魏程琳，寇懷云

（1.同濟大學 政治與國際關系學院/中國特色社會主義理論研究中心，上海200092；2.同濟大學 建筑與城市規(guī)劃學院，上海200092）

近年來，推動農民集中居住成為地方政府獲取建設用地指標、提升城鎮(zhèn)化水平的重要手段?！按甯木印鄙鐓^(qū)在空間形態(tài)和治理體制上具有“非城非鄉(xiāng)”“半城半鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)過渡屬性[1]，面臨著空間重構與社會治理轉型的時代命題。學界從實踐類型模式[2]、農民文化生活適應性[3]、社區(qū)共同體再造[4]、社區(qū)組織轉型與社會治理機制重塑[5]、社區(qū)物業(yè)化管理[6]、老年人居住排斥[7]等方面對“村改居”社區(qū)作了深入分析。從空間視角對“村改居”進行研究的成果集中在空間生產與空間治理兩個方面。在“村改居”空間生產研究方面，國內學者大都借鑒了列斐伏爾的空間生產理論。列斐伏爾指出“由空間中的生產轉變?yōu)榭臻g的生產，乃是源于生產力的成長以及知識在物質生產中的直接介入”[8]。哈維[9]與列斐伏爾都關注了宏觀空間生產中的國家與資本力量，列斐伏爾在 “社會—歷史—空間”三元辯證法中回歸到微觀的日常實踐[8]。有學者運用列斐伏爾“絕對空間、抽象空間、差異空間”的分類方法，展示了“村改居”過程中傳統(tǒng)村莊消解、新型居住社區(qū)誕生及社會對空間利用現(xiàn)狀不滿的抗議行為[10]。總體而言，政府和企業(yè)主導、農民被動集中居住是“村改居”的主要方式[11]，村民在空間生產階段除了采取各種方式延緩、拒絕動遷外，參與空間較小。為了緩解財政壓力，地方政府和企業(yè)在“村改居”社區(qū)配建商品房對外發(fā)售，回遷居民、外地居民、商品房業(yè)主混居狀況明顯[12]。

如果未曾生產一個合適的空間，那么“改變生活方式”“改變社會”都是空話[8]。“村改居”空間治理研究關注空間變化帶來的治理新問題，例如農民居住垂直化集中化[13]、傳統(tǒng)公共文化空間消失[12]、社會關系網(wǎng)絡弱化[14]等問題。在“村改居”社區(qū)，社區(qū)服務中心、物業(yè)公司成為社區(qū)治理和服務的核心主體，公共生活空間成為其治理的重要內容。土地由生計資料向綠地景觀轉變，以及由此產生的管理者和使用者間的矛盾沖突，是社區(qū)空間治理從“鄉(xiāng)”過渡到“城”的集中體現(xiàn)[12]。城鄉(xiāng)過渡性社區(qū)治理的標志性事件之一是農民毀綠種菜。從發(fā)生機制上看，農民毀綠種菜是延續(xù)庭院經濟、沿襲農耕文化、滿足日常休閑娛樂的需要，也是社區(qū)治理缺位與小范圍共識協(xié)同作用的結果[15]。處于城鄉(xiāng)過渡之中的“村改居”社區(qū)，還面臨著征地拆遷、居民違建、業(yè)主維權、公共服務配套難落實等新舊問題，這加劇了“村改居”社區(qū)空間治理的復雜性。

空間變革是“村改居”社區(qū)諸多治理難題的重要誘因，既往研究從空間生產、空間重構、空間治理等方面對“村改居”現(xiàn)象展開深入研究，但也存在以下不足：第一是分析框架相對簡單，多聚焦微觀的社區(qū)治理主體間互動，將國家或地方政府視為空間變革與治理場景展開的背景，未反映制度設計主體對“村改居”空間生產與治理的復雜影響；第二，對“村改居”公共生活空間秩序重構的過程缺乏深入分析，多限于居民與社區(qū)干部間“刺激-反應”互動，未對空間治理實踐中的行政管理限度、居民空間優(yōu)勢及二者在秩序重構中的互動關系展開分析。本文試圖從日常生活空間的微觀實踐進路探究“村改居”空間秩序重構的機制。

一、空間生活的日常實踐

把民眾的日常生活從背景世界拉回到理性的地平線上，使理性自覺地向生活世界回歸，是二十世紀哲學的重大發(fā)現(xiàn)之一[16]。列斐伏爾突破既往學界的宏大理論與重大事件分析范式，發(fā)掘了日常生活的積極面并對此進行系統(tǒng)研究，指出“空間是社會性的，它不僅被社會關系支持，也生產社會關系和被社會關系所生產”[8]，空間內含的財產關系（特別是土地的擁有）是土地空間生產的決定性力量。在“村改居”社區(qū)中，地方政府的空間風貌管控主張、居民的生活便利訴求以及不同階層之間因空間分配不均而產生的分歧，都影響著社區(qū)公共生活空間的秩序狀態(tài)。本文擬從日常生活實踐的視角，分析“村改居”空間的生產過程及秩序平衡機制。生活實踐是指作為實踐主體的人，在錯綜復雜的場所中，在各種機制力量、具體欲望、特定環(huán)境之中探求各方面的微妙平衡活動。

