李亮 沈詩(shī)逸 周磊 郝建賀 陳聰

摘要：建設(shè)海南自貿(mào)港是重大國(guó)家戰(zhàn)略，需要大量建設(shè)用地支撐，但城市可開(kāi)發(fā)建設(shè)用地面積面臨受限問(wèn)題。如何通過(guò)農(nóng)村土地改革為自貿(mào)港建設(shè)提供發(fā)展空間，是有序推進(jìn)自貿(mào)港建設(shè)的關(guān)鍵。參考迪拜、新加坡、香港和漢堡四個(gè)自由貿(mào)易港土地改革的經(jīng)驗(yàn)，在海南土地現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，以中國(guó)臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為目標(biāo)，通過(guò)近30年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)海南未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需空間，測(cè)算出到2028年海南需新增建設(shè)用地142.3khm2；到2040年海南需新增建設(shè)用地155.6khm2，自貿(mào)港建設(shè)存在約50～70khm2的建設(shè)用地缺口。針對(duì)該缺口，提出集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革、宅基地盤(pán)活、土地征收制度改革以及用好自貿(mào)港建設(shè)用地保障政策四點(diǎn)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：海南自由貿(mào)易港；用地預(yù)測(cè)；農(nóng)村土地改革；深化改革

中圖分類號(hào)：F301.11

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：20955553 （2023） 12021707

Research on rural land reform under the development space demand of

Hainan Free Trade Port

Li Liang1， Shen Shiyi1， Zhou Lei2， 3， Hao Jianhe4， Chen Cong1

（1. Nanjing Institute of Agricultural Mechanization， Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Nanjing，

210014， China; 2. Center for Professional Training and Services， China Association for Science and

Technology， Beijing， 100081， China； 3. College of Water Resources and Civil Engineering，

China Agricultural University， Beijing， 100083， China； 4. Beijing Central Yida Facility Horticulture

Science and Technology Ltd.， Beijing， 100083， China）

Abstract：

The construction of Hainan Free Trade Port is a major national strategy that requires a large amount of construction land support， but the area of urban development and construction land is facing limitations. How to provide development space for the construction of free trade ports through rural land reform is the key to orderly promote the construction of free trade ports. Referring to the experience of land reform in the four free trade ports of Dubai， Singapore， Hong Kong and Hamburg， and based on the current situation of Hainans land， with the economic development level of Taiwan， China as the target， the space needed for the future economic and social development of Hainan is predicted through the economic data of the past 30 years， and 142.3khm2 of new construction land is estimated to be needed in Hainan by 2028. By 2040， Hainan needs to add 155.6khm2 of new construction land， and there is a construction land gap of approximately 50-70khm2 for the construction of free trade ports. In response to this gap， four countermeasures and suggestions are proposed on the reform of collective operating construction land entering the market， the revitalization of homestead land， the reform of land acquisition system， and the effective use of land security policies for free trade port construction.

Keywords：

Hainan Free Trade Port; land use prediction; rural land reform; deepening reform

0 引言

海南全省面積約3500khm2，海域面積約200000khm2，常住人口944.72萬(wàn)人。海南于1998年4月份建省，同年開(kāi)始建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)。至此，海南邁步走向全面深化改革開(kāi)放的新階段。建省30余年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和全國(guó)其他省份的大力支持下，海南省始終堅(jiān)持深化改革，勇于挑戰(zhàn)各種束縛經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的難題和障礙，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了重大突破。1987年，海南地區(qū)GDP僅有57.28億元，到2021年全省GDP為6457.2億元，增長(zhǎng)了112倍。單位國(guó)土面積產(chǎn)生GDP為19萬(wàn)元/hm2，高于全國(guó)平均水平（11.91萬(wàn)元/hm2）；人均GDP為63707元，略低于全國(guó)平均水平（80976元/人）。為了促進(jìn)海南經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展，2018年國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于支持海南全面深化改革開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出要將海南建設(shè)成新時(shí)代全面深化改革開(kāi)放的新標(biāo)桿，推動(dòng)形成更高層次改革開(kāi)放的新格局［1］。2020年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，全力推動(dòng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)，使海南成為我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的重要門戶和標(biāo)桿［2］。

