文 江祖雄 吳欣宜

地方立法精細化提出的背景和內涵

（一）地方立法精細化提出的背景

改革開放之初，鄧小平同志指出“現在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文可以粗一點，逐步完善?！彼愿母镩_放后很長一段時間，“宜粗不宜細”的立法思路一直指導我國的立法實踐，我國立法工作在摸索中、試驗中前行。2000年，我國立法法頒布實施，全面、系統(tǒng)地規(guī)范了立法活動，健全了國家立法制度。2014年，黨的十八屆四中全會召開，這是改革開放以來第一次以依法治國為主題的中央全會，會議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對科學立法、民主立法做了全面部署，明確提出了“推進地方立法精細化”，自此，“地方立法精細化”的新理念在黨中央的依法治國綱領性文件中確立下來。2015年修正的《中華人民共和國立法法》賦予所有設區(qū)的市地方立法權，同時增加了“法律規(guī)范應當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”的規(guī)定，對地方立法工作提出了新要求。

（二）地方立法精細化的內涵

根據《現代漢語大詞典》的釋義，“精細”指精密細致之意?！熬毣笨梢岳斫鉃橄到y(tǒng)化的精細。對于“立法精細化”的定義，目前在學界還沒有統(tǒng)一的論述，有學者認為“立法精細化是指通過精細化的立法準備、精細化的內容選擇、精細化的程序設定和精細化的立法技術，來實現立法目的正當、立法內容科學、立法程序民主和立法實施有效的目的?！边@個定義是圍繞“良法善治”的理念和“科學立法、民主立法、依法立法”的要求展開的，目的是達到形式和實質上的“立法精細化”。

地方立法是相對于中央立法而言的立法，根據2023年修正的《中華人民共和國立法法》第八十一條的規(guī)定，設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會可以對城鄉(xiāng)建設與管理、生態(tài)文明建設、歷史文化保護、基層治理等方面的事項制定地方性法規(guī)。第八十二條的規(guī)定，地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：1.為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；2.屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項。綜上所述，地方立法制定的是關于地方在城鄉(xiāng)建設與管理、生態(tài)文明建設、歷史文化保護、基層治理等方面的事項，是符合地方實際的、對上位法進行的細化和補充。結合立法法第七條“法律規(guī)范應當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”的規(guī)定，筆者認為，“地方立法精細化”主要強調三個方面的要素：一是立項精準。突出問題導向，圍繞本地區(qū)經濟社會發(fā)展、人民群眾關心的熱點和難點問題，遴選立法項目。二是體例精簡。地方性法規(guī)的表現形式和結構安排不拘泥于一種形式，而是視不同的情況而定，在實踐中更多是針對實際需要以“小切口”的形式推進立法，不“求大求全”。三是突出實效。地方性法規(guī)旨在解決地方實際問題，在內容上對存在問題和矛盾提出具有針對性、可執(zhí)行性的對策，力爭每一條規(guī)范條款能在社會治理的實踐中生根發(fā)芽、開花結果。

茂名市地方立法精細化的實踐和存在問題

（一）茂名市地方立法精細化的實踐

2015年9月，茂名市作為設區(qū)的市獲批行使地方立法權，開始了地方立法的摸索和實踐。茂名市在獲得地方立法權的8年時間里，先后出臺了11部地方性法規(guī)（具體見下表），其中程序法1部，實體法10部，以“特色”“管用”“良善”之法推動解決民生“大問題”，服務保障茂名經濟社會發(fā)展。

茂名市對地方立法精細化進行了積極有益的探索，體現在以下幾個方面：

1.建立了一套較為完備的地方立法制度。2016年8月29日，茂名市人大常委會通過了《茂名市人民代表大會常務委員會立法論證工作規(guī)定》《立法聽證規(guī)則》《基層立法聯系點工作規(guī)定》等體現科學立法、民主立法的配套性文件，推進地方立法工作的程序化、規(guī)范化和制度化。2017年4月10日出臺的《茂名市制定地方性法規(guī)條例》，對立法規(guī)劃、立法計劃、法規(guī)起草、立法權限和程序作出了較為明確的規(guī)定，建立了立項、起草、論證、協調、審議五大機制，為依法立法打下堅實的基礎。

2.立法項目彰顯地方特色。茂名市人大常委會緊緊圍繞中心，服務大局，全面構建具有茂名特色的法規(guī)體系。如《茂名市高州水庫水質保護條例》《茂名市露天礦生態(tài)公園保護管理條例》《茂名市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《茂名市煙花爆竹安全管理條例》等法規(guī)，從空氣、水、土壤、噪聲等方面構建了全方位、立體式的生態(tài)環(huán)境保護制度，改善人民生活環(huán)境，回應本地區(qū)人民群眾美好生活需要。又如《茂名市禽畜養(yǎng)殖污染防治條例》，針對茂名市畜禽養(yǎng)殖污染防治難等問題，對上位法《禽畜規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》所適用的禽畜養(yǎng)殖場（養(yǎng)殖小區(qū)）的養(yǎng)殖污染防治進行了細化，從管理對象上將畜禽養(yǎng)殖者根據養(yǎng)殖規(guī)模的不同，區(qū)分為畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖專業(yè)戶和散養(yǎng)戶三類主體，分類確定管控目標和防污治污要求，更好地適應茂名市中小禽畜養(yǎng)殖場所污染防治及監(jiān)督管理活動，推動茂名市畜禽養(yǎng)殖走向規(guī)范化、標準化、生態(tài)化，體現了鮮明的“茂名特色”。