空間秩序的生成是多方力量在日常實踐中博弈的結果。相對強者“劃地為王”的空間行動邏輯，弱勢的空間利用者則會伺機行動，耦合各類異質性要素為自己創(chuàng)造機會[17]。政府和資本希望將空間變?yōu)榭煽貐^(qū)域，然而，民眾并非對強者的空間管控毫無抵制能力，他們通過?；ㄕ?、偽裝、逃避等策略，實現(xiàn)了空間利用上的短暫勝利。私人采取流動的、非正式的空間秩序生產方式，改寫了精英設定的路徑，把原本包含著的符號的、制度化的空間改造為另一種形態(tài)[18]。以社會為本位的空間是使用價值優(yōu)于交換價值、尊重生活多樣性的空間，它以社會而非個體的方式來定義發(fā)展。中國的土地開發(fā)建設不同于歐美國家的資本主導模式，政治制度對空間的影響遠大于資本。政府對民眾負有的公共責任，也促使其調適政策回應民眾訴求，這為政社有效互動提供了空間。本文擬采用“國家制度-鄉(xiāng)村干部-農民生活”的框架對“村改居”空間的生產與治理過程展開分析。

國家制度：國家是現(xiàn)代公共生活和私人生活的基本背景，代表國家意志的具體制度規(guī)范，成為推動、塑造人們生活秩序的根本力量。民國時期的新生活運動、新中國成立后的愛國衛(wèi)生運動以及新時代的農村廁所革命，都展現(xiàn)了國家推動民眾生活現(xiàn)代化的努力?！按甯木印笔堑胤秸谥醒胝畤栏窆芸亟ㄔO用地指標背景下采取的策略行動，深受國家宏觀土地制度、地方政府行為的影響。國家制度與地方政府行為是理解“村改居”空間生產與治理的實踐背景和關鍵變量。鄉(xiāng)村干部：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村居“兩委”是離農民最近的政權組織，是國家政策的執(zhí)行者，鄉(xiāng)村干部也是最深知民情民意的（準）行政人員，在政策執(zhí)行上具有一定的自由裁量權。鄉(xiāng)村干部能夠采取兼顧政府、農民雙方訴求的策略性治理行為。因此，鄉(xiāng)村干部是社區(qū)空間秩序重構的重要行動者，是城鄉(xiāng)過渡性社區(qū)治理實現(xiàn)內在平衡的操盤手。農民生活：農民是“村改居”公私空間的利用和實踐主體，其空間觀念、生活活動直接作用于空間之上。作為被新生活規(guī)則規(guī)訓的對象，農民在“村改居”公共空間中的各類策略行動影響著空間景觀形態(tài)。一定程度上，農民的生活實踐最終決定著“村改居”空間秩序重構的成效。本文分析框架如圖1所示。

圖1 “村改居”社區(qū)空間生產與治理的分析框架

日常生活實踐具有即席創(chuàng)造能力，這是一種重新使用與重新結合異質性材料有所作為的能力。日常生活的實踐性、鮮活性和即時性，意味著其秩序的形成具有流動性。流動性平衡既是城鄉(xiāng)生活過渡性社區(qū)公共空間秩序的狀態(tài)，也是當前處于巨變之中的整體社會現(xiàn)狀，探究其秩序生成機制，具有實踐和理論意義。

2018年以來，筆者在重慶、上海、皖南、蘇北等地調研皆關注了“村改居”社區(qū)治理現(xiàn)象，在綜合其他地區(qū)實踐經驗的基礎上，本文以蘇北楊林社區(qū)為例，展現(xiàn)國家、地方政府、農民等不同主體對公共空間的功能界定及其空間實踐。楊林社區(qū)是林村和楊村于2005年合并而成，2016年由楊林行政村改為楊林社區(qū)，距離縣政府10千米。楊林社區(qū)常住人口962戶4260人，社區(qū)耕地5000畝、水面2000畝幾乎被周邊工業(yè)園區(qū)征用完畢，村民多在附近工業(yè)園區(qū)、村中木板廠務工。截至2021年7月，該村仍在老村居住的農戶僅剩50戶，其余農戶皆到社區(qū)集居點和周邊集鎮(zhèn)居住。

楊林社區(qū)的案例資料來自筆者2021年7月在蘇北Y縣的調研，調研活動持續(xù)開展15天，期間采取半結構式訪談法對縣鄉(xiāng)國土部門干部、鄉(xiāng)村干部、物業(yè)經理、村民和外村購房業(yè)主等主體進行深入訪談，訪談人次20余次，每次訪談時間不低于1.5小時。遵循學界慣例，文中省級以下的地名和所有人名皆為化名。

二、行政推動下的鄉(xiāng)村空間變革

自上而下運動式推進是中國農民現(xiàn)代化的一個重要特征[19]。由政府主導的城市擴張、新城建設、工業(yè)園區(qū)建設及重點工程建設（例如機場、學校），推動鄉(xiāng)村空間快速城市化，“村改居”的空間生產與空間資源分配成為政策討論的中心議題。

1.“村改居”空間生產的制度動力

為了協(xié)調保障經濟發(fā)展與保護耕地資源的關系，國務院于2004年發(fā)布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，首次提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村集體建設用地減少相掛鉤”。到2009年，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點范圍幾乎覆蓋全國。隨著城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標的跨區(qū)域流動，非重點項目區(qū)域的普通農村也被納入城市化浪潮之中，農民集居在非發(fā)達省份或地區(qū)逐漸出現(xiàn)。

