譚波 張增輝

［摘要］黨的二十大報告強調(diào)“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)”。社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展需要法治理論的高質(zhì)量發(fā)展，更需要憲法的高質(zhì)量發(fā)展。新時代背景下，經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等方面的高質(zhì)量發(fā)展都要依托憲法的高質(zhì)量發(fā)展，這也是習近平法治思想對憲法發(fā)展的新要求。習近平法治思想指引下的憲法高質(zhì)量發(fā)展體現(xiàn)在宏觀層面的堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，中觀層面的憲法指導(dǎo)下法治體系的統(tǒng)一和微觀層面的合憲性審查的推進。

［關(guān)鍵詞］習近平法治思想；新發(fā)展；憲法高質(zhì)量發(fā)展；憲法實踐

［中圖分類號］ D920.0?［文獻標識碼］ A?［文章編號］1003-7608（2023）02-0120-10

黨的十八大以來，關(guān)于憲法的理論創(chuàng)新與實踐發(fā)展水平持續(xù)攀升。習近平強調(diào)：“要進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平?！保?］新時代，不斷更新的憲法理論指導(dǎo)憲法實踐，高質(zhì)量的觀念憲法推進現(xiàn)實憲法和成文憲法的完善。習近平法治思想中關(guān)于憲法的重要論述，客觀上反映憲法理論、實踐高質(zhì)量發(fā)展的重大創(chuàng)新，也為我們深化憲法的理論性、理解憲法的實踐性確立了新的范式，為憲法學研究提出并闡釋憲法變遷框架內(nèi)的憲法高質(zhì)量發(fā)展提供了科學的研究路徑。憲法高質(zhì)量發(fā)展是全面推進依法治國尤其是堅持依憲治國、依憲執(zhí)政的出發(fā)點與立足點。2022年12月，習近平在紀念現(xiàn)行憲法頒布實施40周年時提出，“必須堅持與時俱進完善和發(fā)展憲法”，這為憲法高質(zhì)量發(fā)展的理論和實踐提出了新的要求。

一、憲法發(fā)展的理論和實踐表征

（一）憲法發(fā)展的理論表征

發(fā)展是人類社會的永恒主題。發(fā)展是指事物由小到大、由簡單到復(fù)雜、由低級到高級不斷演變的過程，即在現(xiàn)有事物狀態(tài)基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化和完善的趨勢。從理論上看，發(fā)展并不純粹指經(jīng)濟現(xiàn)象，也包含一個國家經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等制度機制的重組和優(yōu)化?！拔覀儽仨毎寻l(fā)展看成是涉及社會結(jié)構(gòu)、人的態(tài)度和國家制度以及加速經(jīng)濟增長、減少不平等和根除絕對貧困等主要變化的多方面過程”［2］。

憲法發(fā)展則可以理解為憲法的進步態(tài)勢，是在原有憲法規(guī)范基礎(chǔ)上的進一步優(yōu)化。憲法學界對“憲法發(fā)展”這一概念存在著不同的認知。林來梵在其著述中提到憲法發(fā)展就是“憲法成為人民之甲胄”，中國憲法發(fā)展的趨勢是憲法慢慢地從國家政權(quán)合法性的認定書逐漸地發(fā)展成為人民權(quán)利的保障書［3］。他認為，憲法發(fā)展的內(nèi)涵是憲法的功能逐漸為普通民眾所使用，并用來保障自身的合法權(quán)益。有的學者則認為，憲法發(fā)展特指朝著特定方向、遵循一定規(guī)律但又有人為干預(yù)的憲法變動，并從實質(zhì)主義和形式主義憲法觀剖析憲法發(fā)展，認為實質(zhì)主義憲法觀塑造了“憲法發(fā)展”概念［4］。有些學者只將憲法修改納入憲法發(fā)展的框架，并且認為憲法發(fā)展就是憲法修改［5］。有些學者將憲法的指導(dǎo)思想、基本制度、公民基本權(quán)利以及憲法立法模式都歸為憲法發(fā)展［6］。還有學者認為，憲法發(fā)展囊括了新中國成立以來所有的憲法變動。新中國憲法的發(fā)展跌宕起伏，數(shù)度經(jīng)歷大變更，其命運可謂顛沛流離，直至“八二憲法”之后的近三十年才逐漸平穩(wěn)［7］。更有學者總結(jié)憲法發(fā)展的路徑，認為合法憲法解釋即符合憲法的法律解釋是憲法發(fā)展的路徑之一［8］。還有學者認為，憲法發(fā)展是一個動態(tài)化過程，從政治性、法律性，再到憲法發(fā)展的高級形態(tài)——憲法的社會性［9］。有的學者則突破了憲法本身的束縛，認為通過立法發(fā)展憲法，有利于超額、長足地發(fā)揮憲法發(fā)展之功用，更多地觸及憲法發(fā)展途徑的邊界［10］。綜合上述學者的不同觀點，我們可以將憲法發(fā)展分為狹義的憲法發(fā)展和廣義的憲法發(fā)展。狹義的憲法發(fā)展注重憲法文本的規(guī)范意義或者文本上最直觀的變動，或為修改，或為解釋，也可以稱為“文本主義的憲法發(fā)展”。文本主義的憲法發(fā)展，很自然地將憲法文本之外的因素排除在外，不考慮憲法的社會、政治、經(jīng)濟、道德等因素。而廣義的憲法發(fā)展則包含憲法本身的發(fā)展。綜合來講，廣義的憲法發(fā)展強調(diào)憲法的綜合價值，既有憲法的指導(dǎo)思想、憲法的原則、憲法的精神本身之外的發(fā)展變化，也有憲法內(nèi)部構(gòu)成要素（憲法規(guī)范、憲法結(jié)構(gòu)、憲法規(guī)定的根本制度）的發(fā)展變化。可見，憲法發(fā)展囊括了憲法制度和憲法價值的發(fā)展和實現(xiàn)，既有憲法文本的完善、憲法結(jié)構(gòu)的重置，也有憲法精神、憲法原則的拓展與優(yōu)化。例如，在1993年的憲法修改中，就把“堅持改革開放”這一原則置于憲法序言部分的四項基本原則之后，這是現(xiàn)行中國憲法精神的一個重要發(fā)展［11］。2018年憲法修改時的社會主義核心價值觀入憲以及為回應(yīng)2017年黨的十九大報告中的“合憲性審查”表述而進行的組織機構(gòu)和制度調(diào)整等都是憲法精神的具體化。憲法精神也成為2019年《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》中對備案審查標準的明示規(guī)定。憲法發(fā)展離不開憲法文本。憲法文本本身就是一種價值與規(guī)范體系，其存在形式表現(xiàn)為文本之上、文本之下、文本之內(nèi)、文本之外，構(gòu)成完整的價值與規(guī)則體系［12］。

