摘 要：參照國際海底區(qū)域制度成立、變革、完善的博弈進(jìn)程與結(jié)果，在同為人類共同繼承財產(chǎn)的BBNJ國際協(xié)定資源開發(fā)制度構(gòu)建中，應(yīng)嚴(yán)格限定貨幣惠益的分享時間與內(nèi)容，鼓勵任意性技術(shù)轉(zhuǎn)讓。對于BBNJ國際協(xié)定與國際海底區(qū)域制度在劃區(qū)管理工具和環(huán)境影響評估等養(yǎng)護(hù)規(guī)則中的沖突，世界各國應(yīng)明確協(xié)定的立法定位，并加強其締約方大會與國際海底管理局之間的合作及管制措施的協(xié)調(diào)。中國應(yīng)深度參與國家管轄范圍外海洋立法的政府間談判，在資源開發(fā)制度構(gòu)建中以客觀獲取與利用為基礎(chǔ)提出可操作性的規(guī)則制定方案；以化解沖突為契機，強化中國在海洋管理機構(gòu)中的地位與作用。

關(guān)鍵詞：國際海底區(qū)域制度；BBNJ國際協(xié)定；劃區(qū)管理工具；惠益分享

中圖分類號： D993.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A文章編號：1674-8557（2023）02-0066-09

《國家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性（Marine Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction）養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用國際協(xié)定》（以下簡稱為BBNJ國際協(xié)定）是當(dāng)前最為重要的國際海洋立法，其制定與運行既是對占海洋面積三分之二的國家管轄范圍外海域治理體系的突破和修正，更是海洋利益分配秩序的重構(gòu)。根據(jù)《海洋法公約》，國家管轄范圍外海域包括公海與國際海底區(qū)域（以下簡稱為“區(qū)域”）。源于規(guī)制客體的相同法律屬性與客觀密切聯(lián)系，“區(qū)域”制度既為人類共同繼承財產(chǎn)的獲取與惠益分享進(jìn)行了有益的探索，又為解決當(dāng)前BBNJ國際協(xié)定政府間談判資源開發(fā)制度的構(gòu)建分歧提供了方案指引。但是，由于管轄范圍與職能的重疊，“區(qū)域”制度與BBNJ國際協(xié)定必然在劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評估等養(yǎng)護(hù)規(guī)則的制定與實施上產(chǎn)生沖突，國際社會應(yīng)建立協(xié)調(diào)與合作機制，促進(jìn)國家管轄范圍外海域治理體系的平穩(wěn)發(fā)展。

一、“區(qū)域”制度與BBNJ國際協(xié)定構(gòu)建的內(nèi)在聯(lián)系

（一）規(guī)制客體具有密切聯(lián)系

在勘探“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的過程中，人類逐漸發(fā)現(xiàn)國家管轄范圍外深海底還蘊藏著極具經(jīng)濟價值與科研價值的BBNJ， 且兩種資源之間存在密切的聯(lián)系。首先，BBNJ經(jīng)濟價值與科研價值主要體現(xiàn)在卓越的極端環(huán)境適應(yīng)能力和獨特的生理代謝結(jié)構(gòu)，而這些均是在熱液噴口、冷水珊瑚礁等“區(qū)域”結(jié)構(gòu)高溫、高壓、高金屬離子等環(huán)境中造就的。其次，BBNJ的初級生產(chǎn)力是進(jìn)行化能合成作用的微生物，它們通過氧化海底噴發(fā)的硫化氫、甲烷等無機物獲得生長所需要的能量，故相較于公海海水，BBNJ表現(xiàn)出對“區(qū)域”更大的依賴性。最后，已有研究表明，BBNJ在“區(qū)域”礦產(chǎn)資源礦化過程中起到重要作用，且很多附著在礦藏之上，二者形成一種無法分割的整體。

（二）規(guī)制客體同為人類共同繼承財產(chǎn)

第二次世界大戰(zhàn)之后，眾多新獨立的國家與亞非拉其他發(fā)展中國家開始在聯(lián)合國中占據(jù)多數(shù)席位，對國際法規(guī)則的制定話語權(quán)愈加重要。上世紀(jì)六十年代，世界各國逐漸認(rèn)識到“區(qū)域”礦產(chǎn)資源所蘊藏的巨大經(jīng)濟價值，隨之而來就是如何制定國際規(guī)則有效分配資源所衍生利益。源于“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的開采需要先進(jìn)裝備與巨額資金，絕大多數(shù)發(fā)展中國家短期內(nèi)不具備這樣的能力，因此，它們主張“區(qū)域”礦產(chǎn)資源不屬于人類的共有物，其開發(fā)不適用公海自由，需要創(chuàng)設(shè)新的法律屬性。隨后，各國在聯(lián)合國大會進(jìn)行一系列研討，最終在1970年第二十五屆聯(lián)大上通過決議，莊嚴(yán)地向世界宣告：“各國管轄范圍以外海床洋底與下層土壤是人類共同繼承財產(chǎn)”。此后，1982年《海洋法公約》以有法律約束力的條約形式再次確認(rèn)“區(qū)域”礦產(chǎn)資源具有人類共同繼承財產(chǎn)的法律屬性并創(chuàng)設(shè)詳細(xì)的開發(fā)制度。人類共同繼承財產(chǎn)原則在國際海洋立法中具有劃時代的意義，其首次在海洋資源的分配中，將各國的共同利益置于先到先得之前，確保世界各國，特別是發(fā)展中國家有效分享海洋資源所衍生的利益。

