徐 美 英,柳 為 易

(1.西南大學(xué)歷史文化學(xué)院,重慶 400715;2.重慶醫(yī)藥高等?？茖W(xué)校馬克思主義學(xué)院,重慶 401331)

傳染病是由病原微生物和寄生蟲,如細(xì)菌、病毒、蠕蟲等感染人體后產(chǎn)生的有傳染性、在一定條件下能夠在人與人之間或人與動(dòng)物之間相互傳播并廣泛流行的疾病[1]。當(dāng)某種傳染性疾病在一個(gè)區(qū)域內(nèi)大范圍暴發(fā)時(shí),就被定義為大流行,中國人習(xí)慣將之稱為“瘟疫”。重大傳染病的暴發(fā)往往考驗(yàn)著一個(gè)國家的醫(yī)療服務(wù)水平、應(yīng)急管理能力和社會(huì)保障機(jī)制。其防治不當(dāng)可造成人員死亡、市鎮(zhèn)摧毀、國家衰退和文明瓦解,嚴(yán)重者甚至足以毀滅族群、物種;但是若疫病得到有效防治,則可進(jìn)一步提高醫(yī)療質(zhì)量、革新社會(huì)管理,進(jìn)而增進(jìn)人類福祉。從20世紀(jì)80年代開始疾病醫(yī)療史越來越受到大陸學(xué)界的關(guān)注,尤其是2003年“非典”疫情之后,研究呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢(shì),并取得諸多精深的成果[2-3]158-168[4]。從研究的內(nèi)容上來看,學(xué)者們通過挖掘利用相關(guān)文獻(xiàn)資料,對(duì)傳染病的種類、不同群體在應(yīng)對(duì)疫病方面所采取的舉措等進(jìn)行了分析;從研究地域上來看,前期對(duì)北京、上海、廣州等經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)城市的疫病防治關(guān)注比較多,隨著研究的全面展開和深入,近年來,基層和鄉(xiāng)村的傳染病防治持續(xù)引起學(xué)界的關(guān)注[5];從研究的時(shí)間斷限來看,學(xué)者們更多地是關(guān)注明清及其以前朝代的疫病與防治,對(duì)于民國時(shí)期則關(guān)注較少[6]17-18;此外,從研究方法上來看,跨學(xué)科對(duì)疾病醫(yī)療史的研究越來越受到重視,如歷史學(xué)與地理學(xué)結(jié)合,歷史學(xué)與社會(huì)學(xué)結(jié)合,歷史學(xué)、地理學(xué)與醫(yī)學(xué)結(jié)合等,換言之,即希望“藉此來探討體現(xiàn)、說明和詮釋歷史上社會(huì)文化的狀況及其變遷”[3]159。有鑒于此,本文擬在官民聯(lián)動(dòng)的視角之下,對(duì)民國時(shí)期的傳染病防治工作進(jìn)行進(jìn)一步的探討,以期豐富近代疾病史研究,同時(shí)為當(dāng)今的疫病治理提供些許鑒戒。

一、民國時(shí)期傳染病高發(fā)且致死率高

由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、社會(huì)動(dòng)蕩不安、自然災(zāi)害頻繁,加上醫(yī)療條件有限,導(dǎo)致民國時(shí)期傳染病一直處于高發(fā)狀態(tài)。為便于醫(yī)護(hù)人員開展防治,也為了讓社會(huì)各界進(jìn)一步了解各類傳染病的真相和危害,早在1916年3月12日,當(dāng)時(shí)的北洋政府內(nèi)務(wù)部就頒布了中國第一部《傳染病預(yù)防條例》。時(shí)任北洋政府中央衛(wèi)生委員會(huì)委員的俞鳳賓在見證條例頒布時(shí)感慨萬千:“因不知曉傳染病,普通百姓只能委過于天命、氣數(shù)、鬼神等;加之病后亂投醫(yī)生,治療不當(dāng),防疫無方,導(dǎo)致因一人致死而害及一群,一隅之害而禍及全境,因此政府實(shí)有頒布條例之必要?！盵7]該條例首次將“虎烈拉(即霍亂)、赤痢(即痢疾)、腸窒扶斯(即腸傷寒)、天然痘(即天花)、發(fā)疹窒膚斯(即斑疹傷寒)、猩紅熱、實(shí)扶的里(即白喉)和百斯脫(即鼠疫)”8個(gè)病種定性為法定傳染病。

南京國民政府時(shí)期,為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)傳染病的管理,1928年,衛(wèi)生部在原制度基礎(chǔ)上,重又頒布新的條例,將“流行性腦脊髓膜炎”增列為第9種法定傳染病;并且明確要求各地如發(fā)現(xiàn)以上9種疫病,應(yīng)第一時(shí)間報(bào)告當(dāng)?shù)匦l(wèi)生管理機(jī)構(gòu),予以登記,同時(shí)向衛(wèi)生部進(jìn)行匯報(bào)[8]。臨近抗戰(zhàn)勝利的1944年,國民政府依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況,進(jìn)一步將原來的《傳染病預(yù)防條例》修改為《傳染病防治條例》,在原來9種法定傳染病基礎(chǔ)上,新增了一種法定傳染病,即“回歸熱”[9]。以上三個(gè)條例的頒布時(shí)間跨度比較大,而且在傳染病的病種劃分上也不盡一致,這一方面說明人們對(duì)傳染病的認(rèn)識(shí)在逐步深化,另一方面也表明民國時(shí)期傳染病的種類偏多,流行很廣。

