汪雨怡 鄢德奎

摘要：對(duì)碳匯政策的演進(jìn)和實(shí)踐路徑進(jìn)行研究，可為政策優(yōu)化提供決策參考。文中聚焦碳匯政策演進(jìn)，運(yùn)用文本分析方法對(duì)2008—2023年地方政府出臺(tái)的29份碳匯政策文本進(jìn)行分析，研究發(fā)現(xiàn)：1）碳匯政策經(jīng)歷了政策探索期（2008—2015年）、政策持續(xù)期（2016—2020年）、政策攻堅(jiān)期（2021年至今）3個(gè)階段；2）政策頒布地區(qū)相對(duì)分散，政策文種效力較弱；3）政策工具運(yùn)用失衡，不同階段的政策實(shí)踐路徑有明顯的差異。在此基礎(chǔ)上，提出3點(diǎn)政策優(yōu)化建議：一是加強(qiáng)中央與地方之間關(guān)于碳匯政策的縱向互動(dòng)交流；二是進(jìn)一步優(yōu)化政策工具應(yīng)用比例，適時(shí)調(diào)整政策工具使用種類；三是促進(jìn)地區(qū)間的交流互通和政策學(xué)習(xí)。

關(guān)鍵詞：碳匯政策；演進(jìn)邏輯；政策工具；實(shí)踐路徑；文本分析

中圖分類號(hào)：X197?? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?? 文章編號(hào)：2096-9546（2023）03-0080-09

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.06.24.0001

汪雨怡，鄢德奎.

基于政策文本分析方法的林業(yè)碳匯政策演進(jìn)與政策工具探析［J］.林草政策研究，2023，3（3）：80-88.

Evolution Logic and Tools of the Policies on Carbon Sequestration Based on Policy Texts Analysis

Wang Yuyi Yan Dekui

（Law School， Fuzhou University， Fuzhou 350108， Fujian， China）

Abstract： The research on evolution logic and practicing path of carbon sequestration policies can provide references for decision-making on policy optimization， which is of great significance for the implementation of national ecological civilization strategy. Focusing on the evolution of carbon sequestration policies， this paper analyzes the texts of the 29 local policies on carbon sequestration， which have been released from 2008 to 2023 by using the text analysis method. The findings include： 1） Carbon sequestration policy has experienced the three stages of policy exploration （2008-2015）， policy stability （2016-2020） and policy breakthrough （2021-present）; 2） The policies are mainly locally promulgated， and the regions promulgating the policies are relatively scattered， leading to relatively limited policy effect; and 3） There is an unbalanced use of policy tools， with obvious differences in paths to policy implementation at various stages. It is suggested that the carbon sequestration policy should be improved from three aspects， i.e.， strengthening the vertical interaction between the central and local governments， optimizing the proportion of the application of policy tools so as to adjust the categories of policy tools over time， and improving inter-regional policy learning and exchanges.

Keywords： carbon sequestration policy; evolution logic; policy tool; path to practice; text analysis