海南天然具備農(nóng)業(yè)資源稟賦優(yōu)勢(shì)，是省內(nèi)重要基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)［3］。全省80%土地在農(nóng)村，60%人口是農(nóng)民，2021年省內(nèi)第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值占比為19.4%，位列全國(guó)第一。海南是世界上唯一包含農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的全島型自貿(mào)港［4］，農(nóng)村是建設(shè)自貿(mào)港的重要陣地［5］，農(nóng)業(yè)是重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是重要力量，沒(méi)有鄉(xiāng)村的全面振興，海南自貿(mào)港建設(shè)就缺乏穩(wěn)固的基礎(chǔ)。當(dāng)前海南省農(nóng)村土地資源要素沒(méi)有得到有效利用，難以為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供動(dòng)力［67］，表現(xiàn)在社會(huì)工商資本投資農(nóng)村的積極性很高，但是很多項(xiàng)目都卡在報(bào)建、用地問(wèn)題上，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目難以入地。在自貿(mào)港政策體系下，海南已經(jīng)被中央授權(quán)在符合政策條件下，在調(diào)整國(guó)土空間規(guī)劃中，能夠在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地方面進(jìn)行有效變革［2］，創(chuàng)新建設(shè)用地新模式，推進(jìn)農(nóng)墾土地資產(chǎn)化、城鄉(xiāng)及墾區(qū)一體化等。農(nóng)村用地政策改革創(chuàng)新力度加大，更加有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，推動(dòng)海南農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。

本文通過(guò)與全球自由貿(mào)易港發(fā)展空間進(jìn)行比較，分析當(dāng)前農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀，找出制約海南自由貿(mào)易港空間發(fā)展的土地問(wèn)題。對(duì)標(biāo)中國(guó)臺(tái)灣，分析海南自貿(mào)港建設(shè)空間需求，提出農(nóng)村土地征收、宅基地盤(pán)活和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革發(fā)展對(duì)策。

1 全球自由貿(mào)易港發(fā)展空間比較

自由貿(mào)易港是指設(shè)在一國(guó)（地區(qū)）境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進(jìn)出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是當(dāng)今世界最高水平的開(kāi)放形態(tài)［89］。第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，《聯(lián)合國(guó)憲章》規(guī)定全球自由貿(mào)易的規(guī)定和章程，《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》明確強(qiáng)調(diào)各成員國(guó)之間要降低貿(mào)易關(guān)稅，并基本消除非關(guān)稅壁壘。自由貿(mào)易成為人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的共同特征，越來(lái)越多的國(guó)家或地區(qū)加快發(fā)展自由貿(mào)易港。

國(guó)際上發(fā)展比較完善的自由貿(mào)易港，通常其地理位置具有十分明顯的優(yōu)勢(shì)，并且其國(guó)家的市場(chǎng)體系也十分完備［10］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球目前有600多個(gè)自由貿(mào)易港［11］，其中迪拜、新加坡、香港、漢堡的較為典型，根據(jù)表1中2020年國(guó)際典型自由貿(mào)易港的體量數(shù)據(jù)，與海南自由貿(mào)易港進(jìn)行對(duì)比。

迪拜、新加坡、香港、漢堡自由貿(mào)易區(qū)在共性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方面有對(duì)外貿(mào)易、金融、旅游業(yè)，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展積累，城鎮(zhèn)化率幾乎達(dá)到100%，中心城區(qū)可開(kāi)發(fā)利用土地基本全部開(kāi)發(fā)完畢，在城市、產(chǎn)業(yè)空間可持續(xù)發(fā)展遇到了瓶頸，但各自通過(guò)不同國(guó)土空間改革措施獲得發(fā)展空間［1214］。

迪拜：典型的沙漠與海港地區(qū)，國(guó)土面積較大，但可開(kāi)發(fā)利用空間有限，其石油化工向沙漠地區(qū)或阿聯(lián)酋其他城市轉(zhuǎn)移［15］，外貿(mào)與房地產(chǎn)則主要通過(guò)填海造陸擴(kuò)展空間，如2001年6月開(kāi)工建設(shè)的朱美拉棕櫚島是世界上最大的人工島，成為迪拜重要的景區(qū)和城市空間。

新加坡：人多地少的島國(guó)，人口密度已接近100人/hm2。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間受限，歷史上通過(guò)發(fā)展高層建筑和填海造陸，部分解決了土地短缺問(wèn)題。自新加坡建國(guó)以來(lái)，其填海造陸面積占國(guó)土面積比例超過(guò)15%。1980年以來(lái)，新加坡開(kāi)始向地下發(fā)展空間，提出要“在地下再建一個(gè)新加坡”，包括地下商業(yè)、地下交通、地下管網(wǎng)、地下倉(cāng)庫(kù)、地下工廠等地下空間工程逐步啟動(dòng)［16］。

