曹信邦

［摘 要］ 社會保障政策和人口政策有效協(xié)同是中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是扭轉(zhuǎn)面對人口低生育率單一人口政策失靈局面的現(xiàn)實需要。本文基于成本- 收益比較理論闡釋中國社會保障政策與人口政策協(xié)同的理論邏輯，認(rèn)為社會保障政策契合了家庭生育的需求，人口政策可以助推社會保障制度可持續(xù)發(fā)展。論文在分析中國社會保障政策與人口政策協(xié)同不力的基礎(chǔ)上，提出了提升全民生育意愿的社會保障政策與人口政策協(xié)同的路徑。

［關(guān)鍵詞］ 社會保障政策；人口政策；兒童福利；協(xié)同

黨的二十大報告吹響了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的號角，而人口規(guī)模巨大與全體人民共同富裕構(gòu)成了中國式現(xiàn)代化最重要的基本特征。在中國式現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，“優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略” 無疑是異常重要且緊迫的任務(wù)。2022 年是中國人口史上具有標(biāo)志性的一年，全年出生人口956 萬人，死亡人口1041 萬人，人口自然增長率為-0.60‰，比2021 年末減少人口85 萬人。 經(jīng)過7 年人口出生數(shù)持續(xù)的下跌，中國正式進(jìn)入人口負(fù)增長時代，進(jìn)而將面臨人口數(shù)急劇減少的總量危機(jī)，也將面臨少子化、老齡化日益加劇的結(jié)構(gòu)性危機(jī)，雙重危機(jī)疊加對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來不確定性的風(fēng)險。為此，二十屆中央財經(jīng)委員會提出，要“以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國式現(xiàn)代化”，其重要內(nèi)涵之一是“努力保持適度生育水平”。 這要求社會保障政策與人口政策有效協(xié)同，以便在不斷增進(jìn)人民福祉的同時，扭轉(zhuǎn)單一人口政策對提升全民生育率的失靈局面。

一、中國低生育率的現(xiàn)實需要政策間協(xié)同以激勵人口增長

（一）中國人口生育率不斷下降的事實

2016 年1 月中國開始實施全面二孩生育政策，2021 年5 月開始實施全面三孩生育政策，但是這些生育政策的效果并不顯著。從人口出生總量上看，2016 年出生人口1786 萬人，2017年為1723 萬人，2018 年為1523 萬人，2019 年為1465 萬人，2020 年為1200 萬人，2021年為1062 萬人， 人口出生總量呈現(xiàn)不斷下降的趨勢，甚至低于單獨二孩政策前的生育水平。2022 年是自1962 年以來，中國首次出現(xiàn)人口負(fù)增長的年份。圖1 為2010—2022 年中國人口出生數(shù)。

從出生人口孩次占比來看，根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，2020 年出生人口中，一孩占比為45.78%，二孩占比為43.08%，三孩占比為9.01%，四孩及以上占比為2.13%， 大部分符合生育條件的家庭依然選擇放棄生育二孩、三孩。

國際上通常將低于更替水平2.1 的生育率稱為低生育率，而將低于1.5 的生育率稱為很低生育率，將低于1.3 的生育率稱為超低生育率。中國在20 世紀(jì)70 年代的總和生育率為6 左右，1992 年中國總和生育率下降到更替水平2.1，2010 年后繼續(xù)下降到1.5 左右。2020 年第七次人口普查數(shù)據(jù)公布，全國出生人口1200 萬人，總和生育率為1.3， 印證了中國低生育率的事實和生育率呈現(xiàn)不斷下降的趨勢。生育率下降逐步形成一種慣性，影響著中國人口的總量、增長率和人口結(jié)構(gòu)，而低生育率的自我強化機(jī)制，促使生育率進(jìn)一步降低，中國將長期維持人口負(fù)增長的趨勢。

（二）中國鼓勵人口生育政策的實施效果微乎其微

中國低生育率進(jìn)程正在加速，低生育率威脅到人口的再生產(chǎn)，長期的低生育率會促使人口高齡化和人口紅利衰退，從而給經(jīng)濟(jì)社會帶來長遠(yuǎn)的負(fù)面影響。人口規(guī)模效應(yīng)逐漸消退，國內(nèi)需求規(guī)模和結(jié)構(gòu)、供給規(guī)模和結(jié)構(gòu)都會發(fā)生重大變化，人口老齡化降低了國際市場的競爭力，低生育率成為社會面臨的共同風(fēng)險，迫切需要通過政策干預(yù)化解風(fēng)險。

中國人口政策從嚴(yán)格控制向越來越寬松演進(jìn)。中國面對人口出生率下降的風(fēng)險，已經(jīng)多年連續(xù)、密集調(diào)整人口生育政策，以適應(yīng)不斷變化的人口形勢。第一，“雙獨二孩”政策。2011年11 月，中國開始在各地全面實施“夫妻雙方均為獨生子女的可以生育第二個孩子”政策，即“雙獨二孩”政策，結(jié)束了長達(dá)30 年的“獨生子女”政策。第二，“單獨二孩”政策。

2013 年11 月12 日，中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”。第三，“全面二孩”政策。2015 年10 月，黨的十八屆五中全會提出“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”，從2016 年開始實施“全面二孩”政策。第四，“三孩”政策。2021 年5 月31 日，中共中央政治局召開會議審議《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》。2021 年6 月26 日，為了促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展，進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》，提出實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施，促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會政策配套銜接，將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮，降低家庭養(yǎng)育成本。從此，中國開始全面實施“三孩”政策。為了鼓勵生育，減輕家庭生育的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，2022 年3 月，國務(wù)院批準(zhǔn)實行3 歲以下嬰幼兒照護(hù)個人所得稅專項附加扣除，以稅收形式給予家庭生育補貼。2022 年10 月16 日，黨的二十大報告提出要“優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，建立生育支持體系”，再次強調(diào)生育支持體系對提升人口出生率的戰(zhàn)略意義。

中國激勵人口生育政策的效果甚微并趨于失靈。新中國成立以來，中國人口政策演變經(jīng)歷了失控、嚴(yán)控、適度寬松的三個階段，政策的導(dǎo)向是從約束生育向激勵生育轉(zhuǎn)變，以促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展，是國家為適應(yīng)人口、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的形勢所做出的動態(tài)調(diào)整。從20 世紀(jì)70 年代初期開始的計劃生育政策，通過行政手段、經(jīng)濟(jì)手段抑制了人口“爆炸式”增長，控制人口增長的效果非常顯著。近些年來，人口政策導(dǎo)向越來越寬松，無論二孩政策還是三孩政策，使長期堆積的生育意愿得到釋放，但人口出生率在反彈后很快就掉頭下降，回歸到原點甚至低于原點。這意味著政策效應(yīng)持續(xù)時間短，人口增長的幅度低，政策調(diào)整沒有長期有效地激發(fā)家庭生育愿望。人口出生率下降、家庭生育意愿低導(dǎo)致的人口出生總量呈現(xiàn)不斷下降的事實不可否認(rèn)，反映了中國激勵生育的人口政策并不是靈丹妙藥，其效果微乎其微，甚至是處于失靈狀態(tài)，同時也表明單一依靠人口政策難以扭轉(zhuǎn)人口出生率持續(xù)下降問題，需要其他社會政策與人口政策協(xié)同以推進(jìn)人口出生率提升。