（注：表格數據截止至2023年4月6日）

3.探索“小快靈”式立法。如《茂名市森林防火聯防條例》是茂名市首部不設章節(jié)的地方性法規(guī)，該條例草案原名為《茂名市野外用火管理條例》，審議后認為草案存在缺乏立法空間、缺乏執(zhí)行空間、與立法新要求不符等問題，及時調整了條例草案的立法方向，通過“小快靈”式立法，著重解決森林防火職責落實不到位、防火聯防機制執(zhí)行不到位等問題，將法規(guī)名稱和內容進行了調整，條款由原來四十條控制在二十二條，創(chuàng)造性地將林長制和森林防火聯防工作進行有機銜接，著力構建起以“林長”為核心的森林防火責任體系和聯防制度體系，最后形成了《茂名市森林防火聯防條例》并獲得省人大常委會審查批準，進一步提升地方立法的針對性、適用性和可操作性。

4.群眾參與立法的程度較高。一是建立較為完善的立法信息公開機制。茂名市人大常委會綜合運用網站、報紙、微博、微信、手機APP等信息化手段廣泛征集人民群眾對立法規(guī)劃和立法工作計劃建議。如《茂名市村莊規(guī)劃建設管理條例》共收到相關部門、人大代表、立法專家、群眾和社會組織反饋的意見建議500多條，各界民意得到充分體現。二是充分發(fā)揮基層立法聯系點的優(yōu)勢作用。目前，茂名市人大常委會已設立了15個基層立法聯系點，涵蓋了城市與農村、政府部門與司法機關、企業(yè)與社會組織等不同行業(yè)領域，具有廣泛的代表性和多樣性，能及時反饋基層的意見和呼聲。筆者所在的信宜市人民檢察院自2020年4月成為茂名市人大常委會基層立法聯系點后，已為茂名市9部地方性法規(guī)立法或修正草案征集意見建議160余條，提出立法建議項目3項。

5.借助“外腦”提供智力支持。一是建立立法基地。茂名市人大常委會與廣東石油化工學院合作共建地方立法研究評估與咨詢服務基地，邀請武漢大學、華南農業(yè)大學等院校的專家學者作為兼職研究人員，為地方立法提供智力支持。二是成立立法咨詢專家?guī)?。茂名市人大常委會聘?5名立法咨詢專家，包括法學研究和法律實務類專家，城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護類專家，語言文學、民俗類專家等，參與到立法調研、立法論證、立法咨詢、立法聽證和立法后評估等各項工作中來，為高質量立法提供智力支持。三是聘任法務助理。2021年1月，茂名市人大常委會聘任20名執(zhí)業(yè)律師擔任法務助理，為審議法規(guī)、議案和履行監(jiān)督職責等提供法律服務，為茂名市人大常委會依法履職、科學決策提供了制度保障。

6.綜合運用執(zhí)法檢查與立法后評估的方式實現對地方性法規(guī)實施效果的監(jiān)督。2019年7月，茂名市人大常委會組織開展對《茂名市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《茂名市畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》實施情況的執(zhí)法檢查，對檢查中發(fā)現的問題，及時梳理和研究，進一步完善了以上兩部地方性法規(guī)的相關內容。2020年8月，茂名市人大常委會組織對《茂名市高州水庫水質保護條例》進行立法后的評估工作，評估工作涵蓋綜合分析自評、實地考察座談和第三方機構評估，分別從合法性、合理性、操作性、實效性、協調性等五個方面對條例進行立法后評估。據了解，2020年高州水庫水質維持為II類，對比《茂名市高州水庫水質保護條例》施行前“水質III類”有明顯改善，高州水庫及其周邊地區(qū)的生態(tài)變得更好、更和諧，地方立法取得良好的實施效果。

（二）茂名市地方立法精細化存在的問題

茂名市在地方立法精細化方面雖然取得一定的成績，但仍存在以下一些的問題：

1.立法精細化的理念仍有待加強。推崇法典式的體例，片面追求立法體例和結構的完整性，在篇幅和結構上與上位法重復的情況仍不同程度存在?！耙思毑灰舜帧钡牧⒎ㄋ悸愤€沒有很好的應用到立法工作中去。

