李姣姣 徐爾玥 孫次宜

2021年是我國“十四五”開局之年，為了應(yīng)對新冠肺炎疫情造成的負(fù)面經(jīng)濟(jì)影響，國家采取了積極的財政政策，創(chuàng)造了中央直達(dá)資金的特殊財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，使資金直達(dá)基層惠企利民，這是我國中央財政預(yù)算管理的一種制度創(chuàng)新，是我國在新冠疫情時期推進(jìn)積極財政政策的著重點。2022年4月12日的《政府工作報告》指出：“中央財政將更多資金納入直達(dá)范圍，省級財政也要加大對市縣的支持?！彼?，探索直達(dá)機(jī)制的運(yùn)行機(jī)制和作用原理，完善直達(dá)資金政策落實跟蹤審計，對健全直達(dá)機(jī)制審計路徑具有重要意義。

一、中央財政直達(dá)資金理論及現(xiàn)狀

（一）財政直達(dá)資金理論

財政轉(zhuǎn)移支付的概念最早由20世紀(jì)英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出，主要指通過縱向或橫向的支付模式，為縮小地區(qū)間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡所導(dǎo)致的基本公共服務(wù)不均等化所采取的一種財政政策。我國的轉(zhuǎn)移支付制度出現(xiàn)較晚、發(fā)展較緩，從2002年開始逐步完善，形成了三種常規(guī)類型的轉(zhuǎn)移支付制度，分別是稅收返還、一般性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付制度、專項轉(zhuǎn)移支付制度，除此之外，還形成了用于應(yīng)對突發(fā)事件的特殊轉(zhuǎn)移支付制度。

為了應(yīng)對新冠疫情給地方各級政府財政帶來的壓力，財政部啟動特殊轉(zhuǎn)移支付制度，并建立相關(guān)監(jiān)督管理措施，于2020年6月30日印發(fā)相關(guān)管理監(jiān)督辦法，明確了中央財政直達(dá)資金的工作重點，下達(dá)兩萬億資金直達(dá)市縣基層，有效地保障了疫情防控、脫貧攻堅和和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等工作。2022年上半年，4萬億元中央財政直達(dá)資金運(yùn)營良好，惠企利民作用明顯。

中央直達(dá)資金相較于其他財政轉(zhuǎn)移支付資金的特殊之處在于，其依據(jù)及實行的是“中央切塊、 省級細(xì)化、備案同意、快速直達(dá)”的分配原則。分配流程見圖1。

圖1 中央直達(dá)資金分配流程

該方法簡化了財政資金分配下達(dá)的程序，極大地縮短了下達(dá)時間，提高了支付效率，同時也避免了資金下達(dá)過程中由于個人傾向原因所造成的資源分配不均衡以及中間截留。2021年4月7日，財政部有關(guān)部門負(fù)責(zé)人出席國務(wù)院新聞發(fā)布會時表示：“正因為去年做得好、有效果，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，今年要實行常態(tài)化的直達(dá)機(jī)制。”由此可見，中央財政直達(dá)資金雖然源于新冠疫情這一偶發(fā)性因素，但從優(yōu)化社會治理以及我國財政體制的發(fā)展來看，中央財政直達(dá)資金未來必然成為我國財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的常態(tài)形式。

（二）中央財政直達(dá)資金現(xiàn)狀

習(xí)近平總書記于2020年3月27日主持召開了中共中央政治局會議，會議提出，我國要適當(dāng)提高財政赤字率，并發(fā)行特別國債。2020年5月下旬，政府工作報告作出了兩項新的“1萬億元”安排——財政赤字規(guī)模增加1萬億元、抗疫特別國債發(fā)行1萬億元。其中實行直達(dá)管理的有1.7萬億元。

