梁家金

摘要：通過分析中國政府的生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策文本，旨在為政府進(jìn)一步完善生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策提供參考。使用內(nèi)容分析法和質(zhì)性分析工具Nviv012 Plus，研究生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策的問題井提出建議。研究發(fā)現(xiàn)，目前生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策覆蓋較為全面，但仍存在結(jié)構(gòu)不合理、環(huán)境型政策工具使用較多、供給型政策工具使用不足等問題。研究建議，通過均衡使用政策工具、發(fā)揮供給型政策工具的功效和完善生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，提高生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策的效率。

關(guān)鍵詞：生態(tài)產(chǎn)品；價值實(shí)現(xiàn)；政策文本；政策工具；內(nèi)容分析法

中圖分類號：X32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

前言

生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制是“綠水青山”資源的價值轉(zhuǎn)化，是促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與發(fā)展并行不悖的重要抓手。生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制是習(xí)近平新時代生態(tài)文明思想的核心。貫徹落實(shí)生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，探尋生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的方式，對促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)循環(huán)發(fā)展、解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)和開發(fā)的矛盾具有重要意義。

目前，中國生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制處于起步與發(fā)展階段，其在理論建構(gòu)、評價調(diào)查、價值核算、價值實(shí)現(xiàn)路徑方面都亟待深化和拓展，需要深化和拓展多學(xué)科、多領(lǐng)域研究。政府的政策導(dǎo)向和規(guī)劃對于完善生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制至關(guān)重要。對政策文件內(nèi)容的定性分析可以反映當(dāng)前生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的發(fā)展概況。研究使用質(zhì)性分析工具Nvivo12 Plus對與“生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)”相關(guān)的39份政策文本進(jìn)行分析，探討現(xiàn)有政策文本的特征及存在的問題，為政府完善生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制提出政策建議。

1基于政策工具的分析框架

政策工具是政府用來解決特定社會問題或?qū)崿F(xiàn)特定目標(biāo)的方式或手段。學(xué)者們按照不同的標(biāo)準(zhǔn)和政策維度對政策工具進(jìn)行分類。其中Zegveld和Rothwell的分類方法平衡了三種政策工具在生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策中的作用。深化需求型政策工具和供給型政策工具的實(shí)際作用，這符合生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的政策目標(biāo)。研究借鑒ZegVeld和Rothwell對政策工具的分類方法，結(jié)合中國生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的實(shí)際情況，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策分析框架，生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策工具分為環(huán)境型、供給型、需求型，其細(xì)化為16種政策子工具。

供給型政策工具以資源供給為導(dǎo)向，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、智力支撐、科技信息和資金支持等子工具，為生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制提供基礎(chǔ)保障。

需求型政策工具是指政府為滿足市場多元發(fā)展的需要，通過試點(diǎn)示范、市場塑造、政府購買、提升公共意識、規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方式，為健全生態(tài)產(chǎn)品交易機(jī)制，引導(dǎo)社會各界參與生態(tài)產(chǎn)品市場交易，激發(fā)生態(tài)產(chǎn)品市場潛力，保障生態(tài)產(chǎn)品市場機(jī)制的有序推進(jìn)，形成多元發(fā)展方式，激發(fā)社會力量和社會信心。

環(huán)境型政策工具是指政府通過財(cái)務(wù)金融、機(jī)制創(chuàng)新、法規(guī)管制、評價機(jī)制、公共服務(wù)、目標(biāo)規(guī)劃等間接影響政策發(fā)展的環(huán)境因素，提供有利于生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)發(fā)展的政策環(huán)境。三種政策工具的共同作用原理見圖1。

