張成龍，余珍風

（1.中國人民大學 書報資料中心，北京 100872；2.中國標準化協(xié)會，北京 100048）

近年來，氣候問題已成為國際社會最為關注的問題之一。為應對全球氣候變暖給人類社會生存和發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，世界各國都在采取切實可行的措施積極行動。中國作為世界上負責任的發(fā)展中大國，更是以節(jié)能減排為契機踐行綠色低碳可持續(xù)發(fā)展。2020 年9 月22 日，中國國家主席習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上鄭重宣布：中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030 年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現(xiàn)碳中和[1]。這充分體現(xiàn)了中國的責任與擔當?！半p碳”工作已成為我國未來近四十年綠色、節(jié)能、低碳環(huán)保工作的重要主線?！半p碳”標準作為構建和完善溫室氣體排放管理體系的一項重要內容，是“雙碳”目標得以實現(xiàn)的技術支撐和重要保障。標準化不僅促進科技進步、支撐產業(yè)發(fā)展、規(guī)范社會治理、便利經貿往來，而且也將在實現(xiàn)碳達峰碳中和目標中發(fā)揮不可替代的作用[2]。實現(xiàn)碳排放管理工作標準化是推動落實碳排放目標、完善低碳發(fā)展制度體系、促進低碳經濟轉型和技術進步、開展國際談判與貿易的有力支撐[3]。

1 中國“雙碳”標準工作的政策背景

為確保實現(xiàn)“雙碳”這一重大戰(zhàn)略目標，中國出臺了一系列與“雙碳”相關的政策和法規(guī)，從國家層面到各行業(yè)管理部門和地方層面，層層部署“雙碳”的相關政策和措施。2021 年10 月，隨著中共中央、國務院印發(fā)《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和國務院印發(fā)《2030 年前碳達峰行動方案》，實現(xiàn)“雙碳”目標有了頂層設計政策文件，能源、工業(yè)、交通運輸、城鄉(xiāng)建設等分領域、分行業(yè)也相繼出臺了“雙碳”相關政策文件，共同構建形成“1+N”“雙碳”政策體系,為我國實現(xiàn)“雙碳”目標提供了政策保障。

在“雙碳”標準化建設方面，早在2012 年2 月，原環(huán)境保護部就出臺了《關于加快完善環(huán)保科技標準體系的意見》，強調了標準在環(huán)保科技工作中的核心地位；2016 年3 月，國務院頒布的《“十三五”規(guī)劃綱要》中指出：健全統(tǒng)計核算、評價考核和責任追究制度，完善碳排放標準體系；2020 年12 月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《生態(tài)環(huán)境標準管理辦法》，將應對氣候變化領域的溫室氣體排放核算與報告、企業(yè)碳排放核查、企業(yè)單位產品碳排放限額等標準納入生態(tài)環(huán)境管理技術規(guī)范；尤其是2021 年中共中央、國務院印發(fā)的《國家標準化發(fā)展綱要》、國務院印發(fā)的《2030 年前碳達峰行動方案》和《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書，更是進一步明確將標準化提升到黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，加緊研制“雙碳”標準，為經濟活動和社會發(fā)展提供技術支撐。這些政策為“雙碳”標準化建設提供驅動力，“雙碳”發(fā)展，標準先行[4]，已經成為廣泛共識，建立標準體系是實現(xiàn)一個系統(tǒng)標準化的第一步[5]。

2 國際“雙碳”標準化體系建設現(xiàn)狀

“雙碳”標準在國際社會得到了較快的發(fā)展，國際標準化組織（ISO）、國際電工委員會（IEC）、世界資源研究所（WRI）、世界可持續(xù)發(fā)展工商理事會（WBCSD）等國際組織在“雙碳”標準的制定中發(fā)揮了重要的作用。中國與國際標準相比，存在部分關鍵標準缺失或待修訂等問題，中國的“雙碳”標準化建設還有很長的路要走。

聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）指出，技術標準是當前減緩和適應氣候變化的一種重要技術途徑。標準是全球應對氣候變化規(guī)則的重要組成部分，也是實現(xiàn)“雙碳”目標的基礎工具。國際標準化組織（ISO）和國際電工委員會（IEC）在該方面開展的標準化建設工作最具有代表性，在應對氣候變化、碳排放管理標準化工作方面開展了大量的研究工作，為國際標準制定奠定了堅實的基礎。通過對ISO 和IEC 下設的標準化技術委員會（TC）、分技術委員會（SC）的檢索，涉及“雙碳”標準化領域的TC 和SC 共有33 個，其中，ISO/TC 和ISO/TC/SC 有24 個，IEC/TC 有9 個。截至2022 年6 月，ISO 發(fā)布了29 040 項國際標準，其中1 187 項標準直接貢獻于氣候行動；IEC 發(fā)布了13 471 項國際標準，其中2 140 項與氣候變化相關。

在ISO 和IEC 發(fā)布的與氣候相關的3 327 項國際標準中，本文僅提取12 個重點領域與“雙碳”直接相關的具有代表性的重要國際標準1 212 項及正在制定的463項做一簡要梳理（表1）。在涉及的這些領域中，ISO 發(fā)布850 項，正在制定的有282 項；IEC 發(fā)布362 項，正在制定的有181 項。其中，能源管理與能源節(jié)約發(fā)布251 項，太陽能發(fā)布214 項，氫能發(fā)布18 項，核能發(fā)布249 項，風能發(fā)布45 項，生物質能發(fā)布50 項，海洋能發(fā)布18 項，新能源汽車和電池發(fā)布221 項，溫室氣體管理發(fā)布53 項，環(huán)境保護發(fā)布80 項，碳捕集、運輸和地質封存發(fā)布12 項，可持續(xù)金融發(fā)布1 項。

表1 ISO和IEC“雙碳”相關國際標準數(shù)量統(tǒng)計

在重點領域方面，對ISO/TC 或SC 和IEC/TC 或SC 國際標準發(fā)布情況進一步分析可知，ISO/301、ISO/TC205、ISO/TC163、ISO/TC274、IEC/TC23/SC23K 等7 個TC 或SC 發(fā)布了建筑節(jié)能、光和照明、電能效率產品等方面的相關國際標準251 項，正在制定的75 項；ISO/TC180、IEC/TC82、IEC/TC117 等3 個TC 發(fā) 布 了太陽能、太陽能光伏能源系統(tǒng)和太陽能熱發(fā)電廠等方面的相關國際標準214 項，正在制定的78 項；ISO/TC197發(fā)布了氫能相關國際標準18 項，正在制定的17 項；ISO/TC85 發(fā)布了核能、核技術和放射防護相關國際標準249 項，正在制定的52 項；IEC/TC117 發(fā)布了風能方面的相關國際標準45 項，正在制定的34 項；ISO/TC238、ISO/TC255 等2 個TC 或SC 發(fā)布了固體生物燃料、沼氣等方面的相關國際標準50 項，正在制定的15項；IEC/TC114 發(fā)布了海洋能源-波浪、潮汐和其他水流轉換器方面相關的國際標準18 項，正在制定的5 項；ISO/TC22/SC37、ISO/TC22/SC41、IEC/TC105、IEC/TC69、IEC/TC21 等5 個TC 或SC 發(fā)布了電動汽車、二次電池、氣體燃料、燃料電池的相關國際標準221 項，正在制定的120 項；ISO/TC207/SC7、ISO/TC146/SC1、IEC/TC111/WG17 等3 個SC 或WG 發(fā) 布 了 溫 室 氣 體、氣候變化、空氣質量、固定源排放等方面的相關國際標準53 項，正在制定的16 項；ISO/TC207/SC1、ISO/TC282、ISO/TC224、ISO/TC275 等7 個TC 或SC 發(fā)布了環(huán)境管理、水再使用、飲用水、污水和雨水系統(tǒng)及服務、污泥回收、再循環(huán)、處理和處置環(huán)境保護等方面的相關國際標準80 項，正在制定的41 項；ISO/TC265 發(fā)布了碳捕集、運輸和地質封存方面的相關國際標準12項，正在制定的8 項；ISO/TC322 發(fā)布了可持續(xù)金融方面的相關國際標準1 項，正在制定2 項。