（三）長期的低生育率是國家重大社會風(fēng)險

人口風(fēng)險是人口總量、人口年齡結(jié)構(gòu)和男女性別結(jié)構(gòu)偏離了人口安全目標(biāo)或人口與社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境等產(chǎn)生重大不協(xié)調(diào)所引發(fā)的損失。從人口規(guī)模來看，人口風(fēng)險有可能是人口生育率過高，人口總量過大，人口高速增長超越了社會資源能夠承受的范圍。人口風(fēng)險也可能是因為人口生育率低于人口正常更替水平，人口總量減少過快而引起人口年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)等不協(xié)調(diào)對社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響。在20 世紀(jì)60—70 年代，中國生育率一直處于較高的水平，總和生育率維持在5 左右，有的年份總和生育率甚至超過6。高生育率的結(jié)果是中國人口在20 世紀(jì)60—70 年代呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，1949 年人口總量為5.42 億人，1970 年為8.30 億人，1980 年為9.87億人， 約30 年時間內(nèi)人口總量增加了4.45 億人。 人口高速增長與社會經(jīng)濟(jì)資源承載能力之間的矛盾越來越突出。因而，新中國成立后的很長時間內(nèi)，人口風(fēng)險主要體現(xiàn)于人口數(shù)量增長過快的問題。進(jìn)入21 世紀(jì)，中國面臨著低生育率困境，需要盡早全面、準(zhǔn)確地預(yù)判低生育率對中國經(jīng)濟(jì)社會所引發(fā)的潛在風(fēng)險，否則中國將會陷入“低生育率陷阱”而難以自拔，恢復(fù)人口自我平衡越來越困難，代價越來越大。

1. 長期低生育率會對社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)

人口是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、長期性、戰(zhàn)略性資源。改革開放后，勞動力資源豐富且成本低、人口撫養(yǎng)比低、國內(nèi)巨大的市場是中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的內(nèi)在動力。一旦中國進(jìn)入人口長期低生育率時期，喪失人口紅利，會導(dǎo)致人口總量的絕對萎縮，勞動力要素數(shù)量不足，市場需求量下降，勞動力低成本優(yōu)勢會不復(fù)存在，進(jìn)而嚴(yán)重阻滯經(jīng)濟(jì)增長，降低人們的生活質(zhì)量。長期低生育率會導(dǎo)致少兒人口占比下降、少兒人口總量減少，出現(xiàn)人口年齡結(jié)構(gòu)的倒金字塔形態(tài)，形成超老齡化社會現(xiàn)象。2000 年第五次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，0—14 歲兒童人口為2.89 億人，占人口總量的比重為22.89%；2010 年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，0—14 歲兒童人口為2.22億人，占人口總量的比重為16.60%；2020 年第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，0—14 歲兒童人口為2.53 億人，占人口總量的比重為17.95%。0—14 歲兒童人口數(shù)量和占比總體呈現(xiàn)下降趨勢。0—14 歲兒童人口數(shù)量和占比反映了一個國家未來勞動力資源供給能力。0—4 歲兒童人口占比下降，60 歲及以上人口占比上升，使人口撫養(yǎng)比不斷提高，加重了整個社會對老年人口贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)，年輕人經(jīng)濟(jì)壓力和精神壓力將不堪重負(fù)，給社會創(chuàng)新能力帶來消極影響。

2. 長期低生育率形成的低生育文化不利于人口長期均衡發(fā)展

自古以來，傳宗接代、養(yǎng)兒防老、多子多福的生育觀念一直被祖祖輩輩所秉承。正是基于這種生育觀念和生育文化，中國人口總量持續(xù)上升，從新中國成立初期的5.42 億人口增加到14 億人口，成為世界第一人口大國。但是，近些年來生育率持續(xù)走低，對社會經(jīng)濟(jì)的影響深遠(yuǎn)，對國家的政治穩(wěn)定、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家安全會構(gòu)成威脅，其負(fù)面影響絲毫不遜色于高生育率。其中，對中國傳統(tǒng)的生育觀念和生育文化的沖擊是最為根本和最為直接的，這使得年輕一代將成為中國傳統(tǒng)生育觀念、生育文化的終結(jié)者與中國低生育文化的開拓者。而長期低生育文化一旦形成，政府要逆轉(zhuǎn)低生育率就需要付出昂貴的成本且具有艱巨性。人口數(shù)量增長過快可以用行政甚至是法律的手段強制性控制，但是面對家庭低生育意愿，治理方式無法以強制性政策手段，更多以激勵政策為主要手段，以服務(wù)支持、時間支持、津貼支持等激發(fā)家庭生育的內(nèi)在動力，平衡家庭與工作之間的沖突。但是生育文化、生育觀念、收入水平、教育程度區(qū)域之間存在巨大的差異，即使是在同一區(qū)域不同層次人群之間也不同，激勵生育手段的效果難以普遍呈現(xiàn)，激勵生育的手段比抑制生育手段更具有挑戰(zhàn)性。

二、社會保障政策與人口政策協(xié)同激勵人口增長的理論邏輯

（一）中國低生育率的理論解釋

1. 經(jīng)典理論對低生育率成因的闡釋

從20 世紀(jì)60 年代開始，以Leibenstein、Becker、Caldwell 為主要代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家就提出生育率的微觀經(jīng)濟(jì)理論，形成了成本- 收益比較理論、數(shù)量- 質(zhì)量替代理論、財富代際流動理論等微觀經(jīng)濟(jì)生育理論。成本- 收益比較理論認(rèn)為，理性家庭選擇生育孩子的行為取決于生育孩子的成本和收益比較。成本包括直接成本和機(jī)會成本。直接成本是指孩子從孕育到成人期間所花費的照看費用、生活費用和教育費用等直接支出；機(jī)會成本是指養(yǎng)育孩子時所花費的時間成本或收入減少。養(yǎng)育孩子也會有收益。一是經(jīng)濟(jì)收益，即孩子成為勞動力以后為父母帶來的經(jīng)濟(jì)收入；二是養(yǎng)老保障，即當(dāng)父母年老退出勞動領(lǐng)域后，子女給父母帶來的收入補償；三是精神收益，即孩子給父母所帶來的精神上、情感上、心靈上的慰藉和滿足。

Leibenstein 認(rèn)為理性家庭通過衡量養(yǎng)育成本與收益來決定生育孩子的數(shù)量，如果增加孩子養(yǎng)育數(shù)量帶來的收益大于養(yǎng)育孩子發(fā)生的成本，家庭會選擇增加孩子養(yǎng)育數(shù)量。如果理性的家庭能夠從替代孩子的其他方法中獲得更大的收益，那么家庭會傾向于減少養(yǎng)育孩子的數(shù)量，甚至放棄生育孩子。家庭收入的提高會減少父母從孩子身上獲得的收益，會降低生育率。Becker 提出了生育的數(shù)量- 質(zhì)量替代理論，認(rèn)為家庭收入的提高，父母更加偏好孩子的質(zhì)量，以孩子質(zhì)量替代孩子數(shù)量，替代效應(yīng)超過收入效應(yīng)，從而使得家庭生育率下降。

Caldwell 提出了財富代際流動理論，認(rèn)為家庭對財富流的理性反應(yīng)決定了家庭生育行為。傳統(tǒng)社會因生產(chǎn)力水平較低，剩余產(chǎn)品較少，家庭內(nèi)的凈財富流從年輕一代向年長一代流動，老年人依靠年輕一代供養(yǎng)晚年，家庭傾向于生育更多孩子以應(yīng)對未來老年風(fēng)險，每個孩子對家庭財富、老年安全等具有積極意義。但是，隨著生產(chǎn)力水平不斷提高，特別是在一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國家，財富流呈現(xiàn)從上一代流向下一代的特征，老年人不再依賴年輕人財富轉(zhuǎn)移安度晚年，家庭傾向于不生育、少生育或者生育能體會到為人父母快樂的最少數(shù)量的孩子。該理論認(rèn)為全球生育率由高到低，是家庭財富流從向上代流動到向下代流動轉(zhuǎn)變的結(jié)果。

