李森 賈海鋒 王萬賓 管堂珍 李增加

摘要：“三線一單”是環(huán)境源頭監(jiān)管和空間管控的重要手段，是推動生態(tài)環(huán)境高水平保護、支撐經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要工具。當(dāng)前，“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系初步建立，但“三線一單”成果與“十四五”生態(tài)環(huán)境保護要求存在一定差距，開展動態(tài)更新迫在眉睫。筆者以云南省為研究對象，在明確“三線一單”動態(tài)調(diào)整的主體和技術(shù)路線的基礎(chǔ)上，厘清了工作原則和重點內(nèi)容，提出了調(diào)整更新的技術(shù)要點，以期為“三線一單”動態(tài)調(diào)整更新提供借鑒。

關(guān)鍵詞：“三線一單”；調(diào)整更新；銜接；云南省

中圖分類號：X321 文獻標(biāo)志碼：A

前言

“三線一單”（生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)人清單）是環(huán)評“放管服”改革的重要內(nèi)容，是強化生態(tài)環(huán)境源頭管控的重要手段。2015年，濟南、鄂爾多斯、連云港、承德4地市啟動“三線一單”先行試點探索，2018年，生態(tài)環(huán)境部先后分批推進長江經(jīng)濟帶12省市和其他?。ㄊ小^(qū)）“三線一單”編制工作。截止2021年5月，各?。ㄊ?、區(qū)）“三線一單”成果均已發(fā)布實施，當(dāng)前工作重心轉(zhuǎn)移到“三線一單”體系完善和成果落地應(yīng)用。

“三線一單”應(yīng)用實施成效顯著，為進一步充分發(fā)揮典型地區(qū)引領(lǐng)示范作用，強化應(yīng)用案例引導(dǎo)，生態(tài)環(huán)境部相繼發(fā)布了三批“三線一單”落地應(yīng)用案例。作為推動生態(tài)環(huán)境高水平保護的重要手段，“三線一單”對優(yōu)化國土空間布局具有重要作用，是支撐了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展重要抓手。隨著“十四五”期間各類規(guī)劃和政策相繼出臺，“三線一單”與當(dāng)前部分目標(biāo)和管理要求出現(xiàn)脫節(jié)甚至不協(xié)調(diào)，限制了應(yīng)用實施效果，因此，亟待開展“三線一單”調(diào)整更新工作。相關(guān)學(xué)者就“三線一單”更新提出了建議，但動態(tài)更新調(diào)整的機制不完善，更新調(diào)整工作缺乏細則。筆者以云南省為例，就“三線一單”調(diào)整更新的技術(shù)路線、原則、重點內(nèi)容和技術(shù)要點進行了分析，以期為“三線一單”動態(tài)調(diào)整更新提供借鑒。

1“三線一單”調(diào)整更新背景

1.1云南省“三線一單”成果

按照生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一安排，2018年4月，云南省啟動了“三線一單”編制工作，2020年11月，云南省“三線一單”成果獲省政府印發(fā)實施。該成果劃定了生態(tài)保護紅線和一般生態(tài)空間，明確了水環(huán)境、大氣環(huán)境質(zhì)量底線和土壤環(huán)境風(fēng)險防控底線，確定了水資源、土地資源和能源利用的上線，共劃定生態(tài)環(huán)境管控單元1 164個，其中，優(yōu)先保護類單元383個，包括生態(tài)保護紅線和一般生態(tài)空間；重點管控單元652個，包括各類開發(fā)區(qū)域和污染物排放強度大、環(huán)境質(zhì)量不達標(biāo)區(qū)域和大氣環(huán)境布局敏感、弱擴散區(qū)域；一般管控單元129個，為其他區(qū)域。該成果提出了各類管控單元管控要求，并明確要求建立“三線一單”動態(tài)調(diào)整更新機制。

