高偉華 高 琳

（1.浙江財經大學東方學院，海寧 314408；2.浙江財經大學，杭州 310018）

內容提要：統(tǒng)籌發(fā)展和安全是推進中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，科學合理配置政府間事權是有效防范應對重大安全風險挑戰(zhàn)的重要治理機制。中國在過去20 年不斷向地方特別是縣級政府下放水利投資事權以促進災害治理，因此有必要評估水利投資放權的災害治理效應。本文綜合利用地區(qū)面板數據雙向固定效應模型和強度雙重差分模型研究發(fā)現(xiàn)，在省、市、縣三級地方水利投資項目中，省級和縣級項目均能顯著削弱災害沖擊，但縣級項目的應災效應要強于省級項目，而且省級項目只能對縣級項目形成有限替代，因此，向縣級政府下放水利投資事權總體上增強了國家災害治理能力。分析表明，縣級水利投資通過顯著增加達標堤防、節(jié)水灌溉設施和小型水庫等多種水利設施的供給數量，發(fā)揮災害治理效應。

一、問題的提出

黨的十八大以來，國際環(huán)境錯綜復雜，國內轉型攻堅期面臨不確定性、復雜性和脆弱性。在總體國家安全觀指導下統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事，以有效應對現(xiàn)實安全威脅和潛在安全風險，為推進中國式現(xiàn)代化提供了堅實保障。水安全是國家安全體系建設的重要組成部分，特別是水旱災害歷來是國家糧食安全、人民生命財產安全和經濟安全的重要威脅。近年來，全球氣候變化加劇，自然災害發(fā)生的頻率和成災強度不斷提高，加強水利投資建設，切實增強災害風險治理能力，成為國家安全體系建設的重要方面。

作為實行分級管理的超大型國家，處理好中央與地方的關系始終是我國治國理政的重大命題，其關鍵就是要形成憲法所要求的“既充分保證中央的統(tǒng)一領導，又充分發(fā)揮地方主動性和積極性”的治理格局（宣曉偉，2018）。水利投資事權同樣需要在不同層級政府間進行合理配置，充分發(fā)揮中央和地方的積極性。21 世紀以來，在中央大力度推進“三農”工作和基本公共服務均等化國家戰(zhàn)略背景下，我國水利投資建設補短板的重心不斷偏向農田水利設施特別是中小型農田水利設施，縣鄉(xiāng)基層政府承擔的水利建設任務快速增加。那么，在水利投資上，向基層政府大規(guī)模放權能否增強災害治理能力，水利投資事權配置又是否存在進一步優(yōu)化空間，是本文研究的重點。

國內外學者對政府間權責配置的災害治理效應做出了積極探索。一部分文獻關注權責配置對災害治理的影響效應。Escaleras 和Register（2012）基于跨國樣本研究表明，財政分權能夠顯著抑制災害造成的死亡率，而且在中低收入國家的作用要強于高收入國家。Skidmore 和Toya（2013）發(fā)現(xiàn)財政分權對災害的影響是非線性的，對于低分權國家，進一步加大分權程度有助于大幅降低因災死亡率。張莉等（2017）的研究發(fā)現(xiàn)，中國省以下財政分權對自然災害損失的影響呈現(xiàn)先增后減的作用關系，并且經濟發(fā)展較為落后的地區(qū)，財政分權對防災減災的正面影響更為顯著。高琳（2022）研究表明，中央和地方水利投資都具有災害治理效應，但中央投資的防御效應更強，特別是在應對較高強度災害沖擊上具有顯著優(yōu)勢。另外一些文獻側重于探究權責配置影響災害治理的作用機制。Iqbal 和Ahmed（2009）研究表明，地方選舉機制一定程度可以削弱分權對災害治理的不利影響。Schultz 和Libman（2015）基于俄羅斯森林火災的案例研究發(fā)現(xiàn)，本地信息優(yōu)勢幫助地方政府有效實施了救災，但前提是地方主政官員與中央政府有著密切的關系，因為地方官員與中央政府的關系越密切越能夠獲得救災資源支持。Marks 和Lebel（2016）針對泰國抗洪的案例研究表明，中央對地方的部分分權以及職能部門的橫向不協(xié)調，是地方應災失效的關鍵原因?；谌毡尽㈨n國的災害管理模式研究發(fā)現(xiàn)，成功的災害防治既需要政府與社會的協(xié)同，也有賴于政府內部健全的縱向協(xié)作和廣泛的橫向合作（林亦府等，2022；Bae et al.，2016）。另有研究揭示，信息溝通是制約分權式災害治理成效的關鍵因素，因為政府機構之間缺乏共享數據的技術平臺和明確界定的準則，難以建立對災害背景的共同看法（Abdeen et al.，2021）。