溫室氣體排放量的增加對(duì)地球環(huán)境產(chǎn)生了廣泛影響。早在1992年，在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》中就提出用“匯”（sink）來(lái)因應(yīng)氣候變化?！皡R”是指從大氣中清除溫室氣體、氣溶膠或溫室氣體前體的任何過(guò)程、活動(dòng)或者機(jī)制［1］。碳匯則是一種將大氣中溫室氣體移除的過(guò)程、活動(dòng)和機(jī)制的總稱［2］。聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)（IPCC）在第4次報(bào)告中指出，全球森林覆蓋面積約占地球面積的30%，預(yù)測(cè)到2030年全球碳匯能力將達(dá)到每年固碳量27.5億t［3］。由此可見(jiàn)，碳匯對(duì)于緩解氣候變化具有極大的潛力。碳匯政策是為應(yīng)對(duì)全球氣候變化問(wèn)題而產(chǎn)生的，以增強(qiáng)山水林田湖草沙增匯固碳能力，保護(hù)和修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)。1997年通過(guò)的《京都議定書(shū)》要求各國(guó)通過(guò)減排和吸收二氧化碳等溫室氣體來(lái)降低全球溫室氣體排放量。中國(guó)在簽署《京都議定書(shū)》后，在努力實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的同時(shí)也開(kāi)始探索如何通過(guò)增加碳匯來(lái)降低溫室氣體濃度。2003年，中國(guó)啟動(dòng)了國(guó)家級(jí)碳匯項(xiàng)目，旨在通過(guò)保護(hù)和修復(fù)森林和草地等生態(tài)系統(tǒng)來(lái)增加碳匯儲(chǔ)量。同年，中國(guó)成立了國(guó)家林業(yè)局碳匯管理辦公室，專門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)、核算和管理碳匯項(xiàng)目。隨著碳匯市場(chǎng)的逐漸形成，中國(guó)也開(kāi)始積極探索碳交易機(jī)制。2009年，中國(guó)啟動(dòng)了國(guó)內(nèi)碳交易試點(diǎn)項(xiàng)目，旨在通過(guò)碳交易機(jī)制促進(jìn)企業(yè)參與減排。2014年，國(guó)家林業(yè)局發(fā)布了《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于推進(jìn)林業(yè)碳匯交易工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》［4］，標(biāo)志著中國(guó)的碳交易市場(chǎng)正式啟動(dòng)。中國(guó)政府在2020年的聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)上宣布，將在2030年前達(dá)到碳排放的峰值，之后逐漸降低，直至2060年實(shí)現(xiàn)碳排放的完全抵消［5］。“雙碳政策”是為實(shí)現(xiàn)這2個(gè)階段的目標(biāo)所確立的中國(guó)方案的統(tǒng)稱。當(dāng)前，中國(guó)已成為全球最大的碳匯市場(chǎng)之一。中國(guó)政府也在不斷加大對(duì)碳匯發(fā)展的支持力度，包括加強(qiáng)碳匯項(xiàng)目的管理和監(jiān)測(cè)、推動(dòng)碳交易機(jī)制的規(guī)范和完善、鼓勵(lì)企業(yè)參與碳匯市場(chǎng)。增加碳匯是應(yīng)對(duì)氣候變化的重要舉措之一，從整體上把握碳匯政策發(fā)展的演進(jìn)邏輯和趨勢(shì)走向，對(duì)于“雙碳”國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。本文擬采用政策文本分析方法對(duì)碳匯政策進(jìn)行研究，包括政策發(fā)展的脈絡(luò)、政策頒布地區(qū)分布、政策內(nèi)容特點(diǎn)、政策工具運(yùn)用等方面，并通過(guò)整理分析政策的演進(jìn)邏輯和實(shí)踐路徑提出優(yōu)化政策的可行建議。

1 研究方法

政策文本分析法已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于公共政策研究，表明了該方法的有效性和生命力。政策分析法是通過(guò)分析給定的1個(gè)或幾個(gè)政策文本的詞語(yǔ)、概念或者分類，根據(jù)出現(xiàn)頻次以及政策發(fā)展的總體趨勢(shì)劃分政策發(fā)展的不同階段，然后對(duì)各階段的文本材料結(jié)合詞云圖進(jìn)行分析，以更好地揭示政策背后的話語(yǔ)秩序。政策工具被視為政府行使權(quán)力并確保支持和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的技術(shù)和手段的集合。本文以政策工具理論及其分類為編碼計(jì)算思路，參考張揚(yáng)、張群等［6-7］對(duì)政策工具的分類，結(jié)合碳匯政策的特點(diǎn)，沿用供給型、環(huán)境型和需求型政策工具的分類方式，對(duì)3類政策工具的具體內(nèi)容進(jìn)行更詳細(xì)的分類。政策文本分析法通常有自上而下和自下而上2種編碼方式。前者根據(jù)研究主題設(shè)定節(jié)點(diǎn)，形成研究框架；后者則不預(yù)設(shè)框架，意圖通過(guò)扎根的方式發(fā)現(xiàn)理論并形成框架［6］。本文運(yùn)用Nvivo11Plus軟件，采取自上而下的編碼方式，通過(guò)政策發(fā)文時(shí)間分析、政策主題詞特征分析和矩陣交叉分析探究碳匯政策的演進(jìn)邏輯與實(shí)踐路徑。

由于中國(guó)的碳匯政策在2008年之后才陸續(xù)出臺(tái)，本文所討論的碳匯政策文本時(shí)間跨度為2008年至今。中國(guó)有關(guān)“碳匯”政策的內(nèi)容大多分布在與氣候、碳減排、碳達(dá)峰等相關(guān)的政策中，且中央層面極少專門(mén)發(fā)布以“碳匯”為標(biāo)題的政策，相關(guān)政策的發(fā)布主體主要是地方政府。因此，本文主要探討各地對(duì)碳匯政策的試點(diǎn)探索，利用法律法規(guī)檢索系統(tǒng)“北大法寶”對(duì)碳匯政策文本進(jìn)行抓取，再經(jīng)人工篩選，最終得到共計(jì)29份碳匯政策文本。其中，28份為“通知”，1份為“意見(jiàn)”；廣東省和山西省各5份，甘肅省和四川省各3份，浙江省、福建省、江西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)各2份，山東省、湖北省、黑龍江省、寧夏回族自治區(qū)、北京市各1份。