1.2實施中存在的問題

1.2.1生態(tài)環(huán)境空間管控分區(qū)方面

現(xiàn)行“三線一單”編制時，生態(tài)保護紅線評估調(diào)整、自然保護地體系整合優(yōu)化正在開展，以合法合規(guī)性原則確定了生態(tài)環(huán)境空間管控分區(qū)。目前，紅線評估調(diào)整結(jié)果、國土空間“三區(qū)三線”劃定成果已上報國家待批，自然保護地體系整合優(yōu)化成果現(xiàn)已完成，待以上相關(guān)成果獲批后，現(xiàn)行生態(tài)、水、大氣、土壤等環(huán)境空間管控分區(qū)將不能滿足管理需要，因此，亟需啟動“三線一單”生態(tài)環(huán)境空間管控分區(qū)優(yōu)化工作。

1.2.2生態(tài)環(huán)境和資源利用目標(biāo)指標(biāo)方面

現(xiàn)行“三線一單”環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線目標(biāo)主要銜接了“十三五”期間生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)指標(biāo)，水資源、土地資源和能源“雙控”要求。而“十四五”國民經(jīng)濟規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃印發(fā)實施后，現(xiàn)行“三線一單”已不適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護形勢和要求，不能有效支撐“十四五”經(jīng)濟社會目標(biāo)達標(biāo)，亟待對環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線目標(biāo)進行調(diào)整。

1.2.3生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單方面

減污降碳協(xié)同增效是“十四五”期間經(jīng)濟社會發(fā)展的總基調(diào)，國家和云南省對產(chǎn)業(yè)政策、用地政策、能源政策、環(huán)境政策等提出了更高的要求，現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)人清單也應(yīng)及時調(diào)整，以增強其針對性和落地性。

1.2.4動態(tài)更新調(diào)整技術(shù)層面

現(xiàn)行“三線一單”編制中雖進行了技術(shù)統(tǒng)一，但受限于各州（市）工作基礎(chǔ)條件，編制成果深度差距明顯。當(dāng)前，“三線一單”技術(shù)體系仍不完善，云南省“三線一單”調(diào)整更新存在諸多困難，需突破技術(shù)難點，亟待對更新的重點內(nèi)容、關(guān)鍵技術(shù)等方面統(tǒng)一安排，確保全省協(xié)調(diào)一致。

2調(diào)整更新總體思路

2.1工作主體及技術(shù)路線

州（市）人民政府是“三線一單”實施的責(zé)任主體，也是動態(tài)調(diào)整更新的實施主體?！叭€一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系原則上每5年組織開展，當(dāng)“三線一單”與經(jīng)濟社會形勢和生態(tài)環(huán)境要求不協(xié)調(diào)，如國家和地方發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生變化（如省委省政府對各州市的定位），國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護紅線、自然保護地體系等空間分布改變，以及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等目標(biāo)指標(biāo)調(diào)整，則需及時組織開展動態(tài)調(diào)整更新。調(diào)整更新成果由州（市）人民政府組織報省生態(tài)環(huán)境主管部門備案，涉及管控分區(qū)和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)調(diào)整的需由省級部門組織論證；生態(tài)環(huán)境保護空間格局存在重大調(diào)整的，需在完成省級初步審核后報國家生態(tài)環(huán)境主管部門組織論證。（見圖1）

2.2主要原則

2.2.1依法依規(guī)

“三線一單”更新應(yīng)依法依規(guī)開展，調(diào)整更新理由充分合理，杜絕隨意調(diào)整，維護“三線一單”的權(quán)威性。落實上位法律法規(guī)和政策性文件，銜接依法依規(guī)調(diào)整的生態(tài)保護紅線、自然保護地等獲批準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)劃和方案。

2.2.2科學(xué)合理

調(diào)整更新應(yīng)依據(jù)《“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)人負(fù)面清單”編制技術(shù)指南（試行）》等技術(shù)規(guī)范開展，充分銜接“十四五”期間已經(jīng)確定的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、資源能源“雙控”指標(biāo)，嚴(yán)格論證調(diào)整更新內(nèi)容，確保生態(tài)環(huán)境保護空間格局穩(wěn)定，經(jīng)濟社會發(fā)展不超載、環(huán)境質(zhì)量底線不突破、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不降低、生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)人清單不放松。

2.2.3實事求是

在遵循法律法規(guī)的前提下，基于“三線一單”實施情況評估，正視生態(tài)環(huán)境管控分區(qū)與空間開發(fā)格局的沖突、歷史遺留環(huán)境問題等，基于第三次全國國土調(diào)查成果中現(xiàn)狀生態(tài)用地，調(diào)整更新與經(jīng)濟社會發(fā)展階段相適應(yīng)，與生態(tài)環(huán)境保護水平和需求相匹配，逐步完善“三線一單”體系，切勿貪大求全，急于求成。