憲法是迄今為止人類法治文明發(fā)展的最高成就，濃縮著法治的核心要義與基本精神。作為制憲時凝聚著國民意志、彰顯共識的成文憲法一經(jīng)制定便已成為不易修改的樣態(tài)［13］。而國民意志會在經(jīng)濟、社會等各種因素影響下不斷發(fā)展變化，作為一國法律秩序的基礎(chǔ)與最高依據(jù)的憲法，必須對社會現(xiàn)實的發(fā)展變化作出相應(yīng)的調(diào)整和回應(yīng)。這也可以理解為憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實發(fā)生了沖突，在憲法的運行過程中出現(xiàn)規(guī)范與現(xiàn)實的沖突是正常的現(xiàn)象，而且沖突是絕對的［14］。憲法學者們將這種舊的憲法規(guī)范的原有含義與現(xiàn)實的沖突稱為“憲法變遷”。“憲法變遷”一詞是由德國公法學者耶林內(nèi)克在1906年撰寫的《憲法修改與憲法變遷》一文中首次提出的。耶林內(nèi)克認為，憲法變遷是憲法條文未修改而現(xiàn)實上憲法規(guī)范的內(nèi)涵發(fā)生了變化。實際上，耶林內(nèi)克所說的憲法變遷不同于憲法修改，因為憲法修改是通過有意志的行為而實現(xiàn)憲法條文的變更，而在憲法變遷過程中，憲法條文在形式上沒有發(fā)生變化，但其內(nèi)容在沒有意圖、沒有意識的情況下基于事態(tài)變化而發(fā)生了變更。根據(jù)德國學界的通說，憲法變遷是憲法修改的先行程序。換言之，憲法變遷的極限便是憲法修改［15］。憲法變遷正是在憲法的穩(wěn)定性和適應(yīng)性之間努力達到的一個平衡點。

如前所述，憲法發(fā)展是在憲法文本基礎(chǔ)之上進行的憲法制度與憲法價值的發(fā)展，而憲法變遷的前提是在規(guī)范與現(xiàn)實之間存在張力。憲法發(fā)展正是諸多憲法變遷中契合民族性和時代性的一種特殊表現(xiàn)。

（二）憲法發(fā)展的實踐表征

憲法發(fā)展定義的開放性決定了其實踐表征眾多，加之憲法本身就是一個綜合體，既是價值的綜合，也是制度的匯集。在憲法價值層面，民主、法治、社會秩序是憲法政治得以維持和發(fā)展的基本前提。一國的憲法制度和民主機制的確立，有利于解決社會發(fā)展中權(quán)力與權(quán)利、社會與國家之間可能存在的沖突，從而保障社會的穩(wěn)定和發(fā)展。但有時也會存在一些特殊情況，比如，基于憲法變遷帶來的憲法規(guī)范與社會現(xiàn)實之間的沖突可能仍未得到根本解決，因此，終極解決方法就歸結(jié)為直接修改憲法或進行憲法相關(guān)法“從無到有”的創(chuàng)制，以期解決經(jīng)濟社會發(fā)展面向憲法所帶來的張力問題。