對(duì)上述三部條例的內(nèi)容進(jìn)行梳理,可以發(fā)現(xiàn)政府對(duì)于疫病的防治措施處于不斷加強(qiáng)和深化的趨勢(shì)當(dāng)中。1916年北洋政府所頒《傳染病預(yù)防條例》規(guī)定預(yù)防傳染病的管理主體為“地方行政長(zhǎng)官”,而1944年國民政府在《傳染病防治條例》中則變更責(zé)任主體為“衛(wèi)生主管機(jī)關(guān)”,這一變化體現(xiàn)出“承擔(dān)傳染病防治的主體更加專業(yè)化”,也進(jìn)一步賦予衛(wèi)生主管機(jī)關(guān)加強(qiáng)預(yù)防治理疫病的權(quán)能[10]。具體而言,從中央行政主管機(jī)關(guān)的設(shè)置當(dāng)中,也能夠體現(xiàn)民國政府對(duì)于防疫工作深入與細(xì)化的管理趨勢(shì)。1915年北洋政府恢復(fù)設(shè)置隸屬于內(nèi)政部的衛(wèi)生司,下屬第二科專門負(fù)責(zé)傳染病預(yù)防等防疫事宜。南京國民政府成立以后,曾一度于1928年設(shè)置衛(wèi)生部,下設(shè)防疫一司,專管傳染病與防疫工作,體現(xiàn)出“防疫在衛(wèi)生行政中的重要地位”[6]159-160。

盡管民國時(shí)期政府對(duì)疫病的防治在不斷加強(qiáng),但是各類傳染性疾病還是頻繁暴發(fā)。據(jù)統(tǒng)計(jì),從1912年到1948年這37年間,累計(jì)暴發(fā)各類疫病114次,平均下來每年就有3.08次[11]24。我們從國民政府衛(wèi)生部依據(jù)各地上報(bào)材料,統(tǒng)計(jì)的1939年至1947年全國傳染病情況就可見一斑:

1939—1947年傳染病病死情況統(tǒng)計(jì)表(單位:人)[12]

上述統(tǒng)計(jì)材料因?yàn)楦鞯匦l(wèi)生機(jī)構(gòu)未能普遍建立,數(shù)字缺漏甚多,可以說是不完全的統(tǒng)計(jì),但亦足以略窺民國時(shí)期傳染病之流行及危害。從上表我們可知,1939年至1947年6月,除去缺漏數(shù)據(jù),不到9年的時(shí)間里,共有4 360 199人感染傳染病,導(dǎo)致122 051人死亡。其中單單1946年就有1 322 140人患上各類傳染病,另外1941年、1942年、1943年也是連續(xù)3年都超過50萬人染病。在各類疫病中,感染瘧疾、赤痢和霍亂的人數(shù)最多;而因病致死率排名前三的分別是鼠疫56.45%、霍亂23.17%及流行性腦脊髓膜炎22.25%。除了縱向比較,通過與同期其他國家橫向比較,我們更能感受到,中國傳染病的致死率是多么地觸目驚心。國民政府內(nèi)政部衛(wèi)生署對(duì)20世紀(jì)30年代前后,世界上相關(guān)國家因傳染病疫死人數(shù)占總死亡人數(shù)的比率進(jìn)行了調(diào)查統(tǒng)計(jì),其中澳大利亞是9%,法國12.7%,美國13.1%,英國15%,希臘24.2%,日本29%,而中國達(dá)到了驚人的42.3%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過同期其他國家[13]。

民國時(shí)期的傳染病流行之廣、危害之大,不能不引起時(shí)人的高度重視,從而促使廣大民眾和社會(huì)各界,在官方的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下開展傳染病的防治。

二、官民聯(lián)動(dòng)防治傳染病模式的構(gòu)建

傳染病的防治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,牽涉面廣、專業(yè)性強(qiáng)、關(guān)注度高?！芭c一般的疾病基本只與病人及其親屬直接相關(guān)不同,瘟疫一旦發(fā)生,就關(guān)乎整個(gè)社會(huì)?！盵14]因此,防治傳染病不是單純依靠醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和政府部門就能夠獨(dú)立完成的,而是需要全社會(huì)齊心協(xié)力共同參與,尤其需要在政府的倡導(dǎo)組織下,把非政府的力量動(dòng)員協(xié)調(diào)起來,建立官民聯(lián)動(dòng)的防治模式,通過群防群治才能將之戰(zhàn)勝克服。黨的二十大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)指出:“要拓展民主渠道,豐富民主形式,確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)?！盵15]提高傳染病的防治處置能力,推進(jìn)社會(huì)管理體系建設(shè),事關(guān)群眾的切身利益,離不開社會(huì)各界的廣泛參與,需要政府主導(dǎo),民眾參與,全社會(huì)共同行動(dòng)起來,共同建設(shè)有效的應(yīng)急處理體系。在此方面,民國時(shí)期政府與民間社會(huì)開展了諸多有益的探索。

(一)政府主動(dòng)作為

民國時(shí)期政府充分發(fā)揮其職能,通過采取完善制度、開展治療、加強(qiáng)防疫、做好宣傳等行之有效的防疫手段,使整個(gè)社會(huì)在應(yīng)對(duì)重大傳染病面前,處處可見國家權(quán)力的影響。

疫病防治,制度先行。民國時(shí)期著名醫(yī)學(xué)教育家胡定安在《中國衛(wèi)生行政設(shè)施計(jì)劃》一書中特別指出:防疫制度,猶如國家之根本法,非首先制定不可[16]。為加強(qiáng)對(duì)防疫工作的指導(dǎo),確保傳染病得到有效防治,民國時(shí)期歷屆政府都高度重視制度建設(shè)工作,不斷推進(jìn)衛(wèi)生防疫的立法工作。前述提到1916年、1928年和1944年政府先后頒布了三部有關(guān)傳染病方面的工作條例。特別是1944年的《傳染病防治條例》,共計(jì)35條,對(duì)藥品器材的儲(chǔ)備、經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、傳染病院的設(shè)立、醫(yī)療防疫隊(duì)的設(shè)置、預(yù)防接種的實(shí)施、飲水安全的保障、生活衛(wèi)生的整治、病毒傳染媒介的隔絕、蚊蠅蚤鼠的捕殺、公共場(chǎng)所的保障、傳染病人的救治等都做了明確規(guī)定[9]。此外,為加強(qiáng)對(duì)傳染病工作的綜合治理,國民政府圍繞檢驗(yàn)檢疫、預(yù)防接種、獎(jiǎng)懲撫恤、清潔衛(wèi)生等工作,相繼出臺(tái)了《海港檢疫章程》[17]291-298《傳染病預(yù)防條例施行細(xì)則》[17]335《防疫人員獎(jiǎng)懲條例》[17]336《種痘條例》[17]337《防疫人員恤金條例》[17]337《污物掃除條例》[17]341《捐資興辦衛(wèi)生事業(yè)褒獎(jiǎng)條例》[17]345等法律法規(guī)。制度的不斷健全,確保了民國時(shí)期的傳染病防治工作能夠得以更加高效地推進(jìn)。