《海洋法公約》締結(jié)期間，各國普遍認(rèn)為“區(qū)域”不可能存在生物資源，對其進(jìn)行法律規(guī)制沒有意義，亦擔(dān)心影響公海捕魚自由，故公約規(guī)定作為人類共同繼承財產(chǎn)的“區(qū)域”資源僅包括礦產(chǎn)資源。作為一種新型海洋資源，現(xiàn)有國際法未對BBNJ的法律屬性做出明確規(guī)定，而從上世紀(jì)中葉至今，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家在海洋資源開發(fā)能力上的差距并沒有縮減，故正在進(jìn)行的BBNJ國際協(xié)定政府間談判，雙方再次就BBNJ的法律屬性在共有物與人類共同繼承財產(chǎn)之間爭論。 根據(jù)海洋資源法律屬性的主客觀判定標(biāo)準(zhǔn)，BBNJ應(yīng)是繼“區(qū)域”礦產(chǎn)資源之后的又一人類共同繼承財產(chǎn)。 雖然，BBNJ國際協(xié)定為調(diào)和各方分歧，促進(jìn)合意的達(dá)成，有意弱化法律屬性的爭議，在已公布的草案中將人類共同繼承財產(chǎn)原則僅作為備選方案，但海洋遺傳資源的惠益分享、能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓等具體條款均體現(xiàn)人類共同繼承財產(chǎn)的理念與要求。

二、“區(qū)域”制度在BBNJ國際協(xié)定資源開發(fā)制度構(gòu)建中的價值與作用

（一）“區(qū)域”制度對人類共同繼承財產(chǎn)開發(fā)規(guī)則的有益探索

“區(qū)域”制度是國際社會首次系統(tǒng)規(guī)定人類共同繼承的具體開發(fā)規(guī)則，為后續(xù)相同法律屬性的資源開發(fā)規(guī)則構(gòu)建提供了借鑒。從內(nèi)容上講，“區(qū)域”制度的開拓性規(guī)定及借鑒意義主要體現(xiàn)在獲取與惠益分享兩個方面。

1. 獲取制度。獲取制度是“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)的準(zhǔn)入機制，主要解決誰有資格參與資源開發(fā)及如何開發(fā)的問題。在“區(qū)域”礦產(chǎn)資源獲取制度的構(gòu)建中，發(fā)展中國家主張單一開發(fā)制，強調(diào)采礦應(yīng)由國際海底管理局（以下簡稱為管理局）企業(yè)部負(fù)責(zé)進(jìn)而在各國之間進(jìn)行分配。而發(fā)達(dá)國家則主張企業(yè)部不具備采礦所需的技術(shù)與裝備，且維持一個龐大的國際機構(gòu)需要消耗大量的成本，故其要求賦予締約國或其國內(nèi)私主體采礦的資格，進(jìn)而主張注冊制或執(zhí)照制。最終，雙方以平行開發(fā)制達(dá)成妥協(xié)，規(guī)定“區(qū)域”礦產(chǎn)資源由管理局企業(yè)部單獨開發(fā)和由締約國及其自然人和法人與管理局以協(xié)作的方式進(jìn)行開發(fā)。

與“區(qū)域”礦產(chǎn)資源獲取制度構(gòu)建存在分歧不同，各國均認(rèn)為BBNJ的獲取無需建立一個專門的國際組織，因世界上僅有少數(shù)國家具有獲取BBNJ的能力， 當(dāng)前爭論主要集中在獲取的方式及獲取者義務(wù)。美國、俄羅斯等海洋大國堅持自由、開發(fā)的獲取模式，主張設(shè)置較為寬松的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)； 而發(fā)展中國家則針鋒相對，主張建立對BBNJ采樣和商業(yè)開發(fā)全流程監(jiān)測系統(tǒng)，在獲取階段就應(yīng)進(jìn)行非貨幣惠益分享，并強調(diào)不受管制的獲取和專屬利用將帶來嚴(yán)重的全球經(jīng)濟和社會影響。 目前《BBNJ國際協(xié)定（草案）》以平行案文的方式確定通知制和執(zhí)照制兩種獲取模式，并對具體模式下締約國及獲取者義務(wù)進(jìn)行了原則性規(guī)定。

2. 惠益分享制度?；菀娣窒硎侵溉祟惞餐^承財產(chǎn)的開發(fā)者與其他共有權(quán)人分享資源所衍生的利益?！皡^(qū)域”制度所規(guī)定的惠益分享主要包括兩種類型：貨幣惠益與非貨幣惠益。

第一，貨幣惠益。根據(jù)《海洋法公約》，“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)者應(yīng)在勘探與開采階段繳納固定年費與財政貢獻(xiàn)。公約附件三第13條規(guī)定，承包者應(yīng)自合同生效之日起，每年向管理局繳納固定年費100萬美元；自礦產(chǎn)資源商業(yè)開采之日起，向管理局繳納財政貢獻(xiàn)或固定年費，以較大的數(shù)額為準(zhǔn)。財政貢獻(xiàn)的繳納方式包括只繳納生產(chǎn)費的單一制和既繳納生產(chǎn)費又繳納收益凈額的混合制。除上述兩種貨幣惠益之外，“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的開發(fā)者還應(yīng)在提交核準(zhǔn)勘探或開發(fā)工作計劃時繳納申請費，但因該費用是管理局處理相關(guān)事務(wù)的行政開支，本質(zhì)上不屬于惠益的范疇。