應對氣候變化是全人類面臨的一個重大挑戰(zhàn)，作為強有力的方法和手段，國際“雙碳”標準化正扮演著越來越重要的角色。隨著新技術的不斷發(fā)展和成熟，“雙碳”國際標準作為當前減緩氣候變化的一種技術途徑，可為企業(yè)或個體有效管理溫室氣體風險并挖掘出最佳的減排機會。同時，從覆蓋范圍來看，國際標準化組織開發(fā)的碳排放標準較為系統(tǒng)完整，涵蓋了從量化、報告組織、項目和產品等不同層次的碳排放，到審定、核查不同應用主體的碳排放，而且對審定和核查團隊的能力建設也出臺了相應標準[6]?？梢?，國際“雙碳”標準覆蓋范圍較廣，制標程序嚴密有序，可供借鑒之處頗多。

3 中國“雙碳”標準化體系建設狀況

國家標準對標準體系的定義為：“一定范圍內的標準按其內在聯(lián)系形成的科學的有機整體?！盵7]根據(jù)《中華人民共和國標準化法》，將碳排放管理標準體系分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準、團體標準、企業(yè)標準五個層級[8]。中國“雙碳”相關標準涉及太陽能、氫能、核能、風能、生物質能、海洋能、節(jié)能環(huán)保、綠色低碳、循環(huán)經濟等多個領域，截至2022 年6 月，據(jù)初步統(tǒng)計，基于重點領域的國家標準、行業(yè)標準、地方標準和團體標準已發(fā)布3 137 項，其中國家標準1 235 項，正在制定的317 項；行業(yè)標準656 項；地方標準682 項；團體標準564 項①由于企業(yè)標準化管理的理念不夠深入，標準制定良莠不齊，不具備全面推廣的條件，且各自為政的信息發(fā)布方式導致標準資源搜集困難，故未納入本文討論。。

3.1 國家標準發(fā)展現(xiàn)狀

目前，通過在全國標準信息公共服務平臺對中國國家標準化管理委員會（SAC）下設的標準化技術委員會（TC）、分技術委員會（SC）的檢索，涉及“雙碳”標準化領域的TC 和SC 共有 29 個，其中，能源管理涉及的TC 或SC 有9 個，太陽能涉及的TC 或SC 有5 個，氫能、核能、循環(huán)經濟和溫室氣體涉及的TC 或SC 各有1個，風能涉及的TC 或SC 有2 個，生物質能涉及的TC或SC 有3 個，海洋能涉及的TC 或SC 有2 個，新能源汽車與電池涉及的TC 或SC 有2 個，環(huán)境保護涉及的TC 或SC 有2 個（表2）。