既有研究對于認識政府間事權配置的災害治理效應大有裨益，但仍存有不足。其一，大量研究討論的是政府支出分權化改革的影響，中國政府間事權劃分改革特別是水利投資事權的配置，本質上是特定領域的行政放權改革，行政放權并不等同于財政分權，前者聚焦于水利投資項目的管理事權配置，后者著眼于水利投資財政支出責任配置。其二，現(xiàn)有經驗研究無一例外考察的是中央和地方政府之間權責配置的影響，沒有深入研究地方政府內部權責配置的影響。中國水利投資建設的放權過程主要是向基層縣鄉(xiāng)政府放權。與既有研究相比，本文的貢獻是：第一，在研究視角上，依據各級政府實際管理的水利投資規(guī)模來量化測度各級政府的水利投資事權大小，較精準刻畫中國水利投資行政放權的實踐特征，進而評估水利投資放權的災害治理效應，研究思路顯著區(qū)別于既有文獻基于財政支出分權視角的研究。第二，在研究內容上，重點考察地方政府內部水利投資事權配置的影響，特別是縣級政府水利投資事權的作用。第三，在研究方法上，除使用常規(guī)面板數據雙向固定效應模型外，還利用應對2008 年金融危機而出臺的基礎設施投資擴張政策沖擊，構建強度雙重差分模型，有效識別中國水利投資放權的災害治理效應。

二、制度背景與理論機制

（一）制度背景

1998 年長江等流域發(fā)生特大洪災后，我國掀起水利投資建設高潮。隨著水利投資規(guī)模的擴張，加強水利投資建設管理、厘清央地投資權責邊界的重要性日益凸顯。1999 年5 月，財政部、水利部聯(lián)合印發(fā)《水利基本建設資金管理辦法》（財基字〔1999〕139號），將“分級管理、分級負責”作為水利基本建設資金管理的首要原則。不過此時僅著眼于資金的分級管理，并未觸及項目管理權限的歸屬。2003 年10月，水利部出臺《水利基本建設投資計劃管理暫行辦法》（水規(guī)計〔2003〕344 號），首次對中央和地方水利項目的邊界進行界定，并規(guī)定中央項目由水利部（或流域管理機構）負責組織建設并承擔相應責任，地方項目由地方人民政府負責組織建設并承擔相應責任。

2013 年11 月，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，推進中央和地方事權和支出責任劃分改革成為構建現(xiàn)代財政制度的三大改革任務之一。為貫徹落實中共十八屆三中全會精神，系統(tǒng)理順央地水利事權關系，水利部在2014 年1 月下發(fā)《關于深化水利改革的指導意見》（水規(guī)計〔2014〕48 號），對央地水利事權范圍進行優(yōu)化調整，其中，國家水安全戰(zhàn)略和重大水利規(guī)劃、政策、標準制訂，跨流域、跨國界河流湖泊以及事關流域全局的水利建設、水資源管理、河湖管理等涉水活動管理作為中央水利事權區(qū)域水利建設項目、水利社會管理和公共服務作為地方水利事權，跨區(qū)域重大水利項目建設維護等作為中央和地方共同事權，至此形成中央專屬事權、地方專屬事權及央地共享事權的水利事權體系。2016 年8 月，國務院發(fā)布《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49 號），提出劃分中央與地方財政事權和支出責任的原則和主要內容。與此同時，各地也相繼推進省以下事權和支出責任劃分改革，江西、湖南等省專門制定了省與市縣水利事權劃分改革實施意見?？偟膩砜矗∫韵滤顿Y事權劃分改革主要也是采用“項目制”思路，即根據項目受益范圍劃分省以下水利投資事權歸屬。