香港：典型的港口城市，人口密度達(dá)到70人/hm2。香港山多平地少，以移山填海方式擴(kuò)展土地，截至2013年，通過(guò)填海造陸，累計(jì)新增土地面積超過(guò)6.7khm2，占香港陸地面積超過(guò)7%，其新增土地承載了27%的香港居民及70%的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，由于環(huán)保問(wèn)題一度中斷。2018年香港特區(qū)重啟填海造地工程，計(jì)劃填海造地約130hm2，用于承載14萬(wàn)新增人口。此外，香港將土地利用效益低的制造業(yè)向珠三角轉(zhuǎn)移，主打效益高的服務(wù)業(yè)［17］。

漢堡：德國(guó)三大州級(jí)城市之一，建有德國(guó)最重要的海港、最大的外貿(mào)中心和第二大金融中心。中心城區(qū)面積僅75.5khm2，限制了城市發(fā)展［18］。因此，漢堡通過(guò)向周邊輻射建設(shè)衛(wèi)星城，其衛(wèi)星城面積達(dá)到114.6khm2。

海南作為中國(guó)最年輕的自由貿(mào)易港，與國(guó)際先進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)相比（表1），經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，城市化進(jìn)程較為滯后，國(guó)土面積達(dá)到305.2khm2，產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的制約不會(huì)像其他自貿(mào)區(qū)一樣嚴(yán)峻。但考慮到海南絕大部分土地在農(nóng)村，且絕大部分土地為農(nóng)用地與林用地，在國(guó)家耕地紅線與環(huán)保紅線約束下，未來(lái)產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展也將面臨空間制約問(wèn)題，需要盤(pán)活農(nóng)村土地。

2 海南土地利用現(xiàn)狀

2.1 海南地形條件

海南地形呈中部高、四周低的特征，山地、丘陵、臺(tái)地、平原構(gòu)成環(huán)形層狀地貌，梯級(jí)結(jié)構(gòu)明顯。其中平原占28.1%；不適合開(kāi)發(fā)和耕作的丘陵山地占比達(dá)到38.7%；由平原向山地或丘陵過(guò)渡地形——臺(tái)地占比達(dá)32.6%，此類地形開(kāi)發(fā)難度較大、成本高。因此，可以初步判斷海南可開(kāi)發(fā)用土地應(yīng)少于難以開(kāi)發(fā)利用土地。

2.2 土地利用分類

將海南土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地及其他用地，其中農(nóng)用地包含耕地、園地、草地以及部分經(jīng)濟(jì)林地；建設(shè)用地包含居民點(diǎn)及工礦建設(shè)用地、交通運(yùn)輸用地、水利設(shè)施用地。其他用地包括天然森林用地、河湖水面等。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2021年海南農(nóng)用地2967.4khm2，占土地總面積的84%，建設(shè)用地348.3khm2，占土地總面積的10%，其中建設(shè)用地大部分位于農(nóng)村地區(qū)。據(jù)2021年海南統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，海南全省城區(qū)面積170.4khm2，建成區(qū)面積54.5khm2，城市規(guī)劃建設(shè)用地面積882.3khm2。故農(nóng)村地區(qū)建設(shè)用地面積約為260khm2，占全省建設(shè)用地面積的74.67%?？傮w來(lái)看，短期內(nèi)海南城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間比較充足，但區(qū)域之間不平衡比較突出。假設(shè)建成區(qū)面積全為建設(shè)用地面積，根據(jù)海南統(tǒng)計(jì)年鑒計(jì)算不同縣市可開(kāi)發(fā)建設(shè)城市空間及其占比如表2所示。

由表2可知，三亞市、瓊中縣、保亭縣、文昌市等4個(gè)縣市的城市可開(kāi)發(fā)建設(shè)用地面積占城市規(guī)劃建設(shè)用地面積的比例超過(guò)60%，定安縣、五指山市、儋州市、?？谑?、臨高縣等5個(gè)縣市的城市可開(kāi)發(fā)建設(shè)用地面積占城市規(guī)劃建設(shè)用地面積的比例不足20%。需要省級(jí)層面根據(jù)各縣市常住人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、重大工程等情況，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)縣之間建設(shè)用地指標(biāo)。