2021年中央財政直達(dá)資金規(guī)模較去年增長了1億元以上，達(dá)到了2.8萬億元。財政部更是進(jìn)一步規(guī)范了中央財政直達(dá)資金機(jī)制，將資金分配重點聚焦于基層“三?！焙突萜罄瘢刂?021年12月15日，中央財政已將2.8萬億元快速下達(dá)到地方。地方財政及時將資金落實到使用單位和具體項目。通過直達(dá)資金安排項目超過40萬個，形成支出超過2.4萬億元，支出進(jìn)度近90%，持續(xù)保持較高支出強(qiáng)度。其中，市縣支出占比超過六成，體現(xiàn)了常態(tài)化直達(dá)機(jī)制“據(jù)實分配資金、增量向基層傾斜”的制度安排；用于養(yǎng)老、就業(yè)、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、基本住房等基本民生方面的支出超過七成，積極發(fā)揮民生兜底作用；通過政府采購、政府購買服務(wù)、擔(dān)保貼息等方式惠及各類市場主體，激發(fā)企業(yè)活力，增強(qiáng)發(fā)展后勁。2021年的直達(dá)資金主要用途見圖2，2021年的直達(dá)資金相比與2020年的變化見表1。

圖2 直達(dá)資金使用領(lǐng)域及比例

表1 直達(dá)資金的變化

由此可以看出，在調(diào)整完善的基礎(chǔ)上，常態(tài)化的資金直達(dá)機(jī)制使得資金分配更加科學(xué)、項目質(zhì)量明顯改善、工作機(jī)制逐步健全、各方職責(zé)更為清晰、資金監(jiān)管更為嚴(yán)格。

二、對中央財政直達(dá)資金的監(jiān)督及現(xiàn)狀

（一）中央財政直達(dá)資金的監(jiān)督

2021年4月21日國務(wù)院常務(wù)會議再次聚焦財政資金直達(dá)機(jī)制，要求財政部、審計機(jī)關(guān)及其他相關(guān)部門加強(qiáng)對直達(dá)資金的監(jiān)督，確保直達(dá)資金精準(zhǔn)、精確使用，使得其惠企利民的作用發(fā)揮到最大，明確要求建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，確保每筆資金流向清晰、有跡可循、有賬可查。根據(jù)黨中央的統(tǒng)一部署，目前我國形成了財政部、中國人民銀行國庫、審計署及地方審計局的三方監(jiān)督機(jī)制，保障直達(dá)資金用于基本民生和企業(yè)。

1.財政部。財政部對直達(dá)資金從源頭進(jìn)行嚴(yán)格的預(yù)算管理，明確資金分配使用等各方面要求，制定相關(guān)制度。此外，按照“中央財政統(tǒng)建統(tǒng)管、中央和省級財政兩級部署、市縣級財政操作使用”的原則，財政部充分利用了現(xiàn)有的財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控平臺，在此基礎(chǔ)上搭建更具針對性、匹配直達(dá)資金監(jiān)督需求的直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)，提供統(tǒng)一版本供地方各級財政部門使用，便于各部門在監(jiān)控系統(tǒng)中詳細(xì)記錄直達(dá)資金的有關(guān)信息，也更利于各方對直達(dá)資金的動態(tài)監(jiān)管。

2.中國人民銀行國庫。中國人民銀行國庫的監(jiān)督重點在于全流程監(jiān)督直達(dá)資金的撥付。探索建立監(jiān)督機(jī)制，確保直達(dá)資金撥付的安全性，做到直達(dá)資金撥付零風(fēng)險，確保直達(dá)資金安全無險地到達(dá)企業(yè)和個人賬戶。在資金撥付之前，國庫部門應(yīng)當(dāng)主動發(fā)揮職能，掌握財政部門關(guān)于轄區(qū)范圍內(nèi)直達(dá)資金的下達(dá)情況以及分配方案，并且嚴(yán)格審核當(dāng)?shù)刎斦块T開具的撥付憑證以及后附的文件依據(jù)。為新增財政資金開設(shè)專用賬戶，利于對直達(dá)資金進(jìn)行重點監(jiān)控和精細(xì)化管理。在資金撥付后，中國人民銀行國庫根據(jù)撥付情況建立統(tǒng)計臺賬，統(tǒng)計內(nèi)容包括下達(dá)批次、資金性質(zhì)、調(diào)撥及撥付時間、撥付方式、撥付依據(jù)、支出科目、筆數(shù)、金額、收款人等，并且定期與財政部門、商業(yè)銀行對賬，與各級財政建立的專項資金臺賬數(shù)據(jù)核對，確保多方數(shù)據(jù)一致，做到賬目清晰、流向明確。