第二，非貨幣惠益分享?！皡^(qū)域”制度主要確立了技術(shù)轉(zhuǎn)讓與培訓(xùn)兩種非貨幣惠益分享?！逗Ｑ蠓üs》“區(qū)域”制度包含了較為詳細(xì)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)則，其要求礦產(chǎn)資源的開發(fā)者在向管理局提出勘探或開采工作計劃申請時提交所需裝備與技術(shù)的特征、何處取得以及是否具有專有性等情況的一般說明，并要求開發(fā)者在合同中保證，當(dāng)管理局無法從自由市場中獲取某種技術(shù)時，只要管理局提出要求，承包者即應(yīng)以公平、合理的價格轉(zhuǎn)讓該技術(shù)。根據(jù)《“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探規(guī)章》， 承包者應(yīng)在簽訂勘探合同之前，同管理局與擔(dān)保國共同商討擬定培訓(xùn)管理局與發(fā)展中國家人員的方案，該方案是否通過法律和技術(shù)委員會的審核將成為管理局決定是否與承包者簽訂礦產(chǎn)資源勘探合同的重要評價標(biāo)準(zhǔn)；培訓(xùn)方案應(yīng)注重礦產(chǎn)資源勘探方面的訓(xùn)練，確保管理局與發(fā)展中國家人員能夠有效參與“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的勘探與開發(fā)活動。

據(jù)估算，BBNJ的總經(jīng)濟價值約為每年2670億美元， 如何在各國間公平分享資源所衍生利益就成為擬定BBNJ國際協(xié)定的首要問題?！禕BNJ國際協(xié)定（草案）》惠益分享制度有效吸收“區(qū)域”制度的相關(guān)內(nèi)容，規(guī)定了貨幣惠益與非貨幣惠益的內(nèi)容和具體分配階段，并對惠益的使用目的、締約國義務(wù)等做了一般框架性規(guī)定。

（二）“區(qū)域”制度在化解BBNJ國際協(xié)定資源開發(fā)制度構(gòu)建分歧中的價值與作用

在BBNJ國際協(xié)定的四大核心議題中，海洋遺傳資源的惠益分享、能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓屬于資源開發(fā)制度的內(nèi)容，而能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓可視為非貨幣惠益的具體類型。當(dāng)前，正在進(jìn)行的BBNJ國際協(xié)定政府間談判，海洋遺傳資源的惠益分享制度是爭議最為尖銳的部分，各方基于本國利益最大化的體現(xiàn)，在

具體條款擬定中存在根本的對立和明顯的意見分歧。 發(fā)展中國家主張應(yīng)強制性要求BBNJ開發(fā)者隨采樣、研發(fā)的進(jìn)展分享不同種類的惠益，并特別強調(diào)開發(fā)者應(yīng)通過繳納版稅、里程碑付款等貨幣惠益組成特別基金，為發(fā)展中國家能力建設(shè)提供資金； 發(fā)達(dá)國家認(rèn)為研發(fā)者僅應(yīng)在自愿的基礎(chǔ)上分享非貨幣惠益，并強調(diào)技術(shù)轉(zhuǎn)讓應(yīng)根據(jù)雙方協(xié)商的條件進(jìn)行，并尊重知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。 目前，因為海洋遺傳資源惠益分享議題的分歧，BBNJ國際協(xié)定的政府間談判已經(jīng)陷入停滯，國際社會迫切需要解決以是否進(jìn)行貨幣惠益分享、應(yīng)否規(guī)定強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓等為代表的核心爭議，回顧“區(qū)域”制度成立、變革、完善的博弈進(jìn)程，可以為上述爭議的解決提供方案指引。

1. 是否規(guī)定強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓？技術(shù)轉(zhuǎn)讓是發(fā)展中國家最為重視的非貨幣惠益，故其通過準(zhǔn)許締約國私主體參與礦產(chǎn)資源的開發(fā)換取發(fā)達(dá)國家的技術(shù)轉(zhuǎn)讓承諾。如前文所述，《海洋法公約》規(guī)定了較為詳細(xì)的強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓，這也遭到了美英等發(fā)達(dá)國家的強烈反對，進(jìn)而拒絕加入公約，這使得公約的普遍性遭到威脅。惠益分享的前提是惠益的產(chǎn)生，發(fā)展中國家迫于無奈再次重啟與發(fā)達(dá)國家的談判。最終，在聯(lián)合國秘書長的調(diào)和下，各方簽署《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日<聯(lián)合國海洋法公約>第十一部分的協(xié)定》（以下簡稱為《1994年執(zhí)行協(xié)定》），對“區(qū)域”制度進(jìn)行了整體修正，而強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓也轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨膭顬橹鞯娜我庑约夹g(shù)轉(zhuǎn)讓。

