摘要：政府引導(dǎo)基金作為政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，已經(jīng)取得了一定成績(jī)。然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)一步深化，政府引導(dǎo)基金在運(yùn)營(yíng)過程中也面臨著一些困境。這些困境不僅影響了政府引導(dǎo)基金的效果，也制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，對(duì)政府引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)困境進(jìn)行深入分析，并提出相應(yīng)的優(yōu)化策略，具有重要的理論和實(shí)踐意義。本文主要對(duì)政府引導(dǎo)基金進(jìn)行了詳細(xì)的介紹，分析了運(yùn)營(yíng)的困境及成因，同時(shí)探究了運(yùn)營(yíng)困境的優(yōu)化措施，以供相關(guān)人員學(xué)習(xí)參考。

關(guān)鍵詞：政府引導(dǎo)基金；運(yùn)營(yíng)；困境；優(yōu)化

DOI：10.12433/zgkjtz.20233547

一、政府引導(dǎo)基金概述

（一）政府引導(dǎo)基金的含義

政府引導(dǎo)基金是指由政府發(fā)起的，吸收銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)、民間資本等社會(huì)資本共同設(shè)立，不以盈利為目的，利用政府資金撬動(dòng)社會(huì)資本，發(fā)揮政府資金的杠桿放大效應(yīng)，引導(dǎo)資本投資方向，以達(dá)到招商引資、促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展等目的的政策性資金。

政府引導(dǎo)基金實(shí)現(xiàn)股權(quán)投資市場(chǎng)化，投資工作的開展可針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，對(duì)于創(chuàng)業(yè)初期的科技型中小企業(yè)的發(fā)展具有非常重要的作用，可幫助其獲得充足的資金保障，同時(shí)實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)財(cái)政資金的合理使用，而科技型中小企業(yè)在今后的發(fā)展中也能帶來巨大的回報(bào)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的提升。

（二）政府引導(dǎo)基金的特點(diǎn)

政府引導(dǎo)基金是指由政府設(shè)立、管理和監(jiān)督的一種投資基金，旨在引導(dǎo)和支持特定領(lǐng)域或行業(yè)的發(fā)展。其特點(diǎn)包括：政府支持。政府在基金的管理和監(jiān)督中發(fā)揮著重要作用，以確?；鸬挠行н\(yùn)作和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；行業(yè)導(dǎo)向。政府引導(dǎo)基金的投資方向通常與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和政策密切相關(guān)，旨在推動(dòng)特定領(lǐng)域或行業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)；長(zhǎng)期投資。政府引導(dǎo)基金通常采取長(zhǎng)期投資策略，注重對(duì)項(xiàng)目或企業(yè)的持續(xù)支持和發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；風(fēng)險(xiǎn)投資。政府引導(dǎo)基金在投資過程中通常要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，包括市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等，以支持創(chuàng)新和高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的發(fā)展；多元化投資。政府引導(dǎo)基金通常會(huì)進(jìn)行多元化的投資，包括股權(quán)投資、債權(quán)投資、直接投資等，以降低風(fēng)險(xiǎn)并實(shí)現(xiàn)資金的最優(yōu)配置；社會(huì)效益導(dǎo)向。政府引導(dǎo)基金的投資目標(biāo)不僅僅是追求經(jīng)濟(jì)回報(bào)，更注重實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益，如促進(jìn)就業(yè)、推動(dòng)科技創(chuàng)新、改善環(huán)境等。

（三）政府引導(dǎo)基金的發(fā)展現(xiàn)狀

1.2015年后數(shù)量和規(guī)模實(shí)現(xiàn)快速增長(zhǎng)

我國(guó)政府引導(dǎo)基金在現(xiàn)階段已經(jīng)取得了突出的成果，并在2015年后實(shí)現(xiàn)了整體數(shù)量和規(guī)模的爆發(fā)式增長(zhǎng)。政府引導(dǎo)基金起步較晚，2005年才在官方文件中對(duì)政府引導(dǎo)基金進(jìn)行了描述，在之后的發(fā)展中進(jìn)行了實(shí)踐探索，實(shí)現(xiàn)了整體市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了非常重要的作用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境的優(yōu)化，必將進(jìn)一步推動(dòng)政府引導(dǎo)基金的發(fā)展。

2.國(guó)家級(jí)規(guī)模大，地方數(shù)量多

在2021年，政府引導(dǎo)基金新設(shè)立的數(shù)量有115支，整體發(fā)展較為平穩(wěn)，全國(guó)累計(jì)設(shè)立了1988支政府引導(dǎo)基金，總體規(guī)模為12.45萬億元人民幣。雖然在經(jīng)過2015年、2016年快速增長(zhǎng)后，總體增長(zhǎng)速度有所減緩，但在實(shí)際的發(fā)展中，還是實(shí)現(xiàn)了整體質(zhì)量的優(yōu)化，并進(jìn)一步促進(jìn)了更多新型行業(yè)的發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及提升綜合競(jìng)爭(zhēng)力作出了巨大貢獻(xiàn)。