2 碳匯政策發(fā)展過(guò)程與演進(jìn)邏輯

2.1 發(fā)展過(guò)程

中國(guó)的碳匯政策實(shí)施是由中央政府與地方政府共同推動(dòng)的。盡管中央政府發(fā)布了一些相關(guān)政策文件，但在具體實(shí)施中各地會(huì)根據(jù)情況制定適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的碳匯政策和實(shí)施方案。由于各地的自然資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，其碳匯政策和實(shí)施方案也存在一定的差異。這些方案通常會(huì)在地方政府層面制定和發(fā)布，以確保碳匯政策的落實(shí)和監(jiān)管。通過(guò)對(duì)29份政策文本進(jìn)行主題詞分析，可以將碳匯政策發(fā)展過(guò)程分為探索期（15份）、持續(xù)期（3份）和攻堅(jiān)期（11份）3個(gè)階段。

2.1.1 探索期（2008—2015年）

在這一時(shí)期，全球氣候變化形勢(shì)日益嚴(yán)峻，國(guó)內(nèi)能源結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式等面臨著諸多壓力，需要推動(dòng)低碳轉(zhuǎn)型。2009年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)首次專門(mén)就應(yīng)對(duì)氣候變化作出決議，并制定了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》；從國(guó)家層面提出節(jié)能減排，繼續(xù)推進(jìn)植樹(shù)造林，積極發(fā)展、增強(qiáng)林業(yè)碳匯功能，強(qiáng)調(diào)林業(yè)在應(yīng)對(duì)氣候變化中的特殊地位和獨(dú)特作用。2010年，國(guó)家林業(yè)局啟動(dòng)碳匯造林試點(diǎn)工作［8］。

根據(jù)對(duì)2008—2015年的政策詞頻統(tǒng)計(jì)，文本群中具有實(shí)質(zhì)意義且權(quán)重較大的關(guān)鍵詞有“林業(yè)”“造林”“建設(shè)”“管理”“資金”等（圖1），其中“資金”一詞體現(xiàn)了政府對(duì)林業(yè)碳匯試點(diǎn)建設(shè)的財(cái)政支持。整體而言，這一階段以地方自主探索為主，政策目標(biāo)可以被梳理為3方面：一是進(jìn)行碳匯造林試點(diǎn)建設(shè)，發(fā)揮森林的碳匯能力，增強(qiáng)碳匯在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的作用；二是推進(jìn)低碳能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，減少溫室氣體排放，提供實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化所必須的能源支撐和碳排放空間；三是加強(qiáng)林業(yè)管理，提高造林質(zhì)量，推進(jìn)林業(yè)碳匯計(jì)量監(jiān)測(cè)體系建設(shè)。

2.1.2 持續(xù)期（2016—2020年）

在這一時(shí)期，在應(yīng)對(duì)氣候變化方面，中國(guó)政府加強(qiáng)減排工作，著力推進(jìn)“綠色低碳發(fā)展”。2014年國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014—2020年）》，明確了中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的總體目標(biāo)和各項(xiàng)具體任務(wù)。在碳匯政策持續(xù)期，中國(guó)秉持尊重自然、與自然和諧共處、保護(hù)自然的原則，實(shí)現(xiàn)發(fā)展與保護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一，全面踐行綠水青山就是金山銀山發(fā)展理念，同時(shí)堅(jiān)持生態(tài)扶貧與開(kāi)發(fā)并重，以“碳匯+”交易機(jī)制助推構(gòu)建穩(wěn)定脫貧長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)與脫貧攻堅(jiān)雙贏。此外，中國(guó)政府還積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作，推動(dòng)全球碳市場(chǎng)的發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)全球減排目標(biāo)作出貢獻(xiàn)。根據(jù)對(duì)2016—2020年的政策詞頻分析，主要關(guān)鍵詞有“林業(yè)”“交易”“項(xiàng)目”“扶貧”等。由此可見(jiàn)，碳匯交易在政策內(nèi)容中的關(guān)注度逐漸凸顯，而“扶貧”則表明政策中不但關(guān)注氣候變化和生態(tài)建設(shè)，還把生態(tài)建設(shè)與中國(guó)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有效銜接。這一時(shí)期的政策實(shí)施要點(diǎn)主要有3個(gè)方面：一是繼續(xù)深入貫徹發(fā)展碳匯林業(yè)，促進(jìn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展；二是開(kāi)展碳匯交易試點(diǎn)建設(shè)，通過(guò)加快生態(tài)林業(yè)和民生林業(yè)建設(shè)全面優(yōu)化林業(yè)生態(tài)功能，注重提高森林質(zhì)量，有效增加林業(yè)碳匯，積極推進(jìn)林業(yè)碳匯交易；三是助推碳匯扶貧［9］，發(fā)揮碳匯交易提升生態(tài)扶貧的質(zhì)效，通過(guò)碳匯交易鞏固扶貧成果，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