我國現(xiàn)行憲法沿襲了“五四憲法”的基本原則、體例和結(jié)構(gòu)，在頒布實施之后，確立了社會主義憲法制度指導(dǎo)下的民主和法制相結(jié)合的機制，曾有效破解改革開放初期的相應(yīng)困境。但是，隨著改革開放的深入，憲法的價值和功能發(fā)揮很快就遭到來自社會發(fā)展的法治提升需求。在非公有制經(jīng)濟、土地制度和市場體制等領(lǐng)域，出現(xiàn)了與憲法規(guī)范不一致的改革舉措。有學者針對這種情況提出了“良性違憲論”［16］，認為“良性違憲”的基礎(chǔ)就是法律一經(jīng)制定便具有滯后性的先天性條件，改革開放屬于摸著石頭過河，如何進行改革和哪些方面需要改革都是無法預(yù)知的，故而，改革涉及的方方面面不可避免要與憲法規(guī)范發(fā)生沖突。有學者認為，“良性違憲”實質(zhì)上是主張可以有條件地故意違憲，這在理論上是錯誤且有害的，付諸實踐則必然阻滯我國走向法治社會的進程［17］。從本質(zhì)上講，所有違反憲法的行為都將對法治造成不可逆的損傷，都將危害國家、社會、個人的發(fā)展利益，應(yīng)從理論和實踐上特別注重遏止“良性違憲”。也有學者從綜合角度出發(fā)，認為社會轉(zhuǎn)型時期類似這樣的合憲性沖突屬于“正常的沖突”，而所謂的“違憲”現(xiàn)象實際上只是一種由于規(guī)范的滯后性而引起的沖突，從其性質(zhì)與表現(xiàn)形式上看并不屬于違憲的范疇，同樣也不會損害憲法的權(quán)威［18］，針對現(xiàn)實中一些事實與規(guī)范不一致的情況，可通過憲法解釋加以解決。當憲法解釋運用到極限時，才能運用憲法修改的方式，使社會變革具備合憲性。這些問題的實質(zhì)在于，我國沒有憲法變遷或憲法發(fā)展的系統(tǒng)理論，而從憲法發(fā)展的實踐表征來看，也缺少基于憲法精神的宏觀憲法判斷機制，沒有充分運用憲法解釋權(quán)，最終只能留待采取憲法修改的方式來解決此類沖突。20世紀80年代以來的諸次憲法修正案中增加的有關(guān)內(nèi)容，在很大程度上就是對憲法規(guī)范語義包容空間的一種詮釋與回應(yīng)，其目的是為了實現(xiàn)規(guī)范與現(xiàn)實在價值意義上的統(tǒng)一。有學者從形式意義的憲法穩(wěn)定觀和實質(zhì)意義的憲法穩(wěn)定觀出發(fā)，認為形式意義的憲法穩(wěn)定觀追求的憲法形式上的穩(wěn)定并不一定是憲法的真正穩(wěn)定。從形式意義的憲法穩(wěn)定觀看，多次的憲法修改或多或少對憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性產(chǎn)生影響；而從實質(zhì)意義的憲法穩(wěn)定觀出發(fā)，認為憲法的穩(wěn)定與憲法是否進行部分修改或較大修改并無聯(lián)系，只要憲法規(guī)范能夠與社會的發(fā)展變化具有協(xié)調(diào)性、適應(yīng)性，憲法就具備穩(wěn)定性［19］。例如，1988年憲法修正案中增加了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的內(nèi)容；1993年憲法修正案規(guī)定了“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”；1999年憲法修正案將非公有制經(jīng)濟確定為“社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分”。這些具有定調(diào)式的憲法權(quán)利性或確認性規(guī)范，實際上正是長期社會實踐與現(xiàn)行憲法條文之間博弈后果的最終體現(xiàn)。我們不能苛責作為根本法的憲法本身時時刻刻與社會現(xiàn)實保持一致，但也不能過分追求形式意義的憲法穩(wěn)定而對社會現(xiàn)實的變遷置于不管不顧的境地。這些觀點實際上也是對我國憲法發(fā)展理念的一種理性呼喚。正如有學者所指出的，除去憲法規(guī)則之外，憲法規(guī)范還包括憲法原則和憲法政策［20］。習近平指出：“保證憲法確立的制度、原則、規(guī)則得到全面實施?！保?1］雖然憲法規(guī)則沒有及時得到修改，但憲法政策一直在更新。就憲法淵源和憲法表現(xiàn)形式的關(guān)系而言，作為憲法表現(xiàn)形式的憲法典雖然沒有通過憲法修正案的方式及時調(diào)整，但作為執(zhí)政黨全會文件的憲法淵源一直在持續(xù)踐行“發(fā)展”，因此憲法也在實現(xiàn)著高質(zhì)量發(fā)展。畢竟，我國當下憲法修改的原則是“對各方面普遍要求修改、實踐證明成熟、具有廣泛共識、需要在憲法上予以體現(xiàn)和規(guī)范、非改不可的”，才進行必要的、適當?shù)男薷模鴳椃ń忉寵C制還需要進一步完善和落實。

二、習近平法治思想對憲法高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求

（一）從發(fā)展到高質(zhì)量發(fā)展

黨的十六大提出了“發(fā)展是我們黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)”，黨的十八屆五中全會首次提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念?！鞍l(fā)展是我們黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)”中重點突出了五個方面的發(fā)展，包含“完善黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展工作體制機制”的黨的建設(shè)發(fā)展、“加強經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益問題的協(xié)商”的經(jīng)濟社會發(fā)展、“最大限度凝聚全社會推進改革發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定的共識和力量”的改革發(fā)展、“運用法治思維和法治方式推動發(fā)展”的法治發(fā)展和“牢固樹立安全發(fā)展觀念”的國家安全發(fā)展。這一時期的“發(fā)展”主要強調(diào)經(jīng)濟技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展、中國特色社會主義事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展、節(jié)約資源和保護環(huán)境的綠色發(fā)展、經(jīng)濟深度融入世界經(jīng)濟開放戰(zhàn)略的開放發(fā)展、朝著共同富裕方向前進的共享發(fā)展。