在加強(qiáng)制度建設(shè)的同時(shí),政府也高度重視對(duì)疫病患者的救治。為加強(qiáng)診斷和治療,政府明確要求人口稠密之城市及傳染病流行之區(qū)域,應(yīng)設(shè)立傳染病醫(yī)院。1933年,當(dāng)時(shí)的首都南京,人口日增,每遇傳染病癥發(fā)現(xiàn),因無隔離診治設(shè)備,導(dǎo)致滋蔓傳染。南京市政府為謀人民安全,撥款2 550余元,創(chuàng)設(shè)傳染病院,內(nèi)有病床40張,另外社會(huì)愛心人士捐贈(zèng)了2 500元的消毒品等藥物。傳染病院6月1日正式成立,到12月份,共計(jì)收容病人400余人,內(nèi)以赤痢、白喉、傷寒患者最多,經(jīng)過治療均已痊愈[18]。各地的傳染病院建立后,在救治工作中發(fā)揮了重要作用。湖南省立傳染病院在1946年7月到12月半年時(shí)間里,治療了各類傳染病人89人,其中治愈55人,稍愈25人,死亡9人[19]。此外,在重大疫情暴發(fā)后,為應(yīng)對(duì)醫(yī)療資源不足的問題,政府還經(jīng)常設(shè)立一些臨時(shí)性的疫病醫(yī)院。如上海市衛(wèi)生局為預(yù)防時(shí)疫發(fā)生時(shí)之便于民眾方面求醫(yī)起見,特約定熱心公益醫(yī)院之多家,在衛(wèi)生局指導(dǎo)下,設(shè)置臨時(shí)時(shí)疫救濟(jì)處,準(zhǔn)備各種防疫救治事宜。其中共計(jì)有紅十字會(huì)時(shí)疫醫(yī)院、虹口醫(yī)院、神州醫(yī)院、上海時(shí)疫醫(yī)院、急救時(shí)疫醫(yī)院、浦東醫(yī)院、楊思臨時(shí)時(shí)疫醫(yī)院、集義善會(huì)等[20]。

推行疫苗接種和加強(qiáng)檢驗(yàn)檢疫,同樣是民國時(shí)期政府防治傳染病的重要舉措。1928年頒發(fā)的《種痘條例》明確規(guī)定:每年分3至5月和9至11月,兩個(gè)時(shí)間段開展種痘工作,錯(cuò)過時(shí)間沒有接種者應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)種;如無特殊情況,不參加種痘的小孩,政府將對(duì)其父母或監(jiān)護(hù)人處10元以下的罰款;種痘局及醫(yī)師應(yīng)做好接痘記錄工作,在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向有關(guān)部門報(bào)告[17]337。通過多年的努力,到上世紀(jì)40年代中期“預(yù)防天花之牛痘接種與預(yù)防霍亂、傷寒之疫苗注射,普遍實(shí)施,其他如白喉、猩紅熱、鼠疫等疫病在發(fā)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)做預(yù)防注射?！盵12]348據(jù)國民政府衛(wèi)生部統(tǒng)計(jì):1946年全國種痘6 964 504人,霍亂注射11 561 459人,傷寒注射158 114人,霍亂傷寒混合注射1 971 934人[12]347。接種疫苗是為了提高人體本身抵抗病毒的免疫力,加強(qiáng)檢疫則是杜絕傳染病在外部環(huán)境流行的重要舉措?？箲?zhàn)暴發(fā)前國民政府在上海、廈門、汕頭、青島、廣州、漢口等處已經(jīng)設(shè)立了檢疫所?？箲?zhàn)軍興,各地相繼淪陷,檢疫工作也無形中受到影響和沖擊,抗戰(zhàn)勝利后,檢疫工作相繼得到恢復(fù)發(fā)展。衛(wèi)生部根據(jù)各檢疫所報(bào)告材料對(duì)1942年至1947年6月的檢疫工作做了統(tǒng)計(jì)。通過檢疫應(yīng)當(dāng)說在一定程度上可以減少相關(guān)疾病不致隨車船之行駛和旅客之往返而蔓延。

1942年至1947年6月檢疫工作表[12]350

此外,為了讓更多的普通民眾對(duì)傳染病有所了解,政府還充分利用報(bào)紙雜志、標(biāo)語口號(hào)、宣傳演講和衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)等方式,開展形式多樣的防疫知識(shí)宣傳,號(hào)召民眾搞好清潔衛(wèi)生,養(yǎng)成良好衛(wèi)生習(xí)慣,樹立科學(xué)防疫理念,從源頭上減少傳染病的發(fā)生。例如,1935年的《陜西衛(wèi)生月刊》上就刊載了一首陜西省韓城縣衛(wèi)生部門編寫的《通俗防疫歌》,內(nèi)容通俗易懂,傳誦起來朗朗上口,對(duì)普及傳染病知識(shí)起到了很好地作用:眾同胞,聽我言,防時(shí)疫,莫憚煩。廿世紀(jì),交通便,傳染病,易蔓延,慨我國,太固頑,輕科學(xué),不精研。重迷信,求神仙,乏機(jī)關(guān),少救援。各時(shí)疫,遍地傳,年年有,歲歲見,有識(shí)者,心膽寒,一猖獗,遍閭閻,如猛獸,逞兇殘……有病人,病菌滿,應(yīng)急速,交通斷,將病人,隔離遠(yuǎn)。飲食物,零用件,要消毒,要分嚴(yán)。排泄物,及吐痰,或燒卻,或蓋埋。急回頭,正路趕,講衛(wèi)生,莫遲緩。日常間,易而舉,要清潔,勿疏忽。多撲蠅,多殺鼠,急消毒,急防腐。生冷物,勿食用,多留心,勿自苦,眾同胞,都來干,這樣行,各方面,都合算。家庭安,人人健,強(qiáng)家族,強(qiáng)省縣……大中華,才健全,樂陶陶,無邊岸。眾同胞,聽我勸,聽我勸,聽我勸[21]。