2.1.3 攻堅(jiān)期（2021年至今）

2020年，中國(guó)政府在聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)上宣布了中國(guó)的碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)［10］。2021年至今，中國(guó)政府繼續(xù)加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化和推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和工作；進(jìn)一步發(fā)展碳市場(chǎng)，加強(qiáng)碳匯管理和監(jiān)管，提升碳匯項(xiàng)目的質(zhì)量和效益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)推動(dòng)碳匯資產(chǎn)證券化，提高碳匯的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。2021年，國(guó)家發(fā)展改革委提出加強(qiáng)碳市場(chǎng)建設(shè)、推進(jìn)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，明確了碳市場(chǎng)的發(fā)展方向和具體任務(wù)，推動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)的穩(wěn)步發(fā)展。同年，國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源部印發(fā)了《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035年）》［11］，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的管理和監(jiān)管，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。

碳匯政策進(jìn)入攻堅(jiān)期后，主要政策關(guān)鍵詞有“林草”“交易”“開(kāi)發(fā)”“生態(tài)”“林業(yè)”“草原”“濕地”“森林”等。隨著濕地、海洋、農(nóng)田在改善氣候方面的作用逐漸顯現(xiàn)，各地在發(fā)展林業(yè)的同時(shí)，結(jié)合自身所處地區(qū)的生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，逐漸提高對(duì)濕地、海洋的碳匯能力和潛力的關(guān)注度，因地制宜發(fā)展?jié)竦靥紖R、海洋碳匯、農(nóng)田碳匯［12］。同時(shí)，這一時(shí)期森林在碳匯建設(shè)中的地位逐漸增強(qiáng)。森林碳匯與林業(yè)碳匯各有側(cè)重。通過(guò)比較二者的概念可知，森林碳匯側(cè)重森林吸收二氧化碳的物理特性；而林業(yè)碳匯在發(fā)揮已有森林吸收二氧化碳功能的基礎(chǔ)上，更加注重通過(guò)合理經(jīng)營(yíng)等策略來(lái)達(dá)到增加碳匯的目的［13］。結(jié)合相關(guān)政策規(guī)定，梳理這一時(shí)期的政策發(fā)現(xiàn)，其包括3個(gè)方面：一是加快生態(tài)修復(fù)，加強(qiáng)林草科學(xué)管理，持續(xù)提升林草碳匯能力；二是促進(jìn)各地減排降碳形成整體合力，提升林草生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)；三是推進(jìn)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，促進(jìn)林業(yè)發(fā)揮更大的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益［14］。

2.2 演進(jìn)邏輯

2.2.1 探索期：自主參與、自主探索

1997年《京都議定書(shū)》在日本審議通過(guò)，規(guī)定了第1個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化的承諾期，即2008—2012年世界上所有發(fā)達(dá)國(guó)家的溫室氣體排放量要比1990年減少5.2%［15］。為實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，《京都議定書(shū)》中確定了3種機(jī)制，其中清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism，CDM）是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的減排合作機(jī)制［16］。該機(jī)制一方面可以促成發(fā)達(dá)國(guó)家完成減排目標(biāo)，另一方面可為發(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)經(jīng)濟(jì)收益并有助于其積累碳匯發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)作為《京都議定書(shū)》的簽署國(guó)之一，以清潔發(fā)展機(jī)制作為林業(yè)碳匯開(kāi)發(fā)的主要模式。根據(jù)規(guī)劃，到2050年中國(guó)的森林覆蓋率將達(dá)到28%以上［15］。中國(guó)森林碳匯儲(chǔ)量較大，與發(fā)達(dá)國(guó)家合作具有極大的優(yōu)勢(shì)。在這一時(shí)期，中國(guó)未建立氣候交易所，但鼓勵(lì)各種社會(huì)主體參與植樹(shù)造林來(lái)減少溫室氣體排放［17］。因此，在探索期中國(guó)主要以植樹(shù)造林、發(fā)展林業(yè)碳匯為主。在這一階段，無(wú)論中國(guó)還是世界其他國(guó)家碳匯項(xiàng)目開(kāi)展的時(shí)間都很短，因此這一時(shí)期中國(guó)主要以試點(diǎn)為主，政策內(nèi)容以開(kāi)發(fā)并監(jiān)督林業(yè)碳匯，對(duì)碳匯造林進(jìn)行驗(yàn)收和對(duì)碳匯進(jìn)行計(jì)量檢測(cè)評(píng)估為主。

從政策頒布地區(qū)及其發(fā)文統(tǒng)計(jì)來(lái)看，山西省及其地市5次發(fā)文，廣東省及其地市4次發(fā)文，甘肅省及其地市2次發(fā)文，黑龍江、寧夏、北京、山東各發(fā)文1次。在政策文種方面，各地發(fā)文均為“通知”，屬于單純的規(guī)范性文件，約束力較低。

