劉 鵬,崔彩賢

(西北農(nóng)林科技大學 人文社會發(fā)展學院,陜西 楊凌 712100)

*通信作者

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(2018年)首次提出“法治鄉(xiāng)村”概念,中央全面依法治國委員會印發(fā)的《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》(2020 年)全面系統(tǒng)地闡釋了法治鄉(xiāng)村建設(shè)的基本理論問題,對法治鄉(xiāng)村建設(shè)的指導思想、基本原則、主要目標、主要任務(wù)、組織實施等作出了詳細部署,法治鄉(xiāng)村建設(shè)進入了換擋提速的新時期。如何在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中充分發(fā)揮已經(jīng)全面推廣的一村一法律顧問制度的有效作用,是新時代法治鄉(xiāng)村建設(shè)的現(xiàn)實命題。一村一法律顧問制度的運行效果直接影響著法治鄉(xiāng)村建設(shè)的歷史進程,關(guān)系著法治社會建設(shè)長遠目標的實現(xiàn)。學界對一村一法律顧問制度已有密切關(guān)注,有學者從政策過程視角分析,認為一村一法律顧問制度在政策活動中存在短板、缺乏有效的評估體系,多元監(jiān)控機制的缺位導致“內(nèi)卷化”等[1];也有學者從制度設(shè)置和運行分析,認為一村一法律顧問制度設(shè)置過分一體化[2],運行存在過度行政化,造成非可持續(xù)性困境[3]。針對現(xiàn)存問題,學者提出了從供給和需求兩個方面推進基層公共法律服務(wù)均等化[4],加強輿論宣傳、重視隊伍建設(shè)、加大資金投入、創(chuàng)新工作機制和健全考評監(jiān)督機制等建議[5]?，F(xiàn)有的研究從一村一法律顧問制度運行的現(xiàn)存問題出發(fā),試圖通過優(yōu)化制度設(shè)計從而更好地發(fā)揮制度治理效能。但是現(xiàn)有研究僅關(guān)注問題的表象,缺乏對問題表象之下的角色沖突內(nèi)在原因分析,因此提出的制度完善建議不能對癥下藥,無法為破解一村一法律顧問制度困局提供正確的進路。因此,要不斷強化一村一法律顧問制度在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中的作用和地位,必須對制度本身進行深入反思并予以修改完善。

一、一村一法律顧問制度歷史沿革與變遷

(一)一村一法律顧問制度初創(chuàng)探索階段

為了貫徹落實黨的十六屆五中全會提出的推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重大歷史任務(wù),司法部出臺了《關(guān)于司法行政工作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)的意見》(2006年),要求拓展農(nóng)村法律服務(wù)領(lǐng)域,律師要為農(nóng)村提供法律顧問、法律咨詢、代理訴訟和法律援助等服務(wù);鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層法律服務(wù)工作者通過擔任村民委員會的法律顧問,幫助農(nóng)村建章立制、實施依法治理等,服務(wù)農(nóng)村社會的法治化管理。該意見嘗試引導律師和基層法律服務(wù)工作者擔任村民委員會的法律顧問,為農(nóng)村提供法律服務(wù),這為鄉(xiāng)村法律顧問制度的建立奠定了政策基礎(chǔ)。自2007年開始,浙江省寧波市為了加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),扎實推進新農(nóng)村建設(shè),率先制定了《寧波市建立農(nóng)村法律顧問制度實施意見》,將全市執(zhí)業(yè)律師和基層法律服務(wù)工作者納入法律顧問隊伍,明確了法律服務(wù)的內(nèi)容和形式,為全市兩千多個行政村配備了一村一法律顧問[6],因此寧波市成為我國一村一法律顧問制度實踐探索的發(fā)源地。在2010年,浙江省和海南省分別制定了《關(guān)于推進全省鄉(xiāng)村法律顧問工作的意見》和《農(nóng)村法律顧問管理規(guī)定(試行)》,一村一法律顧問制度的實踐探索正式起航。

(二)一村一法律顧問制度全面普及階段

黨的十八大報告將全面依法治國作為重要任務(wù),農(nóng)村法治建設(shè)是推進全面依法治國的重要組成部分。司法部于2014年出臺了《關(guān)于推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》,該意見要求積極探索建立鄉(xiāng)村法律顧問制度,通過政府購買方式,向鄉(xiāng)村選派律師或基層法律服務(wù)工作者擔任法律顧問,逐步實現(xiàn)一村一法律顧問。鄉(xiāng)村法律顧問制度首次出現(xiàn)在國家層面的規(guī)范性文件中。自此以后,廣東省、江蘇省、陜西省等20多個省份先后制定了一村一法律顧問工作制度文件,并將其納入重要工作。司法部明確要求,全國范圍內(nèi)應在2018年底基本實現(xiàn)村(居)法律顧問全覆蓋。