民國時(shí)期,政府主動(dòng)作為,采取的各項(xiàng)積極防疫措施,一方面改變了中國傳統(tǒng)社會(huì)瘟疫防治自發(fā)性和臨時(shí)性的行為,使傳染病治理工作在政府的主導(dǎo)之下更加趨向于有組織、有計(jì)劃地開展;另一方面,民國時(shí)期構(gòu)建起來的這套衛(wèi)生防疫體系,對(duì)減少疫病危害、提高民眾意識(shí)、加快公共衛(wèi)生建設(shè)等方面都產(chǎn)生了積極影響,也為中國現(xiàn)代衛(wèi)生防疫事業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

(二)民眾積極參與

傳染病因其具有傳播速度快、感染面廣的特點(diǎn),所以任何人在重大疫病暴發(fā)時(shí),要想置身事外,幾乎都不可能。正因?yàn)槿绱?不少民眾作為疫病的經(jīng)歷者和見證者,在目睹傳染病帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn)與危害后,積極配合和支持政府的防治工作,在做好自身的防護(hù)工作之外,還從事一些力所能及的事情,以實(shí)際行動(dòng)支持與彌補(bǔ)政府在衛(wèi)生行政與防控傳染病工作方面的不足。民眾的積極參與,是配合補(bǔ)充政府行為的有力保障,提供了建立官民聯(lián)動(dòng)開展傳染病防控機(jī)制的民間力量。

民國時(shí)期,政府雖然建立了不少的傳染病院和時(shí)疫醫(yī)院,但是一旦遇到重大疫病暴發(fā),醫(yī)療設(shè)施往往顯得捉襟見肘,很多患者難以獲得醫(yī)院的及時(shí)醫(yī)治。如抗戰(zhàn)勝利后的昆明,人口遠(yuǎn)超20萬,然只有衛(wèi)生處主辦之傳染病隔離所1座,設(shè)備殊欠完善,故昆市時(shí)有傳染病患者得不到醫(yī)治而喪命[22]。面對(duì)醫(yī)療設(shè)施不足,百姓看病難的情況,民間許多熱心人士,紛紛施以援手。上海時(shí)疫暴發(fā)的時(shí)候,各界人士組織了專門的防疫經(jīng)費(fèi)籌備委員會(huì),籌集到了10萬元的經(jīng)費(fèi),以此建立了數(shù)家防疫醫(yī)院,以惠及貧苦民眾[23]。另外,有些醫(yī)務(wù)工作者還專門在報(bào)刊雜志上刊發(fā)文章,將各種傳染病的注意事項(xiàng)、治療方法向社會(huì)予以公布,方便民眾在家遵照?qǐng)?zhí)行,以緩解因官方資源不足,所致醫(yī)治不及時(shí)的問題。如民國時(shí)期的《西京日?qǐng)?bào)》從1935年的1月8日到3月19日,分7期陸陸續(xù)續(xù)刊載了一位叫文玉的醫(yī)生撰寫的傳染病相關(guān)知識(shí),以指導(dǎo)民眾開展防治工作[24]。

此外,針對(duì)政府在疫病防治過程中經(jīng)費(fèi)和藥品短缺的問題,包括海外華僑在內(nèi)的諸多愛心人士也是主動(dòng)伸出援手,捐款捐物,守望相助,共克時(shí)艱。如1933年安徽省不少地方疫病流行,地方慈善家“刻正謀集巨資,備藥施救,以免蔓延為害”[25]。1947年,北平傳染病院舉行募捐,市民非常踴躍,共計(jì)收到募捐款十八萬五千元,對(duì)改善醫(yī)院的條件起到了很好的作用[26]。為支援國內(nèi)傳染病防治,1938年,印尼華僑專門訂購防疫漿苗一百萬劑,在兩星期內(nèi)運(yùn)往國內(nèi)捐助難民[27]。