2. 中國人口政策需要社會保障政策協(xié)同提升生育率

20 世紀(jì)90 年代歐洲一些國家的總和生育率相繼下降到1.3 以下，東亞的日本、韓國、新加坡等國家緊隨其后，總和生育率也相繼下降，進(jìn)入極低生育率階段。一些人口學(xué)家由此得出結(jié)論，認(rèn)為隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，低生育率是人口發(fā)展過程中的自然規(guī)律，不可逆轉(zhuǎn)。而Varvarigos 的研究揭示了總和生育率與人均GDP 之間的“N”型關(guān)系，認(rèn)為在第一階段隨著收入增長，生育率會提升；隨著收入繼續(xù)增長，一些家庭以生育孩子的質(zhì)量替代生育孩子的數(shù)量，生育率會下降；隨著財富的進(jìn)一步增加，在滿足孩子養(yǎng)育成本的同時，會提升人口生育率。 但是，20 世紀(jì)90 年代北歐國家總和生育率下降到1.5 時，政府實施一系列致力于減輕家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)的政策后，2013 年總和生育率上升到2 的水平，生育率上升不是一個自然的結(jié)果，而是政策干預(yù)的結(jié)果。如果沒有有效的政策干預(yù)，歐洲的生育率還有可能繼續(xù)走低。由此判斷，人口低生育率并不是不可以逆轉(zhuǎn)，而是可以通過政府有效的政策干預(yù)回歸到人口正常更替水平。

政策干預(yù)是否有效取決于政策工具供需是否匹配與政策工具是否有精準(zhǔn)性、針對性。只有找到抑制人口生育率長期持續(xù)下降的因素，才能對癥下藥。關(guān)于抑制中國人口生育率長期持續(xù)下降的因素，學(xué)者們的觀點不盡相同。有的觀點認(rèn)為，中國生育率下降是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升改變了中國傳統(tǒng)生育文化，但是沒有解釋中國幾千年的傳統(tǒng)生育觀念、生育文化為什么會在40年左右的時間內(nèi)受到極大沖擊。那么，是什么力量在推動中國年輕一代生育觀念、生育文化發(fā)生顛覆性變化？造成這種狀況的根本原因是年輕一代的生育“焦慮”。

“焦慮”之一：女性就業(yè)的焦慮。自然界對“十月懷胎”和“一朝分娩”的過程都賦予了女性。在人類繁衍過程中女性的角色較為特殊，她們承擔(dān)了孕育、生育、哺育、養(yǎng)育的職責(zé)，付出了遠(yuǎn)多于男性的精力和時間。女性因懷孕、生產(chǎn)、哺育而承擔(dān)生理、心理、精神、體力的巨大壓力，影響自身職業(yè)發(fā)展，甚至由此而中斷職業(yè)生涯。工作與家庭沖突、生育期與事業(yè)上升期沖突、女性就業(yè)歧視都無一例外地集中在女性身上。雇主也會因女性孕育、生育、哺育、養(yǎng)育與工作沖突而減少女性的雇傭，或者放棄雇傭女性，女性在職場上面臨著比男性更多的負(fù)面影響和制約?，F(xiàn)代社會，由于女性受教育程度普遍較高，她們在生育選擇過程中往往具有最終決定權(quán)。而上述沖突和歧視的直接后果就是女性特別是教育程度高的女性減少生育數(shù)量、甚至放棄生育。

“焦慮”之二：兒童養(yǎng)育成本的焦慮。兒童養(yǎng)育成本包括直接成本和間接成本。直接成本指從孕育到兒童成長再到生活自立期間內(nèi)所花費的生活費用、照看費用、教育費用、醫(yī)療費用等直接支出總和。間接成本也稱為機(jī)會成本，是指家庭為撫養(yǎng)和培養(yǎng)子女的時間成本，包括工作與養(yǎng)育沖突而減少的收入、職業(yè)中斷以及職業(yè)發(fā)展出現(xiàn)障礙所遭遇的收入損失。中國生育觀念正處于從注重子女?dāng)?shù)量向注重子女質(zhì)量轉(zhuǎn)型時期，兒童養(yǎng)育從“粗養(yǎng)”逐漸轉(zhuǎn)向“精養(yǎng)”，把子女是否接受了高等教育作為衡量孩子質(zhì)量的主要標(biāo)準(zhǔn)。競爭性高等教育獲取機(jī)會需要家庭高額的持續(xù)性的財務(wù)支出來支撐，而義務(wù)教育資源非均衡性享有加劇了家庭對子女教育的非理性投入，教育成本高成為家庭養(yǎng)育兒童的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。住房是生活必需品。增加子女?dāng)?shù)量就需要增加住房面積，而城市高房價使得多子女家庭難以承受住房支出的壓力，住房成本高降低了家庭生育意愿。目前，政府、市場、社會組織舉辦的針對3—6 歲兒童照護(hù)、教育的幼兒教育體系發(fā)達(dá)，解決了家庭養(yǎng)育3—6 歲兒童的時間、空間沖突，但是針對0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的公辦資源稀缺。為了照護(hù)子女，一些母親被迫高價購買私人服務(wù)或辭職去照護(hù)自己年幼的子女，推高了兒童養(yǎng)育的直接成本和機(jī)會成本。很多家庭擔(dān)心子女照護(hù)負(fù)擔(dān)而減少生育或放棄生育。

“焦慮”之三：兒童教育的焦慮。子女的質(zhì)量影響著子女未來的社會競爭力，也影響著父母年老后的生活品質(zhì)，注重質(zhì)量而淡化數(shù)量的生育觀念正在影響著中國年輕的一代人。在兒童養(yǎng)育從“粗養(yǎng)”向“精養(yǎng)”轉(zhuǎn)變的過程中，家庭更加注重兒童教育，優(yōu)質(zhì)教育資源可及性是影響家庭生育極其重要的因素。但是，在中國，優(yōu)質(zhì)教育資源還是稀缺品，在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的分布呈現(xiàn)非均衡發(fā)展的特征，其主要集中在城區(qū)且集中在城區(qū)的部分區(qū)域。以居住地為主導(dǎo)的教育資源獲取方式推高了“學(xué)區(qū)房”的價格，有利于高收入家庭獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，排斥了中低收入家庭獲取優(yōu)質(zhì)教育資源的權(quán)利。而高等教育資源競爭性獲取規(guī)則，導(dǎo)致中低收入家庭只有依靠校外輔導(dǎo)來提升子女的應(yīng)試能力和增加獲取高等教育資源的機(jī)會，使得這些家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重。高等教育付費制度，加劇了多子女家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。家庭對教育焦慮會降低家庭生育意愿，即使是一些收入較高的家庭也因?qū)逃慕箲]不愿意多生育，甚至放棄生育二孩。

多種因素導(dǎo)致了中國的生育率不斷降低，兒童養(yǎng)育的高成本、低回報是抑制中國生育率的主導(dǎo)因素。如何消除家庭生育焦慮是提升中國生育率的關(guān)鍵，而要消除家庭生育焦慮不是依靠單一的人口政策就能實現(xiàn)。消除女性就業(yè)歧視、降低教育支出、增加多子女家庭住房福利、提供公共托育服務(wù)、促使優(yōu)質(zhì)教育資源均等化等一系列提升家庭生育率的需求，需要社會保障政策協(xié)同推進(jìn)。只有這樣才能不斷提高人口政策實施效果，防止單一人口政策的失靈。