2.2.2 持續(xù)期：謀求共同發(fā)展

由于發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，自《京都議定書(shū)》生效后，碳匯交易快速發(fā)展；而中國(guó)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)不足，第一時(shí)間并未有相對(duì)完整的政策提出［18］。其后隨著碳匯交易的經(jīng)濟(jì)價(jià)值逐漸顯現(xiàn)，在借鑒國(guó)外碳匯交易發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，中國(guó)的碳匯交易市場(chǎng)開(kāi)始試點(diǎn)。這一階段中國(guó)的碳匯交易市場(chǎng)不活躍，成交的碳匯交易基本都是與國(guó)外市場(chǎng)合作，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)交易幾乎為零；雖然碳匯項(xiàng)目試點(diǎn)多，但碳匯項(xiàng)目成交量很低［19］，且以政府主導(dǎo)為主。因此，該階段的碳匯政策以政府大力支持碳匯交易、鼓勵(lì)社會(huì)主體參與碳匯交易并通過(guò)金融體系支持調(diào)動(dòng)其積極性為主要內(nèi)容。

相較于探索期，這一時(shí)期的發(fā)文省份有所增加，包括四川、福建和湖北。其中，四川省和福建省的政策目標(biāo)以推動(dòng)碳匯交易為主，湖北省的政策內(nèi)容在發(fā)展碳匯交易的同時(shí)融合了扶貧脫貧。這一時(shí)期的政策文種類別仍舊以“通知”的形式出現(xiàn)，政策約束力較低。

2.2.3 攻堅(jiān)期：在發(fā)展中創(chuàng)新

在這一階段，碳匯交易平臺(tái)建立、碳匯交易市場(chǎng)仍以政府為主導(dǎo)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與林草生態(tài)建設(shè)和碳匯行動(dòng)。中國(guó)將林業(yè)碳匯項(xiàng)目開(kāi)發(fā)作為增加和實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)系統(tǒng)碳匯功能經(jīng)濟(jì)價(jià)值的首要途徑［20］。因此，該階段的政策內(nèi)容以提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力、建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、促進(jìn)林業(yè)碳匯等生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展為主。

這一時(shí)期增加的發(fā)文地區(qū)包括浙江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)和江西省。浙江省根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)，充分發(fā)揮其處于沿海地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，著力破解制約海洋碳匯發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域，通過(guò)提升海洋碳匯生態(tài)系統(tǒng)的固碳增匯能力［21］，為實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)作出重要貢獻(xiàn)。內(nèi)蒙古自治區(qū)因處在干旱半干旱氣候區(qū)，其政策內(nèi)容主要是發(fā)展適應(yīng)當(dāng)?shù)貧夂虻牧謽I(yè)草原碳匯。江西省為深入推進(jìn)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，規(guī)范江西省林業(yè)碳匯開(kāi)發(fā)、交易工作，探索綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)路徑，根據(jù)省情制定林業(yè)碳匯開(kāi)發(fā)及交易的管理辦法。此階段政策文種仍是以“通知”為主，約束力較低。

3 碳匯政策工具

3.1 政策工具的類型

通過(guò)對(duì)2008年以來(lái)的碳匯政策（表1）進(jìn)行分析，共得到266個(gè)編碼參考節(jié)點(diǎn)，存在多個(gè)交叉編碼。其中，供給型政策工具共99條，占比為37.22%；環(huán)境型政策工具共96條，占36.09%；需求型政策工具71條，占26.69%。在3類政策工具中，供給型工具和環(huán)境型工具使用頻次相當(dāng)，而需求型工具使用頻次偏低。由此可見(jiàn)，地方政府在制定碳匯政策時(shí)，更偏向于使用供給型和環(huán)境型2類政策工具。

供給型政策工具主要體現(xiàn)為政府直接為碳匯發(fā)展提供各種資源和服務(wù)，包括財(cái)政支持、公共服務(wù)、機(jī)構(gòu)支持、基礎(chǔ)建設(shè)、技術(shù)支撐、人才建設(shè)和組織領(lǐng)導(dǎo)。從節(jié)點(diǎn)數(shù)量來(lái)看，基礎(chǔ)建設(shè)類政策工具使用頻次最高，占16.55%，表明該類工具為碳匯的發(fā)展奠定了極為重要的組織基礎(chǔ)。雖然碳匯早在1992年的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》中就被提起，但是碳匯及其交易在中國(guó)的起步與發(fā)展較為緩慢。在探索期和持續(xù)期，增匯舉措和碳匯交易一直處于試點(diǎn)建設(shè)階段，因而碳匯政策主要集中于基礎(chǔ)建設(shè)。技術(shù)支撐和組織領(lǐng)導(dǎo)類使用頻次次之，表明碳匯的建設(shè)發(fā)展需要地方政府的組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌和指揮，碳匯的生產(chǎn)、監(jiān)測(cè)、計(jì)量、評(píng)估等技術(shù)支撐也需要政策明確提出。使用頻次較少的政策工具是財(cái)政支持、人才建設(shè)、公共服務(wù)和機(jī)構(gòu)支持。財(cái)政支持是指通過(guò)對(duì)碳匯項(xiàng)目提供資金支持推動(dòng)各類主體落實(shí)具體政策。碳匯項(xiàng)目的建設(shè)和發(fā)展以及碳匯交易的管理需要專業(yè)人員，因此人才建設(shè)也是必不可少的政策工具。公共服務(wù)指為公民參與碳匯建設(shè)提供保障。機(jī)構(gòu)支持指設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)支持碳匯項(xiàng)目的建設(shè)和發(fā)展。這4類政策工具使用頻次低說(shuō)明各地政府對(duì)碳匯平臺(tái)建設(shè)和技術(shù)人才的重視程度不夠。