(三)一村一法律顧問制度深化發(fā)展階段

黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,一村一法律顧問制度是鄉(xiāng)村振興的重要法治保障。截止2019年4月,全國65萬個村(居)已經(jīng)配備法律顧問,覆蓋率達到99.9%。一村一法律顧問制度成為鄉(xiāng)村法治建設(shè)的重要基石。一村一法律顧問制度逐步帶動了法律資源從城市向鄉(xiāng)村流動,從發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)推廣,加強了廣大農(nóng)村地區(qū)的普法力度,在解決農(nóng)村糾紛和化解社會矛盾中發(fā)揮了重要作用。全國各地高度重視一村一法律顧問制度建設(shè),圍繞鄉(xiāng)村法治建設(shè)的中心目標,不斷探索新的工作模式,諸如陜西省西安市蓮湖區(qū)建立了社區(qū)法治“1133”工作模式[7]、廣東省建立了政府購買機制與跨區(qū)對口支援機制[8]。

一村一法律顧問制度在短短的15年里,從無到有,從局部到全國,經(jīng)歷了快速推進的發(fā)展過程。制度推進的背后是自下而上和自上而下兩種力量互相作用的結(jié)果,在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)主要是自發(fā)的需要促進了制度的產(chǎn)生與實施,在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則主要依靠行政力量的統(tǒng)一安排部署推進。一村一法律顧問制度客觀上對于推進鄉(xiāng)村法治建設(shè)發(fā)揮了重要推動作用,對于鄉(xiāng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展發(fā)揮了重要的保障作用。但是一村一法律顧問制度實際的運行效果也應當值得關(guān)注,只有充分了解實際的運行效果,才能把制度治理效能發(fā)揮到最佳水平。

二、一村一法律顧問制度運行面臨的問題

為了深入了解一村一法律顧問制度的實際運行效果,研究選擇了位于S省的63個行政村進行了問卷調(diào)查和深度訪談,在調(diào)研期間共發(fā)出調(diào)查問卷3 370份,收回有效問卷 3 091份,訪談記錄40份。通過對數(shù)據(jù)基本結(jié)果進行處理分析后發(fā)現(xiàn):村民、村干部、駐村法律顧問和司法行政部門對于一村一法律顧問制度運行反映的問題各不相同。

(一)村民對駐村法律顧問工作好評率低

村民對駐村法律顧問存在不知道、不認可、不信任的問題。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn),村民知道駐村法律顧問的占比為54.6%,不知道有駐村法律顧問的占比45.4%;21.5%的村民認為駐村法律顧問有較大作用,42%的村民認為駐村法律顧問作用不大,認為駐村法律顧問完全沒有作用的占比36.5%;20%的村民認為法律顧問能公正地解決問題,46%的村民認為法律顧問解決不了村里的主要問題,認為法律顧問站在村委會一邊替村干部說話的占比34%。

“駐村法律顧問使用的有些話根本聽不懂;在對村委會的工作有意見的情況下,駐村法律顧問基本都是向著村委會說話,我想要解決的問題,駐村法律顧問也根本解決不了?！?村民訪談記錄:SYLJG20210825)

(二)村干部對駐村法律顧問工作認可度差

村干部認為駐村法律顧問存在工作時間難以保障、工作開展組織困難、部分建議實施困難等問題。村干部與駐村法律顧問之間有著較為緊密的聯(lián)系,駐村法律顧問的每一次蹲點服務(wù)都得首先與村干部聯(lián)系。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn),55%的村干部認為駐村法律顧問能夠每月到村蹲點服務(wù)一次,35%的村干部認為駐村法律顧問一年之中偶爾會到村駐點,10%的村干部反映駐村法律顧問一年都沒來過村里;除開個別法律咨詢服務(wù)之外,在面對駐村法律顧問提出開展法治宣傳時,61%的村干部認為多數(shù)村民覺得學習法律知識對自己作用不大,導致人員組織困難;39%的村干部認為場地有限和時間沖突導致組織群眾困難。

“駐村法律顧問對我們村委會集體決策提出了很多合法性建議,但是有些建議與我們村一貫遵循的習慣不一致,有些建議只從法律的角度來考慮問題,沒有結(jié)合本村的實際情況,導致有些法律建議難以實施?！?村干部訪談記錄:SYZJF20210826)

