盛廣耀

關鍵詞 雄安新區(qū)；系統(tǒng)韌性；復雜適應系統(tǒng)；系統(tǒng)性風險；雨洪韌性

中圖分類號 X43 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2023）04-0023-11 DOI：10. 12062/cpre. 20230202

由于自然和人為因素的影響，雄安新區(qū)存在水災害（洪澇）、水資源、水環(huán)境和水生態(tài)等水安全問題并相互關聯(lián)。歷史上雄安三縣洪澇災害頻發(fā)，且多次發(fā)生損失嚴重的洪澇災情［1-2］。同時，雄安地區(qū)水資源短缺、干旱的問題也很突出。當?shù)厝司Y源量和畝均耕地水資源量僅為全國平均水平的8%和15%［3］，目前主要依靠引黃入冀補淀和南水北調(diào)中線外調(diào)水源。此外，雄安三縣特別是白洋淀地區(qū)，還存在著水環(huán)境污染、水生態(tài)功能受損的問題。水作為雄安新區(qū)發(fā)展的基礎和特色，對雨洪系統(tǒng)的構建提出了更高要求，不僅要應對暴雨洪水可能引發(fā)的區(qū)域性洪澇和城市內(nèi)澇的威脅，而且要同時考慮水資源蓄存、水污染治理、水生態(tài)修復的問題，思考更加合理的多目標雨洪管理策略。

同時氣候變化和城市化建設對水系統(tǒng)安全帶來雙重壓力。一方面，在全球變暖的趨勢下，發(fā)生極端天氣及氣候事件的不確定性增加。有研究表明，雄安新區(qū)及京津冀地區(qū)極端強降水事件將增多［4-5］，而極端天氣及氣候事件增多是暴雨洪澇災害事件頻發(fā)的主要誘因［6］。另一方面，隨著雄安新區(qū)城市規(guī)模的急劇擴大，洪澇災害的孕災環(huán)境與成災機理會產(chǎn)生顯著變化，日趨復雜的城市系統(tǒng)將產(chǎn)生更大的不確定性風險［7］。有大量研究表明，城市化過程將增加城市地區(qū)暴雨內(nèi)澇災害的風險，產(chǎn)生風險突增效應［6］。城市特別是大城市地區(qū)一旦發(fā)生洪澇災害，往往造成嚴重的社會經(jīng)濟損失。雄安新區(qū)未來幾十年將處于城市化快速發(fā)展的過程中，城市擴張將對洪澇災害的風險治理產(chǎn)生一系列的壓力和影響，而構成一種“脅迫效應”［7］，這對新區(qū)的雨洪管理能力提出了嚴峻挑戰(zhàn)。

1 問題的提出

災害風險都是系統(tǒng)性的，災害影響也都是系統(tǒng)性的，這意味著對于災害的風險治理也應該是系統(tǒng)性的［8］。一方面，雄安新區(qū)建設所面對的水災害、水資源、水環(huán)境以及水生態(tài)問題復雜而又相互關聯(lián)，需要從水系統(tǒng)的角度來考慮城市區(qū)域的雨洪管理問題，在暴雨洪澇災害風險治理的同時，增強水系統(tǒng)的韌性。另一方面，氣候變化和城市化建設對暴雨洪澇災害的風險帶來了新的復雜性和不確定性。傳統(tǒng)的風險治理方法傾向于基于線性或已確立的因果關系，而面向復雜性和不確定性的系統(tǒng)性風險治理需要識別復雜的因果結構、動態(tài)演變和級聯(lián)或復合影響［9］。因此，雄安新區(qū)需要以系統(tǒng)性思維，構建基于復雜系統(tǒng)、動態(tài)過程、復合功能的韌性雨洪系統(tǒng)，實施適應各種不確定性變化的系統(tǒng)性風險治理策略。

聯(lián)合國減少災害風險辦公室在2022年全球評估報告《我們處在風險的世界：為有韌性的未來轉(zhuǎn)變治理方式》中指出，在一個不確定的世界里，理解和減少風險是實現(xiàn)真正可持續(xù)發(fā)展的關鍵；抵御未來沖擊的最好辦法是現(xiàn)在就對系統(tǒng)進行改造，通過韌性建設來應對氣候變化，減少造成災害的脆弱性和災害所造成的危害［9］。對于系統(tǒng)視角的城市水韌性研究，廖桂賢［10］提出城市韌性承洪理論，但其更強調(diào)城市各子系統(tǒng)對洪水的自然適應性；俞孔堅等［11］將城市水系統(tǒng)韌性的管理策略分為結構性措施和非結構性措施；魏依柯等［12］則從生態(tài)、工程和社會韌性三個層面探討城市雨洪韌性管理體系；而陳天等［13］從水資源調(diào)蓄、水生態(tài)復育、水安全防控、水氣候調(diào)節(jié)四個方面綜合考慮城市水系統(tǒng)的韌性規(guī)劃對策。具體到雄安新區(qū)的水系統(tǒng)問題，俞孔堅［14］提出綜合解決雄安新區(qū)水問題的三大創(chuàng)新策略：格局策略、形態(tài)策略和過程策略；龔道孝等［15］從水資源、水環(huán)境、水生態(tài)和水安全四個維度提出雄安新區(qū)新型城市水系統(tǒng)建設標準；陶相婉等［16］將“全周期管理”理念融入雄安新區(qū)水系統(tǒng)管理體系。該文將系統(tǒng)治理觀點與韌性的概念進一步聯(lián)系起來，明確提出“系統(tǒng)韌性”的概念，以強調(diào)復雜適應系統(tǒng)內(nèi)各系統(tǒng)相互作用與協(xié)同的重要性，嘗試進一步深化對韌性概念的理解；并通過建立一個綜合框架，將其應用于雄安新區(qū)雨洪系統(tǒng)規(guī)劃建設的研究中。

2 系統(tǒng)韌性與城市雨洪韌性

2. 1 系統(tǒng)韌性的理論解讀

韌性理論本身具有系統(tǒng)屬性。通常而言，韌性是指一個實體或系統(tǒng)在發(fā)生破壞其狀態(tài)的事件后恢復正常狀態(tài)的能力［17］。自20 世紀70 年代生態(tài)學家霍林（Holling）將韌性的概念引入到生態(tài)學研究后，在許多學科領域被廣泛探討和應用。這一概念經(jīng)歷了工程韌性、生態(tài)韌性、社會生態(tài)韌性三次理論認知的拓展，并將韌性研究逐步由簡單系統(tǒng)擴展到復雜系統(tǒng)。城市通常是作為“復雜系統(tǒng)”來進行研究，如Godschalk［18］將城市描述為由“物理和社會網(wǎng)絡的動態(tài)聯(lián)系”組成的“復雜和動態(tài)的元系統(tǒng)”；Meerow 等［19］將“城市系統(tǒng)”概念化為復雜的、適應性強的新興生態(tài)系統(tǒng)，由四個子系統(tǒng)組成：治理網(wǎng)絡、網(wǎng)絡化物質(zhì)和能量流、城市基礎設施和形態(tài)以及社會經(jīng)濟動態(tài)。因此在具體的實踐應用中，適應環(huán)境變化的韌性策略也應該是以系統(tǒng)為導向的，采取更加動態(tài)的觀點，并將適應能力視為具有韌性的社會生態(tài)系統(tǒng)的一個核心特征［20］。

