文 江祖雄 吳欣宜

地方立法精細(xì)化提出的背景和內(nèi)涵

（一）地方立法精細(xì)化提出的背景

改革開放之初，鄧小平同志指出“現(xiàn)在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文可以粗一點，逐步完善?！彼愿母镩_放后很長一段時間，“宜粗不宜細(xì)”的立法思路一直指導(dǎo)我國的立法實踐，我國立法工作在摸索中、試驗中前行。2000年，我國立法法頒布實施，全面、系統(tǒng)地規(guī)范了立法活動，健全了國家立法制度。2014年，黨的十八屆四中全會召開，這是改革開放以來第一次以依法治國為主題的中央全會，會議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，對科學(xué)立法、民主立法做了全面部署，明確提出了“推進(jìn)地方立法精細(xì)化”，自此，“地方立法精細(xì)化”的新理念在黨中央的依法治國綱領(lǐng)性文件中確立下來。2015年修正的《中華人民共和國立法法》賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，同時增加了“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”的規(guī)定，對地方立法工作提出了新要求。

（二）地方立法精細(xì)化的內(nèi)涵

根據(jù)《現(xiàn)代漢語大詞典》的釋義，“精細(xì)”指精密細(xì)致之意。“精細(xì)化”可以理解為系統(tǒng)化的精細(xì)。對于“立法精細(xì)化”的定義，目前在學(xué)界還沒有統(tǒng)一的論述，有學(xué)者認(rèn)為“立法精細(xì)化是指通過精細(xì)化的立法準(zhǔn)備、精細(xì)化的內(nèi)容選擇、精細(xì)化的程序設(shè)定和精細(xì)化的立法技術(shù)，來實現(xiàn)立法目的正當(dāng)、立法內(nèi)容科學(xué)、立法程序民主和立法實施有效的目的?！边@個定義是圍繞“良法善治”的理念和“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”的要求展開的，目的是達(dá)到形式和實質(zhì)上的“立法精細(xì)化”。

地方立法是相對于中央立法而言的立法，根據(jù)2023年修正的《中華人民共和國立法法》第八十一條的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護、基層治理等方面的事項制定地方性法規(guī)。第八十二條的規(guī)定，地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：1.為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；2.屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項。綜上所述，地方立法制定的是關(guān)于地方在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護、基層治理等方面的事項，是符合地方實際的、對上位法進(jìn)行的細(xì)化和補充。結(jié)合立法法第七條“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”的規(guī)定，筆者認(rèn)為，“地方立法精細(xì)化”主要強調(diào)三個方面的要素：一是立項精準(zhǔn)。突出問題導(dǎo)向，圍繞本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、人民群眾關(guān)心的熱點和難點問題，遴選立法項目。二是體例精簡。地方性法規(guī)的表現(xiàn)形式和結(jié)構(gòu)安排不拘泥于一種形式，而是視不同的情況而定，在實踐中更多是針對實際需要以“小切口”的形式推進(jìn)立法，不“求大求全”。三是突出實效。地方性法規(guī)旨在解決地方實際問題，在內(nèi)容上對存在問題和矛盾提出具有針對性、可執(zhí)行性的對策，力爭每一條規(guī)范條款能在社會治理的實踐中生根發(fā)芽、開花結(jié)果。

茂名市地方立法精細(xì)化的實踐和存在問題

（一）茂名市地方立法精細(xì)化的實踐

2015年9月，茂名市作為設(shè)區(qū)的市獲批行使地方立法權(quán)，開始了地方立法的摸索和實踐。茂名市在獲得地方立法權(quán)的8年時間里，先后出臺了11部地方性法規(guī)（具體見下表），其中程序法1部，實體法10部，以“特色”“管用”“良善”之法推動解決民生“大問題”，服務(wù)保障茂名經(jīng)濟社會發(fā)展。