近年來，蘇北地區(qū)騰退的宅基地指標除自用外，大部分售給蘇南對口支援地區(qū)，國土局成為縣政府的“第二財政局”。Y縣政府于2011年將宅基地騰退工作列為政府重點工作，2016-2019年將之列為政府中心工作，Y縣每年增減掛鉤的任務指標是2萬畝。經過協(xié)調，Y縣騰退的農村建設用地指標中的15%留作自用，85%流轉給結對幫扶Y縣的蘇南某市。建設用地指標分為帶規(guī)劃和不帶規(guī)劃兩類，帶國土空間規(guī)劃的指標價格為100萬元/畝，不帶國土空間規(guī)劃的指標價格為50～70萬元/畝。據(jù)統(tǒng)計，Y縣每個農戶遷出之后，平均可以騰退0.8畝建設用地。農戶所獲得的補償因區(qū)位不同、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策不同而不同。通常情況下，城郊片區(qū)農民房屋拆遷補償價格為每平方米900～1200元，普通農村片區(qū)農房拆遷補償價格為每平方米300元，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取“數(shù)房子”的補償方式，即一間房子補償3000元。農民退出之后的宅基地變?yōu)楦?，農戶可以自己使用，也可以將之流轉給村集體，流轉價格為1.6萬元/畝。因復墾出來的耕地地塊零碎耕種不便，大多數(shù)村民將原宅基地流轉給村集體。

蘇北農戶的農宅建筑面積平均為300平方米，以300元/平方米的建筑成本補貼價格計算，農戶可獲得9萬元房屋補償，還可獲得0.8畝宅基地流轉費1.28萬元，兩項合計為10.28萬元。加上宅基地騰退中發(fā)生的組織、人力等費用，Y縣宅基地騰退的成本為15萬元/畝。如果按70萬元/畝的指標價格流轉出去，Y縣每年可用于交易的1.7萬畝城鄉(xiāng)建設用地指標可獲得93.5億元收入，這在每年只有53億元財稅收入的Y縣，顯得格外重要①由于蘇南地區(qū)建設強度受限以及東西協(xié)作扶貧對口地區(qū)宅基地指標的涌入，Y縣2020年的增減掛鉤指標縮減為1萬畝，2021年縮減為0.5萬畝（資料來自Y縣國土局）。。

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的實踐矛盾在欠發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)明顯，這些地區(qū)政府因財政實力薄弱，能夠補貼農民房屋拆遷的費用有限。如果地方政府強迫農民集中居住，很容易誘發(fā)群體性事件和國際國內輿情。從多地調研情況看，多數(shù)地方政府能夠尊重農民意愿循序漸進地推動農民集中居住，但其中也不乏違背農民意愿、強行推動農民集中居住的行為。為盡可能多地獲得建設用地指標，地方政府通常要求農民連片拆遷、集中居住在人口密集的新型小區(qū)。農民原有的獨門小院或建筑良好的樓房被政府“軟硬兼施”拆除，而后又不得不住進擁擠的公寓樓，這為“村改居”社區(qū)治理埋下隱患。

農民集中居住客觀上推動了農民生活現(xiàn)代化。然而，地方政府推動農民現(xiàn)代化的目標是復雜的，財稅收入的目標重于提升農民生活水平的目標?；旌闲阅繕思葹檎苿愚r民集居提供了政策權威，也為農民后期的生活空間訴求、物理空間競爭提供了理由。農民在日常話語中不斷重復“要是（房屋）平移就好了”“我們?yōu)閲易鲐暙I了”“上樓之后生活壓力大”等話語，不失為一種爭奪空間話語權的策略。

2.“村改居”社區(qū)空間的市場塑造

有能力指揮和創(chuàng)造空間的機構和人，通過各種手段創(chuàng)造有形的空間、空間表象和表象空間，以此來再創(chuàng)造和增強自己的力量[20]。政府和資本主導著“村改居”社區(qū)空間的物理生產過程。在“村改居”中，政府扮演的角色是政策制定、行政推動實現(xiàn)凈地交付，資本扮演的角色是協(xié)助政府建設還建房并從中謀取商品房開發(fā)的土地空間，推動“村改居”空間朝著混合型社區(qū)發(fā)展。

在農民集中居住的開始階段，拆除分散的空心村建設集中居住的中心村是主流模式。隨著蘇南工業(yè)用地稀缺，蘇北宅基地指標的貨幣價值彰顯，地方政府開始壓縮農民集中居住區(qū)的土地空間，推行無院落的二層聯(lián)排房屋，后來則是通過住宅高層化策略實現(xiàn)宅基地指標剩余最大化的目標。政府在不同階段推行的農民集中居住政策，反映在空間建設的物理拼接形態(tài)上。楊林社區(qū)作為村改居社區(qū)，集中了三類集居建筑，其空間形態(tài)如圖2所示。

圖2 楊林社區(qū)集中居住區(qū)的空間分布（作者自制）

村改居社區(qū)的空間形態(tài)與傳統(tǒng)社區(qū)有著明顯區(qū)別：首先，在規(guī)劃建設布局上，村改居社區(qū)空間具有鮮明的土地集約利用導向，整齊有序的房屋排布形式與傳統(tǒng)農村以生產生活便利為目標的分散式布局大不相同；其次，在空間生活設施配套上，村改居社區(qū)會仿照城市社區(qū)為居民配置綠地、公園、健身空間；再次，在房屋空間占有上，村改居社區(qū)具有明顯的不均衡性，村民基于自身市場資源獲得大小不等的生活空間。