環(huán)境型政策工具是政府對(duì)政策實(shí)施的內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行形塑的方式和手段，包括改革創(chuàng)新、監(jiān)督考核、交易基金、金融支持、落實(shí)責(zé)任、目標(biāo)規(guī)劃、宣傳引導(dǎo)、制度保障和法規(guī)政策。在環(huán)境型政策工具中，目標(biāo)規(guī)劃類使用頻次最高。各地會(huì)根據(jù)中央的指示，定期制定碳匯增量目標(biāo)。使用頻次次之的是監(jiān)督考核、交易基金、宣傳引導(dǎo)和制度保障類。使用頻次最低的是金融支持、改革創(chuàng)新、落實(shí)責(zé)任和法規(guī)政策類。首先，制度保障和法規(guī)政策類共同指向政策體系的完善。為保障政策實(shí)施的制度環(huán)境，需要建立全方位的政策體系。其次，監(jiān)督考核和落實(shí)責(zé)任類強(qiáng)調(diào)的是政策的落地實(shí)施以及檢驗(yàn)實(shí)際政策結(jié)果與預(yù)期政策目標(biāo)之間的差距，從而明確各地、各行政主體的責(zé)任，保證碳匯任務(wù)順利完成。交易基金類指碳匯交易和碳匯基金。宣傳引導(dǎo)類指政府向公眾宣傳碳匯的功能和價(jià)值，并引導(dǎo)公眾積極參與碳匯項(xiàng)目的建設(shè)和發(fā)展。這2項(xiàng)措施主要集中于持續(xù)期和攻堅(jiān)期，使用頻次逐漸增加。金融支持類以社會(huì)資本為主。碳匯的發(fā)展需要市場(chǎng)和公眾的參與，碳匯項(xiàng)目的實(shí)施需要金融機(jī)構(gòu)的投資、貸款及公眾的捐款，尤其是碳匯基金的設(shè)立更需要社會(huì)主體的支持。但是金融支持類的使用頻次占比僅為3.39%，表明對(duì)這類政策工具的重視程度需要加強(qiáng)。同時(shí)，其他使用頻次較低的政策工具包括改革創(chuàng)新、落實(shí)責(zé)任以及法規(guī)政策，說(shuō)明制度創(chuàng)新較為稀缺，必要時(shí)應(yīng)對(duì)限制性因素進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和改革，并且各地各主體對(duì)碳匯建設(shè)發(fā)展的責(zé)任意識(shí)不高，需增加關(guān)注度，落實(shí)相應(yīng)責(zé)任。

需求型政策工具體現(xiàn)為政府與其他主體進(jìn)行合作交流以推進(jìn)碳匯相關(guān)工作，主要作用于社會(huì)和市場(chǎng)。其意義在于提高社會(huì)主體的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，增強(qiáng)對(duì)碳匯工作的參與度，并發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，包括合作交流、獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)、社會(huì)參與、市場(chǎng)導(dǎo)向和試點(diǎn)建設(shè)類。在需求性政策工具中，使用頻次最高的是社會(huì)參與和試點(diǎn)建設(shè)類，表明碳匯的建設(shè)發(fā)展需要通過(guò)擴(kuò)大社會(huì)群體參與來(lái)增加植樹(shù)造林面積，踐行綠色低碳理念，促進(jìn)碳匯工作順利進(jìn)行。使用頻次次之的是獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)和合作交流類，表明政府以獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)的手段來(lái)激發(fā)市場(chǎng)主體及社會(huì)公眾對(duì)碳匯工作的參與；合作交流類指政府通過(guò)與市場(chǎng)主體的合作交流研究碳匯監(jiān)測(cè)方法和交易機(jī)制，并借助市場(chǎng)導(dǎo)向來(lái)提高市場(chǎng)主體對(duì)碳匯的關(guān)注度及參與度，鼓勵(lì)、引導(dǎo)企業(yè)通過(guò)多種形式營(yíng)造碳匯林，進(jìn)行碳匯交易。使用頻次最低的政策工具為市場(chǎng)導(dǎo)向類。碳匯的建設(shè)發(fā)展需要市場(chǎng)參與的趨勢(shì)逐漸增強(qiáng)，因此應(yīng)更加注重合作交流與市場(chǎng)導(dǎo)向類的應(yīng)用，提高市場(chǎng)參與度。