(三)駐村法律顧問工作自我成就感弱

受司法行政機關(guān)指派下鄉(xiāng)提供法律服務(wù)的駐村法律顧問認為工作報酬低、村干部不積極配合、村民缺乏積極性。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn),85%的駐村法律顧問認為當前司法行政部門發(fā)放的勞動報酬與勞動付出完全不對等;15%的駐村法律顧問認為當前的報酬無法承擔下鄉(xiāng)的交通費,每次駐村法律服務(wù)不僅耽誤其他有償法律服務(wù)的機會,甚至自己還得自擔成本,面對生存壓力根本不想承擔駐村法律顧問工作。37%的駐村法律顧問認為村干部能盡最大努力為開展法律服務(wù)提供保障;但是63%的駐村法律顧問認為村干部在組織保障上敷衍了事,無法為法律服務(wù)和法治宣傳提供有效保障。24%的駐村法律顧問認為每次蹲點都有一些村民主動咨詢并解決了一些法律問題;76%的駐村法律顧問認為村民外出務(wù)工人員較多,留守村民缺乏積極性,每次蹲點前來咨詢的村民寥寥無幾,覺得是在浪費自己的時間。

“我是一名年輕的專職律師,生存壓力挺大的,每次下鄉(xiāng)蹲點開展法律服務(wù)得到的補貼還不夠來回車費,我原本以為能在蹲點村擴大自己的知名度,拓展一些案源。但是駐村開展法律服務(wù)工作并不容易,村干部在工作組織上存在畏難情緒,留守的老年村民也并沒有多少需要咨詢的法律問題,村里的很多問題我從法律的角度解決不了,一段時間之后村干部和村民對我就十分冷淡,我覺得后期的工作開展真的挺難的?！?駐村法律顧問訪談記錄:SYYWP20210929)

(四)司法行政人員對工作滿意度低

一村一法律顧問是各地司法行政部門主導推進實施的具體工作任務(wù)。司法行政人員在推進駐村法律顧問工作的過程中遇到了駐村法律顧問人員不足、財政經(jīng)費支持不足和監(jiān)督考核手段乏力的難題。

“我們縣行政村共計65個,全縣只有2家律師事務(wù)所,從事律師工作共計不到10人,加上基層法律工作者,能擔任駐村法律顧問的人員不到13人,人均包村5個之多,駐村法律顧問的工作量確實很重;由于全縣經(jīng)濟不發(fā)達,列支駐村法律顧問工作的專項經(jīng)費較少,給駐村法律顧問的工作補貼基本是象征性的;在考核評價駐村法律顧問工作時,簡單量化存在不合理之處,但定性效果評價機制卻難以建立,考核結(jié)果對駐村法律顧問缺乏有效的問責機制。建立常態(tài)化的駐村法律顧問工作激勵機制一直是我們努力解決的問題。”(縣司法局工作人員訪談記錄:SYZZJ20211006)

通過對S省一村一法律顧問工作涉及四方主體的調(diào)研訪談可以發(fā)現(xiàn),一村一法律顧問制度運行與預期的目標存在較大差距,各主體之間存在較大的觀點分歧、有時甚至是對立,駐村法律顧問的工作并不能讓村民、村委會和司法行政部門滿意,而近乎無償提供法律服務(wù)的駐村法律顧問也存在難處和怨氣。

三、一村一法律顧問制度運行問題內(nèi)在原因檢視

一村一法律顧問制度的推行旨在推進基層法治,通過行政權(quán)力配置法律服務(wù)資源,滿足鄉(xiāng)村各主體的法律服務(wù)需要。其初衷符合鄉(xiāng)村振興的客觀需要,順應全面依法治國的時代需求[9]。但是從一村一法律顧問制度的實際運行效果來看,無論是作為制度受益者的村民與村委會,還是作為制度實施者的駐村法律顧問,抑或是作為制度實施推動者的司法行政部門,都有不同程度的怨言。究其原因,一村一法律顧問制度本身存在供給不足的問題,截至目前沒有全國統(tǒng)一的一村一法律顧問制度專門性規(guī)范和文件,現(xiàn)行的制度分別由各省市縣自行制定,指導思想不統(tǒng)一,制度具體內(nèi)容也存在失當和不完善之處[10]。本文選取浙江、廣東、江蘇和陜西四省的一村一法律顧問制度(見表1)作為分析樣本,審視制度運行效果不佳的原因。