2.3 海南自由貿(mào)易港建設(shè)面臨的土地問(wèn)題

天然的地形條件讓海南可開(kāi)發(fā)土地資源本身就不多。根據(jù)土地用途分類后，在有限的土地資源中，農(nóng)用地占比超過(guò)八成，建設(shè)用地占比僅一成。海南超過(guò)70%的建設(shè)用地分布在農(nóng)村區(qū)域，且不同市縣的可開(kāi)發(fā)建設(shè)用地資源差異較大。在國(guó)家耕地紅線與環(huán)保紅線的約束下，用于自由貿(mào)易港可開(kāi)發(fā)的建設(shè)用地面積非常有限。

3 對(duì)標(biāo)中國(guó)臺(tái)灣，分析海南自由貿(mào)易港建設(shè)空間需求

3.1 海南與中國(guó)臺(tái)灣基本情況

海南與中國(guó)臺(tái)灣是中國(guó)2個(gè)最大的海島，人口資源情況相差不大。具體情況如表3所示。

由表3可知，海南與中國(guó)臺(tái)灣陸地面積基本相當(dāng)，但海南城區(qū)面積僅為中國(guó)臺(tái)灣城區(qū)面積的35.26%，且海南城區(qū)面積絕大部分為規(guī)劃面積，建成區(qū)面積僅54.4khm2，而中國(guó)臺(tái)灣的城區(qū)面積則全部為建成區(qū)面積。海南人口約為中國(guó)臺(tái)灣人口的41.46%，但中國(guó)臺(tái)灣人口增長(zhǎng)乏力，考慮到自貿(mào)港建設(shè)對(duì)各類人才與產(chǎn)業(yè)工人的吸引，海南未來(lái)人口將穩(wěn)步增長(zhǎng)。海南農(nóng)業(yè)從業(yè)人員為中國(guó)臺(tái)灣的3.4倍，但中國(guó)臺(tái)灣農(nóng)業(yè)從業(yè)人員近10年基本保持穩(wěn)定，而海南農(nóng)村勞動(dòng)力正加速向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。海南GDP僅為中國(guó)臺(tái)灣的12%，經(jīng)查詢中國(guó)臺(tái)灣歷史統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，當(dāng)前海南GDP略高于中國(guó)臺(tái)灣1981年的水平（5488億元）。

3.2 中國(guó)臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律

如表4所示，1981年以來(lái)，中國(guó)臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展先快后慢，1981—1991年間，中國(guó)臺(tái)灣GDP年均增速為8.34%；1991—2001年間，中國(guó)臺(tái)灣GDP年均增速為5.72%；2002年以來(lái)，中國(guó)臺(tái)灣GDP年均增速為2.58%；總體年均增速為5.56%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值較小，2017年僅比1981年增長(zhǎng)了12.8%。工業(yè)與服務(wù)業(yè)發(fā)展進(jìn)度與GDP基本一樣。1981年以來(lái)，工業(yè)生產(chǎn)總值年均增速5.72%，服務(wù)業(yè)生產(chǎn)總值年均增速5.83%。期間，中國(guó)臺(tái)灣人口一直保持與GDP同步增長(zhǎng)，但2008年以來(lái)，人口增速明顯放緩，年均人口增長(zhǎng)僅為6.68萬(wàn)人。耕地面積保持較慢速度持續(xù)減少，而林地面積反而在持續(xù)增加，說(shuō)明中國(guó)臺(tái)灣比較注重資源節(jié)約利用與環(huán)境保護(hù)。

由圖1可知，中國(guó)臺(tái)灣GDP與耕地面積呈線性遞減關(guān)系，GDP隨著耕地面積的減少而增加，其線性關(guān)系可用y=-29.34x+27 049，R2=0.993，說(shuō)明99.3%的樣本數(shù)據(jù)符合該關(guān)系式。由此可得，1981年以來(lái)中國(guó)臺(tái)灣耕地每減少100hm2，其GDP增加29.34億元。