復雜適應系統(tǒng)（Complex Adaptive System，CAS）理論的引入，強化了韌性研究的系統(tǒng)論思維，可以為系統(tǒng)韌性思想的發(fā)展提供理論支撐。復雜適應系統(tǒng)理論于20世紀90年代提出，它是從主體和環(huán)境的互動作用去認識和理解復雜系統(tǒng)行為。這一理論創(chuàng)新性地提出了“適應性主體（Adaptive Agent）”的概念，將系統(tǒng)元素看作是具有目的性、主動性、適應性和有活力的主體，彼此相互作用、相互適應，突破了把系統(tǒng)元素看成“死”的、被動的對象的觀念［21］。復雜適應系統(tǒng)由一系列具有適應能力的主體及與環(huán)境的互動關系構成，不同適應性主體也可互為環(huán)境。各主體在交互過程中不斷學習，從而調(diào)整自身內(nèi)部結構及行為方式，以適應環(huán)境和其他主體，同時也改變著環(huán)境；動態(tài)變化的環(huán)境又會對主體的行為產(chǎn)生約束和影響；如此反復，成為系統(tǒng)發(fā)展和進化的基本動因［22］。復雜適應系統(tǒng)理論不僅有助于理解復雜系統(tǒng)的運作，而且為構建適應變化的韌性系統(tǒng)提供了分析框架。

文章將韌性理論與復雜適應系統(tǒng)理論聯(lián)系起來，提出系統(tǒng)韌性的概念。所謂系統(tǒng)韌性是指復雜系統(tǒng)中各子系統(tǒng)及其構成要素和關系相互協(xié)同的整體韌性能力。當復雜系統(tǒng)受到不確定風險的沖擊或擾動時，相互依賴的子系統(tǒng)通過主動的共同應對和積極的互動反饋過程，增強系統(tǒng)整體應對風險的能力。認識復雜系統(tǒng)內(nèi)相互依存的關系對于理解系統(tǒng)韌性至關重要。復雜系統(tǒng)由不同的子系統(tǒng)、組成部分、元素和行動者所構成，它們之間有著不同的相互作用關系，而且通常是多尺度的、網(wǎng)絡化的和強耦合的。具有相互依賴關系的復雜系統(tǒng)，每個子系統(tǒng)都會直接或間接影響其他子系統(tǒng)。這種影響取決于系統(tǒng)各個要素如何相互作用，通過積極或消極的反饋過程發(fā)生，其可能具有系統(tǒng)韌性，也可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風險。從這個意義上講，系統(tǒng)韌性是相對系統(tǒng)性風險而提出的。系統(tǒng)性風險是由復雜的耦合系統(tǒng)中的相互依賴所引起，其一個關鍵屬性是，它可以跨越與其他系統(tǒng)、部門和地理區(qū)域的界限，產(chǎn)生連帶影響和級聯(lián)效應［8］。當某一系統(tǒng)的風險條件被觸發(fā)時，其危害會蔓延到其他系統(tǒng)、部門或區(qū)域，甚至可能導致整個系統(tǒng)的崩潰。也就是說，任何系統(tǒng)元素及其關系的脆弱性都會被系統(tǒng)的相互依賴性所放大，從而影響整個系統(tǒng)的韌性水平。在復雜的耦合系統(tǒng)中，一個系統(tǒng)的韌性水平會影響到其他系統(tǒng)的韌性能力。若要增強復雜系統(tǒng)的整體韌性，就應當把系統(tǒng)中所有要素均納入考量的范疇，若僅選取其中某一方面或維度進行強化，則可能出現(xiàn)顧此失彼的局面［23］。總之，系統(tǒng)韌性由不同維度（子系統(tǒng)）的韌性及其積極反饋的協(xié)同韌性所構成。系統(tǒng)韌性應當體現(xiàn)在系統(tǒng)要素和結構、系統(tǒng)功能、互動關系和過程等各方面，并相應地具有多種狀態(tài)的韌性特征，如結構韌性、功能韌性和過程韌性等。

2. 2 系統(tǒng)視角的城市雨洪韌性

城市是一個包含自然、經(jīng)濟、社會、基礎設施等子系統(tǒng)在內(nèi)的復雜系統(tǒng)，各子系統(tǒng)及其要素之間相互作用、相互適應，具有典型的復雜適應系統(tǒng)特征。Desouza等［24］基于復雜適應系統(tǒng)理論，將城市系統(tǒng)元素歸為物質(zhì)（包括資源、過程和建成環(huán)境）和社會（包括人、制度和行動）兩類組成部分，構建了韌性城市組分及相互作用的分析框架。Meerow等［19］也將城市系統(tǒng)理論化為復雜和適應性的系統(tǒng)，強調(diào)在多個空間和時間尺度上相互作用的復雜自適應子系統(tǒng)內(nèi)部和之間的相互聯(lián)系。仇保興［25］依據(jù)復雜適應系統(tǒng)理論，將城市韌性的建設分為結構韌性、過程韌性和系統(tǒng)韌性三個層面，其中系統(tǒng)韌性是城市作為不斷運作的活有機體所具有的韌性。孟海星、沈清基和“100韌性城市”組織《韌性城市韌性生活》報告［26］則認為：“在具體的城市韌性實踐中，由于城市系統(tǒng)在不同組分和過程中所存在的多尺度緊密聯(lián)系性，不管是為了優(yōu)化提升城市綜合韌性，還是聚焦在城市某個方面的特定韌性，城市韌性都應從一種整體性、綜合性和系統(tǒng)性的視角出發(fā)，以構建城市的長期性的整體韌性為根本目的，并根據(jù)城市地方情境落實到所聚焦的具體子系統(tǒng)或功能維度上。”

城市雨洪韌性屬于城市特定領域的韌性建設，是韌性城市建設的重要內(nèi)容。參考相關研究的界定［10-11，27］，作者認為城市雨洪韌性是指城市承受暴雨洪水的能力，即城市系統(tǒng)在遭受暴雨洪水的沖擊時，具有吸收、抵抗、恢復和適應的能力。它應具有四個層面的韌性特征：其一，具有吸收暴雨洪水的擾動，并將其作為資源進行利用的能力；其二，具有抵御和接納洪澇災害風險的能力；其三，具有洪澇災害發(fā)生后迅速恢復的能力；其四，具有不斷學習和調(diào)適的自組織能力，能夠動態(tài)適應環(huán)境的變化。

系統(tǒng)韌性的思維為城市雨洪管理提供了新的視角。過去在城市雨洪管理中，主要是以行動者為中心，考慮的是河道堤防、排澇溝渠、城市排水管網(wǎng)等工程性設施系統(tǒng)的建設問題，很少把城市水系統(tǒng)視為一個復雜適應系統(tǒng)。系統(tǒng)韌性視角的城市雨洪韌性是針對系統(tǒng)整體而言的，把城市雨洪系統(tǒng)作為一個包含水系空間、自然生態(tài)、基礎設施和社會管理等要素在內(nèi)的復雜適應系統(tǒng)進行研究。

從系統(tǒng)的結構和關系來看，城市雨洪韌性系統(tǒng)由空間、生態(tài)、設施和社會等多個子系統(tǒng)所構成，它們之間存在緊密的耦合關系。相應地，城市雨洪韌性的建設也應該是系統(tǒng)性的，包括空間、生態(tài)、設施和社會等不同維度的適應性策略，強調(diào)雨洪措施組合的多樣性、包容性、靈活性和動態(tài)性。