表1 駐村法律顧問工作職責

(一)駐村法律顧問工作職責過于寬泛導致其角色沖突

從現(xiàn)行各省關(guān)于駐村法律顧問工作職責規(guī)定的具體內(nèi)容來看,駐村法律顧問服務(wù)對象包括村民、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等其他涉訴涉訪維穩(wěn)部門,服務(wù)事項既包括特定主體的法律咨詢、出具法律意見、糾紛化解和法律援助等,又包括不特定主體的法治宣傳、鄉(xiāng)規(guī)民約等規(guī)范的合法性審查等。駐村法律顧問既是村民和村委會的法律服務(wù)者,也是法律糾紛的調(diào)解員,還是政府相關(guān)部門的法治宣傳員、維穩(wěn)情報員。駐村法律顧問的多重社會角色會導致角色沖突。

根據(jù)社會角色理論,不同的社會角色應當具有與其相對的權(quán)利、義務(wù)和行為規(guī)范,每個角色都有一定的角色期待,但這些期待彼此出現(xiàn)矛盾或個體對過多的角色期待難以應付時,就必然會造成不同角色間發(fā)生沖突[11]。駐村法律顧問多重社會角色在理想層面可以共存,因為制度設(shè)計者把全村看成一個利益整體,把駐村法律顧問視為能時刻堅守中立并不帶個人感情色彩的理性人。但是現(xiàn)實中,村域范圍內(nèi)的矛盾糾紛可能會發(fā)生在村民內(nèi)部之間、村民與村委會之間,有時甚至也可能發(fā)生在村民與基層人民政府之間。身為法律服務(wù)人員必須堅守的職業(yè)倫理根本要求是,要堅定地站在服務(wù)對象一邊,盡最大努力維護服務(wù)對象的合法權(quán)益,讓服務(wù)對象滿意;法律服務(wù)人員對當事人負有忠誠義務(wù)。當一名駐村法律顧問在面對具體的法律爭議時,他很可能先后為爭議雙方提供法律服務(wù),為兩個利益沖突方提供法律服務(wù)違反了忠誠義務(wù),便會發(fā)生角色沖突。駐村法律顧問同時為爭議雙方提供法律服務(wù),從邏輯上也構(gòu)成了《律師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范》所禁止的雙方代理,盡管這種雙方代理與律師執(zhí)業(yè)中的雙方代理不盡相同,但是駐村法律顧問為爭議雙方都提供法律服務(wù)的行為必然會引起爭議雙方的警惕、猜忌,提供法律服務(wù)的過程可能會充滿不信任,這種狀態(tài)下的法律服務(wù)很難取得定分止爭的良好效果。

駐村法律顧問擔任法治宣傳員、維穩(wěn)情報員,往往是站在管理者的角度,履行管理者委托其承擔的職責,當村民與管理者發(fā)生法律糾紛時,駐村法律顧問的介入很可能既是裁判員(站在管理者一邊),又是運動員(站在村民一邊),必然會造成角色混同與沖突[12]。把唯一的駐村法律顧問當成多元利益主體的委托人,有時甚至是兩個利益沖突方的法律服務(wù)主體,必然會造成駐村法律顧問角色沖突。駐村法律顧問角色沖突直接導致了廣大村民對駐村法律顧問的不認可和信任危機。