BBNJ國際協(xié)定的技術(shù)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)為鼓勵性的、任意性技術(shù)轉(zhuǎn)讓。首先，無論是以《名古屋議定書》為代表的雙邊惠益分享機制，還是以《糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國際條約》為代表的多邊惠益分享機制，亦或是生物遺傳資源區(qū)域立法或國別立法，在非貨幣惠益分享中絕大多數(shù)規(guī)定的是任意性技術(shù)轉(zhuǎn)讓，沒有做強制性要求；其次，海洋遺傳資源的商業(yè)利用需要大額的投入、專業(yè)的人員、復(fù)雜的技術(shù)與設(shè)備等，大部分發(fā)展中國家的研發(fā)能力差距是全方位的，將高度復(fù)雜的技術(shù)轉(zhuǎn)讓給一個沒有愿望或需要的國家，或者一個在技能和知識方面沒有能力利用技術(shù)的國家是沒有用的。 最后，與礦產(chǎn)資源開發(fā)技術(shù)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的差距相較而言，雙方在BBNJ研發(fā)技術(shù)上差距更大，且與礦產(chǎn)資源商業(yè)開采短期內(nèi)無法進(jìn)行不同，國家管轄范圍外海洋遺傳資源的商業(yè)開發(fā)正在開展并取得一系列成果， 在此背景下讓發(fā)達(dá)國家接受強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓幾無可能。

2. 應(yīng)否進(jìn)行貨幣惠益分享？“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的勘探與開采需要巨額的前期資金投入，而《海洋法公約》規(guī)定的貨幣惠益分享進(jìn)一步加劇了開發(fā)者的資金壓力，特別是固定年費，其繳納時間為“自合同生效之日起”，這意味著在正式商業(yè)開采之前開發(fā)者就需每年繳納大額資金。為緩解開發(fā)者的資金壓力，《1994年執(zhí)行協(xié)定》對《海洋法公約》“區(qū)域”制度貨幣惠益分享進(jìn)行了修改，固定年費的繳納時間從“合同生效之日起”改為“自商業(yè)生產(chǎn)開始之日起”，并且繳納數(shù)額不再統(tǒng)一規(guī)定為100萬美元，僅籠統(tǒng)的規(guī)定由理事會確定。同時，承包者的申請費也從50萬美元降為25萬美元。此外，《1994年執(zhí)行協(xié)定》還要求管理局應(yīng)有成本利益的考慮，最大限度降低締約國的資金負(fù)擔(dān)。“區(qū)域”制度貨幣惠益分享的演進(jìn)過程，體現(xiàn)出國際社會希望通過減輕開發(fā)者的資金壓力，激勵他們從事艱辛、投入巨大的礦產(chǎn)資源勘探與開采工作，創(chuàng)造惠益為分享奠定基礎(chǔ)。

BBNJ的商業(yè)開發(fā)除具有與“區(qū)域”礦產(chǎn)資源前期資金投入大的相同點之外， 還有以下特殊的地方，應(yīng)通過嚴(yán)格限定貨幣惠益分享的時間與內(nèi)容減輕開發(fā)者的資金壓力：首先，“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的商業(yè)價值由數(shù)量決定，故可根據(jù)礦藏的勘探情況估算出礦產(chǎn)資源的價值，開發(fā)結(jié)果具有可預(yù)測性、可追蹤性。但BBNJ僅具有潛在的商業(yè)價值，大量研發(fā)過程需要持續(xù)十?dāng)?shù)年甚至更長的時間，且多數(shù)研發(fā)不會得到可以投入市場的產(chǎn)品，研發(fā)風(fēng)險較大。 其次，與傳統(tǒng)海洋生物資源利用需大量捕撈不同，BBNJ商業(yè)價值主要來源于其所攜帶的獨特遺傳信息，故對其商業(yè)開發(fā)無需大量采樣，主要工作在實驗室進(jìn)行，而目前各國知識產(chǎn)權(quán)立法沒有要求強制披露海洋遺傳資源的具體來源， 研發(fā)進(jìn)程難以監(jiān)管。再次，考慮到BBNJ采樣需要專業(yè)的設(shè)備與巨額的資金投入，故其當(dāng)前多是以政府贊助海洋科學(xué)研究的方式進(jìn)行，因海洋遺傳資源的商業(yè)開發(fā)不再依賴生物樣本，研發(fā)者往往是從異地獲取或者電子數(shù)據(jù)獲取開始介入，實踐中難以將具體的產(chǎn)品與特定的海洋遺傳資源對應(yīng)。 最后，現(xiàn)有國際法未對BBNJ的商業(yè)開發(fā)規(guī)則做出明確規(guī)定， 故其利用遵循公海自由，研發(fā)者無需分享任何惠益，一旦BBNJ國際協(xié)定設(shè)置較重的貨幣惠益分享，很多國家特別是發(fā)達(dá)國家會以不符合國家利益為由選擇不加入?yún)f(xié)定，將使得協(xié)定存在重蹈1982年《海洋法公約》覆轍的危險。

以“區(qū)域”制度貨幣惠益分享從《海洋法公約》到《1994年執(zhí)行協(xié)定》的變革進(jìn)程為參考，結(jié)合海洋遺傳資源商業(yè)開發(fā)的現(xiàn)狀與特點，雖然貨幣惠益能夠帶來直接的獲益，但其產(chǎn)生的時間長、風(fēng)險高、難以監(jiān)管，亦大幅增加研發(fā)者的資金壓力進(jìn)而阻礙惠益的產(chǎn)生，而對發(fā)展中國家而言，獲得進(jìn)行生物研發(fā)的技術(shù)與設(shè)備、培訓(xùn)具有專業(yè)技能的人員等非貨幣惠益更具長遠(yuǎn)發(fā)展意義， 因此，BBNJ國際協(xié)定惠益分享應(yīng)嚴(yán)格限定貨幣惠益的分享時間與內(nèi)容?！禕BNJ國際協(xié)定（草案）》僅籠統(tǒng)的規(guī)定在海洋遺傳資源保密期或產(chǎn)品商業(yè)化時進(jìn)行貨幣惠益分享，而付款率由締約方大會確定，實際上這兩個時間段因研發(fā)者并沒有收回投資、獲得收益均無法達(dá)到減輕其資金投入壓力的效果，故將貨幣惠益的分享時間限定為產(chǎn)品商業(yè)化并收回成本后更能兼顧各方利益。此外，當(dāng)前國際社會對BBNJ的認(rèn)知尚處于早期階段，海洋科學(xué)研究顯示僅有10%的物種被描述 ，研發(fā)進(jìn)程、成果、產(chǎn)品商業(yè)化情況等均有待大量實踐驗證，規(guī)則層面亦應(yīng)隨實踐的發(fā)展而完善，故應(yīng)在BBNJ惠益分享中引入“區(qū)域”制度的定期評估與審查機制，確保海洋遺傳資源所衍生利益公平惠及各國。