3.2 政策工具的演進(jìn)

為分析不同時(shí)期碳匯政策工具的變化，構(gòu)建碳匯政策演進(jìn)階段與政策工具的二維分析框架（圖2）。其中，橫軸為政策工具類型，縱軸為政策演進(jìn)階段。對(duì)樣本政策再次進(jìn)行矩陣交叉編碼，即將29份政策文本轉(zhuǎn)為29個(gè)目標(biāo)案例，并為每一個(gè)案例增加相應(yīng)的時(shí)間屬性。通過(guò)交叉編碼共得到517個(gè)參考節(jié)點(diǎn)，并進(jìn)行再次編碼，以確保數(shù)值可信度。

分析可知，碳匯政策在3個(gè)時(shí)期均表現(xiàn)為供給型政策工具和環(huán)境型政策工具使用頻次高于需求型政策工具。在不同政策演進(jìn)階段，主要的政策工具運(yùn)用有較大差異（圖3）。

1） 在探索期，供給型政策工具使用頻次最高，占比為46%；環(huán)境型政策工具使用頻次次之，占比為43%；需求型政策工具使用頻次最低，占11%。供給型政策工具的高頻使用在一定程度上抑制了需求型政策工具的使用。這是因?yàn)檎邉傞_(kāi)始實(shí)施的階段需要在基礎(chǔ)建設(shè)、技術(shù)支持、財(cái)政支撐等供給面進(jìn)行投入，而需求面中的合作交流、市場(chǎng)導(dǎo)向、社會(huì)參與類工具在這個(gè)時(shí)期還未被重點(diǎn)關(guān)注。

2） 在持續(xù)期，供給型、環(huán)境型、需求型政策工具占比分別為40%、41%、19%。與探索期相比，供給型和環(huán)境型政策工具占比有所下降，而需求型政策工具使用頻次占比較前一時(shí)期有所上升。這是因?yàn)樘紖R的發(fā)展需要市場(chǎng)和公眾的參與，需要各個(gè)部門(mén)及社會(huì)團(tuán)體的協(xié)作。因此，需求型政策工具中的社會(huì)參與、市場(chǎng)導(dǎo)向、合作交流類使用頻次增加。

3） 在攻堅(jiān)期，3類政策工具使用頻次幾乎相同，即較前一時(shí)期供給型和環(huán)境型政策使用頻次有所下降，而需求型工具使用頻次上升。這是因?yàn)樵谶@一時(shí)期中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時(shí)期。碳匯發(fā)展在基礎(chǔ)建設(shè)逐漸完善的基礎(chǔ)上更加重視試點(diǎn)建設(shè)，更加需要市場(chǎng)主體和民眾的參與。同時(shí)，為提升市場(chǎng)和公眾的參與度，相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)政策也需要具備。隨著對(duì)碳匯的重視程度愈來(lái)愈高，各地更加注重試點(diǎn)建設(shè)，以試點(diǎn)促進(jìn)推廣。因此，需求型政策工具中的合作交流、獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)、社會(huì)參與、市場(chǎng)導(dǎo)向、試點(diǎn)建設(shè)類使用頻次均較前2個(gè)時(shí)期有大幅上升。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

碳匯政策是中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化所進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)及創(chuàng)新，而持續(xù)提升碳匯能力也是中國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的重要內(nèi)容。本文以29份碳匯政策文本為研究對(duì)象，通過(guò)主題詞與時(shí)間節(jié)點(diǎn)梳理碳匯政策的演進(jìn)階段，對(duì)各個(gè)階段的政策分布地區(qū)和文種進(jìn)行分析，最后按照政策工具理論進(jìn)行自上而下的編碼運(yùn)算，分析政策工具的分布情況和階段分布的差異，得到以下結(jié)論：

1） 從政策演進(jìn)階段來(lái)看，碳匯政策經(jīng)歷了政策探索期、持續(xù)期和攻堅(jiān)期。3個(gè)階段的政策目標(biāo)、任務(wù)以及政策力度有較大差異。在探索期，部分地區(qū)率先出臺(tái)政策，開(kāi)始將“林業(yè)”作為碳匯建設(shè)的重點(diǎn)，以“造林”為主。持續(xù)期碳匯建設(shè)發(fā)展速度緩慢，仍以“林業(yè)”為主，開(kāi)始探索“碳匯交易”及碳匯與“扶貧”的結(jié)合發(fā)展。攻堅(jiān)期碳匯建設(shè)由“林業(yè)”增加到“林草”，生態(tài)建設(shè)目標(biāo)更加明確，與碳匯交易相關(guān)的基金建立。