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入了新時代。新時代引領(lǐng)新發(fā)展，此時發(fā)展的內(nèi)涵和對發(fā)展的理解也達到了全新的高度。這些“發(fā)展”主要涵蓋了“堅持新發(fā)展理念”“堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路”“推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展”“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”“實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展”，以及“增強科學發(fā)展本領(lǐng)，善于貫徹新發(fā)展理念，不斷開創(chuàng)發(fā)展新局面”等［22］。可見，“發(fā)展”一詞涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會民生、法治理論、國家安全、生態(tài)文明、軍事、外交和黨的建設(shè)等方方面面。

在黨的二十大報告中，“發(fā)展”也貫穿全文，除基本延續(xù)黨的十九大報告對“發(fā)展”的表述范圍，更加強調(diào)“發(fā)展”的“高質(zhì)量”。黨的二十大報告在開篇提到“完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，著力推動高質(zhì)量發(fā)展，主動構(gòu)建新發(fā)展格局”；在第三部分“新時代新征程中國共產(chǎn)黨的使命任務(wù)”中提到“實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展”是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一；第四部分“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展”中提出“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)”［23］。如同鄉(xiāng)村振興不僅僅是經(jīng)濟領(lǐng)域振興的道理一樣，高質(zhì)量發(fā)展也日益體現(xiàn)不局限于經(jīng)濟領(lǐng)域的綜合性目標本色。

從黨的十八屆五中全會提出的新發(fā)展理念，到黨的十九大報告中的“新時代中國特色社會主義思想和基本方略”的發(fā)展范圍全覆蓋，再到黨的二十大報告全面倡導(dǎo)的“高質(zhì)量發(fā)展”，“發(fā)展”的內(nèi)涵隨著時代演進逐漸擴容，由最初的經(jīng)濟發(fā)展擴展到國家治理等諸多方面。以“高質(zhì)量發(fā)展”為主題，就需要有“全面依法治國”保駕護航，其中，“憲法全面實施”更是其題中應(yīng)有之義，黨的二十大報告再次強調(diào)“在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施和監(jiān)督”［24］是其具體體現(xiàn)。完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，需要發(fā)揮憲法的統(tǒng)合力量，這更離不開憲法本身的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）習近平法治思想對憲法高質(zhì)量發(fā)展的新布局

習近平指出，經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。這個新時代“是承前啟后、繼往開來、在新的歷史條件下繼續(xù)奪取中國特色社會主義偉大勝利的時代，是決勝全面建成小康社會、進而全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的時代”［25］。其中，以全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨為主要內(nèi)容的“四個全面”戰(zhàn)略布局逐漸明確，尤其是2021年全面建成小康社會和2022年黨章的修改，都使這種布局更加聚焦當前黨和國家的主要任務(wù)。在黨章修改已經(jīng)完成的情況下，憲法的高質(zhì)量發(fā)展就更顯必要。高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，而全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的二十大報告提出共同富裕是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，這是對“全面依法治國”這一堅持和發(fā)展中國特色社會主義本質(zhì)要求和重要保障的擴充，需要在經(jīng)濟領(lǐng)域和法治領(lǐng)域?qū)で蠼患渲?，最集中的交叉領(lǐng)域就是憲法在經(jīng)濟制度方面的總體設(shè)定?！叭嫱七M依法治國”的總目標意在“建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家”，這必須經(jīng)由憲法。1999年，建設(shè)社會主義法治國家就已經(jīng)被寫入憲法，而中國特色社會主義法治體系的首要前提是（以憲法為核心的）完備的法律規(guī)范體系，而法治實施、法治監(jiān)督、法治保障等要素都需要統(tǒng)合于憲法的全面實施。這種全面實施本身也是憲法高質(zhì)量發(fā)展的一種形式。就“全面從嚴治黨”而言，其實際上是作為執(zhí)政主體的中國共產(chǎn)黨在憲法這種最高法度的框架下的“依法執(zhí)政”，而“堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”，黨帶領(lǐng)全國人民科學修憲，保證憲法的高質(zhì)量修改，從而又貫徹和維護2018年憲法修改時加入的“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”之憲法精神。

憲法作為治國理政的總依據(jù)，也決定了“四個全面”戰(zhàn)略布局與憲法規(guī)定的國家根本經(jīng)濟制度、政治制度、文化制度、社會制度、生態(tài)文明制度等遙相呼應(yīng)。對憲法而言，憲法規(guī)范中的制度和價值高質(zhì)量發(fā)展，也離不開“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的具體實施。這也是黨的二十大報告在“對新時代黨和國家事業(yè)發(fā)展作出科學完整的戰(zhàn)略部署”中再次重點強調(diào)的。