三、“區(qū)域”制度與BBNJ國際協(xié)定養(yǎng)護(hù)規(guī)則的沖突與解決

（一）沖突的產(chǎn)生原因：管轄范圍與職能的重疊

作為憲章類法律文件，《海洋法公約》僅對BBNJ的養(yǎng)護(hù)做了一般原則性規(guī)定，更為明確具體的規(guī)則由管理局、國際海事組織、漁業(yè)管理組織等部門或區(qū)域機構(gòu)在零散的框架內(nèi)制定。雖然，各國在國家管轄范圍外海域已經(jīng)制定190多項條約具體規(guī)制采礦、捕魚等損害BBNJ的活動， 但這些養(yǎng)護(hù)規(guī)則相對獨立，旨在保護(hù)特定海域免受某種人類活動的不利影響，難以應(yīng)對現(xiàn)有海洋所面臨的多種人類活動的累積影響。 同時，成員參與度低，各自為政，管制措施碎片化，缺乏促進(jìn)海洋生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用的有效協(xié)調(diào)或整合機制。 考慮到當(dāng)前國家管轄范圍外海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)制度的局限性，BBNJ國際協(xié)定有別于以往國際海洋立法以特定人類活動為規(guī)制對象，而是將養(yǎng)護(hù)規(guī)則的擬定核心置于劃區(qū)管理工具與環(huán)境影響評估兩種方法。通過構(gòu)建劃區(qū)管理工具和環(huán)境影響評估的全球標(biāo)準(zhǔn)、流程框架、具體管制措施等彌補現(xiàn)有監(jiān)管框架的不足，并創(chuàng)建締約方大會使其成為審議與解決BBNJ養(yǎng)護(hù)問題的協(xié)調(diào)中心。

實際上，劃區(qū)管理工具和環(huán)境影響評估亦是“區(qū)域”制度環(huán)境保護(hù)規(guī)則的重要組成部分。2012年7月，管理局以卡普蘭項目獲知的太平洋多金屬結(jié)核探礦區(qū)生物物種分布情況為基礎(chǔ)，為有效平衡生物多樣性的保護(hù)與礦產(chǎn)資源的開發(fā)，制定首個劃區(qū)管理工具，即克拉里昂—克利珀頓區(qū)環(huán)境管理計劃，該計劃的核心是根據(jù)國際海底環(huán)境數(shù)據(jù)、種群擴散能力等資料設(shè)立9個“特別環(huán)境利益區(qū)”，禁止礦產(chǎn)資源的勘探與開采。除環(huán)境管理計劃之外，《“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探規(guī)章》所設(shè)定的影響參照區(qū)、保全參照區(qū)等均可視為劃區(qū)管理工具的具體類型。對于環(huán)境影響評估，《1994年執(zhí)行協(xié)定》要求“區(qū)域”礦產(chǎn)資源承包者在提交請求核準(zhǔn)工作計劃的申請時，附上對擬議勘探活動可能對環(huán)境造成影響的評估?！丁皡^(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探規(guī)章》在《1994年執(zhí)行協(xié)定》的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步要求承包者制訂監(jiān)測和報告勘探活動可能對海洋環(huán)境造成影響的方案，并提出具體防止、減少和控制影響的措施。除上述規(guī)定之外，管理局法律和技術(shù)委員會還分別于2002年、2013年向擔(dān)保國及承包者印發(fā)《指導(dǎo)承包者評估“區(qū)域”內(nèi)海洋礦物勘探活動可能對環(huán)境造成的影響的建議》，協(xié)助其遵守和執(zhí)行《“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探規(guī)章》環(huán)境影響評估的具體要求。

因BBNJ國際協(xié)定創(chuàng)設(shè)締約方大會并賦予其在劃區(qū)管理工具和環(huán)境影響評估制定與實施上的決策權(quán)，這必然會與管理局的職能相重疊，進(jìn)而產(chǎn)生沖突。以劃區(qū)管理工具為例，BBNJ國際協(xié)定締約方大會有權(quán)將包括“區(qū)域”在內(nèi)的國家管轄范圍外海域劃為海洋保護(hù)區(qū)并制定具體管制措施，限制或禁止人類活動，而管理局亦可以在相同海域制定環(huán)境管理計劃并禁止礦產(chǎn)資源的勘探與開采。兩者制定劃區(qū)管理工具的出發(fā)點不同，應(yīng)對的具體威脅亦有差異，在管制措施上必然存在差別，甚至沖突，這既不利于締約國履行義務(wù)，更進(jìn)一步加劇國家管轄范圍外海域治理體系碎片化的趨勢。