城市雨洪系統(tǒng)的建設不應過分依賴某一類措施如工程措施或生態(tài)措施，否則將可能出現(xiàn)顧此失彼的情況，而無法應對城市水安全風險的復雜關聯(lián)性。一方面，在復雜的適應性系統(tǒng)之中，提升系統(tǒng)對單一擾動的抵御能力往往會增加其面對其他擾動時的脆弱性［10］。比如對暴雨洪水的過度排斥而采用快速排水模式，可能會增加水資源短缺的風險；同時，也忽視了暴雨洪水是一種自然過程和生態(tài)要素，忽視了自然生態(tài)系統(tǒng)在面對暴雨洪水時的吸納、適應能力。另一方面，在復雜的適應系統(tǒng)中，對某一子系統(tǒng)能力的過度依賴，往往會削弱其他子系統(tǒng)應對風險的能力。比如單純依靠傳統(tǒng)的河道堤防、排水管網(wǎng)等抵抗性工程措施解決洪澇問題，雖可抵御一定設計標準下的暴雨洪水，但無法應對不確定的極端事件發(fā)生。同樣，摒棄防洪工程設施而只依靠自然生態(tài)的適應能力也并不現(xiàn)實?？傊?，追求系統(tǒng)韌性的城市雨洪管理提倡的是一種綜合平衡、靈活多樣、動態(tài)調(diào)適的管理策略，強調(diào)系統(tǒng)的整體功能。

3 雄安新區(qū)暴雨洪澇災害風險狀態(tài)分析

自然因素與人為因素共同決定了城市洪澇災害的風險是動態(tài)變化的?；跉v史災情和未來情景下洪澇災害的風險評估是雄安新區(qū)韌性雨洪系統(tǒng)建設的基礎。

3. 1 從歷史災情看雄安地區(qū)洪澇風險特征

長期的歷史災情數(shù)據(jù)是洪澇災害風險狀況的真實反映。利用雄安三縣地方志［28-33］、水利志［34-35］等地方史料以及調(diào)研所獲近年來洪澇災情記錄，對自1510年（明正德五年）以來雄安地區(qū)的歷史洪澇災情數(shù)據(jù)進行整理。通過這些歷史災情數(shù)據(jù)，對雄安地區(qū)洪澇災害的脆弱性特征進行分析。

3. 1. 1 歷史災情的統(tǒng)計分析與空間特征

從歷史統(tǒng)計上看，雄安地區(qū)是洪澇災害發(fā)生頻繁、災情損失大的脆弱地區(qū)，如圖1所示。1510—2020年共511年中，雄安地區(qū)有225年發(fā)生過洪澇災害，平均2. 3年發(fā)生1次。其中，有23年安新、雄縣、容城三縣同時發(fā)生大的洪澇災害，有93年兩縣同時發(fā)生洪澇，有109年一縣發(fā)生洪澇。最近72年（1949—2020年），雄安地區(qū)有39年發(fā)生過洪澇災害，平均1. 8年發(fā)生一次。其中，有6年三縣同年均發(fā)生洪澇，20年兩縣同年發(fā)生洪澇，13年一縣發(fā)生洪澇。這一時期洪澇災害的發(fā)生頻次要高于地方史料記載的洪澇災害發(fā)生頻次。

最近40 年雄安地區(qū)洪澇災害發(fā)生頻次逐漸降低。1949年后，洪澇災害主要發(fā)生在1949—1981年這一時間段。1949—1981 年有30 年發(fā)生過洪澇災害，僅1965、1971和1972年未發(fā)生洪澇，幾近每年發(fā)生；而且三縣、兩縣同年發(fā)生洪澇的年數(shù)分別有5 年、17 年。而1982—2020年僅有9年發(fā)生過洪澇，平均每4. 3年發(fā)生一次；三縣、兩縣同年發(fā)生分別只有1年、3年，其中1997—2010年連續(xù)14年未曾有一縣發(fā)生過洪澇災害。

同時，自20世紀80年代以后洪澇災害的災情等級也顯著降低。如果用各縣農(nóng)作物受災面積占耕地面積比例作為劃分三縣縣域洪澇災害災情等級的依據(jù)，即>60%為4級特別重大、30%～60%為3級重大、15%～30%為2級較大、<15% 為1級一般洪澇災害。1949—2020年，雄安三縣共發(fā)生4 級特大和3 級重大洪澇災害17 次、16 次。其中，4級特大洪澇災害均發(fā)生在1949—1981年，期間還發(fā)生了13次3級重大洪澇災害；而1982—2020年三縣僅發(fā)生3級重大洪澇災害3次，無4級特大洪澇。

雄安地區(qū)洪澇災害發(fā)生和災情損失的空間差異大，見表1。從洪澇災害空間分布的歷史統(tǒng)計看，安新縣洪澇災害發(fā)生頻次最高，雄縣次之，容城最低；容城縣發(fā)生洪澇災害的次數(shù)僅約為安新縣的20%。1510—2020年，安新、雄縣、容城有歷史記錄的較大洪澇災害分別為188次、139次、37次。容城縣歷來是雄安地區(qū)洪澇災害風險相對較小的區(qū)域，最近七十多年的數(shù)據(jù)也證明了這一點。1949—2020年，安新、雄縣、容城分別發(fā)生洪澇35次、29次、7次，發(fā)生頻次最低的容城縣僅平均10年發(fā)生一次。而且在1982—2020年，容城縣僅發(fā)生洪澇災害2次，且無重大和特大洪澇災害?？梢?，雄安新區(qū)新城所在的容城縣域洪澇頻次和災情等級相對較低。

3. 1. 2 影響洪澇發(fā)生及災情的風險因素

雄安地區(qū)的氣候特征和地理環(huán)境導致歷史洪澇災害多發(fā)，對土地的不合理開發(fā)利用則加重了災害損失，本地和流域水利建設狀況直接關系到災害發(fā)生及其災情程度。而地形因素的差異在很大程度上決定了雄安三縣洪澇災害風險的空間異質(zhì)性。在近幾十年水利設施不斷建設的情況下，降水量對于洪澇災害的影響已大為減弱。

（1）地形因素對雄安地區(qū)洪澇災害發(fā)生的影響大，但新城建設區(qū)所在的容城縣域風險較低。雄安地區(qū)處在大清河水系沖積扇上，屬太行山麓平原向沖積平原的過渡帶，總地勢自西北向東南略有傾斜。其中，容城縣平均海拔最高，雄縣次之，安新最低；自然坡度比也以容城縣最大。這種地形條件決定了安新縣域洪澇災害發(fā)生的風險最高，雄縣縣域次之，容城縣域最低。根據(jù)所設定的雄安地區(qū)洪澇災害風險評估模型的計算［36］：僅就內(nèi)澇災害而言，在相同降水和水利設施的條件下，雄縣發(fā)生內(nèi)澇的概率為安新的49%，容城僅為安新的2%。

（2）人類活動占用了原有湖泊洼淀的生態(tài)空間，導致區(qū)域抵御洪澇災害的能力下降。歷史上雄安地區(qū)很多年份遇洪澇則“逢災必重”，其根本原因在于對土地的不合理開發(fā)利用，破壞了自然生態(tài)系統(tǒng)。據(jù)學者對地方史料的研究：“白洋淀從元世祖時期（1260—1264年）開始修筑堤埝。明末清初大規(guī)模筑堤，隔淀圍墾。在不斷圍墾之下，從清初順治元年（1644 年）到光緒七年（1881 年）的237年間，白洋淀的面積縮小了90%”［37］。大規(guī)模圍墾造田降低了原有洼淀的水環(huán)境承載能力，增加了洪澇災害發(fā)生的風險。雄安地區(qū)歷史洪澇發(fā)生頻次高的區(qū)域，基本都在原大小淀區(qū)及河淀堤防周邊的低洼區(qū)域。這就是安新縣洪澇發(fā)生頻次高、災情重的一個很重要原因。