（二）社會保障政策與人口政策協(xié)同的邏輯

20 世紀(jì)中葉之前，兒童被視為家庭的“私人物品”，兒童養(yǎng)育事務(wù)屬于私人領(lǐng)域，兒童養(yǎng)育是家庭的責(zé)任。當(dāng)家庭失靈或家庭缺位時，代表公權(quán)力的國家或政府才會介入。隨著人類進(jìn)入后工業(yè)社會，市場競爭加劇，女性受教育程度和勞動參與率越來越高，傳統(tǒng)的按照性別分工模式瓦解，女性照顧子女的時間減少，家庭和父母已經(jīng)無法滿足兒童照護(hù)、養(yǎng)育的時間要求和經(jīng)濟(jì)要求，兒童養(yǎng)育成本家庭化與兒童養(yǎng)育收益外部化矛盾越來越突出。面對人口生育意愿下降，越來越多的國家認(rèn)識到需要將兒童養(yǎng)育看成是公共物品的供給和社會投資。而人口政策關(guān)注的是人口長期均衡與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，但是“生”或者“不生”以及生多少是每個個體的行為選擇。為此政府政策就是要構(gòu)建“個體- 公共”之間邏輯鏈，實現(xiàn)個體生育意愿與生育政策的平衡。人口政策作為社會政策的目標(biāo)是要解決人口均衡發(fā)展問題，但“社會問題不是一種社會結(jié)構(gòu)的對象存在物，而是在社會互動過程中構(gòu)成的”。 提升人口生育率需要個體、家庭、政府、社會組織在內(nèi)的各主體之間協(xié)同，使得個體生育意愿提升、家庭生育成本分擔(dān)合理、生育友好文化重塑，實現(xiàn)“個體- 公共”邏輯鏈均衡，才能為人口政策提供源動力。

1. 社會保障政策契合了家庭生育的需求

人口政策與社會保障制度之間存在著內(nèi)在邏輯關(guān)系。如果社會保障制度不能適應(yīng)人口變化的要求，必然出現(xiàn)制度供需之間的脫節(jié)或錯位，不僅無法解決現(xiàn)實社會問題，而且會衍生負(fù)面效應(yīng)甚至引發(fā)新的社會沖突。 適應(yīng)人口不斷變化并協(xié)同人口變化過程中政策發(fā)力的需要，應(yīng)當(dāng)成為新時期、新的人口形勢下中國社會保障制度的首要法則。中國社會保障政策之所以與人口政策具有協(xié)同的基礎(chǔ)，有助于實現(xiàn)提升生育率的目標(biāo)，其原因是由于社會保障政策在以下幾個方面契合了家庭生育的需求。

（1）社會保障政策有助于增強全體社會成員收入預(yù)期。每個人一生都會遇到風(fēng)險，收入不確定風(fēng)險是人生中最為普遍并時刻伴隨人一生的風(fēng)險，理性的家庭在存在收入不確定風(fēng)險之時，對兒童養(yǎng)育產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)和精神上焦慮，降低了家庭生育意愿。但是，社會保障政策是對全體國民收入風(fēng)險的保護(hù)，打破了由個人或家庭承擔(dān)風(fēng)險經(jīng)濟(jì)損失的傳統(tǒng)，在人們遇到年老、疾病、失業(yè)、傷殘、貧困等風(fēng)險時能夠獲得經(jīng)濟(jì)補償，并通過制度化安排固化家庭獲得經(jīng)濟(jì)賠償?shù)臋?quán)利，可增強家庭的收入預(yù)期，化解家庭因收入不穩(wěn)定而產(chǎn)生的生育焦慮，提升家庭的生育意愿。

（2）社會保障政策有助于兒童養(yǎng)育成本社會化。社會保障政策可以通過制度設(shè)計對兒童養(yǎng)育家庭提供直接或間接的經(jīng)濟(jì)補償，以分擔(dān)家庭養(yǎng)育經(jīng)濟(jì)成本，緩解家庭養(yǎng)育的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這些政策內(nèi)容主要包括兒童津貼、養(yǎng)育津貼、家庭津貼、兒童健康保護(hù)、兒童服務(wù)支持和兒童義務(wù)教育等經(jīng)濟(jì)支持、服務(wù)支持措施。早期的經(jīng)濟(jì)支持政策主要是作為反貧困工具。但是，隨著人口結(jié)構(gòu)、家庭形態(tài)和兒童養(yǎng)育文化的變化，經(jīng)濟(jì)支持政策功能發(fā)生了根本性的調(diào)整，從反貧困功能演化為國家實施分擔(dān)家庭兒童養(yǎng)育經(jīng)濟(jì)成本的社會政策。19 世紀(jì)后期，面對不斷下降的人口出生率，部分歐洲國家開始實行家庭津貼或兒童津貼等經(jīng)濟(jì)支持政策，期望抑制生育率下降的趨勢。目前，世界上有108 個國家實行兒童津貼制度或家庭津貼制度。其中，采用普惠性津貼支付的國家有26 個；其他國家則采用以家庭收入和兒童年齡為條件的選擇性津貼支付，目的是緩解低收入家庭兒童養(yǎng)育的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，最終實現(xiàn)提升低收入家庭生育的作用。

目前北京市、廣東省、浙江省、湖南省、吉林省、黑龍江省等多個省份以及四川省攀枝花市、甘肅省臨澤縣等多個市縣出臺文件，提出建立兒童補貼制度，有些省市還有針對性地提出了住房補貼等方面的傾斜政策。中國的家庭育兒經(jīng)濟(jì)支持政策已經(jīng)在不斷推進(jìn)之中，為家庭養(yǎng)育降低了經(jīng)濟(jì)成本。

服務(wù)支持是兒童照顧家庭化向兒童照顧社會化轉(zhuǎn)變的社會支持政策工具，目的就是減輕家庭的照顧負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)女性兒童照顧與女性就業(yè)之間的再平衡。服務(wù)支持是將家庭承擔(dān)的照顧服務(wù)轉(zhuǎn)移給政府、市場或社會組織。服務(wù)支持可以通過照顧服務(wù)主體的社會化減輕家庭照顧的經(jīng)濟(jì)成本和時間成本，其方式是政府作為供給方直接提供兒童照顧服務(wù)；服務(wù)支持也可以通過照顧費用社會化分擔(dān)機(jī)制減輕家庭照顧服務(wù)的經(jīng)濟(jì)成本和時間成本，其方式是通過政府直接提供現(xiàn)金補貼給有兒童養(yǎng)育的家庭。中國的兒童托幼服務(wù)體系正在不斷完善，以政府為主導(dǎo)的公立托幼服務(wù)機(jī)構(gòu)、以市場為主體的私營托幼服務(wù)機(jī)構(gòu)和以社會組織為主體的非營利性托幼服務(wù)機(jī)構(gòu)為滿足家庭養(yǎng)育不同層次需求提供了選擇的機(jī)會，一定程度上化解了家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)與女性就業(yè)和家庭之間的矛盾。中國的義務(wù)教育普及程度、優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育均等化程度不斷提高，也為家庭教育降低經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和精神負(fù)擔(dān)。

（3）社會保障政策有助于女性就業(yè)機(jī)會增加。中國社會保障政策通過去商品化來減輕家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，收入保障政策是去商品化社會政策的核心。通過收入保障政策滿足低收入個人和家庭的基本生活需求，幫助低收入者進(jìn)入勞動力市場，將家庭內(nèi)部的勞動特別是照顧勞動作為女性的責(zé)任，去商品化使女性能夠維持家庭內(nèi)勞動。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，女性教育程度、社會地位提高，市場對勞動力需求增加，女性大規(guī)模進(jìn)入了勞動力市場，她們面臨著社會性勞動與家庭內(nèi)部勞動之間的時間、空間沖突，選擇社會勞動的機(jī)會就會放棄家庭內(nèi)部勞動，加上人口老齡化程度的加劇，出現(xiàn)了家庭“照顧失靈”現(xiàn)象。因而，國家實施了一系列去家庭化的政策，建立兒童公共照顧服務(wù)體系、女性生育津貼制度、女性生育產(chǎn)假制度，旨在釋放女性參加社會勞動的時間和空間，保障女性的就業(yè)權(quán)益，消除女性就業(yè)歧視，增加女性就業(yè)機(jī)會。