3.主要分布在發(fā)達(dá)地區(qū)

政府引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)工作的開展與各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r之間存在直接聯(lián)系。現(xiàn)階段，政府引導(dǎo)基金數(shù)量較多的省份主要分布在東部沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)區(qū)域，促使更多新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)不斷激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)政府引導(dǎo)基金的穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。

二、政府引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)的困境及成因

（一）政府引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)的困境

1.政策性目標(biāo)和商業(yè)性目標(biāo)間存在矛盾

政府引導(dǎo)基金作為一種政策工具，其目標(biāo)往往具有雙重性。一方面，它要實(shí)現(xiàn)政府的政策意圖，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步；另一方面，它又要追求商業(yè)利益，為投資者獲取回報(bào)。這種雙重目標(biāo)在實(shí)踐中往往導(dǎo)致政府引導(dǎo)基金難以權(quán)衡利弊，使決策復(fù)雜化。政府引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)管理工作中各種問題的出現(xiàn)，直接影響了基金的發(fā)展進(jìn)度，甚至?xí)斐蓢?yán)重的經(jīng)濟(jì)損失?，F(xiàn)階段，政策性目標(biāo)和商業(yè)性目標(biāo)的協(xié)調(diào)過程中存在矛盾，政府部門創(chuàng)建引導(dǎo)基金不以盈利為目的，因此，對(duì)盈利的追求與其承受的風(fēng)險(xiǎn)之間存在一定的矛盾，在今后的發(fā)展中，不僅需要進(jìn)行政策性的調(diào)整，還要處理好資金成本與投資運(yùn)行中存在的風(fēng)險(xiǎn)矛盾，只有解決各項(xiàng)利益訴求，才能為基金運(yùn)營(yíng)提供推動(dòng)力，并實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)資源的綜合利用。

2.吸引社會(huì)資本的參與機(jī)制有待加強(qiáng)

政府引導(dǎo)基金的有效運(yùn)營(yíng)離不開廣泛的社會(huì)資本參與。然而，在實(shí)際操作中，由于信息不對(duì)稱、風(fēng)險(xiǎn)收益分配不合理等原因，對(duì)政府引導(dǎo)基金的參與度并不高。需要充分發(fā)揮政府部門的引導(dǎo)作用，才能進(jìn)一步吸引更多社會(huì)資本融入。政府部門在做好引導(dǎo)工作的同時(shí)，需要注重引導(dǎo)基金的公益性與實(shí)際盈利目標(biāo)之間的關(guān)系，從而進(jìn)一步推動(dòng)各項(xiàng)問題的解決。如果不能為投資人員帶來一定的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，易使政府引導(dǎo)基金募資工作缺乏吸引力，不能帶來充足的資金保證。同時(shí)，政府有關(guān)部門也要對(duì)基金的投資制度進(jìn)行調(diào)整，增加優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的投資，實(shí)現(xiàn)雙贏。

3.投資困境

政府引導(dǎo)基金面臨的主要困境包括投資選擇、投資監(jiān)管和投資退出。首先，政府引導(dǎo)基金需要對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行選擇和評(píng)估，確保資金投向優(yōu)質(zhì)、高回報(bào)的項(xiàng)目。然而，實(shí)踐中，由于缺乏專業(yè)的投資決策團(tuán)隊(duì)和有效的評(píng)估機(jī)制，基金的投資選擇往往面臨各種挑戰(zhàn)。其次，對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)管也是一大難題。部分投資項(xiàng)目可能因?yàn)楦鞣N原因無法按時(shí)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，這就需要及時(shí)采取措施，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制并解決問題。最后，投資的退出也非常關(guān)鍵。政府引導(dǎo)基金需要找到合適的時(shí)機(jī)退出，以實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)，同時(shí)保證資金的循環(huán)使用。

4.基金運(yùn)作的市場(chǎng)化機(jī)制和績(jī)效考核體系尚不完善

政府引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)的過程中還是存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，需要不斷完善整體的管理機(jī)制，然后按照實(shí)際需求進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)整體發(fā)展質(zhì)量的提升。管理人員需要根據(jù)市場(chǎng)的實(shí)際發(fā)展變化調(diào)整工作內(nèi)容，提升工作質(zhì)量，并在今后的發(fā)展中通過正常干預(yù)，實(shí)現(xiàn)整體優(yōu)化，并防止對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不良影響?，F(xiàn)階段，我國(guó)政府引導(dǎo)基金的績(jī)效考核工作還不完善，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。