表2 SAC“雙碳”相關國家標準數(shù)量統(tǒng)計

通過對SAC/TC 或SC 國家標準發(fā)布情況進一步分析可知，SAC/TC20、SAC/TC452、SAC/TC459、SAC/TC195/SC3、SAC/TC114/SC32、SAC/TC355/SC11、SAC/TC143、SAC/TC453、SAC/TC441 等9 個TC 發(fā)布能源系統(tǒng)、建筑節(jié)能、建筑密封材料、燃燒節(jié)能等方面的國家標準529 項，正在制定的103 項；SAC/TC402、SAC/TC90、SAC/TC565、SAC/TC255/SC1（搜索關鍵字太陽能、光伏）、SAC/TC540/SC2（搜索關鍵字太陽能資源、風能資源）等5 個TC 或SC 發(fā)布太陽能、光伏等方面的國家標準103 項，正在制定的20 項；SAC/TC309 發(fā)布氫能國家標準31 項，正在制定的9 項；SAC/TC58 發(fā)布核能國家標準178 項，正在制定的32項；SAC/TC50、SAC/TC540/SC2 等2 個TC 或SC 發(fā)布風能方面的國家標準88 項，正在制定的23 項；SAC/TC515、SAC/TC416、SAC/TC349 等3 個TC 或SC 發(fā)布林業(yè)生物質材料、沼氣等方面的國家標準23 項，正在 制 定 的5 項；SAC/TC546、SAC/TC283/SC1（搜 索關鍵字海洋能）等2 個TC 或SC 發(fā)布海洋能開發(fā)和利用方面的國家標準16 項，正在制定的5 項；SAC/TC342、SAC/TC114/SC27（搜索關鍵字電動汽車）等2 個TC或SC 發(fā)布電動汽車、燃料電池的方面的國家標準109項，正在制定的34 項；SAC/TC548 發(fā)布碳排放方面的國家標準16 項，正在制定的31 項；SAC/TC207、SAC/TC275 等2 個TC 或SC 發(fā)布環(huán)境管理、環(huán)境保護等方面的國家標準88 項，正在制定的49 項；SAC/TC415發(fā)布產品回收、再循環(huán)、處理和處置方面的國家標準56項，正在制定的6 項。

3.2 行業(yè)標準、地方標準和團體標準發(fā)展狀況

通過在全國標準信息公共服務平臺上檢索表3 中的關鍵字，初步統(tǒng)計涉及的11個重點領域的現(xiàn)有行業(yè)標準、地方標準和團體標準共1 902 項，其中，行業(yè)標準656 項，地方標準682 項，團體標準564 項。

表3 中國“雙碳”相關行業(yè)、地方和團體標準數(shù)量統(tǒng)計

通過對中國現(xiàn)有的國家標準、行業(yè)標準、地方標準和團體標準的梳理，從數(shù)量上看，中國已發(fā)布的“雙碳”標準總數(shù)量遠遠多于ISO 和IEC 發(fā)布的數(shù)量，但由于我國是多層級的標準體系，所以各層級的標準之間存在交叉和重復現(xiàn)象。從標準效力看，我國已發(fā)布的標準雖然數(shù)量多，但絕大部分是推薦性標準，我國已發(fā)布的1 235 項國家標準當中，大約90%是推薦性國家標準（GB/T），而強制性國家標準（GB）僅占10%左右。強制性標準占比不高，標準執(zhí)行的效果不理想。因此，亟待加快制定“雙碳”相關的強制性國家標準。

4 中國“雙碳”標準化面臨的問題及對策建議

4.1 面臨的問題

（1）“雙碳”關鍵標準不夠健全且實施效果欠佳。當前中國“雙碳”標準的有效供給不足，存在諸多空白點，面臨關鍵標準存在缺失和部分標準亟須修訂等問題。越是深入基層，越感覺到數(shù)據(jù)來源分散，采集和統(tǒng)計不成體系，“雙碳”工作沒有得到有序、統(tǒng)一、規(guī)范的推進[4]。如碳排放核算等溫室氣體管理標準數(shù)量較少，不同層級的碳排放核查核算標準亟須制定或進一步修訂，重點行業(yè)和產品的溫室氣體排放標準有待完善，可再生能源、碳匯等領域仍存在大量標準空白等等。同時中國“雙碳”標準實施方式不完善，實施效果欠佳。如標準制定后，對標準的解讀和“宣貫”培訓力度跟不上，標準實施后的評估效果不明確，標準更新不夠及時。同時，中國的推薦性國家標準（GB/T）發(fā)布的數(shù)量遠高于強制性國家標準（GB）的數(shù)量，不利于標準的實施。