（4）社會保障政策有助于全體社會成員能力提升。社會保障政策是國家通過制度設(shè)計為全體社會成員建立風(fēng)險預(yù)防和風(fēng)險化解機(jī)制，以免除全體社會成員后顧之憂。社會保障政策福利供給機(jī)制、風(fēng)險預(yù)防和風(fēng)險化解機(jī)制可以轉(zhuǎn)化為個體的獲取收入能力、社會適應(yīng)能力、發(fā)展能力以及風(fēng)險預(yù)防、風(fēng)險應(yīng)對能力，提升個體在市場經(jīng)濟(jì)社會的競爭能力。風(fēng)險預(yù)防的止損效應(yīng)、危機(jī)救助的補償效應(yīng)和社會保障制度賦能效應(yīng)，會不斷提升每個個體的發(fā)展能力和收入獲取能力。 社會保障政策提升社會成員能力是通過技能教育培訓(xùn)、健康教育、健康保護(hù)等事前、事后手段增強每個個體的市場競爭技能和體能，通過國家依法規(guī)定對適齡兒童和青少年實施一定年限的義務(wù)教育福利提升全體國民的素質(zhì)以增強每個個體獲取收入能力。

2. 人口政策助推社會保障制度可持續(xù)發(fā)展

人口結(jié)構(gòu)是影響社會保障制度的重要因素。人口均衡發(fā)展有利于社會保障制度的可持續(xù)性，而人口結(jié)構(gòu)非均衡將會導(dǎo)致社會保障制度供需失衡，甚至產(chǎn)生制度危機(jī)。因而，中國人口政策勢必會對中國社會保障制度產(chǎn)生較為深刻的影響，或助推中國社會保障制度可持續(xù)發(fā)展，或嚴(yán)重侵蝕中國社會保障制度良性發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和人口基礎(chǔ)。

（1）人口政策助推社會保障制度的供需平衡。人口老齡化程度加劇對養(yǎng)老金需求，對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)費用、長期護(hù)理費用和高齡老人補貼產(chǎn)生最直接和最具有沖擊力的影響。養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、長期護(hù)理保險制度、高齡老人補貼制度支出不斷增長的關(guān)鍵性因素就是人口老齡化。 在年輕人占比下降、在職人口占比下降而投入- 產(chǎn)出比不變前提下，這些需求的不斷增長，要么依靠提高年輕人繳費率或負(fù)擔(dān)來維持，要么降低社會保障的待遇水平來維持，否則制度財務(wù)均衡難以實現(xiàn)，無法維持長期可持續(xù)發(fā)展。無論采用哪一種方式都易引發(fā)制度危機(jī)和社會沖突。因此，積極的人口政策既要考慮人口自身均衡發(fā)展，也要考慮人口政策對其他社會政策特別是對社會保障制度供需產(chǎn)生的影響，促進(jìn)人口政策與社會保障制度二者之間良性發(fā)展。積極人口政策有助于人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化，降低老年、疾病、失能等風(fēng)險發(fā)生的概率，從而實現(xiàn)社會保障制度供需均衡，助推社會保障制度可持續(xù)發(fā)展。積極人口政策在優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)的同時，也有助于降低從業(yè)人員社會保險費用負(fù)擔(dān)水平與雇主的人工成本，刺激投資和經(jīng)濟(jì)增長，有利于夯實社會保障制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（2）人口政策助推社會保障制度結(jié)構(gòu)不斷完善。為了實現(xiàn)中國人口長期均衡發(fā)展，需要構(gòu)建支持生育的人口政策，通過服務(wù)支持、時間支持和經(jīng)濟(jì)支持等多種政策措施降低家庭兒童養(yǎng)育成本，緩解家庭照顧負(fù)擔(dān)與女性就業(yè)和家庭沖突。中國人口變化事實上決定著社會保障制度的發(fā)展變化， 迫切需要中國社會保障制度結(jié)構(gòu)適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)的變化?，F(xiàn)階段，在高質(zhì)量發(fā)展傳統(tǒng)的貧困救助、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險等基礎(chǔ)性社會保障項目同時，需要不斷優(yōu)化社會保障制度結(jié)構(gòu)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快構(gòu)建兒童福利制度、女性就業(yè)保護(hù)制度和多子女家庭住房補貼制度，以降低兒童養(yǎng)育的家庭成本，適應(yīng)不斷變化的中國人口結(jié)構(gòu)需要。因此，中國的人口政策反過來會倒逼中國社會保障制度改革，實施更加有利于人口長期均衡發(fā)展的制度創(chuàng)新。

三、中國社會保障政策與人口政策協(xié)同不力的表現(xiàn)

中國現(xiàn)有的社會保障政策是順應(yīng)了中國人口規(guī)模巨大、人口總量長期增長且出生率維持較高水平背景的產(chǎn)物。隨著人口結(jié)構(gòu)、人口總量和人口出生率形勢的不斷變化，現(xiàn)有的社會保障政策已經(jīng)不能適應(yīng)國家支持生育的人口政策需要，社會保障政策不能與人口政策協(xié)同以實現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展戰(zhàn)略。

（一）中國社會保障政策與人口政策協(xié)同的理念缺失

在中國，家庭長期以來被當(dāng)作保護(hù)個體自由的領(lǐng)域，育兒是家庭的主要功能和責(zé)任，因而中國自古以來秉持兒童養(yǎng)育責(zé)任家庭化理念。新中國成立的初期，多子多福、養(yǎng)兒防老、傳宗接代的生育理念依然是社會的主流，低收入、多子化、“粗養(yǎng)”方式以及住房福利化分配方式、教育資源非競爭性獲取，兒童養(yǎng)育成本較為低廉，為家庭成為兒童養(yǎng)育主要承擔(dān)者奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。這一時期，人口總量長期增長、社會總和生育率高、生育意愿長期維持較高水平。適應(yīng)這一時期人口形勢，中國社會保障政策是為提高女性就業(yè)水平、緩解女性生育時間沖突和兒童養(yǎng)育負(fù)擔(dān)做出制度安排，社會保障理念是生存保障和就業(yè)保障。在農(nóng)村實施按照家庭人口數(shù)與勞動貢獻(xiàn)一定權(quán)重分配勞動成果制度，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)部分兒童生活成本；在城市通過單位建立托幼機(jī)構(gòu)，實施育兒哺乳假期制度、教育資源非競爭性獲取等措施，實現(xiàn)兒童養(yǎng)育成本部分社會化。

20 世紀(jì)80 年代開始實行計劃生育政策后，無論是農(nóng)村還是城市，兒童養(yǎng)育從“粗養(yǎng)”轉(zhuǎn)向“精養(yǎng)”，家庭從注重子女?dāng)?shù)量向子女質(zhì)量演變，教育投入也成為提升子女競爭力的主要負(fù)擔(dān)，兒童養(yǎng)育成本急劇上升。這一時期家庭仍然是兒童養(yǎng)育的主要責(zé)任者，社會保障政策并沒有主動與人口政策協(xié)同來化解家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)、提升人口生育率。在2016 年實施全面二孩政策、2021 年實施三孩生育政策后，國家明確提出要促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會政策配套銜接。但中國現(xiàn)有的社會保障政策仍處于注重社會成員生存保障的階段，沒有演進(jìn)到注重社會成員發(fā)展的階段，一些社會保障政策與積極人口政策并不適應(yīng)，甚至存在背道而馳的現(xiàn)象，還沒有形成與人口政策協(xié)同的機(jī)制，政策之間協(xié)同推進(jìn)的理念尚未完全形成。