（3）水利設施的大規(guī)模建設是近四十年雄安地區(qū)洪澇災害發(fā)生頻次、災情程度大幅降低的主要原因。雄安新區(qū)境內(nèi)白洋淀承接大清河水系八條河流的洪瀝水，河道和淀周堤防的防洪能力對洪澇災害的發(fā)生有很大的影響。歷史上特大洪澇災情均是由洪水過境引發(fā)河道或湖淀堤防決口所導致。自20世紀60年代中期大力開展水利工程建設以后，雄安三縣再未發(fā)生特大洪澇災害。洪澇災害的發(fā)生及其等級與水利設施的建設狀況有很大關系。1963年海河流域特大水災發(fā)生后，河北省制定了治理海河的“兩個十年”規(guī)劃，即1964—1973年、1974—1983年。根據(jù)洪澇災害風險評估模型計算［36］：不同時期水利設施狀況與洪澇災害發(fā)生密切相關，由于水利設施水平的階段性提高，在相同條件下1974年以后雄安地區(qū)發(fā)生洪澇災害的概率僅為1960—1973年的32%，1984年以后洪澇災害發(fā)生的概率僅為之前（1960—1983年）的10%。

（4）極端降水對雄安地區(qū)洪澇災害發(fā)生及其災情的影響大為減弱。隨著防洪排澇設施的建設，在有效控制洪災發(fā)生的同時，本地極端降水對區(qū)域內(nèi)澇的威脅也大幅降低。據(jù)《安新縣水利志》統(tǒng)計，在20世紀60年代中期以前，往往100 mm降雨量就發(fā)生嚴重瀝澇，瀝澇成災多在20萬畝（1畝≈666. 7 m2）；60年代末到80年代初，瀝澇成災一般在3萬畝左右，嚴重時也在10萬畝以下；到80年代中末期，瀝澇災面積只有3 000畝左右［34］。通過模型計算也證明：隨著水利設施水平的提高，日最大降水量、主汛期降水量以及地形因素對于雄安三縣洪澇災害發(fā)生的邊際影響明顯減弱。

3. 2 未來情景下洪澇災害風險特征的變化

氣候變化與城市擴張對未來洪澇風險的影響分析是制定適應性雨洪管理策略的依據(jù)。氣候變化與城市擴張是洪澇風險長期存在不確定性的兩大來源［38］。在氣候變化和城市發(fā)展的情景下，雄安新區(qū)洪澇災害的風險特征將發(fā)生變化。氣候變化引起極端天氣氣候事件增多增強，導致洪澇災害的致災因子強度增加；而城市化及經(jīng)濟社會的發(fā)展對承災體的暴露度和敏感性產(chǎn)生影響，城市內(nèi)澇風險將顯著增加。

3. 2. 1 氣候變化對雄安新區(qū)洪澇風險的影響

雄安新區(qū)暴雨洪澇災害的風險分析，要將氣候變化可能引起的降水增量因素納入考量，特別是關鍵致災因子的極端降水指標。根據(jù)學者們基于RCP4. 5情景下不同空間尺度的氣候變化模擬結果，未來雄安新區(qū)及京津冀地區(qū)極端降水事件將增多。吳婕等［4］所做的25 km分辨率尺度的模擬結果得出：21世紀中期雄安和周邊區(qū)域最大日降水量將分別增加16%和13%左右。石英等［5］所做的6. 25 km分辨率尺度的模擬結果得出：未來雄安新區(qū)及京津冀地區(qū)最大5 d 降水量、降水強度和大雨日數(shù)（≥20 mm）的增加值一般在0～25%。而且，雄安新區(qū)未來極端降水事件變化的不確定性很大。

氣候變化引起發(fā)生洪澇的致災因子強度發(fā)生改變，進而將影響到雄安新區(qū)洪澇災害的風險特征。按照“概率（Probability）-后果（Consequence）分析框架，通過建立基于概率估計的風險評估模型，對極端降水情景下雄安三縣發(fā)生區(qū)域性洪澇災害的風險進行評估［36］。

（1）雄安新區(qū)中安新、雄縣存在較高的內(nèi)澇發(fā)生風險，新城建設所在的容城縣發(fā)生區(qū)域性內(nèi)澇的風險很低。在原有水利設施不提高的條件下，安新縣遭受現(xiàn)50年一遇（177 mm）、雄縣遭受100年一遇（208 mm）日最大降水時就有可能發(fā)生內(nèi)澇災害；容城縣即使超過有記錄日降水極值（263 mm）的30%（即達到342 mm），也不大可能發(fā)生。這主要與三縣地形和水文條件的差異有關。

（2）本地極端強降水不足以導致高影響等級洪澇災害的發(fā)生。即便日最大降水量達到歷史極值（263 mm）的情況，雄安新區(qū)三縣也不大可能發(fā)生2級及以上洪澇災害。這是因為雄安新區(qū)具有較好的蓄滯條件，同時現(xiàn)有水利設施能夠控制受災范圍。

（3）在河道湖淀堤防決口導致洪水致災的同時，最大日降水量超過300 mm，或者主汛期降水量達到355 mm以上時，導致洪、澇災害疊加，則可能有縣域會發(fā)生高等級洪澇災害。由此可見，雄安新區(qū)的防洪工程設施建設是控制未來發(fā)生嚴重區(qū)域性洪澇災情的關鍵。

3. 2. 2 城市擴張對雄安新區(qū)洪澇風險的影響

隨著城市化的大規(guī)模建設，洪澇災害承災體的空間類型、經(jīng)濟和社會內(nèi)容將發(fā)生很大變化，從而導致暴雨洪澇災害的風險狀態(tài)發(fā)生改變。按照IPCC第5次評估報告所采用的“危險性（Hazard）-暴露性（Exposure）-脆弱性（Vulnerability）”即“H-E-V”風險評估框架，對雄安新區(qū)未來城市發(fā)展情景下的風險特征變化進行分析。

（1）危險性特征的變化。主要體現(xiàn)為城市化過程導致暴雨洪澇危險性的增強效應。除氣候變化的因素外，雄安新區(qū)正在快速推進的城市化過程也可能導致“致災因子”危險性的增加。其一，城市化過程會對降水過程產(chǎn)生影響，城市地區(qū)發(fā)生高強度暴雨的可能性增加。已有不少研究表明，城市地區(qū)氣溶膠濃度、地表粗糙度、水汽輸送條件和熱島效應等環(huán)境特征，會對城市地區(qū)尤其是下風方的暴雨過程起到局部增強作用，局地或短時暴雨雨強和過程雨量可能增加［6］。其二，城市土地利用及不透水地面面積的擴大將改變所在區(qū)域的地表水文特征，自然水循環(huán)系統(tǒng)和過程受到影響，城市地區(qū)地表徑流量增加、徑流時間縮短，從而導致致災因子的危險性增加。甚至局地暴雨及短時強降水，就會誘發(fā)城市暴雨災害。