與此同時(shí),有些民眾還積極為政府的傳染病防治工作建言獻(xiàn)策,對(duì)影響防疫的事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。上海的《市政評(píng)論》曾刊載了一篇市民對(duì)霍亂發(fā)生后,如何做好防疫工作的意見建議:“現(xiàn)在上海不幸發(fā)生虎疫,衛(wèi)生當(dāng)局,正竭力來設(shè)法撲滅。這種直接威脅市民生命的疫病,竟發(fā)現(xiàn)在勝利后國際觀瞻所系的都市里,一方面可說是國家之恥(因?yàn)閼?zhàn)后世界各大都市迄今尚未發(fā)現(xiàn)過是項(xiàng)疫病),予人以不潔城市印象,一方面不能不深慮蔓延滋長(zhǎng)開來,甚至無法收拾。疫病的來源,自然由污穢而起,過往馬路上及里巷中堆積成山,污穢成渠的現(xiàn)象,就是疫病的根源,現(xiàn)在雖已清除,還希望能永遠(yuǎn)保持清潔,而衛(wèi)生當(dāng)局對(duì)于環(huán)境衛(wèi)生,亦不能不特別注意整飭。此外想到的如嚴(yán)厲取締發(fā)售不潔冷飲物品,應(yīng)隨時(shí)派員檢查,市民們要趕快普遍打防疫針,以及勿隨地涕吐便溺等,在此炎夏將臨,尚可及時(shí)補(bǔ)救,未知先生以為然否?”[28]該建議有分析、有方法,體現(xiàn)了一個(gè)市民的社會(huì)擔(dān)當(dāng)。此外,有民眾還直接寫信舉報(bào)破壞公共衛(wèi)生,影響疫情防控的事件。《民強(qiáng)報(bào)》1948年9月6日就曾刊載了一則名叫李鐵甫的讀者來信,信的標(biāo)題是《城內(nèi)晾大便傳染病可怕盼當(dāng)局速予取締》,主要內(nèi)容是:近據(jù)各報(bào)皆刊載有關(guān)于酣睡病——即大腦炎傳染之厲害,鄙人讀之,真有惶恐不可終日之感。想我們太陽宮這地方的人民,每天都有傳染大腦炎癥之危險(xiǎn),緣太陽宮一帶為一大糞廠,然早已被衛(wèi)生局取締,完全搬到城外晾糞去了,但近因連日下雨,糞廠諸位老板就藉詞道路不好走,在本地又大晾其糞了。這一來我們這百余戶人家,就每天與蒼蠅同棹吃飯,和蚊子同時(shí)睡眠了,請(qǐng)想想,我們的生命,還怎么能全呢?請(qǐng)無論如何在社會(huì)版予以刊載或轉(zhuǎn)有關(guān)衛(wèi)生機(jī)關(guān),注意民命為幸[29]。上述兩則建議言辭中肯,反映了民國時(shí)期普通民眾不僅是配合政府工作,還積極參與到傳染病防治工作中去,成為防疫工作的重要組成部分。

(三)社會(huì)組織支援

民國時(shí)期,各種社會(huì)組織同樣也是國家防疫體系中一支不可忽視的力量,在傳染病防治過程中做出了重要貢獻(xiàn)。由于戰(zhàn)亂頻繁,社會(huì)動(dòng)蕩,使得國家治理能力弱化。面對(duì)頻繁暴發(fā)的疫病,政府雖積極主動(dòng),但苦于受各種不利條件的牽絆,常常導(dǎo)致作為有限,這時(shí)候就要充分發(fā)揮社會(huì)組織的力量,以彌補(bǔ)政府治理過程中的不足。余新忠曾將參與疫病防治的社會(huì)力量區(qū)分為“以鄉(xiāng)賢指導(dǎo)的地方紳富集團(tuán)”與“民間社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)”[11]362,本文主要對(duì)后者的疫病防治參與進(jìn)行討論。民國時(shí)期社會(huì)組織獲得了較大發(fā)展,開始承擔(dān)部分公共事務(wù)。社會(huì)組織因其與民眾接觸多,加上不受僵化的行政程序制約,工作開展起來更靈活,更富有創(chuàng)造性,成效也比較明顯。因此在疫情防治中,社會(huì)組織處于政府與民眾之間,既能夠上承政府指令,并補(bǔ)充其工作上的缺漏;又可與民眾緊密結(jié)合,直接對(duì)患病者進(jìn)行救治照顧,充分發(fā)揮其組織效力,成為民國時(shí)期官民聯(lián)動(dòng)傳染病防治體系中的重要組成部分。

民國時(shí)期,每逢時(shí)疫流行,相關(guān)社會(huì)團(tuán)體、文化媒介均積極響應(yīng)政府號(hào)召,通過施診施藥、加強(qiáng)宣傳等方式參與疫病的防治。有研究者曾對(duì)民國時(shí)期上海的民間社團(tuán)在傳染病防治活動(dòng)中的重要作用進(jìn)行研究,指出“民間社團(tuán)的傳染病防治內(nèi)容豐富”,且主要依靠民間力量運(yùn)作,成為“政府工作在公共衛(wèi)生領(lǐng)域方面的有力的必要的補(bǔ)充”[30]。除上海具有種類甚多的民間社團(tuán)參與疫病防治外,中國紅十字會(huì)同樣是其中典型的代表。全面抗戰(zhàn)暴發(fā)后,日本加快了對(duì)中國侵略的步伐。1938年江浙一帶的戰(zhàn)亂,導(dǎo)致大量難民涌入上海,由此引發(fā)了霍亂迅速蔓延。據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì),截至1938年3月19日前一周,上?；紓魅静∷劳稣呖傆?jì)1 676人[31]。受疫病沖擊,政府的醫(yī)療資源嚴(yán)重不足,病房滿員,無法收容患者。有鑒于此,中國紅十字上海國際委員會(huì)積極行動(dòng):除在收容所辦理消毒,準(zhǔn)備大批浴缸供難民洗澡外,特別設(shè)立了一個(gè)防疫組,并購置足夠12萬人用的霍亂傷寒混合疫苗,請(qǐng)中華醫(yī)學(xué)會(huì)派人送至各防疫所。組織三個(gè)注射隊(duì),為全上海30萬難民注射疫苗。此外,又在各難民醫(yī)院,增設(shè)隔離醫(yī)院多處,加上之前設(shè)置的巡回醫(yī)院和診所,共同為患傳染病的難民治療[32]。