3.審計部門的監(jiān)督。審計部門負(fù)責(zé)監(jiān)督直達(dá)資金的使用是否規(guī)范，審計工作重點集中在直達(dá)資金的使用是否“及時、直達(dá)、精準(zhǔn)、安全、績效”，對直達(dá)資金的分配過程、執(zhí)行情況、分配標(biāo)準(zhǔn)、合規(guī)合法性等實行全覆蓋的政策跟蹤審計，包括直達(dá)資金的申報、分配、使用、管理等多個環(huán)節(jié)，特別是抓好資金使用“最后一公里”，重點審核有關(guān)個人、單位、企業(yè)是否按規(guī)定使用資金，以及對各個省本級、市本級、縣本級的全覆蓋審計，防止擠占挪用等現(xiàn)象發(fā)生。審計機(jī)關(guān)應(yīng)著力通過審計工作發(fā)現(xiàn)和反饋直達(dá)資金管理中的突出問題，推動完善直達(dá)資金常態(tài)化機(jī)制，提高直達(dá)資金的分配速度，保障直達(dá)資金使用合規(guī)及合法，提高資金使用效率，保障實現(xiàn)造福企業(yè)、造福人民的效果。

（二）中央財政直達(dá)資金的監(jiān)督現(xiàn)狀

1.績效評價體系尚待建立。對于中央財政直達(dá)資金的監(jiān)督，目前從客體上來說可以分為對預(yù)算下達(dá)、資金支付、資金臺賬這三方面的監(jiān)督，對直達(dá)資金使用的合法合規(guī)性、安全性以及資金流向等形成了較為完善的監(jiān)督管理辦法，但尚未對直達(dá)資金使用績效制定監(jiān)督制度、形成監(jiān)督辦法，與此同時也并未建立相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，無法準(zhǔn)確獲知中央財政直達(dá)資金的使用效果是否和預(yù)期一致，也無法從中得到正向的反饋，很難為制度的完善和修改提供參考意見。

2.合力監(jiān)督機(jī)制不夠完善。直達(dá)資金的政策性較強(qiáng)，涉及的資金量大、范圍廣，涉及的單位、企業(yè)和個人數(shù)量龐大，社會關(guān)注度高，是各方監(jiān)督巡視的重點。相應(yīng)的監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)明確工作職責(zé)和分工，上下聯(lián)動，對直達(dá)資金實施監(jiān)管，但由于直達(dá)資金的特殊性及其出現(xiàn)的時間較短，各方的監(jiān)督機(jī)制還在自我完善中，部門之間的監(jiān)督機(jī)制融合較慢，可能存在一些監(jiān)督重合的問題，同樣也可能會有監(jiān)督漏洞。財政部門、審計部門和紀(jì)委監(jiān)察部門等應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)多方聯(lián)動監(jiān)督，實現(xiàn)時間上、流程上的動態(tài)監(jiān)督。只有對直達(dá)資金實現(xiàn)全方位的動態(tài)監(jiān)督，才能有效杜絕直達(dá)資金被留用截用、弄虛作假和套取套現(xiàn)問題。

3.基層管理水平達(dá)不到預(yù)期。直達(dá)資金“一桿子插到底”的性質(zhì)使得資金使用的壓力大多集中在市縣，雖然中央要求省級政府做好“過路財神”，但不做“甩手掌柜”，但省級政府主要只是起到監(jiān)督指導(dǎo)的作用，直達(dá)資金的主要工作依舊集中在基層政府這里，而基層政府由于缺乏專業(yè)人員、相關(guān)經(jīng)驗等，其管理能力可能無法勝任上級部門的要求，對相關(guān)的政策理解不夠深刻，也無法嚴(yán)格按照工作要求處理相關(guān)資金，這對多方監(jiān)督工作造成了一定阻力。

三、中央財政直達(dá)資金的政策跟蹤審計現(xiàn)狀

財政是“庶政之母”，要不打折扣地發(fā)揮好財政的作用，審計至關(guān)重要，確保直達(dá)資金用在刀刃上，離不開精準(zhǔn)審計監(jiān)督。面對財政轉(zhuǎn)移支付制度的創(chuàng)新，審計監(jiān)督機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)根據(jù)需求和其特殊之處，靈活開展審計工作。我國審計機(jī)關(guān)在直達(dá)機(jī)制出現(xiàn)之后，迅速作出了反應(yīng)，針對直達(dá)資金的特點制定審計方案，實施審計工作，但目前仍處于摸索期，直達(dá)資金的政策跟蹤審計工作仍有待完善的地方。