（2）暴露性特征的變化。雄安新區(qū)面臨城市急劇擴張后暴雨洪澇風險暴露性增大的問題。按照雄安新區(qū)規(guī)劃，到2035年人口為300萬人，建設用地約300 km2，其中起步區(qū)城市建設用地約100 km2；到本世紀中葉規(guī)劃建設用地總面積約530 km2，人口將達到500萬。在此城市化建設過程中，人口、產(chǎn)業(yè)和資產(chǎn)快速向城市聚集，各類建筑、管線、道路、交通、公共場所以及地下空間和設施眾多，人口和工商企業(yè)密集，社會經(jīng)濟活動密切頻繁。雄安新區(qū)暴雨洪澇風險暴露的范圍、規(guī)模、類型及強度將隨之急劇增加。

（3）脆弱性特征的變化。城市因暴雨洪水而引發(fā)災害事件發(fā)生的概率和后果，隨城市脆弱性狀態(tài)的變化而變化。隨著雄安新區(qū)城市規(guī)模的不斷擴大，城市系統(tǒng)要素、結構和功能更加復雜，與之相關的各類潛在風險隱患更多，城市系統(tǒng)易受不利影響的敏感性和可能性將隨之增加。而且城市系統(tǒng)中空間、經(jīng)濟、社會和生態(tài)等子系統(tǒng)密切關聯(lián)，在自然與人為因素的相互作用下，結構性、脅迫性和系統(tǒng)性脆弱相互交織，導致雄安新區(qū)對于暴雨洪澇的脆弱性進一步增加。

綜合以上分析，城市化過程所形成的城市系統(tǒng)內(nèi)外環(huán)境的變化，將導致雄安新區(qū)洪澇災害的風險特征發(fā)生改變。雖然目前對未來城市發(fā)展情景下風險狀態(tài)的改變，無法給出精確的定量結果。但按照IPCC評估城市洪澇風險所采用的“H-E-V”框架模型：“風險=危險性（H）×暴露性（E）×脆弱性（V）”，在城市面對暴雨洪澇的危險性、暴露性和脆弱性均大幅增加的情況下，可以肯定的是：與雄安新區(qū)建設之前相比，城市暴雨內(nèi)澇的風險將成倍增加。相較于前文所分析的氣候變化下區(qū)域性洪澇的風險情況，未來城市暴雨內(nèi)澇是雄安新區(qū)雨洪管理需特別關注的問題。

4 基于系統(tǒng)韌性的適應性雨洪管理策略

對雄安新區(qū)暴雨洪澇風險特征及變化的分析中可以得出：從歷史災情看，雄安地區(qū)因其自然的本底特征，是氣候變化敏感和脆弱的地區(qū)；從氣候變化看，未來極端強降水事件將增多增強，致災因子的危險性增大；從城市化的影響看，城市承災系統(tǒng)更加復雜而敏感，城市暴雨災害的風險將急劇增加。這對雄安新區(qū)的雨洪管理能力提出了嚴峻挑戰(zhàn)。雄安新區(qū)在建設過程中，必須要適應暴雨洪澇風險特征的變化，構建與城市發(fā)展相匹配的雨洪系統(tǒng)，從各個層面、領域和環(huán)節(jié)，增強應對雨洪災害的系統(tǒng)韌性。

系統(tǒng)性和適應性是雄安新區(qū)韌性雨洪建設的兩大原則。雄安新區(qū)的雨洪系統(tǒng)是一個涉及自然、空間、基礎設施和社會經(jīng)濟等各類要素的復雜適應系統(tǒng)，其韌性建設的適應性須面向自然環(huán)境本底的脆弱性、氣候變化風險的高度不確定性和城市復合系統(tǒng)的日趨復雜性；其韌性建設的系統(tǒng)性要綜合考慮空間地理要素、自然生態(tài)要素、人工環(huán)境要素和社會經(jīng)濟要素等多方面因素及其所構成的多層嵌套網(wǎng)絡系統(tǒng)的關聯(lián)性?；谟旰橄到y(tǒng)構成的空間系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)、設施系統(tǒng)和社會系統(tǒng)，該研究從空間、生態(tài)、設施和社會四個維度（子系統(tǒng)），提出增強雄安新區(qū)雨洪系統(tǒng)韌性的適應性策略。

4. 1 空間韌性維度

雨洪系統(tǒng)的空間韌性是指從多空間尺度構筑雨洪系統(tǒng)的整體安全格局，即從流域—區(qū)域—城市等空間層面，構筑多層級的整體性雨洪系統(tǒng)。具有空間整體性的雨洪系統(tǒng)，能夠通過不同層級雨洪系統(tǒng)的協(xié)同互補關系，靈活應對不同強度的洪水、暴雨過程，統(tǒng)籌上中下游地區(qū)雨洪調(diào)蓄安排，提高極端雨洪狀態(tài)下流域—區(qū)域—城市的水資源承載能力。

4. 1. 1 從流域?qū)用娼y(tǒng)籌防洪體系規(guī)劃建設管理

因洪致災是雄安新區(qū)發(fā)生高影響等級洪澇災害的決定性因素。雄安新區(qū)是典型的雨洪同期、風險疊加的洪泛易澇地區(qū)，確保雄安新區(qū)不發(fā)生大的洪澇災害，必須以流域防洪體系為依托。雄安新區(qū)采取提高環(huán)新城河道堤防標準（即“圍起來”）的防洪策略，這樣外圍區(qū)域及上下游的承洪能力建設就非常重要。因此不僅要重視提高雄安新區(qū)防洪防澇設施的規(guī)劃建設標準，還要考慮大清河流域白洋淀上游水系的防洪、攔蓄、調(diào)峰能力，以及下游河道的泄洪能力和蓄滯洪區(qū)建設，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域性水利設施的規(guī)劃建設。加強王快、西大洋、安各莊、龍門等水庫的聯(lián)合調(diào)度，加強蘭溝洼、白洋淀、文安洼等濕地系統(tǒng)的蓄滯能力建設，推進流域不同地區(qū)水系網(wǎng)絡的互聯(lián)互通，統(tǒng)籌調(diào)配流域水資源，提升大清河流域整體防洪能力。上中下游防洪工程、雨洪系統(tǒng)建設標準應與雄安新區(qū)相銜接和匹配，避免流域防洪體系出現(xiàn)顧此失彼的情況。

4. 1. 2 在區(qū)域?qū)用嬷\劃雨洪風險空間管控體系

雄安新區(qū)韌性雨洪系統(tǒng)的建設，首先要明確區(qū)域空間發(fā)展與雨洪安全格局之間的關系。在準確認識自然地理和水文條件的基礎上，結合新區(qū)生態(tài)功能區(qū)劃和土地利用規(guī)劃，科學把握區(qū)域雨洪空間系統(tǒng)的承載能力。在“北截、中疏、南蓄、適排”排水防澇格局下，根據(jù)不同風險等級分區(qū)確定洪澇防治標準，采取差別化的風險治理策略，適度提高局部高風險等級區(qū)域的防治標準。

目前新區(qū)外圍組團防洪、內(nèi)澇防治采用了統(tǒng)一標準，其他特色小城鎮(zhèn)也如此。但由于地形、水網(wǎng)密度等因素的影響，相同極端降水條件下，雄安三縣縣域發(fā)生洪澇災害的風險實際上有很大的區(qū)域差異。在氣候變化的極端降水增量情景下，安新縣域范圍發(fā)生洪澇災害的風險等級遠高于雄縣和容城縣域。因此，外圍組團及其縣域的內(nèi)澇防治標準應根據(jù)洪澇災害風險區(qū)劃的評估結果確定，不宜采取統(tǒng)一的區(qū)域內(nèi)澇防治標準。