楊林社區(qū)展示了新型社區(qū)的空間形態(tài)。楊林社區(qū)空間由四部分拼接而成，第一部分是2009年由三個村民小組平移自建形成的空間，此片區(qū)共有206套帶院落的二層農房，庭院占地面積100平方米，建筑面積180平方米。楊林社區(qū)平移工程于2009年啟動，2011年完工，農戶在新居住點的占地面積為0.42畝，包括房前屋后的道路、綠化地以及房屋占地面積（90平方米）和庭院面積（大約10平方米）。農戶在原村落的宅基地面積平均為0.8畝，扣除其新宅占地面積后，剩余的0.38畝土地仍歸農戶所有，但這0.38畝地的屬性已轉變?yōu)檗r用地。

在縣政府對建設用地指標需求日增的情形下，政府不再提倡宅基地平移式的集中居住點建設，轉而委托市場資本或直接由市場資本建高層住宅。2012年，鎮(zhèn)政府以3萬元/畝的價格將楊林中心村臨近田地征用，以30萬元/畝的價格轉讓本地商人郭某。在政府指導下，郭某與合伙人2013年建成了多層住宅小區(qū)，以安置因增減掛鉤政策和園區(qū)征地政策被拆遷的農戶。村改居小區(qū)的第二部分是由市場主體郭某與合伙人在2013年建設的6棟4～6層高的多層住宅小區(qū)，共有房屋192套，房屋面積為80～120平方米不等。

村改居小區(qū)的第三部分是處于多層小區(qū)和農民自建小區(qū)之間的一排二層獨院別墅，2013年建成，共有房屋22套，每套房屋占地面積100平方米，建筑面積180平方米；第四部分是在多層小區(qū)和二層別墅對面的三排六戶高檔別墅區(qū)，2013年建成，每個庭院占地面積是360平方米。這兩部分住宅也是由市場主體郭某及其合伙人開發(fā)的。多層住宅在2013年的市場價是1300元/平方米，2021年的價格是2200元/平方米，已入住的208戶中有13戶是非本村居民。截至2021年7月，多層住宅尚有50套房子未出售。小別墅在2013年的市場價格為24萬元/棟，到2021年其價格為35萬元/棟。22套小別墅中僅有2套是本村人購買，其余皆由縣城市民預定購買。6套大別墅則由郭某及其合伙人自建自用。不同類型小區(qū)的情況如表1所示。

表1 集中居住區(qū)的小區(qū)空間類型

3.“村改居”社區(qū)的空間屬性

政府和市場主導下的空間生產，塑造了不同于農村社區(qū)的空間社會關系、市場關系和階層關系，這集中體現(xiàn)在村改居社區(qū)的空間屬性上，即空間的商品性、階層性、共有性和規(guī)則多元性。

村改居社區(qū)主要有統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、自主購買三種模式。第一、二種模式是農民自建或請公司代建后農民支付成本，空間的商品性較低，第三種模式下的住房空間具有顯著的商品性。絕大多數(shù)村改居小區(qū)是自建、商品房混合式小區(qū)，空間具有貨幣價值屬性和可比較性，也具有一定的投資性。楊林小區(qū)的農房、多層住宅、兩層獨棟別墅在近幾年都有市場交易，部分市民在此買房的目的是投資。住房空間的商品性使得空間所有權主體具有不穩(wěn)定性和多元性，村改居社區(qū)打破了傳統(tǒng)農村居住的成員邊界，成為原村民、其他村民和市民混合居住的新型社區(qū)。

村改居社區(qū)空間的商品性，為資本差異轉化為社會差異提供了中介機制，展現(xiàn)出了空間的社會階層屬性。人們通常將社會差別理解、構筑并表現(xiàn)為空間的差別，反之亦然[21]。楊林社區(qū)寬敞豪華的大別墅區(qū)與擁擠的多層住宅區(qū)是社區(qū)空間資源分配不均衡的呈現(xiàn)。開發(fā)商郭某擁有兩套大別墅，庭院門口擺放著石刻小象，庭院內部是菜園、花園和停車場，而對面多層住宅區(qū)的居民則只能委身于100平方米的狹促空間，他們只得向公共空間要菜園。

村改居社區(qū)基于商品屬性產生了一種新空間，即共有空間。在空間產權安排上，村改居社區(qū)除了私人空間，還有共有的公共生活空間，例如綠地空間和地下建設空間（地下停車庫、下水道等）。共有產權空間以房屋所有權為依據(jù)，它不同于既往以社員權為基礎的集體所有權空間。從產權上看，傳統(tǒng)村社居住生活空間是由以集體所有、居民無償使用的宅基地為基礎的準私有住宅空間和集體所有的公共空間組成。封閉的小區(qū)將村改居空間劃為“公-共-私”三類空間，而共有空間的景觀、秩序產品將由共有者承擔成本，這催生出物業(yè)公司等企業(yè)組織。