茂名市對地方立法精細(xì)化進(jìn)行了積極有益的探索，體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.建立了一套較為完備的地方立法制度。2016年8月29日，茂名市人大常委會通過了《茂名市人民代表大會常務(wù)委員會立法論證工作規(guī)定》《立法聽證規(guī)則》《基層立法聯(lián)系點工作規(guī)定》等體現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法的配套性文件，推進(jìn)地方立法工作的程序化、規(guī)范化和制度化。2017年4月10日出臺的《茂名市制定地方性法規(guī)條例》，對立法規(guī)劃、立法計劃、法規(guī)起草、立法權(quán)限和程序作出了較為明確的規(guī)定，建立了立項、起草、論證、協(xié)調(diào)、審議五大機制，為依法立法打下堅實的基礎(chǔ)。

2.立法項目彰顯地方特色。茂名市人大常委會緊緊圍繞中心，服務(wù)大局，全面構(gòu)建具有茂名特色的法規(guī)體系。如《茂名市高州水庫水質(zhì)保護條例》《茂名市露天礦生態(tài)公園保護管理條例》《茂名市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《茂名市煙花爆竹安全管理條例》等法規(guī)，從空氣、水、土壤、噪聲等方面構(gòu)建了全方位、立體式的生態(tài)環(huán)境保護制度，改善人民生活環(huán)境，回應(yīng)本地區(qū)人民群眾美好生活需要。又如《茂名市禽畜養(yǎng)殖污染防治條例》，針對茂名市畜禽養(yǎng)殖污染防治難等問題，對上位法《禽畜規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》所適用的禽畜養(yǎng)殖場（養(yǎng)殖小區(qū)）的養(yǎng)殖污染防治進(jìn)行了細(xì)化，從管理對象上將畜禽養(yǎng)殖者根據(jù)養(yǎng)殖規(guī)模的不同，區(qū)分為畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖專業(yè)戶和散養(yǎng)戶三類主體，分類確定管控目標(biāo)和防污治污要求，更好地適應(yīng)茂名市中小禽畜養(yǎng)殖場所污染防治及監(jiān)督管理活動，推動茂名市畜禽養(yǎng)殖走向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化，體現(xiàn)了鮮明的“茂名特色”。

（注：表格數(shù)據(jù)截止至2023年4月6日）

3.探索“小快靈”式立法。如《茂名市森林防火聯(lián)防條例》是茂名市首部不設(shè)章節(jié)的地方性法規(guī)，該條例草案原名為《茂名市野外用火管理條例》，審議后認(rèn)為草案存在缺乏立法空間、缺乏執(zhí)行空間、與立法新要求不符等問題，及時調(diào)整了條例草案的立法方向，通過“小快靈”式立法，著重解決森林防火職責(zé)落實不到位、防火聯(lián)防機制執(zhí)行不到位等問題，將法規(guī)名稱和內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整，條款由原來四十條控制在二十二條，創(chuàng)造性地將林長制和森林防火聯(lián)防工作進(jìn)行有機銜接，著力構(gòu)建起以“林長”為核心的森林防火責(zé)任體系和聯(lián)防制度體系，最后形成了《茂名市森林防火聯(lián)防條例》并獲得省人大常委會審查批準(zhǔn)，進(jìn)一步提升地方立法的針對性、適用性和可操作性。

4.群眾參與立法的程度較高。一是建立較為完善的立法信息公開機制。茂名市人大常委會綜合運用網(wǎng)站、報紙、微博、微信、手機APP等信息化手段廣泛征集人民群眾對立法規(guī)劃和立法工作計劃建議。如《茂名市村莊規(guī)劃建設(shè)管理條例》共收到相關(guān)部門、人大代表、立法專家、群眾和社會組織反饋的意見建議500多條，各界民意得到充分體現(xiàn)。二是充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點的優(yōu)勢作用。目前，茂名市人大常委會已設(shè)立了15個基層立法聯(lián)系點，涵蓋了城市與農(nóng)村、政府部門與司法機關(guān)、企業(yè)與社會組織等不同行業(yè)領(lǐng)域，具有廣泛的代表性和多樣性，能及時反饋基層的意見和呼聲。筆者所在的信宜市人民檢察院自2020年4月成為茂名市人大常委會基層立法聯(lián)系點后，已為茂名市9部地方性法規(guī)立法或修正草案征集意見建議160余條，提出立法建議項目3項。