在雄安新區(qū)防洪防澇工程設施建成后，雄安新區(qū)發(fā)生洪災和區(qū)域性澇災的風險將大為降低，但低洼地發(fā)生局部性瀝澇災害的風險依然較高。雄安三縣河道、湖淀水系復雜，現(xiàn)有的河道、淀區(qū)堤防將境內(nèi)分割成許多塊低洼封閉區(qū)，近幾十年歷次瀝澇災害多發(fā)生于此。新區(qū)雨洪系統(tǒng)應在科學研究地理、水文因素的基礎上，整體謀劃區(qū)域防洪防澇系統(tǒng)，綜合運用自然雨洪系統(tǒng)的生態(tài)韌性和人工雨洪系統(tǒng)的工程韌性。因地制宜地制定低洼易澇區(qū)的適應措施，使之能夠適應自然的排水和滯蓄環(huán)境。

4. 1. 3 在城市層面實施低影響開發(fā)的空間策略

城市內(nèi)澇是未來雄安新區(qū)雨洪災害防治的重點。具有良好雨洪韌性的城市空間結構可以促進排水、蓄水及水體的就地吸納，最大化地發(fā)揮城市雨洪韌性效能［39］。雄安新區(qū)的規(guī)劃建設應以地表水系為核心組織城市空間布局，營造合理的“三生”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）空間。結合水系自然有機的城市空間格局是營造雄安新區(qū)“藍綠交織、水城共融”的城市景觀生態(tài)，形成城市雨洪韌性的基礎。起步區(qū)及外圍組團建設用地的開發(fā)利用要與城市水系、園林綠地規(guī)劃相結合，通過灰綠藍多種組合方式的雨洪基礎設施，形成城市雨洪韌性的空間網(wǎng)絡。除加強城市排水防澇設施的規(guī)劃建設外，更應按低影響開發(fā)理念，以適合地理水文條件的土地利用方式，最大限度減少對原有水文特征和水循環(huán)路徑的破壞。利用縱橫交織的城市水系濕地、森林綠地空間，構建城市內(nèi)澇防控的生態(tài)韌性系統(tǒng)，并將其作為塑造“水城共融”城市特色肌理的空間組織要素。通過合理的空間組織形態(tài)，提升雄安新區(qū)應對內(nèi)澇風險的能力，最大程度地避免雨洪災害的發(fā)生。

4. 2 生態(tài)韌性維度

雨洪系統(tǒng)的生態(tài)韌性是指綜合運用自然生態(tài)系統(tǒng)的水文過程和蓄滯滲透功能，所營造的更具彈性、與水共生共融的生態(tài)雨洪系統(tǒng)。自然環(huán)境是建立雄安新區(qū)生態(tài)雨洪系統(tǒng)的空間承載體。雄安新區(qū)地勢平緩，區(qū)內(nèi)河道縱橫，且分布著以白洋淀為代表的洼淀群。這樣的地形水文條件，從雨洪抵抗的災害視角看，具有很高的脆弱性。但如果換一個角度，從雨洪適應的生態(tài)視角看，它實際上具有形成雨洪生態(tài)韌性系統(tǒng)的良好條件。

雄安新區(qū)通過營造良好的自然生態(tài)系統(tǒng)，在面對暴雨洪水的沖擊時，可以通過生態(tài)緩沖、濕地吸納、自然調(diào)蓄等功能和水循環(huán)過程，依靠系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)和適應能力維持系統(tǒng)穩(wěn)定，實現(xiàn)區(qū)域水系統(tǒng)安全。構建雨洪生態(tài)韌性系統(tǒng)的關鍵在于自然生態(tài)系統(tǒng)結構的完整性、生態(tài)網(wǎng)絡的連通性和生態(tài)服務的功能復合性。

4. 2. 1 構建藍綠交織的完整生態(tài)雨洪系統(tǒng)

連續(xù)、完整的自然生態(tài)系統(tǒng)是構建雨洪系統(tǒng)生態(tài)韌性的基礎。結構、功能完整的生態(tài)系統(tǒng)具有較強的自我調(diào)節(jié)和恢復能力，而不完整的生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)功能差，對環(huán)境變化敏感，甚至可能崩潰［40］。生態(tài)雨洪系統(tǒng)由自然生態(tài)系統(tǒng)中的廊道、斑塊和關鍵點所組成，包括由森林、綠地、林帶所構成的綠色網(wǎng)絡和由河流、溝渠、湖泊、濕地所構成的藍色網(wǎng)絡。雄安新區(qū)應在“一淀、三帶、九片、多廊”大尺度生態(tài)空間格局的基礎上，依托自然生態(tài)網(wǎng)絡，構建具有自然連通性、動態(tài)適應性的生態(tài)雨洪系統(tǒng)。一方面，要利用城市森林、組團隔離綠帶、河道和道路兩側生態(tài)廊道，營造大尺度綠色空間和城市內(nèi)部綠地系統(tǒng)，構建雨洪生態(tài)緩沖帶，以綠色生態(tài)空間滯納雨洪、減輕河道泄洪壓力。另一方面，要以白洋淀為核心，以河道溝渠為聯(lián)系通道，串聯(lián)城市組團內(nèi)外大小生態(tài)濕地和景觀水體，依靠水系網(wǎng)絡自然容蓄和調(diào)節(jié)雨洪。

4. 2. 2 提升水系生態(tài)網(wǎng)絡的自然連通性

生態(tài)雨洪韌性提倡基于自然過程的適應性雨洪策略。雄安新區(qū)現(xiàn)狀湖淀濕地、河流溝渠作為雨洪滯蓄、調(diào)控系統(tǒng)，宜于建立基于自然水文環(huán)境的生態(tài)雨洪網(wǎng)絡。發(fā)揮其系統(tǒng)性應對能力的關鍵，在于受納空間的容水能力和水系網(wǎng)絡的連通性。

（1）本著“給水以空間”的原則，采取退讓性策略，開展湖淀、濕地的生態(tài)修復工作，提高區(qū)域內(nèi)河湖濕地的蓄水容量。在自然本底上，以白洋淀為代表的洼淀群本身就是大清河水系中游的天然緩洪滯洪區(qū)。從歷史上看，雄安地區(qū)洪澇災害多發(fā)始于對洼淀濕地的大規(guī)模圍墾占用。因此應大力實施退耕還淀工作，逐步恢復白洋淀淀區(qū)水面至360 km2左右，修復再現(xiàn)大溵古淀生態(tài)風貌；利用自然低洼地，打造汛期滯蓄雨澇的城市郊野濕地公園和具有集蓄雨水功能的街區(qū)景觀水體。

（2）把雨洪沖擊視為水文循環(huán)的自然過程，采取疏導性策略，提高水系生態(tài)網(wǎng)絡的連通性。雄安新區(qū)現(xiàn)狀淀區(qū)、低洼濕地等承水體被分割限制，河流、溝渠及洼淀之間連通性差，不能充分發(fā)揮系統(tǒng)性的生態(tài)韌性能力。因此應開展水系暢通工程，首先是保護入淀、出淀河流的徑流路徑，開展河道治理工作，恢復白溝引河、萍河、瀑河、曹河、府河、唐河、孝義河、潴龍河等8條入淀河流水系廊道功能，串聯(lián)蘭溝洼、白洋淀和文安洼3大濕地系統(tǒng)，保障趙王新河、大清河通暢［41］。其次是加強河道、淀泊、規(guī)劃溝渠和濕地等的有機聯(lián)系，形成點線面結合、內(nèi)外相通的水系網(wǎng)絡，主要依靠水動力過程自然排蓄、疏導分流雨洪，避免因雨洪壓力過于集中帶來的風險問題。

