中國(guó)是世界四大文明古國(guó)中唯一一個(gè)文明沒(méi)有中斷的國(guó)家。在漫漫歷史長(zhǎng)河中，中華民族留下了浩如煙海的文化遺產(chǎn)。這些寶貴資源的保護(hù)與傳承關(guān)系到新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義文化事業(yè)的發(fā)展，是我國(guó)文化事業(yè)發(fā)展的重要任務(wù)。做好文化遺產(chǎn)保護(hù)工作，強(qiáng)化立法是必由之路?，F(xiàn)從法律保護(hù)角度分析物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，以期助力構(gòu)建物質(zhì)文化遺產(chǎn)領(lǐng)域法律框架。

參天之木，必有其根；懷山之水，必有其源。任何一個(gè)國(guó)家的文化發(fā)展都建立在其傳統(tǒng)文化資源之上。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是中華兒女自強(qiáng)不息、團(tuán)結(jié)向前的內(nèi)生動(dòng)力。因此，現(xiàn)代中國(guó)在構(gòu)建法治社會(huì)的過(guò)程中要高度重視物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)工作，這對(duì)傳承與弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化而言尤為重要。

保護(hù)物質(zhì)文化遺產(chǎn)的重要性

首先，物質(zhì)文化遺產(chǎn)是中華民族綿延傳承的生動(dòng)見(jiàn)證。我國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家，民族多樣性造就了我國(guó)文化百花齊放的繁榮面貌。江西萬(wàn)年仙人洞遺址、湖南道縣玉蟾巖遺址、北京東胡林遺址、良渚遺址、陶寺遺址、石峁遺址等重要發(fā)現(xiàn)在一定程度上反映了我國(guó)各地區(qū)農(nóng)業(yè)技術(shù)、手工業(yè)技術(shù)、筑城營(yíng)建技術(shù)的發(fā)展史。考古發(fā)現(xiàn)證明，最晚在距今8000年前，中華大地上已出現(xiàn)廟底溝文化彩陶技術(shù)擴(kuò)散、良渚文化北進(jìn)、大汶口文化西漸等重要文化事件，這些文化事件表明跨區(qū)域文化交流已經(jīng)開(kāi)始。距今3800年，中原地區(qū)開(kāi)始引領(lǐng)華夏文明發(fā)展新格局，并最終在秦漢時(shí)期形成統(tǒng)一的多民族國(guó)家。盡管文化遺產(chǎn)保護(hù)工作是政府行政工作的核心內(nèi)容，但是在具體實(shí)踐過(guò)程中，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展不平衡，與文化傳承相關(guān)的特別法律和政策存在不足，文化遺產(chǎn)保護(hù)具體職責(zé)難以落實(shí)到位等問(wèn)題，仍然有過(guò)不當(dāng)取舍的歷史遺憾。除此之外，在對(duì)我國(guó)村落的田野情況進(jìn)行調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)截至2004年，具有歷史傳承與藝術(shù)價(jià)值的村落共計(jì)9707個(gè)，至2010年減少至5709個(gè)，平均每天消亡1.6個(gè)。

文化遺產(chǎn)具有不可再生性，因此現(xiàn)代社會(huì)每個(gè)人都應(yīng)提高對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的重視程度。我國(guó)有豐富的物質(zhì)文化遺產(chǎn)，其不僅是中華民族智慧與文明的結(jié)晶，還折射出了中華民族的精神特質(zhì)。保護(hù)物質(zhì)文化遺產(chǎn)不僅是對(duì)民族文化的傳承，還是對(duì)我國(guó)文化多樣性的保護(hù)。