1.審計時點單一。直達(dá)資金審計項目工作目前主要依托于直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)、財政一體化系統(tǒng)以及各項資金下達(dá)文件而開展，受限于這樣的審計方式，審計機(jī)關(guān)幾乎不對直達(dá)資金實行事前審計。

審計機(jī)關(guān)的工作重點主要在于評價資金使用的“最后一公里”，對直達(dá)資金使用的合規(guī)性、合法性進(jìn)行判斷，以及審查上級部門的工作是否匹配了直達(dá)資金的“快速直達(dá)”的特征，其關(guān)注重點主要放在了審計目標(biāo)——“及時、直達(dá)、精準(zhǔn)、安全、績效”中的前四點，而無法滿足“績效”這一要求。

2.審計項目時間緊任務(wù)重。以2020年的直達(dá)資金審計項目為例，2020年7月，審計署首次組織中央財政直達(dá)資金政策落實跟蹤審計項目，至2020年底，實現(xiàn)了對各省本級及使用直達(dá)資金的全部342個地市、2854個縣區(qū)的現(xiàn)場審計全覆蓋，對部分重點市縣還分階段進(jìn)行了多輪抽審，共計延伸調(diào)查了4.72萬個單位、3.74萬個建設(shè)項目、1.28萬戶企業(yè)。然而，在較短時間內(nèi)完成較多的任務(wù)并非完全有益。在審計全覆蓋的背景下，要求審計工作更為細(xì)致、全面、謹(jǐn)慎，這就意味著在審計時間不變的情況下，審計機(jī)關(guān)需要投入更多人力，才能達(dá)到理想的審計效果。

3.審計效率受基層管理水平的限制。直達(dá)資金審計的主要工作集中在資金使用的“最后一公里”，審計對象多為基層政府、市縣和個人，在審計過程中，審計機(jī)關(guān)經(jīng)常會遇到被審計單位提供的信息不完整、質(zhì)量不高、有遺漏等問題，低質(zhì)量和數(shù)量的審計證據(jù)會影響審計效率，嚴(yán)重的可能還會影響審計效果。財政部等相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對基層政府的培訓(xùn)，同時基層政府也應(yīng)當(dāng)提高對直達(dá)資金的重視程度、加強(qiáng)政策文件學(xué)習(xí)，規(guī)范工作要求，把控工作質(zhì)量，才能更好地配合審計機(jī)關(guān)的工作。

4.審計建議及審計結(jié)果多集中在項目本身。審計署財政審計司司長魏強(qiáng)表示，2020年的直達(dá)資金審計工作主要發(fā)現(xiàn)了以下問題：部分地區(qū)資金分配不夠科學(xué)精準(zhǔn)；部分地區(qū)違規(guī)將抗疫特別國債資金用于清償欠款、招商引資或其他與抗疫無關(guān)支出；少量資金被虛報冒領(lǐng)、截留挪用或違規(guī)發(fā)放。這些審計所發(fā)現(xiàn)的問題可以幫助地方政府完善工作，但更重要的是這些問題的背后，是否還隱藏著更深層次的制度方面的問題。例如資金分配不夠科學(xué)精準(zhǔn)，是否與資金分配時限過短、分配標(biāo)準(zhǔn)不夠明確有關(guān)，虛假冒領(lǐng)未及時發(fā)現(xiàn)等是否與監(jiān)控系統(tǒng)不夠完善掛鉤，審計結(jié)果及審計建議可向此方面進(jìn)行適當(dāng)傾斜，以更好地加強(qiáng)直達(dá)資金制度建設(shè)。