由圖2可知，中國(guó)臺(tái)灣GDP與人口數(shù)量呈多階多項(xiàng)式遞增關(guān)系，GDP隨著人口的增長(zhǎng)而增加，其二階多項(xiàng)式關(guān)系可用y=0.128x2-479.2x+45316，R2=0.976，說(shuō)明97.6%的樣本數(shù)據(jù)符合該關(guān)系式?？梢?jiàn)，中國(guó)臺(tái)灣GDP也享受了初期人口紅利，但不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)臺(tái)灣人口從2000年以來(lái)增速明顯放緩，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯降低。

3.3 海南對(duì)標(biāo)中國(guó)臺(tái)灣

海南自由貿(mào)易港堅(jiān)持高起點(diǎn)謀劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)要求，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然取得顯著性突破。2016年以來(lái)，海南GDP年均增速為9.4%（不計(jì)價(jià)格變動(dòng)因素，以下測(cè)算均不考慮價(jià)格變動(dòng)因素），未來(lái)20年是自貿(mào)港建設(shè)關(guān)鍵時(shí)期，政策促進(jìn)效應(yīng)最為顯著，期間海南經(jīng)濟(jì)增速應(yīng)不低于10%。按年均10%計(jì)算，到2025年，海南GDP將超過(guò)9000億，到2028年，達(dá)到中國(guó)臺(tái)灣1991年經(jīng)濟(jì)水平；到2040年，達(dá)到中國(guó)臺(tái)灣2017年發(fā)展水平。

通過(guò)對(duì)2020年海南主要經(jīng)濟(jì)主體情況與中國(guó)臺(tái)灣1991年和2017年進(jìn)行比較分析，可以發(fā)現(xiàn)（表5），海南2020年學(xué)校數(shù)量比中國(guó)臺(tái)灣1991年和2017年分別少2136家、6233家；海南2020年圖書(shū)館數(shù)量比中國(guó)臺(tái)灣1991年和2017年分別少493家、515家；海南2020年醫(yī)院數(shù)量比中國(guó)臺(tái)灣1991年少12138家，比中國(guó)臺(tái)灣2017年少16485家；海南2020年養(yǎng)老院數(shù)量比中國(guó)臺(tái)灣1991年和2017年分別少610家、1052家；海南2020年工廠數(shù)比中國(guó)臺(tái)灣1991年和2017年分別少

73635家、83039家（海南數(shù)據(jù)為規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)，中國(guó)臺(tái)灣為全口徑工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)）；海南2020年島外旅客數(shù)分別比中國(guó)臺(tái)灣1991年和2017年多6172萬(wàn)人次、5381萬(wàn)人次；海南2020年公路里程比中國(guó)臺(tái)灣1991年分別多3697km、比中國(guó)臺(tái)灣2017年少3043km；海南2020年鐵路里程比中國(guó)臺(tái)灣1991年多75km，比中國(guó)臺(tái)灣2017年少241km；海南2020年主要港口比中國(guó)臺(tái)灣少3個(gè)，主要機(jī)場(chǎng)比中國(guó)臺(tái)灣少5個(gè)。差距最大的是工業(yè)企業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校、文化設(shè)施、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、港口和機(jī)場(chǎng)，公路和鐵路運(yùn)輸相差無(wú)幾。

按照海南對(duì)標(biāo)中國(guó)臺(tái)灣主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體缺口情況，分析結(jié)果如表6和表7所示。到2028年海南主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需新增用地約33.8khm2，到2040年需新增用地約66.1khm2。上述數(shù)據(jù)僅為統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)得到的部分指標(biāo)值，還有大量的住宅、商業(yè)、公共設(shè)施等其他用地未納入計(jì)算，因此，可以預(yù)見(jiàn)海南未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間缺口將更大。以中國(guó)臺(tái)灣數(shù)據(jù)為例，中國(guó)臺(tái)灣1991年和2017年城市建成區(qū)土地利用情況如表8所示。

對(duì)標(biāo)中國(guó)臺(tái)灣，以目前海南建成區(qū)54.4khm2為基準(zhǔn)，到2028年需新增建設(shè)用地142.3khm2；到2040年需新增建設(shè)用地155.6khm2。目前海南規(guī)劃的城市建設(shè)用地面積僅88.2khm2，仍有50～70khm2的建設(shè)用地缺口。