其次，物質(zhì)文化遺產(chǎn)是促進(jìn)我國(guó)文化創(chuàng)新、樹(shù)立文化自信的內(nèi)驅(qū)力。當(dāng)前，我國(guó)正處于發(fā)展的重要時(shí)期，不僅要在經(jīng)濟(jì)上加大發(fā)展力度，還要高度重視文化事業(yè)。新時(shí)代，我國(guó)文化創(chuàng)新需要建立在保護(hù)物質(zhì)文化遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上，以此有效促進(jìn)文化多樣性的發(fā)展，激發(fā)人們的文化創(chuàng)造力。新時(shí)代的物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)也是對(duì)傳統(tǒng)文化的再創(chuàng)造。在保護(hù)物質(zhì)文化遺產(chǎn)的過(guò)程中，相關(guān)工作人員應(yīng)依據(jù)具體情況進(jìn)行再創(chuàng)新。1982年，《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》正式出臺(tái)，在歷經(jīng)多次修訂后，該法成為我國(guó)重要的文化遺產(chǎn)保護(hù)法律，在文物保護(hù)與研究方面發(fā)揮著重要作用。但是只依靠法律并不能全面保護(hù)物質(zhì)文化遺產(chǎn)，還需要進(jìn)一步完善相關(guān)政策。

我國(guó)物質(zhì)文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)模式

從我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)范體系來(lái)看，對(duì)物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)仍偏重于公法保護(hù)模式。這種公法手段主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是通過(guò)政府的認(rèn)定確立物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄，以便進(jìn)一步采取行政手段予以保護(hù)。二是遵循合理利用原則。保護(hù)文化遺產(chǎn)不僅要保護(hù)遺產(chǎn)本身，還要以合理利用為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文化遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。三是制定專門(mén)的行政法規(guī)對(duì)物質(zhì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行全方位的保護(hù)。目前，我國(guó)針對(duì)物質(zhì)文化遺產(chǎn)創(chuàng)建的相關(guān)保護(hù)體系存在諸多不足，且將公法保護(hù)作為實(shí)施的核心模式。部分學(xué)者認(rèn)為，對(duì)不同的物質(zhì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)時(shí)需要考慮其自身特征，不能使用統(tǒng)一的方法開(kāi)展相關(guān)工作，但私法保護(hù)這一新型模式目前尚未在法律中得到實(shí)施。

我國(guó)物質(zhì)文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)途徑

增強(qiáng)對(duì)物質(zhì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行法律保護(hù)的意識(shí)

法律存在的意義不僅是為了保護(hù)物質(zhì)文化遺產(chǎn)，還是為了通過(guò)廣泛宣傳增強(qiáng)廣大民眾保護(hù)物質(zhì)文化遺產(chǎn)的意識(shí)。物質(zhì)文化遺產(chǎn)涵蓋的內(nèi)容非常廣泛，其保護(hù)工作需要各族人民的參與。因此，立法過(guò)程中要根據(jù)物質(zhì)文化遺產(chǎn)的特點(diǎn)制定可操作性強(qiáng)的法律，并對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行大力宣傳。比如，在高校開(kāi)設(shè)相應(yīng)的課程，深化學(xué)生對(duì)相關(guān)法律的理解，不斷提升其在相關(guān)工作中的使命感，從而讓新一代承擔(dān)起保護(hù)與傳承物質(zhì)文化遺產(chǎn)的責(zé)任。

健全法律法規(guī)，明確文化遺產(chǎn)保護(hù)的基本方針

《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》第一章對(duì)文物的相關(guān)保護(hù)問(wèn)題做出了明確規(guī)定，其中不僅對(duì)保護(hù)文物的過(guò)程進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，提出了“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理”的方針。還明確了保護(hù)利用的側(cè)重力度，以及如何將保護(hù)問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)檠娱L(zhǎng)其生命周期的具體措施，即在確定文化遺產(chǎn)的相關(guān)信息后為其立檔，再進(jìn)行保護(hù)、研究等相關(guān)工作，以期更好地保護(hù)好、傳承好、利用好文化遺產(chǎn)，延續(xù)其生命力。

對(duì)法律保護(hù)制度作出構(gòu)想與設(shè)計(jì)