(二)過度行政配置資源違反了法律服務(wù)市場化的客觀規(guī)律

一村一法律顧問制度產(chǎn)生的主要原因是在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的情況下,為了彌補鄉(xiāng)村法律資源的不足,由司法行政機關(guān)主動作為,將法律服務(wù)優(yōu)勢資源通過行政配置手段補充到法律資源稀缺的鄉(xiāng)村地區(qū),從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村法治。從現(xiàn)行制度規(guī)范看,一村一法律顧問制度行政配置的主導地位是明顯的?！墩憬庖姟芬?guī)定各級司法行政機關(guān)統(tǒng)籌安排基層法律服務(wù)力量,加強對鄉(xiāng)村法律顧問工作的指導、監(jiān)督和考核;《廣東意見》規(guī)定地級以上市司法行政部門統(tǒng)籌本地區(qū)的法律服務(wù)人才資源,指導縣(市、區(qū))建立完善向律師事務(wù)所購買服務(wù)有關(guān)制度;《江蘇意見》規(guī)定省轄市、縣(市、區(qū))司法行政、民政部門負責統(tǒng)籌指導,組織實施開展一村(社區(qū))一法律顧問工作;《陜西制度》規(guī)定市司法局根據(jù)所轄各縣(市、區(qū))的村(社區(qū))數(shù)量等基本情況和工作需要,負責本地區(qū)村(社區(qū))法律顧問的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和配置工作,縣(區(qū))司法局負責本轄區(qū)村(社區(qū))法律顧問的選派和更換工作。其他省市的一村一法律顧問都明確規(guī)定了司法行政部門的主導職責。由司法行政部門主導的一村一法律顧問制度自上而下全面覆蓋,能在一定程度上解決有與沒有的問題,對于階段性緩解偏遠鄉(xiāng)村的法治需求發(fā)揮了重要作用。但是隨著全面小康社會的建設(shè)不斷推進,社會主要矛盾發(fā)生了變化,一村一法律顧問制度要解決的主要矛盾也發(fā)生變化,一村一法律顧問制度建立之初目的是解決“有沒有”的問題,現(xiàn)在一村一法律顧問制度應當著力去解決“好不好”的問題,著力解決老百姓滿意不滿意的問題,關(guān)注焦點將從一村一法律顧問制度形式全覆蓋的數(shù)量要求逐步轉(zhuǎn)向制度的實際運行效果。

改革開放以后,我國將使用者付費等市場化原則引入到公共服務(wù)領(lǐng)域,逐步建立了與市場經(jīng)濟相匹配的公共服務(wù)體系,有效提升了公共服務(wù)供給水平[13-14]。堅持市場對資源配置起決定性作用的同時,更好發(fā)揮政府積極作用,已經(jīng)成為堅持與完善中國特色社會主義市場經(jīng)濟的共識。在社會主義市場經(jīng)濟不斷完善和發(fā)展下,法律服務(wù)成為市場經(jīng)濟的一個重要組成部分。法律服務(wù)是供需雙方根據(jù)自愿和實際需要達成的一項服務(wù)交易,需求方可以根據(jù)自己的需要選擇自己滿意的服務(wù)商,服務(wù)商為了立足市場必然會為需求方提供最好的服務(wù)[15]。司法行政部門主導的一村一法律顧問法律服務(wù)資源配置[16],對需求方而言可能是一種生硬的送法下鄉(xiāng)服務(wù),原因主要在于駐村法律顧問可能只精通單一業(yè)務(wù)或能力欠佳,需求方面對這種無法選擇的法律服務(wù)難免抱怨,原本作為惠民工程的法律服務(wù)變成了減損政府形象的負面事件。

(三)責權(quán)利配置不當導致工作開展不可持續(xù)

一村一法律顧問制度能否產(chǎn)生預期效果關(guān)鍵在于駐村法律服務(wù)人員。駐村法律服務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平、工作積極性和工作責任心等因素直接影響著法律服務(wù)效果,關(guān)乎鄉(xiāng)村法治建設(shè)水平。如何發(fā)揮駐村法律服務(wù)人員的積極作用,各省在制度規(guī)范中明確了一些措施,《浙江意見》規(guī)定加強對鄉(xiāng)村法律顧問工作的指導、監(jiān)督和考核,對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的法律顧問工作,政府及相關(guān)部門予以一定的經(jīng)費支持,重點加以扶持;《廣東意見》明確規(guī)定村(社區(qū))法律顧問“每個月至少到村(社區(qū))服務(wù)累計8小時,每個季度至少舉辦1次法制講座”,并建立評估制度;《江蘇意見》規(guī)定各級民政部門要加強一村一法律顧問工作的評估檢查和輿論宣傳;《陜西制度》規(guī)定村(社區(qū))法律顧問應自覺接受司法行政機關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)司法所的監(jiān)督指導,“對于工作懈怠的駐村法律顧問,縣級司法行政機關(guān)應當及時向其所在律師事務(wù)所提出更換律師的要求”。從以上省份的制度規(guī)范可以看出,對于近乎無償提供法律服務(wù)的駐村法律顧問規(guī)定了嚴格的工作要求和檢查監(jiān)督;而對那些違反工作要求或檢查結(jié)果較差的駐村法律顧問,僅面臨著被替換的處理結(jié)果,這種處理結(jié)果對其毫無督促之力,對個別駐村法律顧問而言可能正中下懷,使其借機脫身。