（二）化解沖突的建議

當(dāng)前，與BBNJ國際協(xié)定的構(gòu)建相伴，“區(qū)域”制度劃區(qū)管理工具和環(huán)境影響評估在規(guī)則層面也在面臨著變革與發(fā)展。隨著各國加大對“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的開發(fā)力度，探礦的海域正從太平洋擴展到大西洋、印度洋，在上述海域亦應(yīng)構(gòu)建相應(yīng)的環(huán)境管理計劃。2018年1月16日，管理局理事會通過《關(guān)于制定“區(qū)域”的區(qū)域環(huán)境管理計劃的初步戰(zhàn)略》，確定大西洋中脊、印度洋三交點脊和結(jié)核帶地區(qū)以及西北太平洋和南大西洋的海山為后續(xù)環(huán)境管理計劃制定的優(yōu)先海域，具體的海域界限、管制措施等正在研討。 同時，擬定中的《“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開采規(guī)章》繼承勘探規(guī)章的規(guī)定，將環(huán)境影響評估作為規(guī)制采礦環(huán)境損害的重要措施，并在草案附件中對環(huán)境影響評估報告的內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。 在上述背景之下，妥善化解“區(qū)域”制度與BBNJ國際協(xié)定在劃區(qū)管理工具和環(huán)境影響評估上的沖突顯得尤為迫切。

1. 明確BBNJ國際協(xié)定的立法定位

《海洋法公約》是具有不同海洋需求的國家各自讓渡權(quán)益而達(dá)成的一攬子交易，公約的具體規(guī)定相互依存并保持平衡，任何修改都可能帶來更深層次的變動，動搖公約的基礎(chǔ)。 故后公約時代的所有海洋立法首先需要考量的問題就是如何不破壞以《海洋法公約》為基礎(chǔ)的現(xiàn)代海洋治理體系。

目前，國際社會已經(jīng)制定《執(zhí)行1982年12月10日<聯(lián)合國海洋法公約>有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》（以下簡稱為《魚類種群協(xié)定》）《1994年執(zhí)行協(xié)定》兩份、《海洋法公約》的執(zhí)行協(xié)定，積累了較為豐富的處理已有制度與新創(chuàng)建規(guī)則關(guān)系的經(jīng)驗。《1994年執(zhí)行協(xié)定》是通過修正“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的開發(fā)機制以換取發(fā)達(dá)國家簽署《海洋法公約》，而《魚類種群協(xié)定》是細(xì)化公約關(guān)于跨界魚類種群和高度洄游魚種的具體規(guī)定，并彌補公約在公海生物資源養(yǎng)護(hù)執(zhí)行與合作管理上的局限性。從立法目的看，《魚類種群協(xié)定》的作用同BBNJ國際協(xié)定相似，亦更具借鑒價值。對于如何處理與《海洋法公約》的關(guān)系，《魚類種群協(xié)定》第4條規(guī)定：“本協(xié)定的任何規(guī)定均不應(yīng)妨害《海洋法公約》所規(guī)定的國家權(quán)利、管轄權(quán)和義務(wù)，本協(xié)定應(yīng)參照《海洋法公約》的內(nèi)容并以符合《海洋法公約》的方式予以解釋和適用”。

《魚類種群協(xié)定》締結(jié)于1995年，彼時《海洋法公約》剛生效，故其主要處理與公約的關(guān)系即可。但在BBNJ國際協(xié)定構(gòu)建中，除《海洋法公約》之外，其還要處理與管理局、國際海事組織、漁業(yè)管理組織等區(qū)域或部門組織相應(yīng)法律文件之間的關(guān)系，故BBNJ國際協(xié)定在繼承《魚類種群協(xié)定》規(guī)定的基礎(chǔ)之上，做了進(jìn)一步擴展。2015年7月6日，決定開啟BBNJ國際協(xié)定政府間談判的A/RES/69/292號決議強調(diào)，“參加BBNJ國際協(xié)定談判和談判結(jié)果都不可影響國家在《海洋法公約》及任何其他相關(guān)協(xié)議的法律地位”。而已公布的BBNJ國際協(xié)定（草案）在全部吸納《魚類種群協(xié)定》第4條規(guī)定的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步強調(diào)：“在解釋和適用本協(xié)定時不應(yīng)損害相關(guān)法律文書和框架以及相關(guān)全球、區(qū)域、次區(qū)域和部門機構(gòu)”。

BBNJ國際協(xié)定為處理與已有制度之間關(guān)系所規(guī)定的“不損害”具有明確的含義：首先，BBNJ國際協(xié)定與已有部門或區(qū)域海洋管理組織制定的法律文件沒有位階高低之分，前者規(guī)定不構(gòu)成后者的最低標(biāo)準(zhǔn)；其次，BBNJ國際協(xié)定不應(yīng)在與現(xiàn)有部門或區(qū)域機構(gòu)的關(guān)系中具有任何監(jiān)督職能，其養(yǎng)護(hù)海洋生物多樣性的目標(biāo)必須在不對航運或漁業(yè)活動施加任何直接控制的情況下實現(xiàn)； 再次，BBNJ國際協(xié)定承認(rèn)直接或間接地處理保護(hù)和可持續(xù)利用海洋生物多樣性的現(xiàn)有部門或區(qū)域機構(gòu)在法律上的首要地位； 最后，BBNJ國際協(xié)定應(yīng)促進(jìn)與現(xiàn)有國際海洋立法的協(xié)調(diào)一致，且其管制措施不能影響部門或區(qū)域海洋管理組織的職能，亦應(yīng)避免組織機構(gòu)設(shè)置層面的重復(fù)。