具體來說，憲法高質(zhì)量發(fā)展的新布局體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，政治憲法的高質(zhì)量發(fā)展。政治的發(fā)展離不開憲法指導(dǎo)思想的建設(shè)。習近平新時代中國特色社會主義思想強化思想建黨的基礎(chǔ)性作用，持續(xù)推進黨的理論創(chuàng)新，筑牢信仰之基，為推進黨的建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實思想基礎(chǔ)［26］。在制度建設(shè)創(chuàng)新方面，以憲法為核心的中國特色社會主義法治體系還兼及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。2012年，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》出臺，其在第一條就明確黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件同憲法和法律相一致的要求。2019年該規(guī)定得以修訂，在黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件面臨的四大審查中，“合法合規(guī)性審查”的首要要求也是“是否同憲法和法律相一致”，“違反憲法和法律的”，審查機關(guān)不予備案通過，并要求報備機關(guān)糾正。而這背后，是“憲法授權(quán)黨通過制定黨規(guī)等方式去具體規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”這一法理事實的支撐［27］。第二，經(jīng)濟憲法的高質(zhì)量發(fā)展。新發(fā)展理念等被寫入憲法修正案，目的就是為了強調(diào)在經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域重大改革于法有據(jù)，并體現(xiàn)將改革進行到底的決心。2020年《中華人民共和國民法典》的通過，實際上是“按照黨中央提出的完善產(chǎn)權(quán)保護制度，健全歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求”［28］。2022年的黨章修改，也加進了經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的相關(guān)內(nèi)容，使黨章在經(jīng)濟憲法的影響下逐漸展示其“經(jīng)濟黨章”的屬性，這也是為了更好體現(xiàn)憲法的經(jīng)濟功能。第三，文化憲法的高質(zhì)量發(fā)展。除了前文提及的“國家倡導(dǎo)社會主義核心價值觀”入憲，憲法在國家文化制度方面的規(guī)定也被激活，并且逐漸形成了以“中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化—革命文化—社會主義先進文化”為表征的外在表現(xiàn)體系，以電影產(chǎn)業(yè)促進法、公共文化服務(wù)保障法、公共圖書館法等為代表的系列立法是對這類文化表現(xiàn)體系的法治支撐。第四，社會憲法的高質(zhì)量發(fā)展。近十年，雖然在現(xiàn)行有效法律中新通過的社會法占比較少，但以新出臺的反家庭暴力法、家庭教育促進法和修訂后的未成年人保護法等為代表的家庭治理立法成為當前社會治理乃至國家治理體系的重要部分。第五，生態(tài)文明憲法的高質(zhì)量發(fā)展。2018年，憲法修正案將“生態(tài)文明”寫入憲法序言，同時在憲法的指引下，修改多部生態(tài)文明領(lǐng)域的污染防治法，制定了長江保護法、黃河保護法、濕地保護法、黑土地保護法等法律，并推動環(huán)境法典的編纂，促進生態(tài)文明思想的貫徹落實。

三、習近平法治思想指引下的憲法高質(zhì)量發(fā)展

2020年召開的中央全面依法治國工作會議正式提出了“習近平法治思想”，并確立了其在全面依法治國、建設(shè)法治中國中的指導(dǎo)地位［29］。習近平法治思想高度重視憲法在治國理政中的重要作用，圍繞憲法理論和憲法實踐提出了一系列重大論斷，作出了一系列重大部署。在習近平法治思想指引下，我國現(xiàn)行憲法得到了前所未有的高質(zhì)量發(fā)展，重點體現(xiàn)在宏觀層面要堅持依憲治國、依憲執(zhí)政，中觀層面則是憲法指引下的法治體系的統(tǒng)一，微觀層面是合憲性審查的推進。

（一）堅持依憲治國、依憲執(zhí)政

憲法的高質(zhì)量發(fā)展的宏觀層面體現(xiàn)在要堅持依憲治國、依憲執(zhí)政。在紀念現(xiàn)行憲法公布實施30周年大會上，習近平指出：“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。”［30］這深刻體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法作為根本法在治國理政中的核心作用的新理念新思想新戰(zhàn)略。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》又重申了“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”。

在中國特色社會主義法律體系中，憲法居于統(tǒng)帥地位，也是國家的根本大法和治國安邦的總章程。堅持依憲治國、依憲執(zhí)政作為習近平法治思想中的“十一個堅持”之一，構(gòu)成了中國憲法學自主知識體系的制度規(guī)范體系來源［31］。我國的現(xiàn)行憲法是在全民共識的基礎(chǔ)之上誕生的，是一部通過理性協(xié)商、全民討論并借由一套縝密程序外化而成的憲法，是凝聚全民意志的“最大公約數(shù)”，并具有最強的穩(wěn)定性和權(quán)威性［32］?！皥猿忠缿椫螄?、依憲執(zhí)政”的這種宣示性表達，正是執(zhí)政黨對憲法知識、憲法理論乃至全民憲法意識高質(zhì)量發(fā)展持續(xù)推進的抓手。

在習近平法治思想中，有關(guān)依憲治國的重要表述充滿著觀念提升和實踐智慧，不僅對憲法的根本性屬性有著深刻認識，而且不斷鞏固這一屬性在我國法治建設(shè)中的地位［33］，強調(diào)了憲法實施的必要性。習近平指出：“全面貫徹實施憲法，是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程?！保?4］隨后，國家憲法日的設(shè)立、憲法宣誓制度的建立、憲法和法律委員會的更名，都有力支撐了憲法的全面有效實施，并且為推進法治國家、法治政府、法治社會的一體建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展形成保障。從國家的根本大法到治國安邦的總章程再到治國理政的總依據(jù)，這種表述本身的變化可能帶來的是國家工作人員在憲法觀念上的升級，而伴隨著憲法修正案以及相關(guān)決定的全面實施，又可能會將這種憲法觀念深深地烙進執(zhí)政群體所遵循的“觀念憲法”里。這是目前憲法高質(zhì)量發(fā)展最典型的表現(xiàn)。