在逐步理順央地水利事權邊界的同時，水利投資的央地事權結構也發(fā)生了顯著變化。其總體特征是：中央水利投資事權越來越集中到事關全局的少數重大項目上，其他多數建設項目都由地方政府負責管理，以充分激發(fā)地方政府主動性和積極性，增強地方對災害的響應能力。特別是縣鄉(xiāng)基層政府負責的小型農田水利設施成為新世紀以來水利事業(yè)補短板的重心，這一點顯著區(qū)別于1990 年之前特別是改革開放之前重點推進大型水利工程建設的發(fā)展思路（Liu et al.，2013）。這種轉變與中央政府對“三農”工作的高度重視以及公共服務均等化國家戰(zhàn)略的推進是密不可分的。2004 年至今，歷年中央一號文件均聚焦“三農”主題，多次對加強農田水利設施建設提出指導意見。例如，2004 年中央一號文件明確提出“圍繞農田基本建設，加快中小型水利設施建設，擴大農田有效灌溉面積，提高排澇和抗旱能力”。2005年中央一號文件對促進農田水利設施建設提出了一系列具體支持舉措，要求“從2005 年起，不斷加大對小型農田水利基礎設施建設的投入力度”。2008 年中央一號文件再次強調“狠抓小型農田水利建設”，除了繼續(xù)健全財政投入機制外，還要求“推進小型農田水利工程產權制度改革，明確建設主體和管護責任”。2011 年中央一號文件更是聚焦水利事業(yè)，將水利提到前所未有的戰(zhàn)略高度，指出“加快水利改革發(fā)展，不僅事關農業(yè)農村發(fā)展，而且事關經濟社會發(fā)展全局；不僅關系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關系到經濟安全、生態(tài)安全、國家安全”。進入新時代，習近平總書記多次對水利工作作出重要指示，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，強化水利與鄉(xiāng)村振興、農業(yè)農村現(xiàn)代化的協(xié)同發(fā)展，2022 年中央一號文件強調“有效防范應對農業(yè)重大災害，加大農業(yè)防災減災救災能力建設和投入力度，修復水毀災損農業(yè)、水利基礎設施，加強溝渠疏浚以及水庫、泵站建設和管護”。

在大力推進中小型農田水利設施建設的政策導向下，2000 年后縣鄉(xiāng)政府負責管理的水利項目（統(tǒng)稱為縣屬項目）投資額占全國水利投資的比重呈現(xiàn)明顯上升趨勢，高層級的中央屬、省屬項目投資占比則趨于下降（見圖1）。2008 年之后，在更大的政策支持力度以及應對金融危機沖擊的新一輪積極財政政策帶動下，縣屬項目投資占比加速持續(xù)上升，中央屬項目投資占比在短暫上升后快速下降。2014 年“水規(guī)計〔2014〕48 號”文件發(fā)布之后，中央項目投資占比下降到較低的水平，省、市兩級項目占比在2008年后總體也趨于下降。

圖1 各級水利項目投資占比變化（2000 年—2019 年）

從投資率（水利投資額占GDP 的比重）來看（見圖2），各級水利項目投資的相對變化趨勢與投資占比類似。不過，在2008 年之前，各級水利項目投資率都趨于下降，這主要是因為2001 年我國成功加入WTO 后，GDP 高速增長且快于水利投資增長速度。即便如此，縣屬項目投資率的下降速度相對也是最慢的，表明縣屬項目投資規(guī)模是增長最快的，從2001 年—2007 年，中央屬、省屬、地市屬和縣屬（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）四級水利項目的投資增長率分別為26%、29%、123%和144%。