另外,為減少傳染病發(fā)生,一些社會(huì)團(tuán)體還大力配合民國時(shí)期政府倡導(dǎo)的衛(wèi)生運(yùn)動(dòng),開展防疫宣傳。1936年夏天,湖北省岳口民眾教育館為灌輸夏令衛(wèi)生常識(shí),以消除疫病起見,專門舉辦了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的防疫宣傳運(yùn)動(dòng):社交部印發(fā)告民眾書,繪制標(biāo)語,聯(lián)絡(luò)公安局實(shí)行掃除街巷、消毒廁所、講演;教導(dǎo)部向民眾、學(xué)校講授防疫常識(shí);閱覽部介紹醫(yī)藥衛(wèi)生書籍及陳列衛(wèi)生圖表,康樂部重新布置民眾診所,并購置大批夏令衛(wèi)生藥品;另外還邀請(qǐng)了6位相關(guān)醫(yī)生及專家圍繞傳染病的種類、防治等內(nèi)容進(jìn)行講演,每次聽講民眾極為踴躍[33]。與此同時(shí),一些社會(huì)團(tuán)體還借助相關(guān)報(bào)刊媒體,普及傳染病方面的知識(shí)。如當(dāng)時(shí)福州的青年會(huì)專門創(chuàng)作了一則有關(guān)防疫方法的廣告,在自辦的公開刊物《福州青年報(bào)》上刊發(fā)。“近日時(shí)疫頗盛,同胞切要謹(jǐn)防。茲有防疫辦法,各宜謹(jǐn)記勿忘。多設(shè)捕鼠器具,以期凈絕病源。死鼠用灰掩埋,切勿拋棄街沿。房屋趕緊洗凈,宜用臭水硫磺。食品尤須遮蓋,以免聚集蠅蚊。水乃第一要緊,不潔萬不可嘗。不特可通空氣,且亦便于納涼。本會(huì)派人演說,各處設(shè)有會(huì)場(chǎng)。希望人人注意,同享福壽綿長(zhǎng)?！盵34]該廣告以通俗易懂的方式向民眾宣傳如何預(yù)防傳染病,同時(shí)該會(huì)還派人到各處去演說宣傳,以助進(jìn)一步提高民眾的防范意識(shí)。

雖然社會(huì)組織在疫病蔓延時(shí)的積極參與支援是民國時(shí)期傳染病防治機(jī)制的重要組成部分,但是我們?nèi)砸⒁獾狡浯嬖诘木窒扌浴！皬默F(xiàn)代的眼光來看,這雖然是一種可資且必須利用的資源,但如果缺乏國家的調(diào)配、管理和某些強(qiáng)制性規(guī)定,這種救療的局限是十分明顯的?！盵11]372也即是說,社會(huì)組織的支援必須得到國家權(quán)力的配合方能取得更加有力的作用。

綜上所述,傳染病的防治是一項(xiàng)標(biāo)本兼治的復(fù)雜工程,需要政府部門統(tǒng)籌、醫(yī)務(wù)人員實(shí)施、普通民眾參與、社會(huì)團(tuán)體支援,方能取得成功,從而讓民眾的健康與生命得到保障。概言之,民國時(shí)期官民聯(lián)動(dòng)的傳染病防控體系包含三方面的參與者:政府、民眾與社會(huì)組織。三者分別依據(jù)其職責(zé)與能力在傳染病防控工作中承擔(dān)不同的角色,以充分發(fā)揮其功能,使社會(huì)在傳染病流行中依然保持正常的運(yùn)轉(zhuǎn)?？傮w而言,政府居于核心位置,憑借其行政職權(quán),在防疫制度建設(shè)、公共衛(wèi)生行政以及醫(yī)療資源的投入與調(diào)配等方面發(fā)揮宏觀指導(dǎo)的作用,構(gòu)成了傳染病防治中最全面、最穩(wěn)固的一道常態(tài)化防線;民眾則居于疫病傳染與防治的第一線,成為自己人身健康安全的“第一責(zé)任人”,故其在能力范圍之內(nèi)積極配合政府的公共衛(wèi)生建設(shè)與傳染病防治工作開展。此外,部分熱心民眾亦可憑借自己掌握的知識(shí)與能力,參與到政府的傳染病防治工作當(dāng)中,在社區(qū)范圍內(nèi)發(fā)揮查漏補(bǔ)缺之作用。民眾對(duì)于政府工作的配合與參與,要旨在于保障其生命健康安全,構(gòu)成傳染病防治中的底層防線;但是政府與民眾在疫病防治中亦存在短板:受制于中國幅員遼闊,各區(qū)域間差異顯著,城鄉(xiāng)之間更存在鴻溝,政府的意志與政策難以順暢抵達(dá)每一處土地,可資調(diào)配的有限資源亦使政府感到能力有限。對(duì)社會(huì)普通民眾而言,則受制于思想道德水平與素質(zhì)能力的良莠不齊,在面對(duì)傳染病等突發(fā)社會(huì)問題時(shí)常常難以有效組織。在政府與民眾的短板與困境之間,社會(huì)組織恰可構(gòu)成聯(lián)系二者上通下達(dá)的交流渠道,發(fā)揮其組織力與專業(yè)能力,成為參與公共事務(wù)與社會(huì)治理,彌補(bǔ)政府能力的中堅(jiān)力量,形成傳染病防治的靈活防線。由此可見,政府、民眾與社會(huì)組織分別發(fā)揮其效能,職責(zé)互補(bǔ),構(gòu)建起官民聯(lián)動(dòng)防治傳染病的有效機(jī)制。

三、民國時(shí)期傳染病防治相關(guān)問題檢視

民國時(shí)期,逐步探索建立的這種由政府主導(dǎo),多方力量共同參與的協(xié)作機(jī)制,在傳染病防治工作中所取得的成績(jī)和產(chǎn)生的積極影響無疑是非常顯著的。但由于受客觀歷史條件的制約,存在的問題同樣不少,依然值得我們今天去檢視和總結(jié)。