依憲執(zhí)政的含義可以理解為執(zhí)政黨的國家管理活動必須依照憲法活動，按照憲法行使執(zhí)政權(quán)。在西方國家權(quán)力運行結(jié)構(gòu)中，掌握國家政權(quán)的政黨只有通過選舉才能進入國家權(quán)力中心，行使國家的執(zhí)政權(quán)力。而在我國，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位則是由歷史選擇和憲法肯認的。中國共產(chǎn)黨先于中華人民共和國而存在，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是在歷史維度下依靠長期的革命、建設(shè)與改革而取得的［35］。依憲執(zhí)政要求執(zhí)政黨的權(quán)力活動必須依據(jù)憲法、維護憲法，明確執(zhí)政的權(quán)力邊界，通過法治的方式建立健全權(quán)力運行的合法秩序。黨要在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行活動，這不僅是黨章的要求，也是憲法序言的精神實質(zhì)。2018年，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”被寫入憲法，是從社會主義制度的本質(zhì)屬性角度對堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)進行的定性式的規(guī)定。以憲法為核心，統(tǒng)合國法與黨規(guī)，使治國和執(zhí)政兩方面都能集中于國家的高質(zhì)量發(fā)展這個統(tǒng)一目標。而依憲執(zhí)政的要求，既可以從憲法方面來規(guī)范執(zhí)政黨的執(zhí)政活動，做到權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋，又能從憲法統(tǒng)領(lǐng)之下的黨內(nèi)法規(guī)角度來彌補國法無法觸及的領(lǐng)域，這樣才更利于保質(zhì)保量推進全面依法治國事業(yè)穩(wěn)步前行，更能確保黨的各項重大方針政策在憲法和法律范圍內(nèi)有序開展。這實際上也是在塑造中國式法治現(xiàn)代化的民族性、時代性，是憲法高質(zhì)量發(fā)展所帶來的深刻印記，為實現(xiàn)憲法所規(guī)定的“建設(shè)社會主義法治國家”提供最穩(wěn)定的憲法基礎(chǔ)。

（二）憲法指導(dǎo)下法治體系的統(tǒng)一

憲法高質(zhì)量發(fā)展的中觀層面表現(xiàn)為憲法指導(dǎo)下法治體系的統(tǒng)一。憲法對法治體系的指導(dǎo)功能既體現(xiàn)在憲法規(guī)定上，更體現(xiàn)在憲法原則和憲法精神之中。良法善治首先需要的是“良憲”，作為價值體系匯聚的綜合體，憲法在價值取向上的“契合國情”“體恤民情”實際上也是憲法民族性、時代性的反映，凝聚了民族精神、國家文化，對于憲法的全面實施及其深入人心有著直接的促進功能，也是保證整個中國特色社會主義法治體系系統(tǒng)運作的前提。習近平在紀念現(xiàn)行憲法公布施行40周年時指出：“健全保證憲法全面實施的制度體系，必須堅持憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神全面貫徹?！保?6］憲法作為凝聚全體社會成員最大范圍的基本共識，其主要匯聚于憲法文本中的憲法規(guī)定。在憲法規(guī)定外，其所體現(xiàn)的憲法原則以及憲法精神都能最大限度為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政提供正確的方向指引。憲法原則一般都凝結(jié)在憲法的明文規(guī)定之上，寄寓于概括性條款之中［37］，而憲法精神的基礎(chǔ)仍是憲法文本，而文本外因素（憲法制定的歷史背景、制定過程、主要任務(wù)等）是輔助的［38］。憲法規(guī)定、憲法原則、憲法精神之間的關(guān)系層層遞進，憲法精神補強了憲法規(guī)定和憲法原則?！拔逅膽椃ā笔且徊棵裰鲬椃ǎw現(xiàn)了民主和科學的精神，現(xiàn)行憲法是對“五四憲法”（精神）的充分繼承和發(fā)展，擴大了民眾參與憲法修改的方式和范圍，使現(xiàn)行憲法具有廣泛的群眾基礎(chǔ)［39］。同時，憲法也是公民權(quán)利與國家權(quán)力博弈的一種形式。根據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第五條的表述可知，該條款既有維護社會主義法治的統(tǒng)一和尊嚴的功能，又明確了法規(guī)內(nèi)部位階秩序，宣定了憲法本身的至上地位，同時規(guī)定違反憲法和法律的行為必須予以追究，應(yīng)該說，這些正是法治主義的核心精神［40］?？偨Y(jié)起來，憲法精神在法治體系的統(tǒng)合或其全面實施上可涵蓋科學、民主與依法三大精神。憲法指導(dǎo)下的法治體系，實質(zhì)上表現(xiàn)為科學、民主、依法精神指導(dǎo)下法治體系的統(tǒng)一。這種精神是社會發(fā)展規(guī)律的最高體現(xiàn)，其背后追求的目標也必然是社會發(fā)展的高質(zhì)量。

黨的十八大之后，習近平對“建設(shè)中國特色社會主義法律體系”進行了創(chuàng)新與發(fā)展，提出了具有原創(chuàng)性、時代性的概念和理論，即“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”［41］。從“法律體系”到“法治體系”，其轉(zhuǎn)變不僅是一字之差，而是有質(zhì)的飛躍。法治體系不僅僅指整個法律規(guī)范體系，還包括執(zhí)法、司法、守法等法律實施和法治保障，表明法治在整個治國理政中的規(guī)范運行與操作［42］，包括對執(zhí)政黨（權(quán)力）的規(guī)范要求。憲法指導(dǎo)下的中國特色社會主義法治體系，實質(zhì)上表現(xiàn)為在憲法精神指導(dǎo)下的“立法—法治實施—法治監(jiān)督—法治保障”乃至執(zhí)政行為的統(tǒng)一，當下“科學立法、民法立法、依法立法”的聲音言猶在耳，而黨的二十大報告又將“科學—民主—依法”的要求拓展于決策甚至執(zhí)政領(lǐng)域。在憲法精神指導(dǎo)下的法治體系中，科學、民主發(fā)揮著統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)的作用，而依法保障科學、民主的有效實現(xiàn)。