四、完善財政直達(dá)資金政策落實跟蹤審計路徑的選擇

1.豐富審計切入時點。2020年7月和2021年6月，審計署均在政策跟蹤落實情況審計項目中統(tǒng)籌實施了直達(dá)資金審計工作，切入的時點均為事中審計，對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題大多實行即審即改、邊審邊改的解決方案，其中部分問題并非技術(shù)層面上的，而是對政策文件的解讀寬度或者深度不夠，或是對直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)的操作熟練度較低等，此類問題除了加強(qiáng)對基層工作人員的培訓(xùn)之外，審計機(jī)關(guān)可以通過實施事前審計工作來合理有效進(jìn)行規(guī)避。同時，盡管審計部門應(yīng)圍繞“績效”的要求對直達(dá)資金實施審計工作，但是限于事中審計的審計時點，部分直達(dá)資金并未投入實際使用，相關(guān)工程的建設(shè)可能還未有實體供審計人員來評判資金使用效果，無法判斷直達(dá)資金的使用績效是否與預(yù)期一致，故審計機(jī)關(guān)可以豐富自己的審計時點，實現(xiàn)事前、事中、事后的全覆蓋審計。

2.充實審計力量。截止到2022年9月，直達(dá)資金幾乎覆蓋所有省、市、縣，且直達(dá)資金審計是2020年才出現(xiàn)的一種較新的審計項目，這就要求審計機(jī)關(guān)對此有較快的反應(yīng)，從前期的審計準(zhǔn)備、制定審計工作方案，到審計工作期間以及后續(xù)對審計整改的監(jiān)督，都需要投入大量的人力和精力，且直達(dá)資金審計項目時間緊任務(wù)重，這就對審計機(jī)關(guān)的審計力量發(fā)出了較大的考驗，審計人員的數(shù)量、素養(yǎng)以及工作能力對審計工作的質(zhì)量尤為重要，為了確保直達(dá)資金審計工作高標(biāo)準(zhǔn)的完成，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充實自己的審計力量，強(qiáng)化審計資源。

財政部對直達(dá)資金從源頭進(jìn)行嚴(yán)格的預(yù)算管理，明確資金分配使用等各方面要求，制定相關(guān)制度。此外，按照“中央財政統(tǒng)建統(tǒng)管、中央和省級財政兩級部署、市縣級財政操作使用”的原則，財政部充分利用了現(xiàn)有的財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控平臺，在此基礎(chǔ)上搭建更具針對性、匹配直達(dá)資金監(jiān)督需求的直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)，提供統(tǒng)一版本供地方各級財政部門使用，便于各部門在監(jiān)控系統(tǒng)中詳細(xì)記錄直達(dá)資金的有關(guān)信息，也更利于各方對直達(dá)資金的動態(tài)監(jiān)管。

3.提高基層管理工作水平，強(qiáng)化項目管理。我國近年來發(fā)布的一系列重大政策都對基層政府提出了更高的要求，例如“鄉(xiāng)村振興”“營養(yǎng)改善計劃”“最美鄉(xiāng)村”等，這就需要基層政府積極動員、明確分工，在理解政策的基礎(chǔ)上層層分解、層層下達(dá)，明確各部門之前的權(quán)利與責(zé)任，對政策實施的過程進(jìn)行管理并評估結(jié)果，加強(qiáng)對過程的控制，及時糾錯，避免走“彎路”“錯路”，確保工作方向正確，相關(guān)部門也應(yīng)當(dāng)起到警示、指導(dǎo)的作用，提高基層政府對直達(dá)資金的重視程度。

4.提高政治站位，建立反饋制度。直達(dá)機(jī)制是轉(zhuǎn)移支付制度的一項創(chuàng)新突破，作為未來財政轉(zhuǎn)移支付制度中不可或缺的一種，完善相關(guān)制度是必要且緊迫的，是使直達(dá)機(jī)制平穩(wěn)進(jìn)入常態(tài)化所必經(jīng)的步驟。審計作為推動直達(dá)機(jī)制建設(shè)工作中重要的一環(huán)，確保審計機(jī)關(guān)建立“橫向到邊，縱向到底”的財政資金審計全覆蓋。審計機(jī)關(guān)人員應(yīng)該提高自己的政治站位，以推動制度建設(shè)為導(dǎo)向，建立資金設(shè)立、分配、使用、管理、后續(xù)評估全鏈條審計監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)與財政部門的聯(lián)系，及時反饋在審計工作中的發(fā)現(xiàn)，加快推動中央財政直達(dá)資金制度的完善。