村改居社區(qū)的人口多樣性和產權共有性帶來兩個治理難題，一是催生大量需要居民間充分協(xié)調、共擔成本的公共事務，二是難以形成統(tǒng)一的治理規(guī)則。不同類型的居民在物業(yè)費交納、花臺綠地景觀維系、公共空間利用等方面存在不同認知。多數(shù)農民一時難以接受物業(yè)管理收費模式，還經常將公共空間作為稻谷、玉米晾曬場地。但為了安靜祥和的田園生活而到小區(qū)購房的城市人、投資者，則要求物業(yè)公司依據(jù)現(xiàn)代生活標準管理小區(qū)公共空間，并通過投訴等方式給基層政府施壓。此外，地方政府對小區(qū)的“示范樣板”定位，為小區(qū)增加了“高標準現(xiàn)代社區(qū)”的規(guī)則。多元規(guī)則并存及其沖突、協(xié)調現(xiàn)象，成為村改居小區(qū)公共事務治理左右搖擺的主要成因。

空間不僅被社會關系支持，也生產社會關系和被社會關系所生產。在政策變化和資本運作的雙重作用下，楊林社區(qū)成為一個具有城市社區(qū)空間形態(tài)但卻由農民按照既往生活慣習和方式使用空間的過渡性社區(qū)。集中居住空間內不同類型的居民擁有不同類型的空間和不同質量的社會關系，不均質空間分布呈現(xiàn)了“村改居”社區(qū)的不均質社會，這使得村改居社區(qū)面對著遠較傳統(tǒng)農村更為復雜的治理局面。

三、政社博弈下的公共空間治理平衡

政府是空間生產中的主導力量，在“村改居”空間生產和利用中期待能夠實現(xiàn)農民現(xiàn)代化的政策理想。然而，抽象的政策理想欲落地生效，需要與農民不斷互動以形成空間共識和治理平衡。

1.“村改居”空間的政策定位

地方政府在推動農民集中居住時，往往將多個相關政策疊加，以增強其行動合法性與資源整合力。21世紀初的社會主義新農村建設、2010年前后的美麗鄉(xiāng)村建設、2017年以來的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等是地方政府在不同時期將政策資源與宅基地騰退相結合的宏觀背景。然而，地方實踐一旦與相應政策結合，就需要在“村改居”空間生產中呈現(xiàn)政策理想目標。

楊林社區(qū)宅基地平移項目啟動時，政府將其定位為蘇北新型農村社區(qū)（集中居住區(qū)）樣板村。為此，縣政府邀請同濟大學、南京大學建筑規(guī)劃專業(yè)團隊按照高品質田園社區(qū)的目標，對集中居住點進行空間規(guī)劃設計。最終選定和落地的村莊規(guī)劃設計方案，不但有錯落有致的農房，還有高覆蓋率的綠地景觀，在居住區(qū)周邊是帶有流水湖泊、游覽棧道的小型公園，騰退出來的老村宅則被設計為花海景觀園區(qū)。2011年村民開始入住時，該小區(qū)的公共空間皆是綠地景觀，參觀視察者絡繹不絕。平移小區(qū)空間承擔了政策理想，其空間景觀具有超現(xiàn)實、理想化的異托邦性質[22]。該社區(qū)的道路、地下管網(wǎng)、路燈、綠化以及各類綠地景觀皆由政府項目資金覆蓋。據(jù)不完全統(tǒng)計，圍繞這一面積不大的中心村區(qū)域，政府自2009-2016年間至少投入4000萬元的基礎設施建設費用。2016-2020年之間，楊林社區(qū)每年又從省政府某部門獲得專項建設資金150～250萬元不等。在此期間，為將集中居住區(qū)打造為特色村寨，政府出資為村莊購買栽植各類果樹、在路邊綠地栽植圍欄，以呈現(xiàn)整齊和諧的景觀美感。

在行政考核日益注重民生保障、治理創(chuàng)新的背景下，鄉(xiāng)村空間成為地方政府展示民生政績的理想平臺。因此，多地政府在美麗宜居鄉(xiāng)村、集中居住社區(qū)建設中，傾向于集中項目資源打造亮點，給參觀者帶來強烈的空間震撼。然而，政府對“村改居”公共空間的功能界定，與生活其中的農民并不完全一樣。政府將“村改居”空間視為農民過上現(xiàn)代美好生活的象征，這樣的空間既不同于鋼筋水泥叢林般的狹促城市空間，也不同于雜亂無序不夠清潔衛(wèi)生的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土空間，是彌補兩類生活空間缺陷的新型空間。這類理想空間就像現(xiàn)實世界中的迪斯尼樂園，具有幻想性和補償性。出乎空間設計者意料的是，絕大多數(shù)農民對于“村改居”空間的功能界定是生活性的、實用主義取向的，供人觀賞的花草的使用價值遠不如蘿卜白菜高，而那些石榴、柿子、棗樹等體現(xiàn)特色村寨風貌的果樹也大都“中看不中用”。然而，部分到村改居社區(qū)購房的市民、在城市社區(qū)居住習慣的年輕人，卻贊同并維護政府對于村改居社區(qū)公共空間的功能定位，并在后續(xù)的公共空間治理中成為市民熱線投訴的主力。

傾向于打造現(xiàn)代美好生活空間、在政策行動資源中占據(jù)優(yōu)勢地位的地方政府和少量居民，與傾向于務實利用土地空間、在既有制度行動體系中處于劣勢的多數(shù)居民，分別依據(jù)自身行動資源對綠地空間進行塑造。