3. 加強BBNJ國際協(xié)定締約方大會與管理局的合作與協(xié)調(diào)

從立法定位分析可知，BBNJ國際協(xié)定養(yǎng)護(hù)規(guī)則的構(gòu)建并不是取代已有部門或區(qū)域機構(gòu)的管理職能，只是做出補充與完善。這意味著BBNJ國際協(xié)定將與管理局繼續(xù)在各自管轄范圍內(nèi)履行職責(zé)，應(yīng)加強雙方的部門合作與管制措施的協(xié)調(diào)。從國家管轄范圍外已有海洋治理實踐看，國際社會往往通過簽訂諒解備忘錄、制定聯(lián)合工作方案等方式推動部門之間的合作與協(xié)調(diào)，而前述跨部門合作機制的構(gòu)建流程與要點主要包括創(chuàng)建固定機構(gòu)作為發(fā)起方、建立科學(xué)咨詢機構(gòu)、發(fā)起方簽訂諒解備忘錄與其他機構(gòu)建立合作關(guān)系等。

從已公布的草案看，BBNJ國際協(xié)定可以勝任推進(jìn)跨部門合作的重任，其創(chuàng)設(shè)的締約方大會可以成為跨部門合作與協(xié)調(diào)發(fā)起方，科學(xué)和技術(shù)咨詢機構(gòu)確保在劃區(qū)管理工具和環(huán)境影響評估等養(yǎng)護(hù)措施制定方面具有權(quán)威的聲音和全球視角，信息交換機制可分享最佳做法并確?？绮块T的信息交流。為此，BBNJ國際協(xié)定可以通過與管理局簽訂諒解備忘庫的方式，解決管轄領(lǐng)域重疊和管制措施沖突的問題，促進(jìn)BBNJ養(yǎng)護(hù)規(guī)范的一致性、互補性。

四、中國的應(yīng)對

中國是海洋地理不利國，在海洋大國向海洋強國邁進(jìn)的過程中，維護(hù)與拓展國家管轄范圍外海洋權(quán)益具有重要的意義。中國歷來重視“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的開發(fā)工作，亦嚴(yán)格恪守“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)義務(wù)，頒布《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》并正加快相關(guān)配套規(guī)章制度的制定，目前已成為世界上擁有專屬勘探礦區(qū)最多的國家。在BBNJ國際協(xié)定的構(gòu)建中，中國積極參與歷次政府間談判，在海洋遺傳資源惠益分享、能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓等議題磋商中發(fā)揮重要作用。當(dāng)前，以“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開采規(guī)章與BBNJ國際協(xié)定的擬定為代表，國家管轄范圍外海洋治理體系正處在重要的變革期，中國應(yīng)采取多種措施維護(hù)與拓展海洋權(quán)益。

（一）深度參與“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開采規(guī)章與BBNJ國際協(xié)定的談判進(jìn)程，以海洋命運共同體理念在全球?qū)用嬉龑?dǎo)更加公正合理國際海洋秩序的構(gòu)建

為回應(yīng)瑙魯總統(tǒng)的請求，管理局理事會已確認(rèn)會在2023年7月9日前通過“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開采規(guī)章， 但利益攸關(guān)方在環(huán)境保護(hù)、繳費機制、惠益分享等議題談判中仍存在明顯的意見分歧；在BBNJ國際協(xié)定談判中，聯(lián)合國大會授權(quán)的四次政府間談判已經(jīng)舉行完畢，但各方在海洋遺傳資源惠益分享、劃區(qū)管理工具決策權(quán)等問題上的爭議沒有消減，兩部立法的達(dá)成任重而道遠(yuǎn)。中國應(yīng)密切關(guān)注“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開采規(guī)章與BBNJ國際協(xié)定的談判進(jìn)程，圍繞核心議題開展研究工作；積極參與政府間談判，明確各方分歧，適時提出觀點與主張并加強與其他利益集團的磋商，提升中國在制度構(gòu)建中的貢獻(xiàn)度、影響力；增強海洋命運共同體理念的全球認(rèn)同，促進(jìn)更加公正合理國際海洋秩序的構(gòu)建。

（二）統(tǒng)籌“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開采規(guī)章與BBNJ國際協(xié)定資源開發(fā)制度的構(gòu)建，為落實人類共同繼承財產(chǎn)的惠益分享貢獻(xiàn)中國智慧

中國倡導(dǎo)構(gòu)建海洋命運共同體，一貫支持其他中小發(fā)展中國家公平分享人類共同繼承財產(chǎn)并做出表率。但從上世紀(jì)六十年代確立至今，人類共同繼承財產(chǎn)原則制度探索的曲折發(fā)展進(jìn)程充分表明過于理想化的規(guī)則設(shè)計無法兼顧開發(fā)者與分享者的利益，必將為實踐所拋棄。因此，中國應(yīng)統(tǒng)籌兩部立法資源開發(fā)制度的構(gòu)建，繼續(xù)支持中小發(fā)展中國家在資金分配、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、培訓(xùn)、科研資料共享等方面訴求的基礎(chǔ)之上，以客觀開發(fā)實踐為基礎(chǔ)提出可操作性的規(guī)則制定方案。為此，針對“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的惠益分享，中國應(yīng)構(gòu)建以權(quán)利金為中心并輔以產(chǎn)量分成安排的繳費體系，在聯(lián)合安排的財政鼓勵中踐行引領(lǐng)國承諾，并提高決策的透明度與代表性。 在BBNJ國際協(xié)定海洋遺傳資源惠益分享中，中國應(yīng)堅持自由獲取原則，嚴(yán)格限定貨幣惠益的分享時間與內(nèi)容，注重非貨幣惠益分享，總結(jié)本國采樣與利用經(jīng)驗并反饋具體的規(guī)則構(gòu)建。