（二）中國社會保障制度結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)人口政策的需要

現(xiàn)有的中國社會保障政策是在人口總量增長且維持較高出生率背景下制定的保護(hù)社會成員基本生存需要的制度安排。隨著人口出生率下降，為了實現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展，有必要檢視并調(diào)整現(xiàn)有社會保障制度結(jié)構(gòu)以適應(yīng)人口發(fā)展的形勢。其中，兒童福利制度殘缺是中國社會保障制度結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)人口政策需要的具體表現(xiàn)。

自進(jìn)入21 世紀(jì)以來，針對兒童保護(hù)的制度建設(shè)是中國兒童福利制度關(guān)注的重點之一，但制度主要針對的是困境兒童，政府不斷擴(kuò)大對困境兒童的救助與服務(wù)范圍，提高兒童救助的標(biāo)準(zhǔn)。兒童福利的覆蓋對象僅包括孤兒、殘疾兒童、重病兒童、流浪兒童、事實無人撫養(yǎng)兒童和貧困家庭的兒童；具體內(nèi)容主要包括對困境兒童的孤兒津貼、事實無人撫養(yǎng)兒童津貼、重度殘疾兒童補貼、殘疾兒童康復(fù)救助服務(wù)、艾滋病病毒感染兒童基本生活費及特困兒童救助供養(yǎng)等。 絕大多數(shù)兒童被排斥在制度之外。兒童福利政策還局限于對弱勢兒童群體救助，是典型的補缺型兒童福利。第一，中國的兒童福利缺乏兒童成長全過程中的現(xiàn)金津貼，即從兒童孕育到生育、哺育、養(yǎng)育全過程，沒有建立能夠保障兒童生存權(quán)利、提高生存質(zhì)量的兒童生活津貼、兒童托育津貼和兒童住房補貼等。兒童的養(yǎng)育責(zé)任主要由家庭承擔(dān)，兒童養(yǎng)育成本完全家庭化。第二，中國的兒童福利還缺乏兒童成長過程中公共服務(wù)供給，即缺乏嬰幼兒免費的公共托育服務(wù)、健康保護(hù)、義務(wù)教育均等化等服務(wù)供給政策。缺乏能夠促進(jìn)兒童發(fā)展的制度設(shè)計，難以發(fā)揮兒童福利政策支持家庭和增進(jìn)社會公平的積極作用。 目前最為緊迫、也是社會最為關(guān)切的是加快構(gòu)建中國式的兒童福利制度，厘清家庭和國家二者在兒童養(yǎng)育過程中的責(zé)任邊界，樹立兒童養(yǎng)育公共屬性的價值理念，實現(xiàn)補缺型兒童福利制度向全面、普惠型兒童福利制度體系的轉(zhuǎn)變，切實扭轉(zhuǎn)目前社會保障政策重視成年人的經(jīng)濟(jì)保障而輕視對兒童的福利供給，重視兒童貧困救助制度而輕視兒童普惠型福利制度建設(shè)的現(xiàn)象。因而，如何優(yōu)化中國社會保障政策結(jié)構(gòu)使之與人口政策協(xié)同提升中國生育率是社會保障政策面臨的重大課題。

（三）中國社會保障制度內(nèi)容不能適應(yīng)人口政策的需要

社會保障政策與人口政策協(xié)同，需要社會保障制度內(nèi)容能夠起到降低兒童養(yǎng)育成本、促進(jìn)女性就業(yè)的作用。我國現(xiàn)有社會保障制度內(nèi)容在以下幾個方面還需要調(diào)整。

1. 以戶籍為條件的社會保障制度設(shè)計制約了流動人口社會保障的基本權(quán)利

2021 年末我國流動人口3.85 億人，其中隨父母流動的子女規(guī)模超過1.3 億人，這些流動人口子女在城市因人戶分離而喪失了一些最基本的社會保障權(quán)利。流動人口的子女面臨獲取義務(wù)教育資源的困難，即使獲得義務(wù)教育資源，但義務(wù)教育質(zhì)量、教育過程和教育結(jié)果公平性不足；學(xué)齡前兒童教育嚴(yán)重滯后于流動人口子女的教育需求，流動人口子女面臨著因戶籍制約而陷入基本公共服務(wù)“非均等享受”的困境，增加了流動人口子女教育經(jīng)濟(jì)成本和家庭教育焦慮。受戶籍制度的影響，流動兒童計劃免疫服務(wù)、新生兒訪視服務(wù)、0—6 歲兒童健康檔案建設(shè)及健康管理服務(wù)等基本健康保護(hù)難以在居住地均等享受。戶籍制度不但阻礙了流動兒童教育福利、健康福利的獲取，也阻礙著流動兒童救助、住房等多種社會福利獲取權(quán)。社會福利與戶籍掛鉤的“傳統(tǒng)”，將戶籍制度作為一道屏障阻擋了流動人口獲取居住地福利的權(quán)利。流動人口在為居住地創(chuàng)造財富的同時卻不能享受居住地社會福利，提高了流動人口兒童養(yǎng)育成本，削弱了流動人口的收入能力和城市融入能力，降低了流動人口生育意愿。

2. 以雇傭為前提的社會保障政策抑制了靈活就業(yè)群體的生育意愿

中國目前靈活就業(yè)人群規(guī)模大。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2021 年全國靈活就業(yè)人群達(dá)到了2 億人，占全國總就業(yè)人口7.5 億人的26% 左右。 靈活用工改變了原有的單一建立在雇傭關(guān)系基礎(chǔ)上的用工模式，起到了降本增效的作用，促進(jìn)了就業(yè)。與龐大的靈活就業(yè)群體不協(xié)調(diào)的是建立在雇傭關(guān)系基礎(chǔ)之上的“俾斯麥模式”的社會保障政策，使靈活就業(yè)勞動者參加社會保險的權(quán)利得不到維護(hù)。我國社會保障制度內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)數(shù)字社會不斷變化的勞動用工方式。這些靈活就業(yè)勞動者面對社會保險權(quán)利的缺失，收入預(yù)期低、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險大，無法享有社會保障政策帶來的紅利，對未來缺乏安全感，難以融入城市生活之中，這降低了他們的生育意愿。

3. 社會保障待遇水平?jīng)]有與家庭養(yǎng)育子女的投入形成關(guān)聯(lián)

中國兒童福利政策不完善使得兒童養(yǎng)育成本家庭化現(xiàn)象嚴(yán)重。子女生育數(shù)量不同，家庭的經(jīng)濟(jì)投入就不同。多子女家庭兒童養(yǎng)育支出增加，父母儲蓄會減少，防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險能力下降。而少生育或不生育的家庭兒童養(yǎng)育支出少，父母儲蓄會增加，防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險能力會增強。目前，兒童養(yǎng)育的社會屬性表現(xiàn)得越來越顯著，但我國尚未建立一個化解兒童養(yǎng)育成本家庭化與兒童養(yǎng)育收益外部化矛盾的機(jī)制，即讓養(yǎng)育子女越多的父母未來能夠獲得補償或收益越高的機(jī)制。養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、失業(yè)保險制度的待遇支付水平還沒有體現(xiàn)與家庭生育子女?dāng)?shù)量關(guān)聯(lián)的制度設(shè)計，這些社會保障政策沒有形成與人口政策互動、協(xié)同的關(guān)系。