2數(shù)據(jù)收集

文章所有的政策文本來自國務(wù)院、北大法律信息網(wǎng)以及政府門戶網(wǎng)站，為保證研究政策文本分析數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，各地市、縣級政府發(fā)布的生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制政策文件也將納入研究中，研究選取政策文本的時間跨度為2019年4月至2022年8月，所有政策文件均為各級政府部門通過政務(wù)公開渠道發(fā)布的政策文本。文章所研究的政策文本是指與生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)緊密關(guān)聯(lián)并經(jīng)由依法定程序批準(zhǔn)公開發(fā)布的政策文本，包括意見、方案、通知、規(guī)劃等，政策解讀、批復(fù)、征求意見稿等政策文本不在列入研究范圍。（相關(guān)政策文件見表1，因篇幅限制，僅展示部分政策文件。）

3政策文本內(nèi)容分析

3.1政策文本詞頻分析

詞頻是對語篇的一種高層次的概括性，是對語篇中一些關(guān)鍵字的產(chǎn)生頻率進(jìn)行統(tǒng)計(jì)與分析，從而直觀、便捷、生動地呈現(xiàn)政策內(nèi)容的規(guī)劃取向，從而揭示政策文本背后隱藏的邏輯關(guān)系。將39份生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制相關(guān)政策文本導(dǎo)人NViv012Plus軟件，利用Nvivo12Plus中停用詞功能，停用對文本分析無意義的詞匯，如“價值”“實(shí)現(xiàn)”“相關(guān)”“重要”等一系列對政策文本分析毫無意義的詞組，經(jīng)過分析以及停用詞的篩選最終生成生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制政策詞云圖（如圖2所示）。根據(jù)政策詞云圖可以看出，生態(tài)、產(chǎn)品、機(jī)制、保護(hù)、建立、發(fā)展、環(huán)境等詞語出現(xiàn)的頻率較高。這說明政府重點(diǎn)聚焦在生態(tài)產(chǎn)品的開發(fā)與保護(hù)，注重發(fā)掘生態(tài)產(chǎn)品的價值，遵循綠色開發(fā)、人與自然和諧共生的原則促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。

3.2政策文本內(nèi)容分析

為進(jìn)一步研究生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策內(nèi)容，文章對政策文本進(jìn)行編碼，相同段落表述相同政策工具的將以段落為最小編碼單元。若同一政策文本內(nèi)容包含多個政策工具時，將相應(yīng)分別編碼，確保編碼的客觀性、全面性。通過對文本進(jìn)行定性量化分析，分析文本內(nèi)容的內(nèi)在聯(lián)系和內(nèi)在邏輯。文章在進(jìn)行編碼時參照了以往的研究經(jīng)驗(yàn)，最終形成16個主題，1 050個政策工具編碼單元（以下簡稱“編碼單元”），在表2中顯示了政策文件的編碼結(jié)果，并結(jié)合了該文件中的編碼結(jié)果表，對生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策文本細(xì)節(jié)進(jìn)行了深人的剖析。

總體來看，中國生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制政策對各類政策工具的選擇和使用進(jìn)行了綜合考慮，三類政策工具都有不同程度運(yùn)用，從而對完善生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制提供多維度、多層面的政策支持。如表2所示，三類政策工具包含在內(nèi)的16種政策子工具都有不同程度的運(yùn)用，共使用1 050次，其中出現(xiàn)頻次最高的是環(huán)境型政策工具，共使用501次，占比（所有政策工具使用總和）47.7%；需求型政策工具次之，共使用391次，占比37.2%；使用最少的是供給型政策工具，共使用158次，占比15.1%。

4中國生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制政策工具存在的主要問題

4.1供給型政策工具短缺

編碼內(nèi)容充分反應(yīng)出各級政府在建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制過程中存在的主要問題，如過度依賴于政府資金投入，缺乏資金保障，生態(tài)產(chǎn)品基礎(chǔ)信息缺乏統(tǒng)一管理、監(jiān)測平臺，交通基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)通信設(shè)施等配套設(shè)施建設(shè)滯后，生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)高技能復(fù)合型專業(yè)人才缺乏等問題暴露明顯。由此可見供給型政策工具對生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的推動作用并未得到充分發(fā)揮，且供給型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也不均衡，政府對科技信息、資金投入等政策工具較為重視，這對生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的建立健全無疑有重大的推動作用，但是，中國政府在推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的過程中，卻沒有對人才培養(yǎng)與引進(jìn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技信息給予足夠的關(guān)注。這不僅影響了生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的發(fā)展，也阻礙了生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)。