圖2 各級水利項目投資率變化（2000 年—2019 年）

（二）理論機制

關于水利事權應當如何配置，研究者在分權理論框架下展開論證，強調本地信息優(yōu)勢是地方政府適合提供地方公共品、履行資源配置職能的重要支撐（Hayek，1945；Oates，1972）。Olson（1969）進一步提出地方公共品提供的對應性原則，即地方行政區(qū)劃的邊界應當與地方公共品的受益邊界相一致。根據這些基本原理，馮俏彬等（2011）指出，自然災害在多數情形下影響范圍不大，由地方政府負責災害事務有助于充分利用本地資源和信息優(yōu)勢，可以在災害的事前防御、應急處置及事后救援方面都發(fā)揮重要作用，因此，水利事務總體上由地方分散管理也更有利于災害治理。但也有學者強調，小型水利工程的受益范圍相對較小，地方轄區(qū)政府提供此類設施是適宜的，不過大型水利工程設施的規(guī)模經濟很強，災害治理的受益范圍也廣，更適合由高層級政府負責提供（Oakerson，1999；Bardhan，2002）。中國政府應當按照受益范圍劃分水利設施和水利工程的投資事權，以便與不同等級的災害風險相匹配（宋美喆，劉寒波，2016；熊波等，2016；齊守印，2003）。不過，有學者從公共品均衡配置角度提出，即使某些小型水利設施的受益范圍較小，也應由中央負責統(tǒng)一提供（Zhou，2013）。但也有學者認為，分權化可能滋生“精英俘獲”甚至腐敗，貪污挪用救災物資，災害監(jiān)管能力下降，并且地方官員不能積極響應受災群體的需求 ， 加 重 災 害 沖 擊 （Tanzi，1995；Bardhan 和Mookherjee，2000）。

綜上所述，學術界對于何種水利事權配置模式更有利于災害治理并沒有一致觀點，高層級和低層級政府管理的水利項目各有優(yōu)勢，理論上都能發(fā)揮災害治理效應，但究竟何者的效應更強，需要借助實證評估。

三、研究設計

（一）模型設定和變量說明

本文利用我國省級地區(qū)面板數據，考察省域內各層級水利項目投資的災害治理效應，首先構建常規(guī)計量回歸模型，如式（1）所示：

在模型（1）中，下標i 表示省級地區(qū)，t 為年份。Disaster 表示農業(yè)受災程度，為識別不同層級水利投資項目對不同強度常規(guī)災害的防御效應差異，分別使用農作物“受災面積”和“成災面積”作為被解釋變量，前者指本行政區(qū)域內因災減產1 成以上的農作物播種面積，后者則是減產3 成以上的播種面積。本文沒有使用“絕收面積”，主要考慮到造成絕收的災害沖擊一般是超出水利設施應災能力的巨型災害。由于多數水利工程兼具防御不同自然災害的作用，例如，水庫既發(fā)揮著重要的防洪作用，也是抵御旱災的關鍵水利設施，因此，被解釋變量是受各類自然災害影響加總的受災面積和成災面積。Inv 為關鍵解釋變量，即省域內各層級水利項目投資率，上標P 刻畫了按行政管理隸屬關系區(qū)分的省、市、縣三個層級，因此，解釋變量包括省級水利項目投資率、市級水利項目投資率和縣級水利項目投資率。本文沒有使用各層級水利項目投資占比作為解釋變量，主要是考慮到投資占比是一個相對份額，其含義不如投資率直觀，例如縣級項目投資占比上升，既有可能是縣級項目投資上升，也可能是其他層級項目投資下降所致。