4. 2. 3 發(fā)揮生態(tài)雨洪系統(tǒng)的多種服務功能

以辯證的思維看待雨洪過程，將雨洪視為雄安新區(qū)寶貴的自然資源和必不可少的生態(tài)要素。雄安新區(qū)屬于中國北方嚴重缺水的地區(qū)，歷史上旱澇交替，旱災同樣頻發(fā)，且曾發(fā)生連續(xù)多年干旱而白洋淀干淀的情形。雨洪過程具有增加水資源、維持水動力、清潔水環(huán)境、涵養(yǎng)自然生態(tài)等多種功能，對于維系雄安新區(qū)健康的生態(tài)系統(tǒng)、營造“水城共融”的生態(tài)景觀具有重要的意義。

雄安新區(qū)建設生態(tài)雨洪系統(tǒng)，要把防洪防澇、雨洪利用、水系維護、生態(tài)治理和功能建設有機結合起來，利用好白洋淀地區(qū)所具有的雨洪資源蓄留的良好條件，將雨洪變“害”為“利”。生態(tài)雨洪系統(tǒng)不僅要考慮防洪防澇需求，更要重視自然蓄水補水和生態(tài)功能維護的需要，兼顧雨洪的使用價值和生態(tài)效益。一方面，要充分發(fā)揮生態(tài)雨洪系統(tǒng)所具有的蓄滯功能，發(fā)揮平原洼淀備旱防澇的作用，統(tǒng)籌考慮排水、蓄水和用水的關系，以達到綜合防治旱、澇、洪多種水災害的目標。另一方面，要以區(qū)域生態(tài)雨洪系統(tǒng)建設為契機，以白洋淀環(huán)境治理和生態(tài)修復為核心，系統(tǒng)推進自然生態(tài)各要素的整體保護、綜合治理，發(fā)揮生態(tài)雨洪網(wǎng)絡在修復生態(tài)、恢復水循環(huán)、調(diào)節(jié)小氣候、保護生物多樣性和自然生境中的作用，打造雄安新區(qū)良好的人居環(huán)境。

4. 3 設施韌性維度

雨洪系統(tǒng)的設施韌性是指城市設施系統(tǒng)，包括作為防災體系的防洪防澇設施和作為承災體的城市基礎設施系統(tǒng)，在遭受暴雨洪水沖擊時，所具有的強健性、冗余性等方面的韌性特征。前者在于維護防洪防澇體系的完整有效，后者在于保證城市系統(tǒng)功能的良性運轉(zhuǎn)。

4. 3. 1 增強防洪防澇設施系統(tǒng)的工程韌性

雄安新區(qū)在應對雨洪災害的過程中，提倡工程思維與生態(tài)理念相融合，結構性措施與非結構性措施配合的雨洪管理模式。自20世紀60年代中期以后，雄安地區(qū)洪澇災害大為減少的關鍵因素，在于水利設施的大規(guī)模建設和不斷完善。構建完善的防洪防澇工程體系，增強雨洪設施系統(tǒng)的工程韌性仍是保障新區(qū)水安全的核心內(nèi)容。根據(jù)雄安地形水文條件，應建立雨洪調(diào)蓄和快速排水兩種模式相結合的控制系統(tǒng)，正常狀態(tài)以蓄為主，超標雨洪快速排放。

（1）完善新區(qū)防洪工程體系，科學權衡蓄、滯、泄關系。全面加固河道堤防，將防洪標準提升到規(guī)劃確定標準。加強白洋淀蓄滯洪區(qū)建設，分區(qū)段加高加固周邊圍堤，完善進退洪設施，開展安全區(qū)、安全樓、撤退路等蓄滯洪區(qū)安全設施建設。改擴建新蓋房樞紐、棗林莊樞紐，擴大洪水下泄能力，配套改善下游河網(wǎng)行洪能力。疏通趙王新河、新蓋房分洪道等行洪通道，開展河道整治工作，禁止種植高稈作物及修建阻水設施。

（2）完善排水防澇設施系統(tǒng)，建設灰綠結合、多級蓄排的雨水控制系統(tǒng)。按照雄安新區(qū)“北截、中疏、南蓄、適排”的防澇格局，科學規(guī)劃生態(tài)措施和工程措施相結合的系統(tǒng)化排水防澇體系。統(tǒng)籌構建雨水管渠系統(tǒng)、雨水調(diào)蓄系統(tǒng)和超標雨水排放系統(tǒng)，適時調(diào)控不同降水強度下的水資源空間去向。結合城市用地豎向規(guī)劃，合理安排多層級、多功能的雨水調(diào)蓄場地和排澇通道。加強城市排水通道、雨水調(diào)蓄區(qū)、雨水管網(wǎng)和泵站等工程建設。高標準建設起步區(qū)雨水管渠系統(tǒng)，提高外圍組團排水管網(wǎng)設計標準，全面實現(xiàn)雨污分流制。

（3）雄安新區(qū)的雨洪設施系統(tǒng)應當具有動態(tài)的適應性，即靈活應對不同等級雨洪沖擊。在科學測算不同區(qū)域自然系統(tǒng)和人工設施雨洪承載能力的基礎上，針對不同暴雨、洪水情景選擇不同組合方式的調(diào)蓄策略，合理調(diào)控白洋淀水位及河道、渠系、濕地等各類水系空間的水域面積。同時，雨洪設施系統(tǒng)還應具有一定的強健性和冗余度，能夠應對超標雨水、洪水的極端情況。

4. 3. 2 增強城市基礎設施系統(tǒng)的承災韌性

基礎設施系統(tǒng)是城市安全運行的物質(zhì)基礎，是城市的生命線工程。作為雨洪災害的承災體，基礎設施系統(tǒng)的韌性狀況對于維持城市系統(tǒng)功能有著重大影響。雄安新區(qū)作為雨洪風險較高的地區(qū)，其基礎設施系統(tǒng)的規(guī)劃建設需充分評估極端降水事件沖擊可能造成的后果。確保在極端雨洪情景下，水、電、交通、通信等關鍵基礎設施和醫(yī)院等重要公共設施能夠保持良好運轉(zhuǎn)，災害破壞和損失控制在可承受范圍內(nèi)，城市系統(tǒng)及其各子系統(tǒng)整體安全穩(wěn)定。這需要雄安新區(qū)在推進城市雨洪韌性建設的過程中，高標準規(guī)劃建設具有強韌性的基礎設施系統(tǒng)。

（1）避免基礎設施和公共服務設施布置在高風險空間?？茖W編制雄安新區(qū)內(nèi)澇風險圖及城市豎向規(guī)劃，優(yōu)化基礎設施空間布局，合理規(guī)劃布置各項生命線工程。重要地段、重要設施應明確豎向規(guī)劃最低防澇控制標高。同時未來雄安新區(qū)將加大地下空間的利用，因而要特別重視地下綜合防災系統(tǒng)的建設。對于地鐵、隧道、下沉道路、地下商場等易發(fā)生重大災情場所應加強防護，確保極端降水情景下的安全。