在執(zhí)政、立法、決策前加上“科學”二字，體現(xiàn)了黨的執(zhí)政、立法和決策要尊重客觀實際，要用科學的思想和理論、科學的制度和方法提高執(zhí)政能力、提高立法的質(zhì)量與效率、提升政府的決策能力。加強黨的領(lǐng)導(dǎo)就是完善黨的執(zhí)政能力建設(shè)，而黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當家作主和依法治國的根本保證。全過程人民民主的實現(xiàn)也離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)全過程人民民主的根本保證，必須依靠最廣泛人民群眾的根本支持。“只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、 厲行法治，人民當家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進”［43］。在民主決策和立法方面，全國人大及其常委會堅持全過程人民民主，同人民保持密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議。黨的十八大以來，全國人大共有187件次以上法律草案向社會征求意見，超過110萬人次提出了300多萬條意見建議［44］。

而依法執(zhí)政、依法立法、依法決策體現(xiàn)了法治的重要性，要求把黨政機關(guān)的執(zhí)政行為、立法行為、決策行為統(tǒng)統(tǒng)納入法治軌道。分析科學、民主、依法三者的關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)，“科學”更多強調(diào)的是內(nèi)容，“民主”強調(diào)的是過程，而“依法”則是科學與民主的保障。依法執(zhí)政、依法立法、依法決策更要以遵守憲法為第一要務(wù)，發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用。黨的執(zhí)政行為符合憲法，是依憲執(zhí)政的要求，立法行為和決策行為符合憲法契合了依憲治國的要求，而這兩者之間又經(jīng)由黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)了貫通，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系與中國特色社會主義法治體系之間保持著密切的關(guān)聯(lián)，其共同回應(yīng)國家經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的需要，同時貫徹和反饋憲法的高質(zhì)量發(fā)展。中國憲法指導(dǎo)下統(tǒng)一的中國特色社會主義法治體系，是聯(lián)結(jié)堅持依憲治國、依憲執(zhí)政以及合憲性審查的重要橋梁。

（三）合憲性審查的推進

憲法的高質(zhì)量發(fā)展離不開合憲性審查的縱深發(fā)展。如果說堅持依憲治國、依憲執(zhí)政事關(guān)宏旨與方向，憲法指導(dǎo)下的法治體系統(tǒng)一事關(guān)規(guī)劃與布局，合憲性審查的推進就成為事關(guān)憲法高質(zhì)量發(fā)展的制度抓手。黨的十九大報告提出“推進合憲性審查工作”，根本目的在于通過合憲性審查，發(fā)現(xiàn)和糾正法律法規(guī)和行為中與憲法不一致的現(xiàn)象，以此來確保憲法的根本法地位，維護憲法權(quán)威。隨后，全國人大“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”，并賦予其“推進合憲性審查”新的工作職責，由此明確了實施憲法監(jiān)督的專門機構(gòu)。此后，無論是在規(guī)范層面，還是在制度機制層面，合憲性審查都有章可循，為實現(xiàn)憲法高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

作為憲法高質(zhì)量發(fā)展的微觀層面，合憲性審查的縱深發(fā)展更加注重保障憲法實施，發(fā)揮憲法的根本法作用。最能體現(xiàn)合憲性審查發(fā)展態(tài)勢的就是備案審查工作。有學者將備案審查工作稱為合憲性審查的“后端”［45］，并且認為作為“后端”機制的備案審查工作是合憲性審查的重點。自2017年全國人大常委會審議備案審查工作報告始至今已有6年。在2017年、2018年的備案審查工作報告中，主要涉及合法性審查，并沒有提及合憲性、涉憲性問題。自2019年起，年度備案審查工作報告中開始提到有關(guān)規(guī)定與憲法的沖突，如2019年備案審查工作報告提到地方性法規(guī)中的有些規(guī)定違背了保護公民通信自由和通信秘密的原則和精神，而保護公民通信自由和通信秘密是《憲法》第四十條明文規(guī)定的內(nèi)容；2020年的備案審查工作報告直接將合憲性、涉憲性問題進行單列，一并列舉了3個案例進行說明；2021年的備案審查工作報告直接披露了不符合憲法規(guī)定的2個案例，且合憲性審查意見均已得到落實。2022年的備案審查工作報告并沒有采用2021年報告中將合憲性審查納入“有錯必糾”的框架，而是沿用了2020年備案審查報告的體例，將合憲性問題進行直陳、單列，不僅對前幾次的合憲性審查進行總結(jié)歸納，而且還增加了“對有爭議問題的研究”“與有關(guān)機關(guān)協(xié)同聯(lián)動”等表述，這是合憲性審查的新拓展。從2017年至今，合憲性審查工作正在穩(wěn)步邁入規(guī)范化、制度化階段，中國特色社會主義法治建設(shè)正在走進合憲性審查時代。這也使憲法高質(zhì)量發(fā)展更有制度抓手和依托。