5.政府引導(dǎo)基金退出渠道不暢通

政府引導(dǎo)基金的退出渠道暢通與否，是實(shí)現(xiàn)基金可持續(xù)發(fā)展的前提?，F(xiàn)階段，如果政府引導(dǎo)基金退出渠道不通暢，可能會(huì)造成已經(jīng)投資的大量資金遭受損失，對(duì)基金的發(fā)展產(chǎn)生影響，甚至直接陷入停滯狀態(tài)。

6.專業(yè)化管理人才仍顯不足

政府引導(dǎo)基金是風(fēng)險(xiǎn)投資的高級(jí)階段，對(duì)管理人員提出了非常高的要求，不僅需要其具備專業(yè)技能，還要具有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，更要充分了解政府部門的各項(xiàng)方針政策，如此才能實(shí)現(xiàn)整體工作質(zhì)量的提升。但是，現(xiàn)階段專業(yè)化管理人才的數(shù)量明顯不足，需要在今后的發(fā)展中注重對(duì)專業(yè)人才的培養(yǎng)，但人才的培養(yǎng)具有一定的周期性，影響了政府引導(dǎo)基金的正常發(fā)展。

（二）政府引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)困境成因

1.急劇膨脹的目標(biāo)規(guī)模與引導(dǎo)對(duì)象不足

政府引導(dǎo)基金在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)了整體規(guī)模的擴(kuò)大，各種新型材料及新興技術(shù)行業(yè)也都借助基金的幫助獲得了發(fā)展，并實(shí)現(xiàn)了綜合競(jìng)爭(zhēng)力的提升。但是，由于各地區(qū)之間的發(fā)展目標(biāo)存在一定的同化性，各地的發(fā)展目標(biāo)相同，不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的綜合發(fā)展。而各地政府部門為促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并在短期內(nèi)取得較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益，對(duì)本地企業(yè)的投資設(shè)置了最低限制，整體投資環(huán)境的縮小，對(duì)基金的使用造成了一定程度的浪費(fèi)。

2.所需市場(chǎng)化人才和供給不足

只有實(shí)現(xiàn)人才基礎(chǔ)的擴(kuò)大，才能為今后政府引導(dǎo)基金的發(fā)展提供基礎(chǔ)保障?，F(xiàn)階段由于專業(yè)市場(chǎng)化人才的缺乏，政府引導(dǎo)基金各項(xiàng)工作的開展受到限制，基金管理人員的專業(yè)性不足，很容易影響基金的管理水平和投資效果。

3.政策指引與實(shí)際運(yùn)行層面的矛盾

我國(guó)在國(guó)家層面對(duì)政府引導(dǎo)基金的政策指引工作較為重視，制定了各項(xiàng)管理制度，實(shí)現(xiàn)了整體發(fā)展質(zhì)量的提升。但是，實(shí)際的政策指引與基金的運(yùn)營(yíng)工作仍存在一定的差異，直接影響了基金的使用效果，甚至?xí)谑褂眠^程中造成成本浪費(fèi)。

三、政府引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)困境的優(yōu)化策略

（一）加強(qiáng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型進(jìn)程

為破解政府引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)的困境，首先需要加強(qiáng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型進(jìn)程，加強(qiáng)對(duì)各類基金的整合治理。全面摸底、考察各地區(qū)的總體情況，加快統(tǒng)籌和整合各層級(jí)的政府引導(dǎo)基金，以解決資金分散、投向重復(fù)等問題，推進(jìn)各類基金形成合力，更好地實(shí)現(xiàn)政策性目標(biāo)。市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)并不能在短時(shí)間內(nèi)完成，需要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向進(jìn)行系統(tǒng)化調(diào)整，有效應(yīng)對(duì)發(fā)展中存在的風(fēng)險(xiǎn)問題。

（二）注重協(xié)調(diào)主體目標(biāo)

政府部門在引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)中需要協(xié)調(diào)主體目標(biāo)，做好基金的投資項(xiàng)目管理工作，按照政府部門的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，設(shè)置政策性的發(fā)展目標(biāo)，將發(fā)展目標(biāo)與政府引導(dǎo)基金市場(chǎng)化導(dǎo)向作為重要的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)發(fā)展的協(xié)調(diào)。引導(dǎo)基金的設(shè)立同樣需要與政府部門推動(dòng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及市場(chǎng)發(fā)展需求相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理的經(jīng)濟(jì)布局，并進(jìn)一步吸引更多的資金流入基金中。