X 為一組控制變量，根據本文研究目的并參考已有相關實證文獻（高琳，2022；郭珍，曾福生，2014；謝永剛等，2012；陳煌等，2012），我們選取了社會資本投資率、農作物播種面積、一產產值占比、人口密度以及衡量當年氣候條件的一組變量（包括用省會城市氣溫表征的地區(qū)夏季平均氣溫（6 月—8 月）和冬季平均氣溫（上年12 月當年1 月—2 月）、夏季降水量）。模型控制了地區(qū)—年份固定效應，以捕捉不隨時間變化的地區(qū)個體因素和不同地區(qū)的時間趨勢。固定效應一定程度削弱了遺漏變量問題，但模型仍可能存在反向因果問題，即災害沖擊可能促使政府加大水利投資。為消除反向因果，對水利投資率變量取滯后2 期。考慮到一些水利工程特別是大型工程需要一年以上的建設期甚至更長時間才能交付使用，水利投資變量取滯后期也是有必要的。一產產值占比也取滯后2 期，其他控制變量仍取當期值。最后，為削弱樣本極端值對估計結果的嚴重干擾，各絕對規(guī)模變量取自然對數值。

（二）數據來源和描述

回歸分析中的省級地區(qū)樣本是除京津滬、西藏之外的27 個省級地區(qū)，剔除三個直轄市是因為他們主要是城市經濟體系，農業(yè)產值占比明顯小于其他省份。剔除西藏則是因為西藏的水利投資率大大高于其他省域，視為異常值。根據第二部分對政策背景的梳理，本文解釋變量的樣本時間選在2000 年—2017 年，這一時期水利投資快速增長，且不同層級水利投資事權結構存在明顯變化。我們綜合了多個數據源構造了各變量，其中，水利投資數據來源于《中國水利（統(tǒng)計）年鑒》，農作物受災面積和成災面積數據來源于《中國農村統(tǒng)計年鑒》，農作物播種面積來源于《中國農業(yè)年鑒》，省會城市的月度氣溫數據來源于《中國氣象年鑒》，各地區(qū)年度降水量來源于《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》，其他變量數據來源于《中國統(tǒng)計年鑒》。表1 是各變量的描述性統(tǒng)計特征。

表1 變量的描述性統(tǒng)計特征

四、實證分析結果

（一）基準回歸

表2 報告了基準回歸結果。表中第1 列顯示，省級和縣級水利項目投資都能顯著降低農作物受災面積，但中間層級的市級項目沒有顯著影響，顯示發(fā)揮災害治理效應的水利投資項目要么是基層的小型水利項目，要么是受益范圍較大的省級項目。這一結果與理論預期確實是吻合的，縣鄉(xiāng)基層政府負責的水利項目能夠發(fā)揮本地信息優(yōu)勢，對小范圍局部災害沖擊的響應能力強，而省級項目在應對波及范圍較廣的災害沖擊上更具優(yōu)勢。需要注意的是，市級水利項目投資沒有發(fā)揮顯著災害治理效應并不意味著沒有價值，它們仍然在農業(yè)生產、生活供水等方面發(fā)揮著重要作用。

從作用強度來看，縣級水利項目投資的邊際效應明顯強于省級項目投資，而且在統(tǒng)計上也更為顯著。控制其他因素不變，縣級水利項目投資率增加1個百分點，農作物受災面積下降40.4%，省級項目投資率增加1 個百分點，農作物受災面積下降24.5%。影響效應明顯，不過考慮到水利投資率本身就較低，例如縣級項目投資率的樣本均值只有0.41%，為此，可以觀察水利項目投資率增加1 個標準差的影響效應。具體地，縣級、省級水利項目投資率各增加1 個標準差，分別有助于農作物受災面積下降17%（40.4%×0.42）和 7.4%（24.5%×0.30），影響頗為可觀，說明地方水利投資項目的確發(fā)揮著非常重要的災害治理效應。