（2）提高重要基礎設施和系統(tǒng)關鍵節(jié)點的災防標準。在雄安新區(qū)整體滿足起步區(qū)50年一遇、外圍組團30年一遇、其他特色小城鎮(zhèn)20年一遇內(nèi)澇防治標準的基礎上，相應地提高關鍵基礎設施、重要公共服務設施、生命線系統(tǒng)關鍵節(jié)點的防災標準。實施重要設施設備防護工程。既要在規(guī)劃建設階段，保證新建基礎設施具有高保障的防災能力；也要對雄安三縣縣城和其他小城鎮(zhèn)老舊基礎設施開展強韌性改造，提升新區(qū)整體應對雨洪災害的設施水平。

（3）提高基礎設施系統(tǒng)的冗余性。增強基礎設施的應急保障能力，是雄安新區(qū)應對雨洪災害必不可少的重要防線。推行分布式、模塊化、小型化、并聯(lián)式城市生命線系統(tǒng)新模式，增強干線系統(tǒng)供應安全，強化系統(tǒng)連通性、網(wǎng)絡化，實現(xiàn)互為備份、互為冗余［42］。一旦災害發(fā)生，造成個別設施或系統(tǒng)局部功能喪失時，二次供水、供配電、通信等后備設施和系統(tǒng)冗余能力能夠使其迅速恢復功能，保障系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)。

4. 4 社會韌性維度

雨洪系統(tǒng)的社會韌性是指在體制機制上，保障雨洪管理的系統(tǒng)性、協(xié)同性以及學習和調(diào)適能力，從社會層面增強風險防范和應對的能力。區(qū)域自然系統(tǒng)的水容量是有限度的，城市防洪排澇設施的標準因成本問題也不可能無限提高。不管是生態(tài)雨洪系統(tǒng)，還是設施雨洪系統(tǒng)，其作用能否充分發(fā)揮，關鍵還在于雨洪管理的社會組織體系是否完善。同時，雄安新區(qū)正處于社會重構期，建立應對暴雨洪澇災害的社會調(diào)適機制同樣重要［43］。面對高度不確定的極端天氣氣候事件，高效的風險管理體系、有效的社會調(diào)適機制可以提升城市防范雨洪災害的社會韌性，降低災害帶來的影響與損失。

4. 4. 1 建立多主體協(xié)同的組織管理機制

雄安新區(qū)雨洪韌性建設涉及流域、區(qū)域、城市、組團、社區(qū)等多個層面，涉及城市規(guī)劃、水利水務、生態(tài)環(huán)境、園林綠化、市政建設等多個領域，涉及規(guī)劃、建設、運行、應急等多個環(huán)節(jié)，因此需要建立多部門協(xié)同的工作機制，形成系統(tǒng)、完善的管理體系。同時，應建立常態(tài)化風險治理與應急災害管理緊密銜接的管理機制。一方面，要明確相關部門在雨洪風險治理中的責任，形成系統(tǒng)防災的治理體系。另一方面，要完善多部門、多層級協(xié)同的預警、響應、處置的制度規(guī)范，形成應災響應的整體合力。

4. 4. 2 建立全過程管理的風險管控機制

提高雨洪風險管理的過程韌性，建立風險評估、監(jiān)測預警、風險控制、應急處置、災后恢復等全過程的管理機制。尤其要重視現(xiàn)代科技手段和信息技術在雨洪管理中的運用，提高洪澇災害防控的風險預警、實時監(jiān)測和應急處置能力。一是提高預報預警的及時性和準確性。在上游洪水來臨、強降水發(fā)生前及時發(fā)布明確的風險警示，并精準送達到所有單位和全體市民。二是實現(xiàn)對河湖水位、區(qū)域內(nèi)澇、城市積澇的實時智能監(jiān)測。在暴雨洪水預警時，及時啟動河道和淀區(qū)堤防防洪搶險預案、城鎮(zhèn)防洪排澇預案、蓄滯洪區(qū)運用預案，并對城市低洼地段、地鐵、下凹橋區(qū)、隧道、排水口等各類風險點進行及時管控。三是增強洪澇災害的應急處置能力。在洪澇風險出現(xiàn)后，做到多部門聯(lián)勤聯(lián)動、及時處置，控制災情的發(fā)生和擴大。

4. 4. 3 建立學習與調(diào)適的社會適應機制

具有韌性的社會體系面對環(huán)境變化應當具備較強的學習和調(diào)適能力。近些年來雄安新區(qū)及周邊區(qū)域未發(fā)生過大的洪澇災害，蓄滯洪區(qū)已多年未啟用，社會的災害意識和應對經(jīng)驗普遍不足。缺乏應對洪澇的經(jīng)驗往往會導致社會對暴雨洪水的危險意識薄弱，對干燥穩(wěn)定的環(huán)境習以為常，一旦防洪排澇工程設施失效，將會不知所措［10］。因此雄安新區(qū)韌性雨洪系統(tǒng)的構建，需要通過“學習—調(diào)整”“刺激—反應”機制，建立具有學習和調(diào)適能力的社會適應機制。

5 結語

系統(tǒng)韌性不僅是一種系統(tǒng)特征，更是一種思維方式?；陧g性理論和復雜適應系統(tǒng)理論的系統(tǒng)韌性思維，有助于認識和理解動態(tài)變化、復雜關聯(lián)系統(tǒng)的運作，揭示復雜系統(tǒng)韌性建設中要素或子系統(tǒng)間的相互聯(lián)系和反饋關系，為暴雨洪澇災害的風險治理和城市韌性雨洪系統(tǒng)的構建提供了新的思路和分析框架。

第一，系統(tǒng)韌性的理念與復雜適應系統(tǒng)的韌性建設相契合。該研究將城市雨洪系統(tǒng)視為由水系空間、自然生態(tài)、基礎設施和社會經(jīng)濟等各類要素及互動關系所構成的復雜適應系統(tǒng)，并將其構成作為韌性系統(tǒng)建構的分析單元。其中任何系統(tǒng)要素及其功能以及結構、關系的脆弱性都會影響整個系統(tǒng)的韌性水平，因此其韌性建設必須是系統(tǒng)性的。

第二，系統(tǒng)韌性思維意味著擁抱不確定性和復雜性。氣候變化和城市擴張使得未來城市系統(tǒng)的復雜性和暴雨洪澇災害風險的不確定性增加，也增加了城市雨洪系統(tǒng)韌性建設的復雜性。傳統(tǒng)單一目標的韌性策略難以應對多源不確定性風險因素的疊加沖擊，追求系統(tǒng)韌性的雨洪管理提倡的是一種綜合平衡、靈活多樣、動態(tài)調(diào)適的管理策略，強調(diào)依靠系統(tǒng)組成更緊密的增強反饋機制與整體功能，來動態(tài)適應內(nèi)外環(huán)境的各種變化。

第三，在具體的實踐應用方面，該研究評估了雄安新區(qū)內(nèi)外環(huán)境變化對城市雨洪韌性建設的影響，包括利用歷史數(shù)據(jù)分析雄安地區(qū)自然本底的脆弱性，利用概率估計模型評估氣候變化下區(qū)域性洪澇災害的發(fā)生概率，利用“危險性-暴露性-脆弱性”的評估框架分析雄安新區(qū)城市內(nèi)澇風險特征的變化。在此基礎上，從空間、生態(tài)、設施、社會等四個維度構建了城市韌性雨洪系統(tǒng)的基本架構，相應地提出以增強系統(tǒng)韌性為導向的適應性雨洪管理策略，以期為雄安新區(qū)韌性城市的規(guī)劃建設提供參考。

（責任編輯：蔣金星）