黨的二十大報告強調(diào)，“加強憲法實施和監(jiān)督，健全保證憲法全面實施的制度體系，更好發(fā)揮憲法在治國理政中的重要作用，維護憲法權(quán)威”［46］。加強憲法實施和監(jiān)督，有利于提升立法效益和立法質(zhì)量，助推全面依法治國進程。憲法實施與監(jiān)督，需要有一套完整的、科學完備的制度機制來保障其良性運行。合憲性審查是監(jiān)督憲法是否全面有效實施的基本方式，而判斷規(guī)范性文件的合憲性則需要進一步明確其所依據(jù)的憲法規(guī)范的含義，即憲法解釋。所以，對規(guī)范性文件進行合憲性審查離不開憲法解釋，而憲法解釋則有利于推動合憲性審查工作的深度開展，合憲性審查與憲法解釋便成為彼此交織、無法分離的兩個范疇。例如，2019年，全國人大及其常委會審議《中華人民共和國外商投資法（草案）》過程中開展的合憲性問題研究就涉及憲法解釋。全國人大及其常委會認為《憲法》第十八條規(guī)定的含義已發(fā)生演進和延伸，并已成為普遍適用的法治原則，改革開放以來我國外商投資立法，是憲法有效實施的內(nèi)在要求和重要體現(xiàn)，符合憲法規(guī)定和精神。2021年，全國人大常委會審議《中華人民共和國人口與計劃生育（修正草案）》過程中，同樣開展了修法合憲性問題研究。憲法和法律委員會在關(guān)于修正草案的審議結(jié)果報告中提出，修改人口與計劃生育法，落實優(yōu)化生育政策、促進人口長期均衡發(fā)展的決策部署，是與時俱進理解和把握憲法規(guī)定和精神的具體體現(xiàn)，也是與時俱進通過立法推動和保證憲法實施的生動實踐，符合憲法規(guī)定和精神。上述兩個案例都是對憲法相關(guān)條文進行的廣義解釋，是最具代表性和權(quán)威性的。隨著合憲性審查工作的深入開展，憲法解釋的有效運用能夠平衡規(guī)范與現(xiàn)實之間發(fā)生的沖突，不僅可以及時解決社會中出現(xiàn)的重要問題，還可以最大限度凝聚社會共識，增強憲法權(quán)威。

在合憲性審查中，既要注重對抽象行為的審查，也要注重對具體行為進行審查。合憲性審查的行為特征有四個，分別是審查主體、審查對象、審查依據(jù)和審查行為，其中，審查對象是指審查主體進行審查的具體指向物［47］。審查對象影響著合憲性審查的工作范圍。合憲性審查能否實現(xiàn)縱深發(fā)展，能否推動憲法高質(zhì)量發(fā)展，在絕大多數(shù)情況下還是由審查對象決定的。將一個具體指向物納入合憲性審查對象，有利于拓寬合憲性審查的審查范圍，提高合憲性審查的影響力。合憲性審查的審查對象包括兩類：第一類是指由國家立法機關(guān)進行立法時所制定的法律法規(guī)，對法律法規(guī)進行審查，對其是否合憲作出判斷，可以稱為對抽象行為的合憲性審查。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第九十九條、《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第二十條的規(guī)定，對抽象行為進行合憲性審查的有各類法規(guī)、司法解釋及其他有關(guān)規(guī)范性文件，而根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，有關(guān)“合法合規(guī)性審查”，首要標準就是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件“是否同憲法和法律相一致”。第二類審查對象是國家機關(guān)按照法律法規(guī)的規(guī)定履行相應(yīng)職責的行為，也可以稱為對具體行為的合憲性審查。國家機關(guān)依法履行的職責行為包括在黨的執(zhí)政活動中的執(zhí)政行為、立法機關(guān)實施的立法行為和政府部門的決策行為。為了使依憲治國、依憲執(zhí)政落到實處，在執(zhí)政行為、立法行為和決策行為前面加上“依法”，更加強調(diào)執(zhí)政行為、立法行為和決策行為不得與憲法、法律相違背?！稇椃ā返谖鍡l第四款規(guī)定的“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，意味著所有的違法行為都可納入合憲性審查的對象范圍。但在實踐中，需要將納入合憲性審查對象范圍的行為加以細分，將那些依據(jù)憲法行使公權(quán)力的行為進行合憲性審查，一般的違法行為則由部門法進行規(guī)制。從一般行為主體來看，黨政機關(guān)及其公職人員履行公務(wù)行為應(yīng)當納入合憲性審查的范圍［48］。將黨政機關(guān)的公務(wù)行為與憲法保持一致，更能提高國家治理現(xiàn)代化能力，更好以憲法高質(zhì)量發(fā)展帶動各類國家行為的高質(zhì)量發(fā)展，為經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展提供憲法依據(jù)和法治保障。

四、結(jié)語

發(fā)展是人類社會進步的關(guān)鍵因素。中國憲法發(fā)展表現(xiàn)為在習近平法治思想指引下現(xiàn)行憲法制度與價值、規(guī)范與原則的高質(zhì)量發(fā)展。習近平法治思想中的憲法高質(zhì)量發(fā)展理論，蘊含了對憲法文本的尊重與維護以及對憲法精神、憲法價值、憲法原則的提倡，也體現(xiàn)了法治現(xiàn)代化對共性元素與民族精神的追求。在全面依法治國的當下，貫徹落實習近平法治思想中的憲法高質(zhì)量發(fā)展理論，保障憲法全面實施，實際上是對中國法治歷程的“總結(jié)式”回歸。唯有如此，中國特色社會主義法治國家才是飽含民族文化與時代價值的法治國家。

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［責任編輯：向長艷］