明確普查制度。普查工作是開(kāi)展相關(guān)工作的核心與基礎(chǔ)，只有發(fā)現(xiàn)并確定物質(zhì)文化遺產(chǎn)才能開(kāi)展后續(xù)的保護(hù)工作。通過(guò)普查工作，可以提升相關(guān)人員對(duì)不同文化遺產(chǎn)的了解程度，在提高文化遺產(chǎn)豐富性的同時(shí)對(duì)其進(jìn)行分類和建檔。在開(kāi)展上述工作的過(guò)程中，為了保障遺產(chǎn)的價(jià)值，要確保遺產(chǎn)具有代表性和真實(shí)性，因此相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)更加細(xì)心、全面地進(jìn)行調(diào)查，并通過(guò)大量反復(fù)的篩選確定其中最具代表性的遺產(chǎn)，然后在保持原貌的基礎(chǔ)上進(jìn)行描述和記錄。相關(guān)部門(mén)在立法時(shí)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況為普查工作的開(kāi)展建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，確定各部門(mén)職責(zé)、公民義務(wù)等。

建立健全名錄體系。物質(zhì)文化遺產(chǎn)種類豐富，數(shù)量龐大，因此需要構(gòu)建科學(xué)、完備的名錄體系，確保開(kāi)展的相關(guān)工作具有合理性。此外，物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄體系的建立可以在一定程度上反映我國(guó)文化底蘊(yùn)的深厚程度，有助于引發(fā)全民保護(hù)物質(zhì)文化遺產(chǎn)浪潮。對(duì)此，可以通過(guò)縱橫結(jié)合的方式劃分名錄體系，確保其準(zhǔn)確完備。

物質(zhì)文化遺產(chǎn)法律體系構(gòu)建設(shè)想

第一，完善現(xiàn)有的物質(zhì)文化遺產(chǎn)相關(guān)法律，通過(guò)行政訴訟、行政復(fù)議等方式完善法律體系，夯實(shí)法律基礎(chǔ)。整理并總結(jié)我國(guó)在保護(hù)物質(zhì)文化遺產(chǎn)過(guò)程中形成的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)下發(fā)展變化、未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)以及我國(guó)的實(shí)際情況構(gòu)建全面的法律體系。比如，明確物質(zhì)文化遺產(chǎn)法的相關(guān)細(xì)則，針對(duì)物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目制定更完善的保護(hù)方法與保護(hù)流程，增強(qiáng)實(shí)際操作的可行性；有步驟地引進(jìn)行政復(fù)議等司法救濟(jì)方式，以便在減輕政府壓力的同時(shí)為依法行政提供法律基礎(chǔ)。

第二，引入公益訴訟制度，拓寬物質(zhì)文化遺產(chǎn)權(quán)利救濟(jì)途徑。目前，雖然相關(guān)政府已經(jīng)搭建了相關(guān)法律框架，但是無(wú)法保證其能夠積極、有效地行使相關(guān)權(quán)力。如果政府部門(mén)并未行使相關(guān)權(quán)力，將在某種程度上影響保護(hù)工作，甚至導(dǎo)致保護(hù)工作陷入危險(xiǎn)境地。為了避免上述情況出現(xiàn)，相關(guān)部門(mén)需要制定公益訴訟制度，完善與救濟(jì)有關(guān)的流程，為法律建設(shè)工作保駕護(hù)航。

第三，針對(duì)物質(zhì)文化遺產(chǎn)機(jī)構(gòu)制定常年法律顧問(wèn)制度。結(jié)合當(dāng)前發(fā)展情況，相關(guān)部門(mén)要重點(diǎn)考慮物質(zhì)文化遺產(chǎn)在走向產(chǎn)業(yè)化過(guò)程中的各項(xiàng)需求，并為其提供必要支持。物質(zhì)文化遺產(chǎn)的相關(guān)保護(hù)工作在我國(guó)起步較晚，發(fā)展時(shí)間較短，社會(huì)公眾以及權(quán)利主體的保護(hù)意識(shí)相對(duì)較弱。因此，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)物質(zhì)文化遺產(chǎn)機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀推行相關(guān)制度，確保法律顧問(wèn)常態(tài)化，以便為權(quán)利主體和機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供有力支撐，促進(jìn)相關(guān)保護(hù)工作的全面開(kāi)展。此外，法律顧問(wèn)團(tuán)體在這一過(guò)程中可以積累大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而這將為法律制度的建設(shè)提供參考，從而在一定程度上保障制度的有效性。