考察水利投資對成災面積的影響時（第2 列），縣級水利項目仍具有顯著的災害治理效應，但省級項目失去了統(tǒng)計顯著性。數據顯示在應對稍高強度災害沖擊時，縣級水利項目仍優(yōu)于省級項目。這也說明，絕大多數常規(guī)自然災害并沒有在省域范圍形成系統(tǒng)性破壞，即便是災害強度有所上升，仍然具有局部災害特征。需要特別說明的是，省級水利項目影響不顯著，并不意味著它們就沒有作用，這些項目對于工農業(yè)生產及居民生活仍發(fā)揮著重要作用。

表2 省以下水利投資事權配置的災害治理效應（基準回歸）

表3 層級交互效應檢驗

（二）層級交互效應

回歸分析表明，至少在應對低強度常規(guī)災害沖擊上，縣級水利項目和省級水利項目都能發(fā)揮災害治理效應，那么，這兩級水利項目是互補還是替代的關系？為識別兩者的互動機制，本文構建了縣級水利項目投資率與省級水利項目投資率的交互項進行回歸，結果如表3 所示。交互項的估計系數為正，表明省、縣兩級水利項目投資存在一定的替代關系，即隨著省級項目投資率的上升，縣級水利項目的災害治理效應隨之下降。

以表3 第1 列估計結果為例，此時縣級水利項目投資率的邊際效應為“-0.469+0.192×省級水利項目投資率”。我們運用stata 軟件繪制了95%置信區(qū)間下依賴于省級項目投資率的縣級投資邊際效應，如圖3 所示?？梢钥吹?，當省級水利項目投資率小于0.75 時，縣級水利項目投資始終能夠顯著削減農作物受災面積，且邊際效應隨著省級投資強度的上升而下降。在本文樣本數據中，省級水利項目投資率的90%分位數為0.48、95%分位數為0.78，因此，僅對于省級水利投資率相對很高的5%極少數樣本而言，縣級水利投資的災害治理效應不顯著?？梢姡m然省、縣兩級水利投資的災害治理效應是替代的，但省級項目對縣級項目的替代很有限，無法通過大規(guī)模增加省級水利項目投資，達到和縣級水利項目投資一樣的災害防御效果。換言之，確保充足的縣級水利項目投資仍然是第一位的。

圖3 縣級水利項目投資依賴于省級項目投資的邊際效應

（三）穩(wěn)健性分析：雙重差分模型估計

本文第二部分的政策背景分析已經揭示，2008年前后縣級水利項目投資強度出現(xiàn)系統(tǒng)性變化，這種變化主要是國家當時應對經濟危機而啟動的基礎設施投資擴張計劃驅動的，對于提升災害治理能力來講，該事件是未預料的，具有較強的外生沖擊特征。據此可構建政策沖擊變量，定義為“2009 年虛擬變量”，即2009 年開始取值為1，此前年份取值為0。由于2009 年后投資規(guī)模大幅擴張的主要是縣級水利項目投資，因此構建縣級水利項目投資率與“2009年虛擬變量”的交互項，采用強度雙重差分模型進行估計。預期政策沖擊推動的水利投資擴張會放大水利投資的風險防御效應，交互項估計系數應為負。以農作物受災面積情形為例的估計結果報告在表4。結果的確顯示，縣級水利項目投資與政策沖擊變量的交互項估計系數顯著為負，表明在受高強度的政策沖擊后，縣級水利投資率高的地區(qū)比投資率低的地區(qū)更有力地發(fā)揮了災害治理作用。雙重差分估計進一步證實了我們的實證分析結果。

表4 縣級水利項目投資的災害治理效應(雙重差分估計)