2.2.4廣泛征求意見

做到“開門編方案”，充分征求相關(guān)部門、地方政府、企事業(yè)單位的意見和建議，主動回應(yīng)社會關(guān)切，吸收公眾、專家學(xué)者、社會團體的建議和意見。

3“三線一單”動態(tài)更新調(diào)整重點內(nèi)容和技術(shù)要點

3.1“三線一單”動態(tài)更新調(diào)整重點內(nèi)容

3.1.1生態(tài)保護紅線和一般生態(tài)空間

調(diào)整更新要有利于維護生態(tài)安全格局，提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。生態(tài)保護紅線應(yīng)與依法依規(guī)開展的生態(tài)保護紅線評估調(diào)整、自然保護地優(yōu)化整合和國土空間“三區(qū)三線”劃定成果充分銜接，確保各類自然保護地全部納入生態(tài)保護紅線。一般生態(tài)空間銜接國土空間規(guī)劃分區(qū)中一級分區(qū)生態(tài)控制區(qū)、公益林調(diào)整成果銜接，將新增的“千噸萬人”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集中式飲用水水源保護區(qū)納入。結(jié)合云南特色，一般生態(tài)空間還應(yīng)包括九大高原湖泊劃定的“三區(qū)”中的生態(tài)保護核心區(qū)全部范圍、生態(tài)保護緩沖區(qū)中現(xiàn)狀生態(tài)用地。

3.1.2環(huán)境質(zhì)量底線

遵循生態(tài)環(huán)境質(zhì)量“只能變好不能變壞”，確保環(huán)境質(zhì)量不達標(biāo)區(qū)域質(zhì)量不斷改善、達標(biāo)區(qū)域穩(wěn)中有升。水、大氣環(huán)境治理目標(biāo)和土壤環(huán)境風(fēng)險管控底線充分銜接生態(tài)文明建設(shè)排頭兵規(guī)劃、污染防治攻堅戰(zhàn)、“湖泊革命”攻堅戰(zhàn)、重度污染水體脫劣攻堅戰(zhàn)、生態(tài)環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃、重點流域及九大高原湖泊流域水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、土壤和地下水污染防治“十四五”規(guī)劃等確定，并結(jié)合實際增加水質(zhì)控制斷面。根據(jù)“十四五”期間新增的國控、省控、市控斷面優(yōu)化水環(huán)境管控單元，將新增的“千噸萬人”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集中式飲用水水源保護區(qū)劃入水環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)，將國土空間規(guī)劃分區(qū)中一級區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、劣V類水質(zhì)斷面匯水區(qū)、水質(zhì)不能穩(wěn)定達標(biāo)斷面匯水區(qū)劃入水環(huán)境重點管控區(qū)。大氣環(huán)境管控分區(qū)充分銜接正在編制的《云南省環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)劃分（2019-2029年）》，將自然保護地優(yōu)化整合后的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)劃人大氣環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)，并結(jié)合大氣環(huán)境模擬論證國家公園、自然公園及水源保護區(qū)劃人大氣環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)的可行性和可靠性。結(jié)合國土空間規(guī)劃分區(qū)中二級區(qū)城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)和三級區(qū)工業(yè)發(fā)展區(qū)分別優(yōu)化大氣環(huán)境受體敏感區(qū)和高排放區(qū)范圍。土壤環(huán)境管控分區(qū)要充分銜接全省建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄。

3.1.3資源利用上線

銜接國土空間規(guī)劃、“十四五”水安全保障、能源發(fā)展、自然資源規(guī)劃和節(jié)能減排工作方案，確定水資源、土地資源、能源利用上線，確保資源不超載。有條件地區(qū)可結(jié)合“碳達峰碳中和”目標(biāo)，優(yōu)化能源利用上線。銜接六大水系和九大高原湖泊岸線保護與利用規(guī)劃，劃定岸線管控分區(qū)，銜接第四輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃和國土空間規(guī)劃分區(qū)中的一級區(qū)礦產(chǎn)能源發(fā)展區(qū)劃定礦產(chǎn)資源重點管控區(qū)。