從待遇保障來看,部分經(jīng)濟較為發(fā)達的省份為駐村法律顧問提供了一定的工作補貼,但是個別經(jīng)濟較為落后的省份提供的工作補貼甚至無法保障必要的交通費。從各省駐村法律顧問組成人員結(jié)構(gòu)來看,駐村法律顧問主要由執(zhí)業(yè)律師組成,執(zhí)業(yè)律師是法律服務(wù)市場中的自由職業(yè)者,他們依靠提供法律服務(wù)獲得物質(zhì)生活保障,承擔駐村法律服務(wù)的工作是義務(wù)性的,近乎是無償?shù)?但是這項工作卻不屬于《中華人民共和國法律援助法》規(guī)定的法律援助范圍[17]。對于以執(zhí)業(yè)律師為主體的駐村法律顧問來講,僅僅依靠情懷而不從理性經(jīng)濟人出發(fā)考慮勞動對價,他們的工作動力是不可持續(xù)的;況且多數(shù)被指派駐村的執(zhí)業(yè)律師是年輕律師或收入不高的律師,他們本身還在為生計奔波,近乎無償?shù)鸟v村法律服務(wù)工作只會讓他們疲于應付[18]。當前一村一法律顧問制度重點放在對駐村法律服務(wù)人員工作要求和檢查監(jiān)督,在責任無限大而權(quán)益無保障的情況下,無法從根本上激發(fā)駐村法律服務(wù)人員的積極性和主動性,過多的硬性要求甚至有可能消減部分積極參與人員的公益熱情,產(chǎn)生適得其反的結(jié)果。

四、一村一法律顧問制度重塑

(一)重新定位駐村法律顧問的工作職責

法治鄉(xiāng)村建設(shè)背景下駐村法律顧問作用應當持續(xù)強化。法治中國建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)在鄉(xiāng)村,鄉(xiāng)村法治建設(shè)是未來法治中國建設(shè)的重要組成部分?，F(xiàn)代化的鄉(xiāng)村僅依靠鄉(xiāng)規(guī)民約已經(jīng)無法化解全部矛盾糾紛,無法維護鄉(xiāng)村良好的社會秩序,也無法滿足鄉(xiāng)村振興發(fā)展的客觀需要。鄉(xiāng)村法治建設(shè)是鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化的必然要求[19],最根本的問題是如何有效把國家法律植根于鄉(xiāng)村大地。我國廣大鄉(xiāng)村法治人才嚴重匱乏,要推進鄉(xiāng)村的法治化進程,短期內(nèi)必須依靠外部法治力量的輸入,駐村法律顧問在一定程度上填補了鄉(xiāng)村長期無法律服務(wù)的空白,為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了重要法治保障。隨著鄉(xiāng)村社會的不斷發(fā)展,法律問題會越來越多,對法律服務(wù)的需要也會越來越強烈。鄉(xiāng)村“法律明白人”雖然已經(jīng)進入試點階段[20],但是全面普及并發(fā)揮作用仍需時日,也無法從根本上替代駐村法律顧問的作用,因此,持續(xù)改進和強化駐村法律顧問的作用是基本方向。

要重新認識駐村法律顧問到底是誰的法律顧問?這個問題在一村一法律顧問制度建立之初并沒有清晰的認識,幾乎各省都把駐村法律顧問看成是一個鄉(xiāng)村法治建設(shè)的萬能支柱,既為村民服務(wù),又為村委會服務(wù),甚至還為基層綜合治理部門服務(wù)。這樣理想化的設(shè)計忽視了鄉(xiāng)村各主體之間的內(nèi)在矛盾分歧,造成了駐村法律顧問角色沖突,嚴重影響了工作效果。要優(yōu)化駐村法律顧問工作,必須首先明確定位駐村法律服務(wù)主要服務(wù)對象。從鄉(xiāng)村社會治理的基本結(jié)構(gòu)來看,村委會作為村民自治組織,同時承擔著部分公共管理服務(wù)職能,在涉及農(nóng)村土地、開發(fā)建設(shè)、基層治理等其他與村民利益相關(guān)的事項中存在違法的可能性[21]?，F(xiàn)實中鄉(xiāng)村社會最突出的矛盾、挑戰(zhàn)法治建設(shè)最大的因素就是村委會有法不依及違法行為,村委會侵害村民利益最容易引發(fā)群體性事件;而村民之間的矛盾糾紛往往是個別的、零星的,基本不會影響社會基本面上的正常秩序。因此,在鄉(xiāng)村社會最需要法律護航的是村委會,駐村法律顧問應當為村委會服務(wù),保證村委會在法治軌道上開展工作是其主要使命。村委會依法辦事也就達到了維護村民合法利益的目的,這個目的正是設(shè)置駐村法律顧問的初心。