5.借助“外腦”提供智力支持。一是建立立法基地。茂名市人大常委會與廣東石油化工學(xué)院合作共建地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地，邀請武漢大學(xué)、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)等院校的專家學(xué)者作為兼職研究人員，為地方立法提供智力支持。二是成立立法咨詢專家?guī)?。茂名市人大常委會聘?5名立法咨詢專家，包括法學(xué)研究和法律實務(wù)類專家，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護類專家，語言文學(xué)、民俗類專家等，參與到立法調(diào)研、立法論證、立法咨詢、立法聽證和立法后評估等各項工作中來，為高質(zhì)量立法提供智力支持。三是聘任法務(wù)助理。2021年1月，茂名市人大常委會聘任20名執(zhí)業(yè)律師擔(dān)任法務(wù)助理，為審議法規(guī)、議案和履行監(jiān)督職責(zé)等提供法律服務(wù)，為茂名市人大常委會依法履職、科學(xué)決策提供了制度保障。

6.綜合運用執(zhí)法檢查與立法后評估的方式實現(xiàn)對地方性法規(guī)實施效果的監(jiān)督。2019年7月，茂名市人大常委會組織開展對《茂名市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《茂名市畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》實施情況的執(zhí)法檢查，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，及時梳理和研究，進(jìn)一步完善了以上兩部地方性法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容。2020年8月，茂名市人大常委會組織對《茂名市高州水庫水質(zhì)保護條例》進(jìn)行立法后的評估工作，評估工作涵蓋綜合分析自評、實地考察座談和第三方機構(gòu)評估，分別從合法性、合理性、操作性、實效性、協(xié)調(diào)性等五個方面對條例進(jìn)行立法后評估。據(jù)了解，2020年高州水庫水質(zhì)維持為II類，對比《茂名市高州水庫水質(zhì)保護條例》施行前“水質(zhì)III類”有明顯改善，高州水庫及其周邊地區(qū)的生態(tài)變得更好、更和諧，地方立法取得良好的實施效果。

（二）茂名市地方立法精細(xì)化存在的問題

茂名市在地方立法精細(xì)化方面雖然取得一定的成績，但仍存在以下一些的問題：

1.立法精細(xì)化的理念仍有待加強。推崇法典式的體例，片面追求立法體例和結(jié)構(gòu)的完整性，在篇幅和結(jié)構(gòu)上與上位法重復(fù)的情況仍不同程度存在?！耙思?xì)不宜粗”的立法思路還沒有很好的應(yīng)用到立法工作中去。

2.地方立法各領(lǐng)域發(fā)展還不夠平衡。茂名市在獲得地方立法權(quán)的8年時間里，先后出臺城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)和基層治理方面等的地方性法規(guī)共10部，尚未有歷史文化保護方面的地方性法規(guī)。截至目前，《茂名市化橘紅保護條例》和《茂名市古荔枝樹保護條例》正在審議中。

3.地方立法隊伍的整體水平與開展高質(zhì)量高效率立法工作的要求還存在一定差距，需要進(jìn)一步提升業(yè)務(wù)水平，強化履職能力。

地方立法精細(xì)化的完善路徑

本文以問題為導(dǎo)向，結(jié)合地方立法精細(xì)化“三要素”，即立項精準(zhǔn)、體例精簡、突出實效，提出以下完善地方立法精細(xì)化的路徑：

（一）與時俱進(jìn),建立立法精細(xì)化的理念

2020年，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上正式提出，要增強立法的針對性、適用性、可操作性，研究豐富立法形式，可以搞“大塊頭”，也要搞一些“小快靈”。因此，建立立法精細(xì)化理念，第一，要摒棄追求“大而全”的觀念，善于用“小快靈”解決實際問題，增強地方立法的針對性、適用性、可操作性。第二，提高立法隊伍對立法新形勢、新要求的把握?！靶】祆`”立法是地方立法在實踐中總結(jié)出來的符合時代發(fā)展的立法新思路，是立法精細(xì)化的典型實踐。要通過專項立法培訓(xùn)和不斷的實踐，扭轉(zhuǎn)過去“宜粗不宜細(xì)”的立法思路，將“小快靈”立法、突出地方特色的立法思路應(yīng)用到地方立法工作中去。