2.公共空間治理中的生活化抵制

宏觀的空間生產、空間表象和表象空間由強者來操縱，而微觀的空間實踐卻給民眾留下了參與縫隙。農民在“村改居”空間中利用全天候在場的優(yōu)勢實行分散性、生活化的策略，抵制政府利用新空間規(guī)訓農民生活習性的工程，他們蠶食綠地景觀直至將其變?yōu)椴说亍?/p>

在平移區(qū)，單家獨棟的農家庭院前后都有寬2～3米的空地，這些空地的形成一方面是因財政資金受限僅修了單行道，另一方面是為綠地景觀預留空地。隨著入住人口越來越多，農民的生活性訴求開始在庭院前后的景觀綠地上呈現(xiàn)出來。楊林社區(qū)書記反映，“新型居住小區(qū)難管理，居民都在毀綠種菜。他們偷偷拔花草，今天拔一塊草皮，明天拔一枝花。還有居民嫌景觀樹妨礙蔬菜成長，偷偷地刮樹皮，讓樹看起來是自然死亡。村民門口有幾平方米的菜園子，一家人生活就不用買菜了?！雹僭L談對象：楊林社區(qū)書記，訪談日期：20210714.

面對社區(qū)綠地景觀衰退的局面，來自縣鄉(xiāng)政府部門的包聯(lián)干部明確要求居兩委成員及時制止毀綠并補綠，以免影響考察活動。居兩委成員除了口頭宣傳勸阻外，還鏟除綠地中的蔬菜并補種綠植。然而，日益行政化的居兩委干部成員被繁忙的行政事務和材料填報工作占據(jù)大量時間精力，加上9名居兩委干部中有6名不住在該區(qū)域，客觀上不可能全天候值守綠地。同時，社區(qū)干部自身的生活慣習、空間認知使得他們本身并不排斥菜園地，結果是只有縣鄉(xiāng)領導明確下任務時，社區(qū)干部才會將口頭勸說付諸實際行動。

2013年，拆遷安置農民開始入住多層住宅小區(qū)。多層住宅小區(qū)居民處于降低生活成本的訴求，開始向公共空間要“口糧”（蔬菜），住宅小區(qū)內的花壇、小苗木很快被居民替換成時令蔬菜，僥幸留存下來的景觀樹周邊的小方磚也被撬掉，成了微型菜園地。樓房背后小樹林、小區(qū)圍墻邊上皆是居民的“隱秘菜園”。物業(yè)經理反映，“居民種菜不是一下子就開辟個菜園子，他們一塊一塊地把綠化樹周邊磚塊撬掉，一根樹枝一根樹枝地把小樹苗折騰死。他們白天不好意思搞，就晚上搞?！雹谠L談對象：物業(yè)經理何先生，訪談時間：20210718。

2017年，縣政府要將楊林社區(qū)集中居住點打造為蘇北特色田園社區(qū)，在平移區(qū)每戶門口種三棵果樹，形成瓜果田園風光，該村成功獲得省級特色田園村莊稱號。之后，社區(qū)居民又開始了“默默蠶食-試探占領-逐步蔓延”的空間占領模式。村干部反映，“目前我們這里僅能看到少量的棗樹和季節(jié)性花草，其余時間幾乎都是蔬菜。高品質小區(qū)的定位失敗了?！痹趧?chuàng)建特色田園村寨期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與社區(qū)干部采取運動式治理模式控制住了綠地景觀局面。然而，來自官方的行政化治理無法永久消除來自于民間的生活化反規(guī)訓行為，兩類行動模式的具體特征如表2所示。

表2 政府與居民在公共空間中的行為模式

在力量對比懸殊的治理格局中，農民在反規(guī)訓行動中采取的戰(zhàn)術具有流動性和非正式性。居民的行動不是全盤推翻政策，而是微小的即身抵抗，是不需要離開權力體系就可以進行的，意即“避讓但不逃離”。通過有主體性地采取隱秘的、流動的、權宜性的戰(zhàn)術，農民將自己的差異性訴求迂回地滲透于社區(qū)公共空間之中。

3.公共空間治理的流動性平衡

政府與民眾對住宅區(qū)公共空間功能定位的觀念分化，產生了生活現(xiàn)代化框架下的“規(guī)訓-反規(guī)訓”治理模式。觀念分化的背后是農民生活慣習與行政制度、現(xiàn)實物質利益或理想政策目標之間的矛盾。農民從空間生產過程中尋找正當性辯護，從空間近便性的條件中尋找行動機會，通過干預行政活動效果修改治理框架。

在“村改居”公共空間的具體實踐場景中，地方政府是空間標準、目標的制定者，鄉(xiāng)村兩級基層政權組織是具體治理行動的實施者。而在小區(qū)購房的市民、投資者及其他追求生活品質的居民則通過投訴熱線、拒繳物業(yè)費等方式，要求鄉(xiāng)村干部、物業(yè)公司制止農民種菜、維護社區(qū)公共景觀。作為國家與社會的連接通道，鄉(xiāng)村干部通曉政策目標又深知民情民意，在制度賦予靈活空間的情況下綜合運用情、理、法等工具實現(xiàn)治理平衡。