（2）“雙碳”標準化體系統(tǒng)籌協(xié)調機制有待完善。中國“雙碳”標準化體系建設是一項涉及多領域、跨部門的多維、立體、系統(tǒng)化工程。由于中國現(xiàn)階段“雙碳”標準分為五個層級（國家標準、行業(yè)標準、地方標準、團體標準、企業(yè)標準），各層級的標準分屬不同的領域和不同的主管部門，且各領域和各主管部門的標準體系獨立存在，相互之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調；標準制定主體不同，在制定標準過程中容易出現(xiàn)重復、交叉和矛盾等情況，存在“一窩蜂”制定“雙碳”標準的現(xiàn)象，缺乏對相近的標準體系的范圍和邊界進行動態(tài)調整的統(tǒng)籌協(xié)調機制。

（3）參與國際標準交流合作不夠。中國“雙碳”標準統(tǒng)計分析不夠全面，無法準確分析現(xiàn)有國家標準與國際標準之間的差距等薄弱環(huán)節(jié)以及未來制標的主要方向，導致中國的國家標準與國際標準銜接不夠。同時，從ISO 和IEC 的TC 或SC 的秘書處承擔單位來看，ISO和IEC 涉及“雙碳”的TC 或SC 共33 個，歐美等發(fā)達國家承擔了31 個TC 或SC 的秘書處，中國僅承擔了ISO/TC255、ISO/TC282 兩個秘書處，從統(tǒng)計的TC 或SC 秘書處制定的標準數(shù)量來看，在太陽能、核能、生物質能、溫室氣體管理、碳捕集、運輸和封存等領域已經發(fā)布的標準數(shù)量遠滯后于發(fā)達國家，國際標準話語權嚴重不足，這將導致中國未來在技術、市場等方面存在一定風險，極有可能面臨著受制于人的不利形勢。

（4）“雙碳”標準理論研究不足。在大量“雙碳”研究成果中，有關“雙碳”標準的研究成果少之又少，尤其是在核心期刊或權威期刊上發(fā)表的成果更是屈指可數(shù)，與當前的“雙碳”大趨勢嚴重脫節(jié)，存在明顯的針對標準化研究及技術儲備不足的問題。以中國人民大學《復印報刊資料·生態(tài)環(huán)境與保護》雜志為例，2020 年1 期至2022 年10 期共全文轉載有關“雙碳”的論文共計50 篇，與“雙碳”標準研究相關的論文數(shù)量為0，我們在其他重點期刊上能看到的與“雙碳”標準有關的研究成果也不多見。理論研究明顯落后于“雙碳”標準的發(fā)布速度，沒有理論的持續(xù)推進作為支撐，與“雙碳”技術相關的創(chuàng)新自然受到影響，加之標準與技術創(chuàng)新結合不夠緊密，高水平、跨領域人才數(shù)量少，資金投入不足等原因勢必會引起一系列的不良反應。

4.2 對策建議

（1）加快“雙碳”標準化體系建設。加強“雙碳”相關標準的統(tǒng)籌協(xié)調機制，加快制度建設，充分發(fā)揮標準化技術組織、研究機構、行業(yè)協(xié)會、重點企業(yè)等各相關方的作用，打破“各自為戰(zhàn)”的標準體系界限，努力建成全面系統(tǒng)、統(tǒng)籌協(xié)同的“雙碳”標準體系，形成工作合力，并以此為契機，按照《國家標準化發(fā)展綱要》的要求，加強各行業(yè)和各領域，地方政府和各主管部門的溝通和協(xié)調，簡化標準層級，提出總體建設方案，整體規(guī)劃“雙碳”標準制修訂工作，構建起完善的標準實施和監(jiān)管體系，促進我國“雙碳”標準制修訂工作有序、合理地開展。

（2）加大“雙碳”標準有效供給，健全實施機制。在當前“雙碳”標準有效供給不足的現(xiàn)狀下，整體規(guī)劃“雙碳”國家標準、行業(yè)標準、地方標準、團體標準、企業(yè)標準的銜接配套，建立健全政府頒布標準采信市場自主制定標準的機制，補充市場空白點，穩(wěn)步推進標準制修訂工作，有效增加標準供給。中國應結合領域和行業(yè)的特點，加強在各個領域、各個行業(yè)制定強制性國家標準，并建立以推薦性國家標準為基礎、以強制性國家標準為核心的標準模式，以此強化標準的實施應用。同時做好標準實施過程的解釋和“宣貫”工作，釋放市場主體標準化活力，加強產學研用充分結合，發(fā)揮標準對“雙碳”工作的支撐作用。