4.2政策工具結(jié)構(gòu)失衡

就39份政策文本的編碼結(jié)果來看，政策工具的整體結(jié)構(gòu)不合理，其政策工具的使用呈現(xiàn)兩極分化，使用政策工具差異性明顯。通過深入研究和量化分析發(fā)現(xiàn)，環(huán)境型政策工具和需求型政策工具合計(jì)占比84.9%，這充分體現(xiàn)了中國當(dāng)前正處于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的發(fā)展階段，政策設(shè)計(jì)的側(cè)重點(diǎn)主要包括兩方面，一是聚焦于生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的機(jī)制設(shè)計(jì)，即通過系統(tǒng)總結(jié)梳理試點(diǎn)地區(qū)的成果與經(jīng)驗(yàn)，在價值核算、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)產(chǎn)品交易、質(zhì)量體系認(rèn)證等方面制定政策。另一方面，著力構(gòu)建一條在政府領(lǐng)導(dǎo)下、企業(yè)以及社會各界參與、堅(jiān)持市場化運(yùn)作的可持續(xù)生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)路徑。但是供給側(cè)政策工具的缺乏，使得生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制缺乏基礎(chǔ)保障，導(dǎo)致后續(xù)政策發(fā)展缺乏動力。

4.3環(huán)境型政策工具數(shù)量偏多且內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡

通過表2可以看出，環(huán)境型政策工具的使用頻率最大，這說明政府更加偏好使用環(huán)境型政策工具來塑造政策環(huán)境，強(qiáng)化了環(huán)境型政策工具對生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的政策保障功能?！胺ㄒ?guī)管制”、“機(jī)制創(chuàng)新”使用頻率較高，這符合在前期探索生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)中存在的產(chǎn)權(quán)界定不明、權(quán)能交易不規(guī)范、有償使用制度不健全、監(jiān)督與管理機(jī)制定義模糊等問題，通過在政策中加強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)中產(chǎn)權(quán)認(rèn)定、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，發(fā)揮政府的監(jiān)管效能，保障生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)體系的制度健全和法治健全。

政府角色定位應(yīng)是生態(tài)產(chǎn)品市場主體的培育者、自然資源產(chǎn)權(quán)界定的執(zhí)行者和生態(tài)產(chǎn)品市場的規(guī)制者，因此在建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的政策文件中，政府通過完善評價機(jī)制，實(shí)行地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)產(chǎn)品價值“雙考核”。將生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果作為政府官員績效考核指標(biāo)，要充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，從上到下，引導(dǎo)政府積極探索生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)，推動機(jī)制更好的落地生效。政府使用目標(biāo)規(guī)劃和公共服務(wù)政策工具頻率相對較低，其中在公共服務(wù)政策工具使用單一，政策聚焦在生態(tài)環(huán)境及產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測、信息平臺建設(shè)，但是對于管理、咨詢、人才培訓(xùn)等公共服務(wù)涉及較少。在目標(biāo)規(guī)劃方面，制定的計(jì)劃多是戰(zhàn)略性計(jì)劃，針對具體計(jì)劃的實(shí)施缺乏表述。

5政策建議

5.1平衡政策工具使用比例

政府在制定生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制相關(guān)政策文件時應(yīng)該綜合運(yùn)用政策工具來推動生態(tài)產(chǎn)品成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。加快構(gòu)建新發(fā)展格局，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的成熟，政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌運(yùn)用三大政策工具，平衡三大政策工具使用的結(jié)構(gòu)比例，加強(qiáng)三大政策工具之間的銜接，發(fā)揮政策工具結(jié)合的作用。