從空間生產過程的角度，居民為其使用公共空間提出如下理由：第一，產權性理由，平移區(qū)住戶的房前屋后空地是從老村帶來的宅基地面積，住戶應當自主決定如何利用土地；第二，生計性理由，農民集中居住上樓之后生活成本增高，加之菜市場較遠，生活實在不便；第三，補償性理由，部分居民是在鄉(xiāng)社區(qū)干部輪番勸說之下為配合政府工作才同意拆遷，而政府又未同意他們的宅基地平移訴求，屬于被動上樓居住。地方政府集中居住政策的不連貫性、空間補償?shù)牟怀浞中?、空間分配的不公平，軟化了鄉(xiāng)社區(qū)干部鏟菜護綠的合法性和行動強度。加上種菜群體多是留守老人，鄉(xiāng)村干部難以強行執(zhí)法?！拔覀儧]有執(zhí)法權，不能罰款。在家的都是老頭老太，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的，你行為舉止上不能過分。沒有辦法，管不好，又不能不管?！雹僭L談對象：物業(yè)經理何先生，訪談時間：20210718。鄉(xiāng)村干部一方面通過“治標不治本”的“表演式”鏟菜護綠，一方面尋找問題的突破口。

在創(chuàng)建特色田園村寨的2017年，鄉(xiāng)村干部商定將復墾后的老村宅基地無償劃分給高層住宅小區(qū)居民種菜，前提是居民自行放棄在小區(qū)內毀綠所得的菜園地。在新菜地，每戶一塊寬2米、長5米的菜園地，足夠住戶日常生活所需。然而，居民在集中菜園地的利用中也是矛盾重重，因鄰里地邊、打藥施肥、高桿作物遮擋、多占面積等問題產生的糾紛涌入居委會。為消除菜園地利用矛盾，社區(qū)一次性取消所有農戶的菜園地，農戶又返回社區(qū)公共空間開辟菜園地。

經過長期的治理互動，地方政府逐步默許了居民在公共空間種菜的行為，這顯然與鄉(xiāng)村干部不斷向上級領導反饋基層實情分不開。政府默許并不代表其放棄對社區(qū)公共空間的治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出“隱秘性”的菜園地規(guī)范化要求，即通過社區(qū)干部口頭宣傳的空間利用規(guī)則，規(guī)則如下：不允許種植高稈作物（玉米、高粱等）和爬藤作物（豆角、黃瓜），以防影響交通視線和整體美感；不允許施用帶氣味的農家肥，以免影響空間質量、帶來鄰里矛盾；不允許毀壞已經定型的綠地和景觀樹木；夏收之后，公共空間仍然以花草為主，居民不得再次毀壞。針對高層住宅小區(qū)居民間有爭議的菜地，社區(qū)干部采取“不告不理”的態(tài)度，但凡有居民舉報，就會一次性全部清除，直至村民內部形成共識。經過多次博弈，各戶的菜地范圍、種菜時間節(jié)點成為治理共識。村改居社區(qū)公共空間治理平衡的實現(xiàn)過程如表3所示。

表3 村改居社區(qū)公共空間治理平衡的實現(xiàn)

市民、投資者等主體一方面通過市民熱線投訴向政府傳導壓力，一方面通過拒交物業(yè)費向社區(qū)管理者傳導壓力維護其自身利益，已然成為村改居社區(qū)不可忽視的一股力量。這明顯有別于以熟人社會為基礎的傳統(tǒng)農村社區(qū)治理。為了回應政府、市民及投資者等主體的訴求，社區(qū)干部和物業(yè)公司人員通常在每年的3月和8月進行鏟菜護綠行動，3月、8月分別是菜籽剛發(fā)芽、蔬菜即將收割完畢階段，這時于農戶而言損失較小，農戶對官方化的規(guī)制行動抵觸性也較低。社區(qū)干部還會將鏟菜行動提前告知農戶，進一步降低農民的抵抗性，甚至在一定程度上獲得農民配合?！懊磕?月、8月以及有大型檢查之前，村組干部都會帶著鐵锨去鏟菜。告訴村民，下次不要再種了。我們主要是警告，不能激化矛盾?！雹僭L談對象：物業(yè)經理何先生，訪談時間：20210718。社區(qū)干部在公共空間開展的鏟菜護綠行動看似聲勢浩大，實際具有很強的表演性質。事后，社區(qū)干部會將此形成新聞稿上報鎮(zhèn)政府，以完成縣鄉(xiāng)政府督辦的事務。

既然農民種菜、政府種花的時間空間都已清晰，為何社區(qū)干部仍然定期舉行鏟菜行動呢？這一行動實現(xiàn)了兩個治理平衡。第一個治理平衡是通過鏟菜護綠回應市民和投資者的投訴訴求，鄉(xiāng)村干部和物業(yè)公司鏟菜和明確告知農民毀綠種菜不合規(guī)，讓投訴者實現(xiàn)心理平衡。事實上，相當部分市民和投資者對農戶種菜行為予以理解，但對不可控制的毀綠現(xiàn)象無法理解，鄉(xiāng)村干部護綠種花的行為一定程度上滿足了他們的訴求。第二個治理平衡是通過流動性的治理行為確認空間邊界。政府采取默許態(tài)度并堅持定期鏟菜，意在保證公權力在空間治理中的合法性地位，也在規(guī)約公私空間邊界，防止越界失控現(xiàn)象發(fā)生。村干部反映：“你若認可村民種菜的權利。村民能把所有的綠化樹拔掉?！泵磕?月份，村組干部和物業(yè)人員將村域公共空統(tǒng)一撒播百日菊種子，盡管個別村民也會“違規(guī)”撒播香菜種子，但總體不影響田園景觀，公私空間邊界維持了大體均衡。