第四，建立文化生態(tài)保護(hù)區(qū)。將部分典型的民族村落規(guī)劃為文化生態(tài)村莊，同時(shí)從生態(tài)學(xué)角度對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。由于部分村莊受環(huán)境等因素的影響，其社會(huì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活等相關(guān)文明生態(tài)的保存度較高，因此需要加大對(duì)其的保護(hù)力度，以便保留其自身文化的鮮明特點(diǎn)，比如通過(guò)設(shè)立文化生態(tài)保護(hù)區(qū)的方式對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。

從國(guó)土空間管理角度加強(qiáng)控制

什么是“兩線”

文物保護(hù)工作中的“兩線”分別指文物保護(hù)單位的“保護(hù)范圍”線和“建設(shè)控制地帶”線。所謂保護(hù)范圍，主要是針對(duì)文物保護(hù)單位而言的，是指對(duì)其本體與周邊給予重視保護(hù)的具體范圍。

基于保障不可移動(dòng)文物、歷史環(huán)境和賦存環(huán)境安全完整的目的，《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》做出了明確規(guī)定，要求文物保護(hù)單位對(duì)其保護(hù)區(qū)域進(jìn)行明確劃分，對(duì)重點(diǎn)位置進(jìn)行標(biāo)志說(shuō)明，并結(jié)合現(xiàn)實(shí)需要設(shè)置控制地帶，并對(duì)外公布。由此可見(jiàn)，文物保護(hù)區(qū)域與控制地帶作為文物保護(hù)單位的安全底線和周邊景觀環(huán)境的控制線，是開(kāi)展文物保護(hù)工作的重要基礎(chǔ)。

國(guó)家在發(fā)展文物保護(hù)事業(yè)的過(guò)程中對(duì)“兩線”的重視

全面依法治國(guó)背景下，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)將法治精神融入文物保護(hù)事業(yè)的全過(guò)程。在社會(huì)主義法治理念中，依法治國(guó)、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局和黨的領(lǐng)導(dǎo)是核心內(nèi)容，各級(jí)文物行政部門(mén)在履行文物保護(hù)職責(zé)的過(guò)程中也應(yīng)體現(xiàn)出鮮明的法治精神。但是在發(fā)展文物保護(hù)事業(yè)的過(guò)程中，受多種因素的影響，文物保護(hù)單位“兩線”劃定工作并未全面完成，還存在法律精神理解不充分、技術(shù)方法不科學(xué)、規(guī)劃管理不公正等問(wèn)題。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法實(shí)施條例》相關(guān)規(guī)定，設(shè)置“兩線”的主要作用是對(duì)文物本體進(jìn)行保護(hù)，確保其安全，保證文物保護(hù)單位環(huán)境不受破壞，整體歷史風(fēng)貌不受影響，在其保護(hù)范圍之外的一定區(qū)域?qū)ㄔO(shè)項(xiàng)目加以限制。另外，《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法實(shí)施條例》提到，各級(jí)文物保護(hù)單位自核定公布之日起，應(yīng)當(dāng)以1年為限劃定其保護(hù)范圍，并進(jìn)行標(biāo)志說(shuō)明，將上述資料登記入檔，由專人或?qū)ｉT(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。這足以證明國(guó)家對(duì)文物保護(hù)單位的重視程度。

我國(guó)物質(zhì)文化遺產(chǎn)中不可移動(dòng)文物的“兩線”現(xiàn)狀

據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，2018年收集到的“兩線”大多是以水平投影延伸、安全距離外放方法劃定的，根據(jù)此類方法劃定的“兩線”，特別是文物保護(hù)范圍在以往的國(guó)保單位保護(hù)工作中發(fā)揮了重要作用。

在文物保護(hù)逐漸成為社會(huì)共識(shí)的今天，“兩線”劃定工作的重難點(diǎn)也發(fā)生了一些變化，古遺址類文保單位的保護(hù)范圍和其他各類文保單位的建設(shè)控制地帶劃定也明顯成為與其他部門(mén)溝通協(xié)調(diào)的最大的爭(zhēng)議問(wèn)題。