4. 社會保障政策沒有形成消除女性就業(yè)歧視的機(jī)制

女性因生育而遭遇就業(yè)歧視，這使得不少女性不敢生、不能生。工作權(quán)利和晉升機(jī)會沖突、工作與家庭沖突、“母職懲罰”成為女性選擇減少生育或不生育的原因之一。社會保障政策設(shè)計如果能夠把女性因生育而造成的經(jīng)濟(jì)成本全部社會化，雇主對女性的就業(yè)歧視就會被消除。

但是，我國目前的生育保險政策規(guī)定，生育保險費全部來自于雇主繳費，無論是城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險參保人群還是城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險參保人群，因生育而產(chǎn)生的醫(yī)療費用由生育保險基金支付；已參加生育保險的企業(yè)職工，生育津貼按照用人單位上年度職工月平均工資的標(biāo)準(zhǔn)由生育保險基金支付。一方面，制度覆蓋面低，僅是有雇主的城鎮(zhèn)職工才可以參加生育保險，同時享有生育醫(yī)療津貼和生育津貼，而參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險的人群因生育僅能報銷生育醫(yī)療費用，不能享有生育津貼。2022 年底，全國參加生育保險者有2.46 億人，參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險者有9.83億人。 兩種制度參保人群享有的生育保障待遇的差別使得占多數(shù)的城鄉(xiāng)居民參保人群因生育而發(fā)生的工資損失得不到補償，一些沒有參加基本醫(yī)療保險的靈活就業(yè)人群得不到任何生育補償。另一方面，雇主要承擔(dān)因生育而暫時退出勞動領(lǐng)域的女性雇員社會保險費，同時還要重新招聘和培訓(xùn)替代勞動力，增加了雇主經(jīng)濟(jì)成本，引發(fā)了女性就業(yè)歧視。

四、推進(jìn)中國社會保障政策與人口政策協(xié)同的路徑選擇

中國式現(xiàn)代化的實現(xiàn)離不開高質(zhì)量人口發(fā)展，而人口高質(zhì)量發(fā)展需要通過社會保障政策與人口政策有機(jī)協(xié)同，提升人口生育率。社會保障政策與人口政策協(xié)同要建立在遵循社會保障制度基本規(guī)律、有利于社會保障制度長期可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)之上。

（一）加快構(gòu)建普惠型兒童福利制度以實現(xiàn)兒童養(yǎng)育成本社會化

中國兒童福利政策理念應(yīng)從傳統(tǒng)的高生育率時期的保護(hù)弱勢兒童生存向低生育率時期的保障全體兒童社會福利轉(zhuǎn)變，從補缺型福利向普惠型福利轉(zhuǎn)變。中國已經(jīng)從低收入國家快速步入中等收入國家行列，為建設(shè)普惠型兒童福利奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。 構(gòu)建與人口政策協(xié)同的兒童福利政策的重點應(yīng)該是圍繞兒童生存權(quán)利、照顧服務(wù)權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)等方面開展，目標(biāo)是提升家庭養(yǎng)育能力、保護(hù)兒童健康成長和兒童受教育機(jī)會，實現(xiàn)兒童養(yǎng)育責(zé)任家庭化向兒童養(yǎng)育責(zé)任社會化轉(zhuǎn)變。

1. 加快兒童福利立法

推進(jìn)兒童養(yǎng)育去家庭化，加快通過立法來建構(gòu)和完善我國的兒童福利制度，從而將國家責(zé)任上升為法律上的權(quán)利義務(wù)規(guī)范，緩解日益增長的兒童福利需求與兒童福利立法滯后之間的矛盾。 國家建立兒童福利制度具有多重理論邏輯，包括分擔(dān)家庭養(yǎng)育經(jīng)濟(jì)責(zé)任，保障兒童權(quán)利以及推動性別平等。因此，兒童福利立法可以實現(xiàn)促進(jìn)兒童發(fā)展和促進(jìn)家庭生育兩個目標(biāo)，兒童福利制度既保障了兒童的福利權(quán)和發(fā)展權(quán)，也可通過經(jīng)濟(jì)福利的激勵來提高整個社會生育率。

2. 規(guī)范兒童福利制度的基本內(nèi)容

兒童福利制度包括兒童經(jīng)濟(jì)福利、服務(wù)支持福利和義務(wù)教育福利等方面。經(jīng)濟(jì)福利包括兒童津貼、養(yǎng)育津貼和住房補貼。其中，兒童津貼是國家對家庭育兒責(zé)任的支持與強化，由政府普惠性給予所有兒童的現(xiàn)金津貼，主要解決家庭養(yǎng)育子女的經(jīng)濟(jì)成本，增加家庭的可支配收入，與父母和家庭經(jīng)濟(jì)所得沒有關(guān)系。國家需要盡快出臺普惠性的兒童津貼制度，對0—16 歲兒童每月提供一定現(xiàn)金津貼。對生育不同數(shù)量兒童的家庭可以采用遞進(jìn)式津貼方式，生育孩子數(shù)量越多，補貼額越高，三孩津貼標(biāo)準(zhǔn)高于二孩，二孩津貼的標(biāo)準(zhǔn)高于一孩。2021 年，四川省攀枝花市出臺政策，對生育二、三孩的攀枝花戶籍家庭，按照每個孩子每個月500 元標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放育兒補貼金，直至孩子3 歲， 這是國內(nèi)第一個實施普惠性兒童津貼政策的地區(qū)。養(yǎng)育津貼是國家對家庭兒童照顧成本直接付出。0—3 歲照顧支出是一筆較大的經(jīng)濟(jì)成本，不但包括生活成本還包含支付照顧成本。嬰幼兒照顧可以選擇在托幼機(jī)構(gòu)照顧，也可以選擇家庭照顧。無論選擇什么樣的照顧方式，政府可以采用養(yǎng)育津貼方式來分擔(dān)養(yǎng)育家庭的部分照顧成本。此外，家庭兒童數(shù)增加會刺激家庭住房需求，然而多子女家庭面臨著住房壓力，高房價降低了年輕人生育意愿。為了降低多子女家庭住房的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，政府可以通過對多子女家庭提供直接住房補貼的方式，也可以通過減免征收住房土地出讓金、契稅等間接方式，來降低多子女家庭住房經(jīng)濟(jì)壓力。

服務(wù)支持福利是指政府為居住地嬰幼兒提供照顧服務(wù)、健康服務(wù)。在照顧服務(wù)方面，可建立以政府舉辦的公立托幼機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的政府供給機(jī)制、以私人托幼機(jī)構(gòu)為載體的私人響應(yīng)機(jī)制、以社會力量為載體的社會參與機(jī)制，共同構(gòu)成托幼服務(wù)體系，降低家庭兒童養(yǎng)育的成本，為0—3 歲嬰幼兒提供優(yōu)質(zhì)的照顧服務(wù)。政府可以通過發(fā)放嬰幼兒照顧券或養(yǎng)育津貼的方式，讓一些家庭在公立托幼機(jī)構(gòu)、私人托幼機(jī)構(gòu)或居家照顧之中自由選擇嬰幼兒照顧方式。政府直接建立公立托幼機(jī)構(gòu)，提供了優(yōu)質(zhì)、低成本照顧服務(wù)，也可為私人機(jī)構(gòu)、社會力量舉辦的機(jī)構(gòu)樹立服務(wù)標(biāo)桿。鼓勵公立托幼機(jī)構(gòu)、私人托幼機(jī)構(gòu)以及居家照顧競爭，有利于提升照顧質(zhì)量。在健康服務(wù)方面，政府除了免費提供新生兒家庭訪視、疫苗接種服務(wù)以外，還需要免費提供16 歲以下兒童的健康管理服務(wù)以保護(hù)兒童健康。