“村改居”社區(qū)流動性的空間景觀展現(xiàn)了空間治理中的流動性平衡機制，其中的關鍵行動主體在多次博弈之后形成妥協(xié)性共識，由于公共規(guī)則尚未定型，鄉(xiāng)村干部的治理行為也具有權宜性、策略性和流動性。當新的變量出現(xiàn)并打破了這一平衡格局，社區(qū)治理將經過短暫的失序、混亂和調整，形成新的妥協(xié)性共識和暫態(tài)平衡，直至治理主體之間形成總體性共識。公共行政人在多元主體的利益訴求、心理期待、預期調適和行動妥協(xié)上扮演著重要的居間協(xié)調角色，其治理能力一定程度上決定了村改居社區(qū)的生活秩序水平。

四、結論與討論

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化以每年1%的速度提升，城鎮(zhèn)規(guī)模和城鎮(zhèn)人口迅速擴張，隨之而來的交通擁堵、環(huán)境污染、住房緊張、城中村失序等城市病日益凸顯。以人為本的就地或就近城鎮(zhèn)化成為降低城市化成本、提升城市化率、化解大城市治理難題的可行方案。“村改居”社區(qū)是就地就近城鎮(zhèn)化的重要載體，是近20年來地方政府尋求建設用地指標、推動農村生活現(xiàn)代化的重要手段。

“村改居”從空間上深刻改變了農村社會，它不同于傳統(tǒng)農村的空間形態(tài)和空間屬性，使得相應的治理問題呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)過渡特征。本文通過對混合型“村改居”社區(qū)的觀察分析，試圖展示轉型期鄉(xiāng)村社會空間秩序重構的機制。

在城市擴張、工業(yè)園區(qū)建設以及城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等政策背景下誕生的“村改居”社區(qū)，其空間生產、空間利用及空間社會關系再造深受國家制度和地方行政因素影響。從政府視角看，“村改居”社區(qū)作為農民生活現(xiàn)代化的新型空間，應該摒棄雜亂無序、不衛(wèi)生不整潔的空間生活慣習，展現(xiàn)出整潔有序、文明現(xiàn)代的精神風貌，于是投入項目資源、引入物業(yè)管理推動農民生活城市化。但從農民視角看，社區(qū)綠地景觀遠沒有菜園子帶來的物質利益重要，于是在空間生產階段缺乏參與權的民眾，入住集中居住點后充分利用自身優(yōu)勢資源與政府在公共空間利用上展開機智靈活的競爭。

村改居社區(qū)空間的多元屬性決定了其治理的復雜性。社區(qū)空間的商品性、階層性型塑了空間內的多元主體和多元規(guī)則共存格局，而社區(qū)空間的共有性又催生大量與私人利益有關的公共事務，誘致多元主體利益沖突和多元規(guī)則相互沖撞的現(xiàn)象發(fā)生。本文基于“國家制度-鄉(xiāng)村干部-農民生活”的分析框架，展現(xiàn)了國家與農民、宏觀制度與微觀生活的互動過程。鄉(xiāng)村干部在“村改居”空間實踐中代表國家與農民發(fā)生互動，其靈活變通的政策執(zhí)行方式是公共空間秩序實現(xiàn)流動性平衡的關鍵。

案例中公共空間展現(xiàn)出的流動景觀，是農民通過權宜性的戰(zhàn)術將其訴求滲透于空間之中的結果。面對農民在公共空間中的積極博弈，地方政府逐漸改變對“村改居”空間的嚴格管控態(tài)度，采取更為折中的治理方案。盡管公共空間中農民種菜、政府種花的時間空間節(jié)點已經確定，但鄉(xiāng)村干部仍然采取“運動式”治理行動鏟菜護花，這表明面對農民生活的實踐性、靈活性和流動性，政府也在以“流動”的方式制約社會擴張，維持多元主體利益訴求和公私行為邊界平衡。轉型期社會實踐的復雜性、多樣性對尋求穩(wěn)定性的科層治理機制發(fā)出挑戰(zhàn)，流動性平衡是過渡性社區(qū)甚至是轉型期社會實現(xiàn)有效治理的重要機制。

流動性平衡是政府目標與農民生活實踐不適配背景下，一線行政人員與農民多次博弈后所形成的部分認可卻又不穩(wěn)定的治理狀態(tài)，它需要主體間通過不斷的實踐互動來維持邊界平衡。流動性平衡機制是現(xiàn)代科層治理機制的重要補充，一定程度上拓展了“村改居”社區(qū)空間治理研究的理論內涵。流動性平衡機制的政策啟示在于，以“村改居”為代表的農民現(xiàn)代化生活空間重構和秩序實現(xiàn)，有賴于政府與農民的互動性共識。在農民生活空間變革中，政府既要發(fā)揮規(guī)劃引導、觀念引領的功能，又要賦予農民參與空間建設、表達生活訴求的權利，確立農民在新生活空間的主體地位，最終形成有活力的新社會空間治理共同體。