（3）深化“雙碳”標準國際交流合作。如何提升國內國際標準的一致性是當前中國“雙碳”標準面臨的緊迫問題，中國需秉承開放合作的積極態(tài)度，加強與國際標準組織成員國合作，積極參與國際標準化活動，履行國際標準組織成員國責任義務。加強區(qū)域標準化合作，推進標準信息共享與服務，發(fā)展互利共贏的“雙碳”標準化合作伙伴關系。對標國際“雙碳”標準，在相同中找不同，在不同中找差距，針對一些與其他地區(qū)和國家共同相關的領域，可相互借鑒、開展國際標準合作，甚至是共同推進國際“雙碳”標準的制定與修訂工作，努力為應對全球氣候變化、助力聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)貢獻“中國力量”。

（4）加強“雙碳”標準理論研究。大力加強“雙碳”標準的理論研究和儲備，為我國“雙碳”標準化工作提供基礎性理論支撐。發(fā)展壯大高水平、專業(yè)化、國際化的“雙碳”標準化研究隊伍，夯實人才基礎。建立健全國際標準化研究人才培養(yǎng)體系，培養(yǎng)更多熟悉“雙碳”政策、規(guī)則、技術的復合型研究人員，更好地滿足“雙碳”標準化研究的需要，同時加大對理論研究的資金支持，設立“雙碳”標準化科技專項，鼓勵“雙碳”科技研發(fā)項目同步形成標準。

5 結語與展望

標準是行業(yè)發(fā)展的通用語言，權威的標準可以推動能源技術創(chuàng)新、消除技術壁壘，也是先進產業(yè)水平、質量、技術的風向標。2014 年4 月，全國碳排放管理標準化技術委員會（SAC/TC 548）成立，提出了溫室氣體管理標準體系框架、標準的發(fā)展計劃和重點方向，涉及碳排放管理術語、統(tǒng)計及監(jiān)測、核算與報告等領域，為國家及地方碳排放管理標準體系建設提供指引[9]；2022 年國家碳達峰碳中和標準化總體組的成立，“雙碳”標準化體系建設這一頗具挑戰(zhàn)性的工作又向前穩(wěn)步有序地邁進了一大步。但我們也應該看到，“雙碳”標準化體系的構建和實施是一項長期、系統(tǒng)、復雜的工程，涉及社會經濟生產生活的方方面面，如果沒有全國乃至全球統(tǒng)一的標準體系，很難想象在碳減排的過程中如何保證質量和效率。通過分析比較，雖然目前中國“雙碳”標準化發(fā)展迅速，但與國際標準相比還存在一定的差距，面臨著標準體系建設、標準理論研究、標準供給結構、國際交流合作等方面的不足，這就需要我們積極應對，采取切實可行的對策，以需求為導向，遵循《國家標準化發(fā)展綱要》的要求和指導，全面推進“雙碳”標準化工作，為全球氣候治理提供中國智慧和中國經驗。

限于標準分類及統(tǒng)計口徑不同等因素，本文并未對其他標準劃分進行展開，如依據(jù)“雙碳”實現(xiàn)路徑和標準的性質，將“雙碳”標準劃分為直接減排標準、間接減排標準、協(xié)同減排標準、管理評估標準、市場化機制標準五大板塊[10]；按照標準類型將“雙碳”標準體系分為基礎標準、監(jiān)測標準、風險管控標準、排放標準、管理規(guī)范標準五類；以及按照管理領域、工作環(huán)節(jié)等等進行的其他分類方式。因此更有針對性的“雙碳”標準化分析還有更大的延展空間，后續(xù)有待作進一步的梳理和探討。