（三）以化解“區(qū)域”制度與BBNJ國際協(xié)定養(yǎng)護(hù)規(guī)則沖突為契機，強化中國在海洋管理機構(gòu)中的地位與作用

伴隨國際社會組織化趨勢的進(jìn)一步加強，國際海洋管理機構(gòu)在國家管轄范圍外海域治理中的作用愈加重要。中國在聯(lián)合國、管理局等國際組織中發(fā)揮著重要的作用，但在其他海洋管理機構(gòu)特別是眾多區(qū)域漁業(yè)管理組織中地位卻呈現(xiàn)邊緣化的趨勢。中國應(yīng)以化解“區(qū)域”制度與BBNJ國際協(xié)定養(yǎng)護(hù)規(guī)則沖突為契機，分析已有海洋治理特別是公海保護(hù)區(qū)實踐，總結(jié)職能重合的國際組織進(jìn)行跨部門合作的經(jīng)驗，提出管理局與BBNJ國際協(xié)定締約方大會擬簽訂諒解備忘錄的內(nèi)容與履行方式，并為后者與其他海洋管理機構(gòu)的潛在職能沖突提出前瞻性解決方案，進(jìn)一步強化中國在海洋管理機構(gòu)中的地位與作用。

五、結(jié)語

當(dāng)前，BBNJ國際協(xié)定的政府間談判已經(jīng)進(jìn)入瓶頸期，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在資源開發(fā)制度構(gòu)建中的分歧已嚴(yán)重制約協(xié)定的成立與普遍性。源于規(guī)制客體的相同法律屬性，“區(qū)域”制度在礦產(chǎn)資源獲取模式、惠益分享的內(nèi)容與階段等方面的探索有助于解決當(dāng)前BBNJ國際協(xié)定資源開發(fā)制度的構(gòu)建分歧。以“區(qū)域”制度惠益分享的演進(jìn)過程為參考，結(jié)合海洋遺傳資源商業(yè)開發(fā)的現(xiàn)狀與特點，BBNJ國際協(xié)定惠益分享應(yīng)嚴(yán)格限定貨幣惠益的分享時間與內(nèi)容，鼓勵任意性技術(shù)轉(zhuǎn)讓，并優(yōu)先考慮培訓(xùn)、研究與開發(fā)合作等非貨幣惠益分享，設(shè)立定期評估和審查制度確保資源所衍生利益公平惠及各國。為應(yīng)對BBNJ國際協(xié)定締約方大會與管理局在劃區(qū)管理工具與環(huán)境影響評估事項上的職能重疊與管制措施的沖突，各國應(yīng)明確BBNJ國際協(xié)定的立法定位，強調(diào)其內(nèi)容不妨害《海洋法公約》規(guī)定的國家權(quán)利與義務(wù)，在解釋和適用該協(xié)定時亦不損害現(xiàn)有部門或區(qū)域海洋管理組織的職能。同時，發(fā)揮締約方大會的作用，通過與管理局簽訂諒解備忘錄、制定聯(lián)合工作方案等方式推動雙方之間的合作與管制措施的協(xié)調(diào)。

國家管轄范圍外海域是各國競相拓展的海洋新疆域。中國應(yīng)深度參與“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開采規(guī)章與BBNJ國際協(xié)定的政府間談判，在資源開發(fā)制度構(gòu)建中繼續(xù)支持中小發(fā)展中國家的合理訴求，以客觀開發(fā)實踐為基礎(chǔ)提出可操作性的規(guī)則制定方案，為落實人類共同繼承財產(chǎn)的惠益分享貢獻(xiàn)中國智慧；以化解“區(qū)域”制度與BBNJ國際協(xié)定養(yǎng)護(hù)規(guī)則沖突為契機，既提出管理局與BBNJ國際協(xié)定締約方大會擬簽訂諒解備忘錄的內(nèi)容與履行方式，又為后者與其他海洋管理機構(gòu)的潛在職能沖突提出前瞻性解決方案，強化中國在海洋管理機構(gòu)中的地位與作用。

（責(zé)任編輯：劉 冰）

【基金項目】2021年國家社會科學(xué)基金一般項目“國家管轄范圍外區(qū)域海洋遺傳資源的獲取與惠益分享制度研究”（項目編號：21BFX142）。

【作者簡介】張善寶：濟南大學(xué)政法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。

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2010年制定的《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》、2012年制定的《“區(qū)域”內(nèi)多金屬富鈷結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》的統(tǒng)稱。

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保護(hù)和開發(fā)“區(qū)域”生物遺傳基因資源方面的相互關(guān)系的研究報告，該報告指出，兩公約在海洋及沿海生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用方面具有互補性，但在“區(qū)域”生物基因資源的商業(yè)活動方面存在重大的法律空白。See Secretariat of CBD，“Study of the Relationship between the Convention on Biological Diversity and the United Nations Convention on the Law of the Sea with

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