（三）做好投資領(lǐng)域管控

市場(chǎng)是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的動(dòng)力源泉，需要更多領(lǐng)域的市場(chǎng)化運(yùn)作以實(shí)現(xiàn)基金功能，并發(fā)揮其作用。做好投資領(lǐng)域管控，需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方共同努力。如果只有外部約束，很難取得實(shí)效。另外，應(yīng)建立社會(huì)和市場(chǎng)的溝通渠道。比如：某市投資控股集團(tuán)有限公司與深圳創(chuàng)新會(huì)合作舉辦深圳創(chuàng)投周活動(dòng)，讓社會(huì)資本和創(chuàng)新資源通過深圳創(chuàng)新會(huì)這一平臺(tái)相互交流、學(xué)習(xí)并促進(jìn)發(fā)展。同時(shí)，建立與中國(guó)創(chuàng)投聯(lián)盟之間的合作機(jī)制，共同搭建創(chuàng)投機(jī)構(gòu)間的交流、溝通和學(xué)習(xí)平臺(tái)，促進(jìn)各方相互了解、相互支持，并為合作創(chuàng)造條件，最終達(dá)到資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏的目的。

（四）適當(dāng)放寬返投比例、注冊(cè)地限制等諸多限制

政府對(duì)引導(dǎo)基金限制的種種措施并未達(dá)到促進(jìn)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初衷，反而產(chǎn)生了無法吸引優(yōu)秀基金管理人、扭曲管理人投資動(dòng)作、基金運(yùn)營(yíng)效率低下等問題，應(yīng)適當(dāng)放開返投比例、注冊(cè)地等限制，讓基金按照市場(chǎng)化原則運(yùn)行。近年來，已有多支資金開始放寬返投比例、準(zhǔn)入門檻與注冊(cè)地要求、政府引導(dǎo)基金出資比例等限制。

（五）落實(shí)盡職盡責(zé)容錯(cuò)機(jī)制

為了讓基金管理人敢于按照真實(shí)的意愿投資，引導(dǎo)基金必須完善容錯(cuò)機(jī)制。一方面，對(duì)已盡職履行的投資決策因不可抗力、政策變動(dòng)等因素造成的投資損失，不追究基金管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任；另一方面，按照引導(dǎo)基金投資規(guī)律和市場(chǎng)化原則進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，不對(duì)單支子基金或單個(gè)項(xiàng)目的盈虧進(jìn)行考核。

（六）組建專業(yè)化團(tuán)隊(duì)

任何工作的開展都離不開專業(yè)的管理人員，因此，需要大力引進(jìn)專業(yè)的管理人員，建設(shè)專業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)，同時(shí)對(duì)內(nèi)部管理人員開展專業(yè)技能培訓(xùn)工作，確保其實(shí)現(xiàn)綜合素質(zhì)的提升，在今后的工作中為政府引導(dǎo)基金困境提供幫助。注重專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)的同時(shí)，還需要加強(qiáng)與各高校及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合作，在學(xué)習(xí)中開設(shè)政府引導(dǎo)基金領(lǐng)域的相關(guān)課程，為畢業(yè)生提供實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)，在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)綜合素質(zhì)的提升，促進(jìn)我國(guó)政府引導(dǎo)基金的可持續(xù)發(fā)展。

（七）提高風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

在建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和預(yù)警機(jī)制方面，應(yīng)控制政府引導(dǎo)基金的投資節(jié)奏和規(guī)模，嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，新興產(chǎn)業(yè)投資、創(chuàng)業(yè)投資等具有高風(fēng)險(xiǎn)性，引導(dǎo)基金的融資規(guī)模相對(duì)有限，不可作為政府的主要融資渠道。政府引導(dǎo)基金吸引社會(huì)資本依靠的是產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇和商業(yè)價(jià)值，政府可以適度讓利，但不能對(duì)社會(huì)資本承諾固化收益、兜底回購(gòu)等，嚴(yán)防地方政府新增隱性債務(wù)。與此同時(shí)，建立基金投資運(yùn)行情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，可對(duì)違規(guī)操作及時(shí)預(yù)警并督促其整改。

四、結(jié)束語

綜上所述，政府引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)工作在不斷的發(fā)展中取得了顯著成果，實(shí)現(xiàn)了基金規(guī)模的擴(kuò)大以及數(shù)量的增多，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中占據(jù)非常重要的地位，并將進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。但是，在實(shí)際發(fā)展中仍面臨著一定困境，影響了整體的發(fā)展質(zhì)量。因此，需要加強(qiáng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型進(jìn)程，注重協(xié)調(diào)主體目標(biāo)，做好管控投資領(lǐng)域，組建專業(yè)化團(tuán)隊(duì)，提高風(fēng)險(xiǎn)防控體制，積極借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從根本上解決問題，優(yōu)化考核目標(biāo)，規(guī)范管理制度，并完善激勵(lì)機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府引導(dǎo)基金的良性發(fā)展。

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