（二）精準(zhǔn)立項，完善地方人大立項機制

近年來電白城區(qū)進(jìn)一步擴容提質(zhì)，城市品質(zhì)有了較大提升（資料圖片）

第一，要進(jìn)行充分的立項論證?！睹腥嗣翊泶髸?wù)委員會立法論證工作規(guī)定》第二十一條規(guī)定，立項論證時，應(yīng)當(dāng)圍繞以下內(nèi)容對建議項目進(jìn)行充分論證：1.為解決實際問題制定地方性法規(guī)的必要性；2.擬設(shè)定的主要制度、措施的科學(xué)性和可行性；3.擬設(shè)定的管理主體的職權(quán)職責(zé)以及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)的合法性和可行性；4.擬設(shè)定的行政許可、行政強制、行政處罰等重要制度的合法性和可行性；5.調(diào)整范圍、主要內(nèi)容是否符合地方立法權(quán)限；6.其他需要論證的內(nèi)容。不同的地區(qū)存在的問題多種多樣，對立法建議項目的審查和論證要遵循突出重點、急需先立、體現(xiàn)特色、切實可行的原則，對照以上的立項論證要求，展開充分論證。第二，要增強立法調(diào)研。地方立法機關(guān)要堅持以問題為導(dǎo)向，進(jìn)行大量的調(diào)研論證工作，深入分析本地區(qū)的現(xiàn)實情況和立法需求，找準(zhǔn)本地需要立法解決的問題，根據(jù)實際來進(jìn)行立法。第三，地方立法規(guī)劃與上位法的立法規(guī)劃保持協(xié)調(diào)。地方立法以細(xì)化和補充上位法為原則，要加強與國家、省立法規(guī)劃、立法計劃的銜接，立足長遠(yuǎn)，科學(xué)論證。

（三）精簡立法，注重地方立法實效性

在實踐中，要以解決地方的實際問題和困難為目標(biāo)，在立法的形式上突出地方立法補充和細(xì)化中央立法的地位和作用，不拘泥于條例的名稱，不貪大求全，立法體例簡約化，可以采用決議、決定的方式，“探索‘小切口’立法形式和路徑，有幾條寫幾條，聚焦解決核心突出問題，將有效管用作為每一部法規(guī)的章、節(jié)、條、款、項、目的衡量標(biāo)準(zhǔn)，切實增強立法的針對性、適用性、可操作性?！蓖瑫r，地方性法規(guī)條款與條款之間要遵循法律，條文內(nèi)部結(jié)構(gòu)要符合法律邏輯，要圍繞問題提出科學(xué)性、針對性和可執(zhí)行性的方案。

（四）“回頭再看”，完善立法后評估制度

第一，建立立法后評估的常態(tài)化機制。根據(jù)《茂名市制定地方性法規(guī)條例》第六十三條的規(guī)定：“地方性法規(guī)實施兩年后，或者地方性法規(guī)實施后的社會環(huán)境發(fā)生重大變化的，有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會有關(guān)的工作機構(gòu)可以組織對地方性法規(guī)或者地方性法規(guī)中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評估?！彼?，應(yīng)完善立法后評估條件、評估方式等。第二，構(gòu)建立法后評估的標(biāo)準(zhǔn)體系。構(gòu)建立法后評估的標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)兼顧一般性標(biāo)準(zhǔn)和特色標(biāo)準(zhǔn)，一般性標(biāo)準(zhǔn)主要包括立法形式上的合法性、實質(zhì)上的合理性、法案的可行性和規(guī)范性四個方面，特色標(biāo)準(zhǔn)指突出地方特色的指標(biāo)，實現(xiàn)評估標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性和差異化的結(jié)合。

（五）打牢基礎(chǔ)，強化立法隊伍建設(shè)

第一，建立學(xué)習(xí)、培訓(xùn)常態(tài)化機制，定期組織專門的立法培訓(xùn)班，提升立法工作者法治思維和立法技術(shù)。第二，鼓勵立法工作者在職攻讀法律特別是立法學(xué)研究方向的研究生和博士生學(xué)位，并給予一定的學(xué)費支持。第三，優(yōu)化立法隊伍人員結(jié)構(gòu)，構(gòu)建以人大法制委員會、常委會法工委和政府法制工作機構(gòu)為主體、立法智庫為保障的立法工作隊伍，不斷提高地方立法的能力和水平。