古遺址類文物保護(hù)單位的保護(hù)范圍劃定

《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法實(shí)施條例》對(duì)文物單位的具體保護(hù)范圍進(jìn)行了解釋，將其定義為單位本體與周圍重點(diǎn)保護(hù)的區(qū)域，并且要求各單位按其規(guī)模與類別結(jié)合周邊情況對(duì)保護(hù)范圍進(jìn)行明確劃分，在確定范圍的同時(shí)還要設(shè)置一定的安全距離，以保證文物單位的完整性和真實(shí)性。而劃定古遺址類保護(hù)單位無(wú)疑應(yīng)當(dāng)以準(zhǔn)確的“文物本體”判斷和合理的“環(huán)境分析”為依據(jù)，以便保護(hù)范圍線既能應(yīng)保盡保，又不盲目擴(kuò)大。

建設(shè)控制地帶劃定現(xiàn)狀

《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法實(shí)施條例》第十三條對(duì)建設(shè)控制地帶做出了明確解釋，將其定義為保護(hù)范圍外的限制性區(qū)域。該區(qū)域設(shè)置的目的是保護(hù)單位的歷史環(huán)境與安全，同時(shí)規(guī)定建設(shè)控制地帶必須獲得省級(jí)以上人民政府的批準(zhǔn)，由其文物行政主管部門(mén)聯(lián)合城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)共同劃定和對(duì)外公布。

建設(shè)控制地帶多以“保護(hù)范圍水平外延”為基本方法或兼顧地理環(huán)境劃定。上述方法簡(jiǎn)單直觀，容易被文物部門(mén)理解與接受，但在與城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)對(duì)接的過(guò)程中卻難以被理解和接受，主要問(wèn)題往往集中在建設(shè)控制范圍與城市規(guī)劃對(duì)接中的矛盾上。

另外，在重山復(fù)水的地理環(huán)境因素下，建議采用以“地理環(huán)境界定”為主，結(jié)合“城市界面高度控制”的方法劃定建設(shè)控制地帶。具體來(lái)說(shuō)，即在保護(hù)文物本體安全、歷史風(fēng)貌完整的前提下，除了采用保護(hù)范圍之外的河流水系、道路、地形地貌等重要自然環(huán)境要素劃定法外，還應(yīng)從視覺(jué)、心理等角度考慮周邊建筑對(duì)文物的影響。通過(guò)對(duì)D/H值的研究，確定劃定方法。

“兩線”的管理

現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)“兩線”范圍內(nèi)的管理采取事項(xiàng)審批制度，但并不是說(shuō)“兩線”之內(nèi)區(qū)域即城市發(fā)展的“禁區(qū)”，因?yàn)椤氨Ｗo(hù)范圍”之內(nèi)也沒(méi)有完全禁止特殊情況下的建設(shè)行為，所以建設(shè)控制地帶內(nèi)的建設(shè)行為應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)報(bào)批。這保證了“兩線”管理的靈活性，有利于各地針對(duì)文化遺產(chǎn)的復(fù)雜性與多樣性進(jìn)行全面管理。

上述是筆者針對(duì)物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作提出的舉措，希望其能突破自身的特殊性，為相關(guān)法律的制定提供依據(jù)。相關(guān)立法者可以根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立相應(yīng)的法律制度，避免固有模式對(duì)其造成制約。對(duì)于特殊的物質(zhì)文化遺產(chǎn)，可以通過(guò)制定單行法的方式對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。為了改變?cè)擃I(lǐng)域法律保護(hù)過(guò)程中的傳統(tǒng)性和單一性，政府、社會(huì)及相關(guān)組織應(yīng)積極主動(dòng)地對(duì)其進(jìn)行宣傳，確保法律保護(hù)工作正常開(kāi)展。此外，應(yīng)根據(jù)當(dāng)下時(shí)代發(fā)展特色，將其與大數(shù)據(jù)相融合，加快保護(hù)模式的傳播速度，提高公民對(duì)物質(zhì)文化遺產(chǎn)的興趣，激發(fā)公民保護(hù)物質(zhì)文化遺產(chǎn)的熱情，使其融入公民的日常生活中，繼而不斷完善法律保護(hù)制度。

[作者單位：重慶市文物考古研究院（重慶市文化遺產(chǎn)保護(hù)中心）]