駐村法律顧問是村委會的法律顧問,其工作職責就應當相應予以收縮。駐村法律顧問的工作重心和主要職責為列席村委會召開的重大會議,為村委會提供法律咨詢,為“鄉(xiāng)規(guī)民約”進行法律“體檢”,為村委會的各項決策出具書面法律意見,為村委會開展涉及村民利益的各項工作進行事前合法性審查,確保村委會依法辦事,確保村干部合法盡責履職。在履行主要職責之外,駐村法律顧問可以開展法治宣傳、為村民提供法律咨詢服務(wù)、幫助村民申請法律援助等事項,這些事項是鼓勵性的法律服務(wù),而不是職責性的法律服務(wù)內(nèi)容。

(二)重新歸位司法行政機關(guān)的職能

在一村一法律顧問制度產(chǎn)生和發(fā)展的過程中,司法行政機關(guān)是總設(shè)計師,也是制度的執(zhí)行者。省級司法行政機關(guān)起草和制定一村一法律顧問制度,縣級司法行政機關(guān)統(tǒng)籌本區(qū)域一村一法律顧問的選配、考核監(jiān)督管理,一村一法律顧問制度推進的每一步都離不開司法行政機關(guān)的推動。在個別法律服務(wù)資源較為緊缺的縣市,司法行政機關(guān)要做好法律顧問與村之間的對接安排,確保每一個村都會有一名法律顧問。一村一法律顧問制度運行之初,司法行政機關(guān)強制性地進行法律資源配置,大大提高了行政效率,對于完成一村一法律顧問全覆蓋目標的實現(xiàn)發(fā)揮了重要作用。但是隨著鄉(xiāng)村法治社會的不斷發(fā)展進步,行政手段配置法律資源的方式可能會違背法律服務(wù)供需雙方的意愿,造成資源浪費的不良后果。

在注重一村一法律顧問制度實際運行效果提升的新階段,司法行政機關(guān)應當聚焦宏觀制度的設(shè)計與優(yōu)化,定位于宏觀統(tǒng)籌監(jiān)督檢查。將一村一法律顧問法律服務(wù)人員與各村的對接等具體性事務(wù)交給市場去解決,充分尊重村委會與法律顧問之間的溝通和磋商,充分尊重村委會與法律顧問之間的互選意愿,由村委會與法律顧問之間簽訂正式的法律服務(wù)協(xié)議,法律顧問簽訂的法律服務(wù)協(xié)議需要其所在律師事務(wù)所(非律師法律顧問人員由其管理單位)審核蓋章方能生效。村委會在法律顧問不履職或履職不盡責的情況下,可以單方解除協(xié)議,另行選聘;在村委會不尊重法律顧問出具的法律意見,擅自做出違法事項或其他侵害村民利益的行為時,在不聽從法律顧問建議的情況下,法律顧問可以解除協(xié)議并向律所(非律師人員向其管理單位)報告,律所(或其他管理單位)應當將報告內(nèi)容轉(zhuǎn)送當?shù)厮痉ㄐ姓C關(guān)。

司法行政機關(guān)作為一村一法律顧問制度運行,看得見的手必須適度收縮,而市場這只看不見的手需要及時補位,借助市場的力量不僅節(jié)約了行政運行成本[22],而且大大激發(fā)了村委會和駐村法律顧問作為主要當事方的主動性和積極性,村委會為了獲得更好的法律服務(wù),自會全面考察法律顧問的工作能力和工作責任心;駐村法律顧問為了被村委會這個當事人認可,定會盡最大努力提供優(yōu)質(zhì)法律服務(wù),只有這樣的法律服務(wù)關(guān)系才能取得最好的制度運行效果。

(三)完善激勵保障措施

駐村法律顧問主要服務(wù)對象是村委會,因此,村委會就是駐村法律顧問的實際委托方;駐村法律顧問為村委會提供法律服務(wù),村委會作為實際聘任方應當支付服務(wù)對價,同時對駐村法律顧問的工作進行評價,根據(jù)評價結(jié)果決定續(xù)聘與解聘。在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū),村委會一般具有支付法律服務(wù)的能力,如果駐村法律顧問獲得了滿意的服務(wù)對價,就不需要任何司法行政力量的介入,村委會與駐村法律顧問之間就是一種純市場上法律服務(wù)交易行為。但是我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡的問題依然嚴重,大多數(shù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展水平落后,缺乏支付駐村法律顧問費用的能力,在這種情況下,如何發(fā)揮駐村法律顧問工作積極性就是一個需要司法行政機關(guān)介入并解決的問題。