2.地方立法各領域發(fā)展還不夠平衡。茂名市在獲得地方立法權的8年時間里，先后出臺城鄉(xiāng)建設與管理、生態(tài)文明建設和基層治理方面等的地方性法規(guī)共10部，尚未有歷史文化保護方面的地方性法規(guī)。截至目前，《茂名市化橘紅保護條例》和《茂名市古荔枝樹保護條例》正在審議中。

3.地方立法隊伍的整體水平與開展高質量高效率立法工作的要求還存在一定差距，需要進一步提升業(yè)務水平，強化履職能力。

地方立法精細化的完善路徑

本文以問題為導向，結合地方立法精細化“三要素”，即立項精準、體例精簡、突出實效，提出以下完善地方立法精細化的路徑：

（一）與時俱進,建立立法精細化的理念

2020年，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上正式提出，要增強立法的針對性、適用性、可操作性，研究豐富立法形式，可以搞“大塊頭”，也要搞一些“小快靈”。因此，建立立法精細化理念，第一，要摒棄追求“大而全”的觀念，善于用“小快靈”解決實際問題，增強地方立法的針對性、適用性、可操作性。第二，提高立法隊伍對立法新形勢、新要求的把握?！靶】祆`”立法是地方立法在實踐中總結出來的符合時代發(fā)展的立法新思路，是立法精細化的典型實踐。要通過專項立法培訓和不斷的實踐，扭轉過去“宜粗不宜細”的立法思路，將“小快靈”立法、突出地方特色的立法思路應用到地方立法工作中去。

（二）精準立項，完善地方人大立項機制

近年來電白城區(qū)進一步擴容提質，城市品質有了較大提升（資料圖片）

第一，要進行充分的立項論證。《茂名市人民代表大會常務委員會立法論證工作規(guī)定》第二十一條規(guī)定，立項論證時，應當圍繞以下內容對建議項目進行充分論證：1.為解決實際問題制定地方性法規(guī)的必要性；2.擬設定的主要制度、措施的科學性和可行性；3.擬設定的管理主體的職權職責以及公民、法人和其他組織的權利、義務的合法性和可行性；4.擬設定的行政許可、行政強制、行政處罰等重要制度的合法性和可行性；5.調整范圍、主要內容是否符合地方立法權限；6.其他需要論證的內容。不同的地區(qū)存在的問題多種多樣，對立法建議項目的審查和論證要遵循突出重點、急需先立、體現特色、切實可行的原則，對照以上的立項論證要求，展開充分論證。第二，要增強立法調研。地方立法機關要堅持以問題為導向，進行大量的調研論證工作，深入分析本地區(qū)的現實情況和立法需求，找準本地需要立法解決的問題，根據實際來進行立法。第三，地方立法規(guī)劃與上位法的立法規(guī)劃保持協調。地方立法以細化和補充上位法為原則，要加強與國家、省立法規(guī)劃、立法計劃的銜接，立足長遠，科學論證。

（三）精簡立法，注重地方立法實效性

在實踐中，要以解決地方的實際問題和困難為目標，在立法的形式上突出地方立法補充和細化中央立法的地位和作用，不拘泥于條例的名稱，不貪大求全，立法體例簡約化，可以采用決議、決定的方式，“探索‘小切口’立法形式和路徑，有幾條寫幾條，聚焦解決核心突出問題，將有效管用作為每一部法規(guī)的章、節(jié)、條、款、項、目的衡量標準，切實增強立法的針對性、適用性、可操作性?！蓖瑫r，地方性法規(guī)條款與條款之間要遵循法律，條文內部結構要符合法律邏輯，要圍繞問題提出科學性、針對性和可執(zhí)行性的方案。

（四）“回頭再看”，完善立法后評估制度

第一，建立立法后評估的常態(tài)化機制。根據《茂名市制定地方性法規(guī)條例》第六十三條的規(guī)定：“地方性法規(guī)實施兩年后，或者地方性法規(guī)實施后的社會環(huán)境發(fā)生重大變化的，有關的專門委員會、常務委員會有關的工作機構可以組織對地方性法規(guī)或者地方性法規(guī)中有關規(guī)定進行立法后評估。”所以，應完善立法后評估條件、評估方式等。第二，構建立法后評估的標準體系。構建立法后評估的標準體系應兼顧一般性標準和特色標準，一般性標準主要包括立法形式上的合法性、實質上的合理性、法案的可行性和規(guī)范性四個方面，特色標準指突出地方特色的指標，實現評估標準統(tǒng)一性和差異化的結合。

（五）打牢基礎，強化立法隊伍建設

第一，建立學習、培訓常態(tài)化機制，定期組織專門的立法培訓班，提升立法工作者法治思維和立法技術。第二，鼓勵立法工作者在職攻讀法律特別是立法學研究方向的研究生和博士生學位，并給予一定的學費支持。第三，優(yōu)化立法隊伍人員結構，構建以人大法制委員會、常委會法工委和政府法制工作機構為主體、立法智庫為保障的立法工作隊伍，不斷提高地方立法的能力和水平。