在義務(wù)教育福利方面，實施居住地適齡兒童、少年從幼兒園、小學(xué)到高中的強制、免費教育，解決目前幼兒園、高中教育還是非義務(wù)教育的問題。幼兒園教育、高中教育成本比較高，特別是民辦幼兒園費用已經(jīng)成為影響家庭生育意愿的主要因素之一。有必要擴(kuò)大義務(wù)教育的范圍，向上要擴(kuò)大到高中教育階段，向下要提前到學(xué)前教育階段。只有這樣才能把教育成本社會化，減輕多子女家庭教育的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，提升家庭生育意愿。同時，優(yōu)質(zhì)教育資源優(yōu)先供給多子女家庭。優(yōu)質(zhì)教育資源關(guān)系到子女未來競爭力。一方面政府要極力打造優(yōu)質(zhì)教育資源均等化工程，讓每個適齡人口都有獲得優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會，否則尋求高質(zhì)量的教育資源會導(dǎo)致家庭投入高額的成本，加大家庭對優(yōu)質(zhì)教育資源的焦慮。另一方面，在優(yōu)質(zhì)教育資源較為稀缺時，可以優(yōu)先將優(yōu)質(zhì)教育資源供給多子女家庭。新加坡等國家就實施了優(yōu)質(zhì)教育資源優(yōu)先供給多子女家庭的生育支出政策，值得借鑒。

（二）完善社會保障政策內(nèi)容以消除阻礙提升家庭生育意愿的因素

1. 消除戶籍隔離的不合理規(guī)定

我國流動人口流入的地區(qū)基本上是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，也是戶籍人口生育率較低的地區(qū)。人口的流入有助于當(dāng)?shù)厝丝谀贻p化，增加勞動力供給，流動人口也為居住地創(chuàng)造財富，增加財政收入。但是，目前流動人口享受流入地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果涉及到戶籍、財政等諸多因素，存在多重障礙，其中最常見的手段是實施戶籍隔離，流動人口及其家庭難以在流入地享有完全對等的基本公共服務(wù)。流入地政府應(yīng)當(dāng)拋棄狹隘的地方利益觀，從全局出發(fā)給予流動人口與戶籍人口一致的基本公共服務(wù)均等化待遇?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也明確提出“健全以居住證為載體、與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，鼓勵地方政府提供更多基本公共服務(wù)和辦事便利，提高居住證持有人城鎮(zhèn)義務(wù)教育、住房保障等服務(wù)的實際享有水平”。 第一，流動兒童義務(wù)教育均等化。這是目前對流動家庭生育意愿影響較大的因素之一。建議以居住地為獲得義務(wù)教育權(quán)利的原則，流入地政府應(yīng)該以戶籍兒童同等待遇對待流動兒童教育，滿足流動家庭對優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的需求。兒童義務(wù)教育均等化有助于降低流動家庭養(yǎng)育成本，增強流動人口城市融入能力。政府可以適度增加對流入地省市財政轉(zhuǎn)移支付力度，降低流入地省市財政負(fù)擔(dān)水平。第二，流動人口就業(yè)、住房、托幼等社會福利應(yīng)進(jìn)一步改善。在流動人口的失業(yè)救助、保障性租賃住房供給、公立托幼服務(wù)供給等方面，要與居住地戶籍人口享有同等待遇，以此解決流動人口失業(yè)后的基本生存、基本居住需求和嬰幼兒托幼需求，提高流動人口城市融入能力，降低流動人口經(jīng)濟(jì)壓力，提升流動人口生育意愿

2. 規(guī)范靈活就業(yè)人群社會保險制度。中國靈活就業(yè)人口呈年輕化態(tài)勢。這個群體的生育意愿對中國生育率有著重大影響。要提升靈活就業(yè)人口生育率水平，首先要消除靈活就業(yè)人群的后顧之憂，提升收入預(yù)期。目前，靈活就業(yè)人群社會保險參保率低是影響靈活就業(yè)人群生育意愿因素之一。應(yīng)重新定義雇傭關(guān)系內(nèi)涵。傳統(tǒng)的雇傭關(guān)系已經(jīng)不適應(yīng)數(shù)字技術(shù)時代變化，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺經(jīng)濟(jì)成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，數(shù)字時代的雇傭關(guān)系是通過平臺把資源要素進(jìn)行配置的過程，雇傭方式從顯性變?yōu)殡[性、從直接變?yōu)殚g接。要重新定義社會保險參保條件。適應(yīng)時代要求，改變以雇傭為前提的、對工資收入征繳社會保險費的參保規(guī)定，改以勞動收入為征繳基礎(chǔ)。平臺提供者搭建平臺，改傳統(tǒng)的直接雇傭關(guān)系為間接雇傭關(guān)系，但并沒有改變勞動者通過平臺提供服務(wù)所獲勞動收入的性質(zhì)。因而，通過平臺提供服務(wù)而獲得勞動收入者可以按照勞動收入的一定比例繳費參加社會保險。平臺的供給者有責(zé)任為通過平臺提供服務(wù)的勞動者承擔(dān)社會保險責(zé)任，以此提升靈活就業(yè)人群社會保險參保率，提供靈活就業(yè)人群保障預(yù)期，提升生育意愿。

3. 建立社會保障待遇水平與家庭生育貢獻(xiàn)掛鉤制度。針對多子女家庭的父母早期子女養(yǎng)育投入多，家庭儲蓄少，生活質(zhì)量下降的問題，社會保障待遇水平可以與家庭生育水平掛鉤，因為多子女意味著家庭對社會保障可持續(xù)發(fā)展有貢獻(xiàn)。對多子女生育投入多的家庭，應(yīng)適度提高養(yǎng)老金水平、醫(yī)療津貼水平、失業(yè)津貼水平。這既是對多子女家庭早期投入的回報，也可保障多子女家庭的生活質(zhì)量。可以通過建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金、醫(yī)療津貼和失業(yè)津貼發(fā)放比例與家庭生育水平掛鉤機(jī)制，生育一孩的父母提高5%，生育二孩的父母提高10%，生育三孩的父母提高15%，這既是經(jīng)濟(jì)激勵，也是對多子女家庭人口貢獻(xiàn)的肯定。

（三）建立消除女性就業(yè)歧視的機(jī)制以解除女性生育的后顧之憂

第一，擴(kuò)大生育保險覆蓋面。建議將生育保險覆蓋面擴(kuò)大到全體基本醫(yī)療保險參保人群，無論是城鎮(zhèn)職工還是城鄉(xiāng)居民都覆蓋在生育保險制度范圍內(nèi)享有同等待遇，即享有生育過程中的醫(yī)療費用報銷待遇和生育津貼。對于城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險參保人群的生育津貼可以通過政府財政籌資解決，這樣才能降低城鄉(xiāng)居民生育的經(jīng)濟(jì)成本，提升其生育意愿。第二，提升生育保險基金統(tǒng)籌層次。目前生育保險基金和醫(yī)療保險基金一樣，基本上實現(xiàn)了市級統(tǒng)籌。高生育率地區(qū)生育保險基金收不抵支，低生育率地區(qū)大量結(jié)余。因此，有必要提高生育保險基金統(tǒng)籌層次，實施全國統(tǒng)籌，這樣既可以消除農(nóng)民工等非戶籍人口在就業(yè)地或居住地享受生育待遇制度障礙，消除戶籍制度人為隔離，也有助于解決地區(qū)間收支不平衡矛盾。第三，免除女性生育期間的社會保險費繳納。這有利于解決雇傭女性越多雇主負(fù)擔(dān)越重的矛盾，形成消除女性就業(yè)歧視的機(jī)制。

（責(zé)任編輯：郭 林）