為了保證一村一法律顧問制度中村委會與法律顧問之間的市場主體地位不變,司法行政部門的保障激勵措施需從以下三個方面入手:第一,列支財政專項資金轉(zhuǎn)移支付村委會購買法律服務(wù)的費用。各省每年度對本省鄉(xiāng)村進行分類評估,根據(jù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟年度發(fā)展狀況,劃分為駐村法律服務(wù)費用自理型、半自理型和不能自理型。對于自理型鄉(xiāng)村不需要給予財政資金支持,對于半自理型鄉(xiāng)村給予50%的法律服務(wù)費用財政資金支持,對于不能自理型鄉(xiāng)村給予100%的法律服務(wù)費用財政資金支持,各級地方財政根據(jù)合適的比例分擔支持專項資金。第二,增加對律師事務(wù)所村(居)法律顧問工作的考核內(nèi)容。將一村一法律顧問服務(wù)作為律師事務(wù)所必須開展的年度公益服務(wù)活動,每年進行年度考核評估,對于評估成績良好的律師事務(wù)所公開進行表彰獎勵,對于評估成績較差的律師事務(wù)所,由其主管部門約談律所主任,并限制其參加本年度各項評優(yōu)。第三,將擔任村法律顧問工作并考評結(jié)果優(yōu)秀作為律師履行法律援助義務(wù)的一種形式。擔任駐村法律顧問的律師,在本年度盡職盡責,考核結(jié)果優(yōu)秀的可以免于承擔其他法律援助義務(wù)。

(四)健全全國統(tǒng)一的一村一法律顧問專門制度規(guī)范

經(jīng)過長期的實踐檢驗,一村一法律顧問制度在基層法治社會建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用,在未來推進法治中國建設(shè)和國家治理體系治理能力現(xiàn)代化的過程中依然不可或缺。一村一法律顧問制度偶爾會被全國統(tǒng)一的規(guī)范性文件或政策文件提及,但尚未就一村一法律顧問制度作出專門規(guī)定。囿于缺乏全國統(tǒng)一性的一村一法律顧問行為規(guī)范指引,該項制度運行便缺乏體系性和科學性,實際運行效果無法保證。我國制定統(tǒng)一的一村一法律顧問制度文件的時機已經(jīng)成熟。一方面是進一步強化基層法治建設(shè)的需要,中央全面依法治國委員會印發(fā)的《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》(2020年)和《關(guān)于進一步加強市縣法治建設(shè)的意見》(中法委發(fā)〔2022〕5號)都強調(diào)要“加強和規(guī)范村(居)法律顧問工作”,制定全國統(tǒng)一的村(居)法律顧問制度規(guī)范是落實中央文件精神的具體舉措,為建設(shè)法治鄉(xiāng)村提供制度保障。二是上升為全國一般性規(guī)范的實踐基礎(chǔ)已經(jīng)具備,一村一法律顧問制度在全國已經(jīng)實踐十多年,各地積累了大量的實踐經(jīng)驗,也制定了成文的制度規(guī)范,各地的實踐經(jīng)驗和制度文本為制定全國統(tǒng)一的一村一法律顧問制度行為規(guī)范提供了堅實的基礎(chǔ)。司法部應及時制定《一村一法律顧問實施條例》,為進一步推進一村一法律顧問制度體系化、制度化和規(guī)范化提供制度保證。

重塑一村一法律顧問制度就是抓住鄉(xiāng)村法治建設(shè)的主要矛盾,重塑后的一村一法律顧問制度需要由全國統(tǒng)一的部門規(guī)章為指引,進一步明確駐村法律顧問主要服務(wù)對象,從服務(wù)對象出發(fā)重新明確法律顧問的工作職責,確立村委會與駐村法律顧問之間的市場交易主體地位,原本由司法行政機關(guān)推動的一村一法律顧問制度借助市場力量優(yōu)化資源配置,司法行政機關(guān)僅需從財政支持和考核監(jiān)督上發(fā)揮作用。未來的鄉(xiāng)村法治建設(shè),在充分發(fā)揮一村一法律顧問制度優(yōu)勢之外,還需更多的法律專業(yè)技術(shù)人員參與,既包括本土的“法律明白人”,也包括鄉(xiāng)村之外的法律資源引入。只有多元化的法律服務(wù)主體才能滿足鄉(xiāng)村居民對高質(zhì)量法律服務(wù)的內(nèi)在需求,才能為鄉(xiāng)村振興提供法治保障,才能推進鄉(xiāng)村法治社會建設(shè)。