5.2發(fā)揮供給型政策工具的基礎(chǔ)保障性功效

供給型政策工具是各級政府構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制基礎(chǔ)與保障，供給型政策工具使用頻次較低間接反映出生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制有待進(jìn)一步完善。在科技信息政策條例中，建立生態(tài)產(chǎn)品信息調(diào)查監(jiān)測機(jī)制較多，政策工具使用相對單一，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政策工具的創(chuàng)新，除重視信息平臺的建設(shè)外，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人才的引進(jìn)與培養(yǎng)、相關(guān)科學(xué)技術(shù)的研發(fā)等。其次政府應(yīng)當(dāng)加大對于生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)保護(hù)方面的技術(shù)研究，如先進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品種植養(yǎng)護(hù)工藝、生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)開發(fā)技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用。政府也應(yīng)關(guān)注配套的基礎(chǔ)設(shè)施政策。在積極探索生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的地區(qū)，政府除增加對交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的必要支持外，還應(yīng)適當(dāng)加強(qiáng)資金投入，特別是在探索生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的中西部地區(qū)，中央和省級政府要繼續(xù)完善全國陸?？战煌ňW(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動通信設(shè)施、交通等基礎(chǔ)設(shè)施向西延伸，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品交易市場網(wǎng)絡(luò)暢通，彌合中西部地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品差距。此外，還應(yīng)當(dāng)重視智力支撐在生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制中的關(guān)鍵保障力量，各級政府應(yīng)當(dāng)針對各地區(qū)實(shí)際，制定生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制相關(guān)人才引進(jìn)政策，細(xì)化智力支撐具體細(xì)則，發(fā)揮智力支撐在建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的重要作用。

5.3健全生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制

首先，要注重政策制定與執(zhí)行的系統(tǒng)性、銜接性和連續(xù)性。以《意見》為政策制定依據(jù)，通過總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)成果不斷完善政策，確保政策的長效運(yùn)行。加強(qiáng)政策執(zhí)行的監(jiān)督與評價，確保政策執(zhí)行效果。其次，加強(qiáng)部門間政策執(zhí)行協(xié)調(diào)性。生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的建立和完善，幾乎涵蓋所有職能部門。政府要加強(qiáng)部門和協(xié)調(diào)，明確各部門的權(quán)責(zé)，細(xì)化分工名單，并設(shè)立生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門之間的分工合作，確保執(zhí)政執(zhí)行有序運(yùn)行。最后，構(gòu)建從中央到地方充分協(xié)調(diào)的政策工具體系。從政策工具的運(yùn)用情況來看，試點(diǎn)示范、機(jī)制創(chuàng)新等政策工具使用頻率較高，政府采購、目標(biāo)規(guī)劃、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等政策工具使用頻率較低。在智力支撐、科技信息、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等政策工具運(yùn)用上又具有較大差異，為此，必須通過強(qiáng)化中央政府與當(dāng)?shù)卣g的協(xié)調(diào)，構(gòu)建由中央政府向各地提供的全方位協(xié)調(diào)的政策手段。

6結(jié)語

中國生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策經(jīng)過初期試點(diǎn)到現(xiàn)在體系逐漸健全，依靠各地區(qū)生態(tài)主體功能定位和生態(tài)要素類型不斷拓寬生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)渠道，生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)體系逐步完善。在制定生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)政策時，政府綜合考慮了各種政策工具的選擇和使用。三種政策工具的應(yīng)用分別對生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的發(fā)展發(fā)揮了不同的作用，政府更多地依賴環(huán)境型政策工具，而供給面的政策工具使用較少，這意味著政府在推動生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制方面的政策支持力度較小。在今后的政策制定中政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)“掌舵者”的角色，加強(qiáng)政策供給，并積極參與政策的落實(shí)過程，保障生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)的有效施行。