(一)疫情應(yīng)急管理機(jī)制不夠健全

傳染病因其容易造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和社會(huì)危害,進(jìn)而危及公共安全,因此在其暴發(fā)后必須第一時(shí)間采取應(yīng)急處置措施。民國時(shí)期政府雖然對(duì)此也作了明確規(guī)定:醫(yī)生發(fā)現(xiàn)確診或者疑似傳染病人時(shí)應(yīng)于48小時(shí)內(nèi)報(bào)告當(dāng)?shù)匦l(wèi)生主管機(jī)關(guān);保長(zhǎng)及警察發(fā)現(xiàn)傳染病人或者因傳染病致死之尸體時(shí),應(yīng)于24小時(shí)內(nèi)報(bào)告當(dāng)?shù)匦l(wèi)生主管機(jī)關(guān)[9]。但是在實(shí)際的防治過程中,由于種種原因,致使這種疫情應(yīng)急管理機(jī)制在很多地方并未健立,造成時(shí)間的延誤,導(dǎo)致傳染病給社會(huì)帶來了嚴(yán)重危害。

1946年,抗戰(zhàn)剛?cè)〉脛倮?東北就暴發(fā)了大規(guī)模的霍亂,導(dǎo)致人員大量感染和死亡,面對(duì)政府嚴(yán)重遲緩和滯后的防疫工作,有民眾專門撰文進(jìn)行了嚴(yán)厲批評(píng):“我們除面對(duì)著饑荒之外,更遭到一種可怕的傳染迅速的流行病。這就是霍亂的蔓延,已有遍及全國南北之勢(shì),一周來我們不斷聽到關(guān)內(nèi)外各地鬧虎疫的消息,由上海傳到北平,由北平傳到沈陽,由沈陽又鬧到長(zhǎng)春……各地衛(wèi)生責(zé)任當(dāng)局,都煞有介事的展開防疫運(yùn)動(dòng),可是死于真性霍亂的人,仍時(shí)有所聞,就東北來說,尤其在長(zhǎng)春市,霍亂已經(jīng)襲來,才手忙腳亂地支起防疫網(wǎng)來。什么叫防疫?什么叫防疫注射?這完全失掉了意義。防疫應(yīng)行之于未然,既發(fā)生之后,才想去疫防注射,雖不無亡羊補(bǔ)牢之功,卻始終嫌遲了一步。遲了一步不要緊,長(zhǎng)春一地至十九日就有四十一人死掉,這遲的責(zé)任該誰負(fù)?……我們只有敦請(qǐng)衛(wèi)生當(dāng)局以此次為痛砭的教訓(xùn),是否有負(fù)于人民期待之切國家倚望之殷?！盵35]與傳染病的斗爭(zhēng)往往是和時(shí)間賽跑的過程,一旦錯(cuò)過最佳防治期,將造成疫根難除,蔓延不止。1938年甘肅靖遠(yuǎn)縣發(fā)生大規(guī)模的白喉、猩紅熱傳染病:流行甚烈,尤以小兒為多,患者無法醫(yī)治,三五日即斃命,近來死亡數(shù)字至可驚人。當(dāng)?shù)卣块T直到病情難以控制的時(shí)候,才向省政府報(bào)告,請(qǐng)求派醫(yī)攜藥,趕往救治,以重民命[36]。

(二)醫(yī)療衛(wèi)生條件較為落后

良好的醫(yī)療衛(wèi)生條件是防治傳染病的前提和基礎(chǔ)。民國時(shí)期,由于受戰(zhàn)爭(zhēng)沖擊和經(jīng)濟(jì)短絀等因素影響,導(dǎo)致傳染病防治的醫(yī)療衛(wèi)生條件難以達(dá)到相關(guān)要求,很多地區(qū)并沒有開設(shè)專門的醫(yī)院,醫(yī)療人員緊張,醫(yī)藥用品缺乏,當(dāng)疫病來臨時(shí),往往出現(xiàn)“中央衛(wèi)生署雖曾派員攜帶藥品分赴各地施救,奈地區(qū)遼闊、施救人員往來匆匆,殊鮮大效”的現(xiàn)象[37]。

1945年成都霍亂流行,面對(duì)染病人員無法得到救治的情形,當(dāng)時(shí)的《新華日?qǐng)?bào)》描述到:“承擔(dān)救療責(zé)任的有兩個(gè)主要醫(yī)院—傳染病院與市立醫(yī)院,但病人卻太多……單說市立醫(yī)院,就容納了600多人,但這小小的醫(yī)院,實(shí)在容不下這么多人……只好讓病人東橫西趟躺在走廊、草坪上,一片臭氣,那就難說了。醫(yī)生只有五六人,霍亂又是急癥,醫(yī)生要按次序來,一個(gè)挨一個(gè),這樣一來,輕病轉(zhuǎn)為重病,重病就不免死亡。前幾天單說市立醫(yī)院,每天就得死幾十個(gè)人,醫(yī)院對(duì)死掉的人連姓名都搞不清楚?！盵38]看到染病民眾,因得不到救治而一個(gè)個(gè)離去的場(chǎng)景,真是既令人感到無奈,也讓人痛心疾首。1948年,面對(duì)醫(yī)院困難重重、難以為繼的狀況,武漢市傳染病院院長(zhǎng)也曾向社會(huì)大聲疾呼:“本院三十五年十二月接辦之初,僅有病床十余張,病人二三人。今雖歷二年余之努力,終因經(jīng)費(fèi)及房屋困難,今仍僅有病床五十張,設(shè)備除化驗(yàn)室,藥局病室各部尚稱完善外,其他應(yīng)有設(shè)備,尚待充實(shí)……院方困難一為藥品缺乏……另一困難為被衛(wèi)生部第三防疫隊(duì)占用一部,至今未遷,致病室無法擴(kuò)充。”[39]

(三)民眾思想認(rèn)識(shí)不夠到位

民國時(shí)期,經(jīng)過無數(shù)次傳染病的沖擊和不間斷的防疫宣傳,民眾對(duì)疫病認(rèn)識(shí)雖然有了很大的提高,但是由于傳染病對(duì)生命威脅巨大,加上醫(yī)療衛(wèi)生條件受限,民眾的文化教育水平不高,在肆虐的瘟疫面前,老百姓極易產(chǎn)生恐懼心理,進(jìn)而失去理性,轉(zhuǎn)向崇尚迷信。