3.1.4生態(tài)環(huán)境管控單元

將生態(tài)、水、大氣、土壤等環(huán)境要素的管控分區(qū)和自然資源利用的保護和管控要求，通過地理信息系統(tǒng)疊加和聚類分析，將生態(tài)環(huán)境管控單元劃分為優(yōu)先保護、重點管控和一般管控等三類。當(dāng)各要素管控分區(qū)出現(xiàn)重疊時，遵循維護生態(tài)安全的原則，按照優(yōu)先保護>重點管控>一般管控的順序劃定單元，重點管控單元劃分以存在一種或多種主要問題的環(huán)境要素為主。優(yōu)先保護單元的面積應(yīng)保持穩(wěn)定，充分論證重點管控單元面積增加。

3.1.5生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單

以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和維護生態(tài)安全為前提，以問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境準(zhǔn)人清單進行細化和落地，提高其針對性和實效性。優(yōu)先保護單元以提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和增強碳匯能力為重點，重點管控單元以減污降碳為統(tǒng)領(lǐng)，深化“兩高”行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)人及管控要求。落實相關(guān)政策和規(guī)劃要求，銜接規(guī)劃環(huán)評，核實現(xiàn)有條款時效性。（見圖2）

3.2“三線一單”調(diào)整更新技術(shù)要點

3.2.1與現(xiàn)行“三線一單”的關(guān)系

調(diào)整更新的基礎(chǔ)是已發(fā)布實施的“三線一單”成果，在其基礎(chǔ)上，對于經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境保護等要求不協(xié)調(diào)的內(nèi)容進行調(diào)整更新，優(yōu)化底線目標(biāo)和管控分區(qū)，細化生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)人清單，并非重新開展、另起樓灶。

3.2.2與國土空間規(guī)劃銜接

“三線一單”調(diào)整更新與國土空間規(guī)劃緊密銜接，積極參與國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”劃定?！叭齾^(qū)三線”劃定后，按照“國土空間規(guī)劃定格局，‘三線一單管行為”的原則，細化和完善空間布局，并基于資源環(huán)境承載對開發(fā)規(guī)模和強度提出針對性管控要求?！叭€一單”空間分區(qū)與國土空間規(guī)劃分區(qū)銜接重點見表1。

3.2.3生態(tài)環(huán)境管控單元調(diào)整要求

生態(tài)環(huán)境管控單元調(diào)整的導(dǎo)向為有利于區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護，重點管控單元和一般管控單元調(diào)整為優(yōu)先保護單元、重點管控單元調(diào)整為一般管控單元以及優(yōu)先保護單元中一般生態(tài)空間調(diào)整為生態(tài)保護紅線為正向調(diào)整，反之為負(fù)向調(diào)整，需結(jié)合相關(guān)規(guī)劃和政策充分論證。（見圖3）

3.2.4“三線一單”落地應(yīng)用

建立健全“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系信息管理平臺，健全“省一市一縣”一體化智能決策體系，強化“三線一單”在環(huán)評審批、項目選址、環(huán)境準(zhǔn)人等方面的應(yīng)用。加強宣傳培訓(xùn)，提升基層人員操作能力。

4結(jié)論

“三線一單”是時效性很強的生態(tài)環(huán)境政策工具，動態(tài)調(diào)整更新是“三線一單”體系不斷健全的根本途徑。針對“三線一單”動態(tài)調(diào)整更新機制不健全不完善的問題，提出了“三線一單”更新總體思路和要求。“三線一單”調(diào)整更新要便于更好地服務(wù)生態(tài)環(huán)境管理，要有利于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)服務(wù)功能提升。論述了“三線一單”動態(tài)調(diào)整更新的工作主體、技術(shù)路線和主要原則，分析了生態(tài)保護紅線和一般生態(tài)空間、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線、生態(tài)環(huán)境管控單元、生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)人清單調(diào)整更新的重點內(nèi)容和相關(guān)規(guī)劃政策銜接的技術(shù)要點，提出了“三線一單”空間分區(qū)與國土空間規(guī)劃分區(qū)銜接重點和要求。