五、作用機制分析

實證結果證實了在省以下三級水利項目投資中，縣級水利項目投資具有最強且穩(wěn)健的災害治理效應。本節(jié)進一步分析其作用機制。鑒于已有研究已經證實，水利設施是發(fā)揮防災減災作用的關鍵載體，因此，我們只需識別水利投資對水利設施數量的影響。①實際上，水利設施發(fā)揮防災減災的作用可分解為數量效應和質量效應，但水利設施的質量難以測度，本文僅考察數量效應。本文重點考察三類水利設施數量：水庫容量（萬立方米）、達標堤防長度（公里）和節(jié)水灌溉設施數量（萬套）。其中，水庫是最為重要的水利設施，兼具防汛防臺風防旱等多種作用，堤防主要應對洪澇災害，節(jié)水灌溉設施在發(fā)揮節(jié)水作用的同時提升農業(yè)防旱抗旱能力。接下來以農業(yè)受災面積情形為例進行作用機制檢驗。回歸結果報告見表5。

回歸顯示，縣級水利項目投資均增加了水庫、達標堤防和節(jié)水灌溉設施三種設施的供給數量，但作用效果有所不同。其中，對提升達標堤防長度的作用最顯著，對提升水庫容量的作用相對最弱，僅在10%的統(tǒng)計水平上顯著。從影響效應上來看，控制其他因素不變，縣級水利項目投資率提升1 個百分點，達標堤防長度可以增加0.33%，節(jié)水灌溉設施數量增加0.1%，水庫庫容也增加0.1%。

考慮到我國水庫存在大、中、小三種類型，對此進一步考察了縣級水利項目投資對三類水庫庫容的影響。從表6 報告的回歸結果來看，縣級水利項目投資主要促進了小型水庫庫容的增加，而對大中型水庫特別是對中型水庫庫容沒有顯著影響。這是符合事實的，因為小型水庫受益范圍較小，大多屬于縣級水利事權，而大中型水庫主要是高層級政府事權。

表6 縣級水利項目投資災害治理效應的作用渠道

六、研究結論

本文基于省級地區(qū)樣本數據，綜合利用面板數據雙向固定效應模型和強度雙重差分模型，評估了水利投資放權如何影響災害治理能力。研究表明：（1）省市縣三級地方水利項目投資的災害治理效應存在顯著差異，其中，省、縣兩級水利投資項目均能顯著削弱災害沖擊，而中間層級的市級項目效果不明顯，這主要是因為縣鄉(xiāng)基層政府管理的水利項目在應對小范圍災害沖擊上具有更強的響應能力，省級水利項目在應對波及范圍較廣、沖擊力度較大的災害沖擊上則更具優(yōu)勢，市級水利項目在以上兩方面相對都要更弱；（2）從作用強度來看，縣級水利項目削弱災害沖擊的邊際效應要強于省級項目，省、縣兩級水利項目存在一定替代關系，但省級項目對縣級項目只能形成有限替代；（3）從作用機制來看，縣級水利項目通過顯著增加達標堤防、節(jié)水灌溉設施和小型水庫的供給數量，發(fā)揮災害治理效應。

本文研究揭示，水利投資放權能夠增強基層政府災害響應能力，從而較好地應對常規(guī)災害和局部災害沖擊，增強災害治理能力，縣鄉(xiāng)基層政府應堅持不懈地加強本地水利工程建設管理，特別是要高度重視堤防、水庫等關鍵水利工程管理，做到質量、安全、效益相統(tǒng)一，中央政府通過轉移支付加強基層政府水利投資履職保障，筑牢水安全防范的第一道屏障。與此同時，我們要看到，在全球變暖大背景下，洪水、干旱、高溫、臺風等極端天氣和氣候事件頻繁發(fā)生，形成了高強度、大范圍的巨型災害沖擊。這仍然需要高層級政府，特別是中央政府承擔必要的重大水利項目投資建設責任，并對現(xiàn)有全國性和區(qū)域性重大水利工程進行及時修復改造，確保對高強度、波及范圍廣的重大自然災害風險形成有效防御。只有這樣，才能同時發(fā)揮中央和地方兩個方面的積極性，從而更好地統(tǒng)籌發(fā)展和安全，為推進中國式現(xiàn)代化筑牢安全屏障。