2） 從政策頒布地區(qū)和政策文種來(lái)看，碳匯政策頒布主體以地方政府為主。頒布碳匯政策的地區(qū)相對(duì)分散，東部、中部、西部各省份都有涉及，但還有一部分省份并未出臺(tái)相關(guān)政策，這與當(dāng)?shù)氐闹参锔采w面積、氣候狀況以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相關(guān)。政策文種以“通知”為主，約束力較弱。

3） 從政策工具類型的選擇來(lái)看，供給型、環(huán)境型和需求型政策工具的不同使用頻次映射了政府對(duì)于3類政策工具的運(yùn)用偏好。在交叉分析中，由于每個(gè)階段的目標(biāo)不同，政府對(duì)不同政策工具的使用也各有側(cè)重，大多是為了階段目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)；然而在這一過(guò)程中出現(xiàn)了對(duì)部分政策工具過(guò)度忽視的情況，影響了政策績(jī)效，部分政策工具及其組合的效用發(fā)揮還有較大的提升空間。

4.2 建議

1） 加強(qiáng)中央與地方的縱向互動(dòng)交流。中央部委層面關(guān)于碳匯的政策文件數(shù)量較少，主要被包含在與碳達(dá)峰、碳中和、應(yīng)對(duì)氣候變化有關(guān)的其他政策文件中。在生態(tài)文明建設(shè)背景下，碳匯建設(shè)進(jìn)入新一輪轉(zhuǎn)型階段，亟需從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，汲取地方經(jīng)驗(yàn)、提出指導(dǎo)意見(jiàn)，把握碳匯發(fā)展的宏觀方向，引導(dǎo)各地進(jìn)行自我建設(shè)、監(jiān)測(cè)、評(píng)估，形成經(jīng)驗(yàn)做法與問(wèn)題意見(jiàn)，為中央層面了解碳匯制度建設(shè)及實(shí)踐進(jìn)程、明確制度需求等提供支持。

2） 優(yōu)化政策工具應(yīng)用比例，適時(shí)調(diào)整政策工具使用種類。從3類政策工具的具體使用情況來(lái)看，應(yīng)更多運(yùn)用需求型政策中的市場(chǎng)導(dǎo)向、合作交流2類工具，環(huán)境型政策中的改革創(chuàng)新、金融支持、落實(shí)責(zé)任、制度政策4類工具，以及供給型政策中的公共服務(wù)、機(jī)構(gòu)支持、人才建設(shè)3類工具。在把握政策工具布局的同時(shí)還應(yīng)關(guān)注政策工具在具體執(zhí)行過(guò)程中眾多因素之間的協(xié)調(diào)，適時(shí)調(diào)整政策工具種類的使用，以最大發(fā)揮政策工具組合后形成的協(xié)調(diào)效用。

3） 促進(jìn)地區(qū)間交流學(xué)習(xí)。碳匯項(xiàng)目通常與保護(hù)和修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)息息相關(guān)，也可以為社區(qū)提供經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和可持續(xù)發(fā)展路徑。目前，碳匯政策尚未普及到各個(gè)省，只是林草資源豐富地區(qū)率先進(jìn)行試點(diǎn)。因此，其他地區(qū)可以借鑒試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和做法，在政策制定過(guò)程中根據(jù)當(dāng)?shù)刂脖环N類、氣候、林田分布等情況，制定個(gè)性化的碳匯政策方案，同時(shí)注重均衡使用各種政策工具，提高政策實(shí)施效率。

盡管本文為深入理解碳匯政策演進(jìn)過(guò)程及實(shí)踐情況提供了實(shí)證證據(jù)，但尚有不足之處。一方面，缺少對(duì)中央層面相關(guān)政策文本的分析，使得碳匯政策演進(jìn)邏輯歸納未能充分納入國(guó)家碳匯政策頂層設(shè)計(jì)。另一方面，政策文本分析及解讀有必要進(jìn)一步對(duì)不同地區(qū)、不同企業(yè)及社會(huì)公眾等差異化政策主體進(jìn)行交叉分析。上述2個(gè)方面也是后續(xù)需要進(jìn)一步深入研究的重要領(lǐng)域。

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*基金項(xiàng)目：福建省習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心福州大學(xué)研究基地2022年度專項(xiàng)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“習(xí)近平法治思想融入福建生態(tài)文明建設(shè)的理論與實(shí)踐研究”（22FZUJDB01）

第一作者：汪雨怡（1999- ），女，碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。E-mail：1103848834@qq.com

通信作者：鄢德奎（1991- ），男，博士，副教授，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。E-mail：yandekui@fzu.edu.cn