民國時(shí)期曾經(jīng)有人對(duì)有人感染傳染病后求神拜佛的情景,有過生動(dòng)的描述:一有病,腳手亂,不請(qǐng)醫(yī),不診斷。東一跑,西一竄,庵觀寺,跪香案。問仙佛,胡許愿,又取符,又求簽,貼紅褲,弔蒜瓣。日也勞,夜也盼,與病人,毫無干[21]。此外,秋季街巷之間經(jīng)常可以看到這樣的場(chǎng)景:“和尚道士們被街坊上的人們所雇,常是坐在高高的臺(tái)上,念些什么經(jīng)咒,還有掛在路旁的紅綠紙燈籠,上面寫著些‘盂蘭勝會(huì)’‘太平公醮’等字樣。據(jù)說這種把戲,是用它超度冤鬼,免除地方上的瘟疫的?！盵40]對(duì)傳染病的思想認(rèn)識(shí)不足,帶來的另外一個(gè)問題就是毫無依據(jù)的排斥,甚至有時(shí)候達(dá)到了失去理性的程度。1947年5月14日出版的《中央日?qǐng)?bào)》曾報(bào)道過福建民眾因不知情,搗毀傳染病院的情形:東南鼠疫防治處在本市東街秘書巷建筑中之檢驗(yàn)室、辦公廳及傳染病院新址,昨被當(dāng)?shù)匾徊糠置癖姄v毀,……當(dāng)?shù)馗鞅Ｃ癖娬`會(huì)“空氣傳染”之說[41]。看來,民眾對(duì)傳染病的科學(xué)認(rèn)識(shí)并不是一朝一夕能樹立起來,這是一個(gè)長(zhǎng)期工程。

四、民國時(shí)期傳染病防治的當(dāng)代啟示

回顧民國時(shí)期傳染病暴發(fā)情況和防治措施,檢視其存在的主要問題,不難從中窺出我們當(dāng)前所應(yīng)汲取的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

(一)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),不斷完善健全傳染病防治的機(jī)制體制。民國時(shí)期,社會(huì)動(dòng)蕩、戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍,民國政府并無統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo),而是陷于政治派系的紛爭(zhēng)當(dāng)中,極大削弱了中央政府的權(quán)威,使政令難以貫徹實(shí)施。故民國時(shí)期雖有關(guān)于傳染病防治的相關(guān)規(guī)定,但并未在每一個(gè)地區(qū)建立落實(shí),導(dǎo)致傳染病防治不夠及時(shí)有效。我們應(yīng)堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo),建立起堅(jiān)強(qiáng)穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)核心,維護(hù)好來之不易的統(tǒng)一安定局面,唯有如此,才能夠切實(shí)將各項(xiàng)關(guān)于疫情防控的政策措施落到實(shí)處、有效執(zhí)行。

(二)尊重科學(xué),不斷提升傳染病防治的科技含量和醫(yī)療水平。民國時(shí)期,醫(yī)療水平和條件雖較以前有所進(jìn)步和發(fā)展,但仍比較落后,導(dǎo)致許多傳染病得不到有效的預(yù)防、許多染病患者得不到及時(shí)的救治。民國時(shí)期的報(bào)刊中,對(duì)于防疫重要性的呼吁比比可見,如賀圣鼐在1918年即呼吁“不可不預(yù)防也,預(yù)防之法,莫如尚潔”[42]。但直到1946年,仍有上海市民大聲疾呼“防疫!防疫!”要求政府清潔城市環(huán)境,呼吁市民“趕快普遍打防疫針”[28]。由此可從一個(gè)角度看出民國時(shí)期的防疫工作處于一個(gè)較低的水平。鑒于民國時(shí)期傳染病防治水平的不足帶來的社會(huì)危機(jī),我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)防控、精準(zhǔn)施治,不斷提升醫(yī)療水平、完善醫(yī)療條件,確保傳染病得到有效的遏制和治療。

(三)團(tuán)結(jié)一致,堅(jiān)定信心,加強(qiáng)傳染病防治宣傳教育,提升民眾對(duì)傳染病防治的科學(xué)認(rèn)識(shí)。民國時(shí)期,民眾普遍受教育程度不高,對(duì)疫病的認(rèn)識(shí)因之不足,時(shí)人便呼吁“防疫工作固屬政府方面施行的要政,若在人民方面,不了解防疫原理,從注意個(gè)人的衛(wèi)生作起,進(jìn)而協(xié)力完成公共的衛(wèi)生,則政府的防疫工作,是不會(huì)收到圓滿的結(jié)果的”[43]。此外,部分民眾亦因?qū)魅静〔粔蛄私舛a(chǎn)生恐慌,例如1948年東北鼠疫時(shí),便有部分民眾以迷信來看待疫情,并使恐慌蔓延[44]。由此看來,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)傳染病防治的宣傳教育,引導(dǎo)民眾正確認(rèn)識(shí)傳染病防治和疫情防控,增強(qiáng)疫情防控的信心。

(四)釋放社會(huì)活力,充分發(fā)揮社會(huì)組織的專業(yè)化、組織化能力,使之成為政府領(lǐng)導(dǎo)之下的傳染病防治工作中的有力補(bǔ)充。民國時(shí)期傳染病流行時(shí),社會(huì)團(tuán)體(如專業(yè)的救濟(jì)團(tuán)體中國紅十字會(huì),以及其他團(tuán)體民眾教育館和青年會(huì)等)積極響應(yīng)政府的號(hào)召,利用自己的專業(yè)能力或組織能力參與到疫病的防治工作當(dāng)中,直接參與救治或從事宣傳工作,起到了較為有效的作用。由此可見,在政府的合理引導(dǎo)與管控之下,充分發(fā)揮社會(huì)組織的活力,使其充當(dāng)官方的輔助,參加公共事業(yè)的協(xié)調(diào)工作,在當(dāng)今亦有積極的示范意義。