4 政策建議

建設(shè)海南自貿(mào)港是黨中央作出的重大決策部署，是國(guó)家重大戰(zhàn)略。建設(shè)海南自由貿(mào)易港需要大量的土地支撐產(chǎn)業(yè)、交通、教育、民生等相關(guān)工程建設(shè)，但目前海南城市建設(shè)用地面積僅88.2khm2，對(duì)標(biāo)中國(guó)臺(tái)灣，測(cè)算得出海南城市建設(shè)用地缺口為50～70khm2左右，城市土地?zé)o法完全支撐自貿(mào)港發(fā)展空間。如何通過(guò)改革海南80%的農(nóng)村土地，為自貿(mào)港建設(shè)提供發(fā)展空間是關(guān)鍵。

4.1 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革

通過(guò)試點(diǎn)城市探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革方面的政策機(jī)制，將“規(guī)劃性質(zhì)為建設(shè)用地、土地利用現(xiàn)狀為農(nóng)用地（不含耕地）”的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，納進(jìn)入市范圍。擴(kuò)大入市范圍后，通過(guò)“異地調(diào)整”的方式，將農(nóng)村零星分散、商業(yè)價(jià)值低的集體建設(shè)用地，通過(guò)復(fù)墾轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地，形成新增建設(shè)用地指標(biāo)，并將新增指標(biāo)用于商業(yè)價(jià)值高，且符合開(kāi)發(fā)條件的區(qū)域進(jìn)行異地入市，從而為自貿(mào)港產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間。通過(guò)入市試點(diǎn)，社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村，還輻射帶動(dòng)村內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展。

4.2 盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地

海南農(nóng)村集體實(shí)際管理的建設(shè)土地非常有限，大量的農(nóng)村建設(shè)用地掌握在農(nóng)戶家中，由于海南農(nóng)村濃厚的祖宅私有觀念，大量閑置宅基地?zé)o法得到利用，直接導(dǎo)致全省農(nóng)村戶均宅基地遠(yuǎn)超175m2。建議從三方面開(kāi)展宅基地改革，一是鼓勵(lì)農(nóng)戶將閑置不用的農(nóng)房，轉(zhuǎn)租給有關(guān)來(lái)村投資的企業(yè)，打造農(nóng)家樂(lè)、民宿等鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，既能盤(pán)活農(nóng)村閑置資產(chǎn)，又能發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)增收；二是允許村集體按照評(píng)估價(jià)格有償收回農(nóng)民自愿退出的宅基地，轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行入市，提高農(nóng)民和村集體收入；三是允許村集體將有償收回的零星分散、不符合入市條件等情況的宅基地復(fù)墾，形成建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行入市，從而增加集體經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源。

4.3 土地征收制度改革

在尊重被征地農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，將原“后征地，后簽協(xié)議”的土地征收程序，創(chuàng)新性的調(diào)整為“先簽協(xié)議，后征地”，有效避免“批后難征”的情況，并將土地征收與農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批手續(xù)同步開(kāi)展，有效提高征地效率，大幅縮短征地時(shí)間。探索“貨幣+留用地+協(xié)商入市”的多元補(bǔ)償機(jī)制。失地農(nóng)民除享受的征地補(bǔ)償費(fèi)外，還可額外獲得失地生活補(bǔ)貼費(fèi)；規(guī)定直接按征地核算安排安置留用地，適當(dāng)提高安置留用地比例；推出“協(xié)商入市”，將農(nóng)村集體建設(shè)用地入市與土地征收工作協(xié)商掛鉤，優(yōu)先安排征地所在村莊符合條件地塊入市，增加集體和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入。

4.4 用好國(guó)家給予自貿(mào)港建設(shè)的用地保障政策

《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》提出：“授權(quán)海南在不突破海南省國(guó)土空間規(guī)劃明確的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田面積、耕地和林地保有量、建設(shè)用地總規(guī)模等重要指標(biāo)并確保質(zhì)量不降低的前提下，按照國(guó)家規(guī)定的條件，對(duì)全省耕地、永久基本農(nóng)田、林地、建設(shè)用地布局調(diào)整進(jìn)行審批并納入海南省和市縣國(guó)土空間規(guī)劃。”海南擁有農(nóng)用地2967.4khm2，其中耕地面積72.3khm2，林地面積2175khm2，按照國(guó)家土地管理規(guī)定，耕地與林地保有量保障的前提下，農(nóng)用地中尚有720.1khm2可通過(guò)規(guī)劃變更調(diào)整為建設(shè)用地，僅需要變更其中的10%，即可滿足自貿(mào)港空間發(fā)展需要。

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