和還權(quán)，充分調(diào)動基層社會內(nèi)部主體的能動性，引入社會資源，激發(fā)社會活力，這樣才能夠進一步促進社會的自主性成長。具體而言，在城市基層社會治理過程中，政府在充分了解社會組織、社區(qū)居民的治理需求后，可以持續(xù)推動各類政策、資金、信息資源向社區(qū)下沉。通過提供合作平臺、推動社區(qū)互助組織、自組織等的形成，幫助基層社會激活內(nèi)部的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，從而調(diào)動更多的社會資本，減少對政府的依賴。同時，鼓勵和扶持社會治理領(lǐng)域的社會組織發(fā)展，也是城市基層社會治理創(chuàng)新的重要組成部分。從Y市的實踐中可以發(fā)現(xiàn)，社會組織是創(chuàng)新項目執(zhí)行的重要主體，具有靈活性和專業(yè)性。因而，政府可以向社會讓渡一部分開展創(chuàng)新的運作資源，提高社會組織參與社會治理創(chuàng)新的積極性和自主性，并完善城市基層社會治理領(lǐng)域社會組織的培育和發(fā)展機制。在項目設(shè)計和實施過程中，建立社會組織與公眾的溝通機制，健全公眾表達需求的便捷平臺，將他們納入到創(chuàng)新項目的實施與監(jiān)督體系中，提高公眾的參與意識。最后，通過將城市基層社會內(nèi)部各行動要素的充分調(diào)動，嵌入各類治理項目，形成內(nèi)生于城市基層社會內(nèi)部的治理創(chuàng)新行動網(wǎng)絡(luò)，從而實現(xiàn)治理的可持續(xù)性發(fā)展。