梁婧祎，梁 健，李 磊

（1. 重慶欣榮土地房屋勘測技術研究所有限責任公司，重慶 400074；2. 重慶市勘查規(guī)劃設計有限公司，重慶 400074；3. 重慶市規(guī)劃和自然資源調(diào)查監(jiān)測院，重慶 400074）

2008年，“地票”改革試驗在重慶市拉開序幕，其本質(zhì)是為解決高速城鎮(zhèn)化進程中建設用地擴張與耕地保護矛盾而產(chǎn)生的一項重要制度創(chuàng)新。十余年來，“地票”制度的實施為重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地指標、落實耕地保護責任作出了巨大貢獻，也在一定程度上實現(xiàn)了農(nóng)民對土地增值利益的分享[1]。按照新修訂的《中華人民共和國土地管理法》以及國土空間規(guī)劃的總體要求，在2020—2035年規(guī)劃期中，國家將繼續(xù)采用約束性控制指標機制來實現(xiàn)對土地資源的綜合管控，協(xié)調(diào)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中建設擴張與資源環(huán)境保護間的矛盾關系依然是未來規(guī)劃和自然資源管理工作的首要任務，新時期亟待進一步深化推進“地票”制度改革，持續(xù)發(fā)揮“地票”在資源配置方面的優(yōu)勢作用[2]。本文基于自然資源部關于國土空間規(guī)劃的相關政策要求，分析了“地票”在新一輪規(guī)劃期中的功能定位，探討了國土空間規(guī)劃體系下“地票”的產(chǎn)生落地布局及運行規(guī)則，為建立“地票”與國土空間規(guī)劃銜接機制和實施路徑提供參考。

1 “地票”制度的內(nèi)涵

1.1 “地票”的差異化特征

2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出“鼓勵農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”。自此原國土資源部開始在全國范圍內(nèi)推進城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”政策。重慶“地票”制度產(chǎn)生于“增減掛鉤”，本質(zhì)是將農(nóng)村低效土地轉化為城市建設可利用的發(fā)展空間，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及一體化建設[3-4]?！暗仄薄敝贫鹊膭?chuàng)新源于其兩個差異化特征：一是“地票”實現(xiàn)了“增減掛鉤”指標的票據(jù)化管理，通過公開拍賣、價高者得的方式進行交易及跨區(qū)域使用，市場化的配置機制使“地票”真正成為農(nóng)村建設用地流轉的載體，而當時“增減掛鉤”指標仍主要是通過行政手段由政府直接進行配置；二是“地票”針對當時含糊不清的農(nóng)村建設用地產(chǎn)權狀況進行了確權分置，明確了擁有所有權的集體經(jīng)濟組織與擁有使用權的農(nóng)戶個人間的利益分配比例，使農(nóng)民最大程度地參與了土地增值收益的分享，實現(xiàn)了農(nóng)村集體土地發(fā)展權價值的回歸[5-7]。

1.2 “地票”與規(guī)劃管理的關系

“地票”與規(guī)劃管理存在正向促進、反向制約的關系。一方面，“地票”制度以實施用途管制為核心，以落實規(guī)劃為基礎，將城鄉(xiāng)用地雙向外延式的擴張模式轉變?yōu)橐员P活存量建設用地為主、城鄉(xiāng)建設用地總量不增加的用地模式，促進了建設用地的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，有效助推了國土空間規(guī)劃用地總量控制目標的實現(xiàn)。此外，“地票”具備規(guī)劃指標與規(guī)劃用地空間的區(qū)域騰挪功能，通過市場機制引導土地資源的高效配置和布局優(yōu)化，增強了土地要素的流動性，極大提升了規(guī)劃實施的靈活性和傳導效率[8]。因此，對于規(guī)劃而言，“地票”制度是增強規(guī)劃彈性、促進規(guī)劃實施的重要政策工具。另一方面，《重慶市地票管理辦法》規(guī)定了“地票”運行各個環(huán)節(jié)均以符合規(guī)劃為前置條件，“地票”來源的范圍要求在規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設用地擴展邊界以外，“地票”落地使用的范圍要求在規(guī)劃的允許建設區(qū)或有條件建設區(qū)域內(nèi)，這對于“地票”而言是規(guī)劃空間上的制約，在其運行過程中起到了引導和管控的作用。

2 “地票”在新一輪規(guī)劃期的功能定位

2.1 城鄉(xiāng)建設用地優(yōu)化配置功能

《重慶市地票管理辦法》規(guī)定，農(nóng)村建設用地復墾為耕地后產(chǎn)生新增建設用地指標，具有與國家下達的新增建設用地計劃指標相同的功能?！暗仄薄敝贫葘嵤┮詠恚诔青l(xiāng)建設用地優(yōu)化配置、保障城鎮(zhèn)化進程中用地需求方面發(fā)揮了重要作用，有效提升了土地資源的配置效率，為上一輪規(guī)劃期內(nèi)重慶經(jīng)濟社會的高速發(fā)展提供了助力。隨著全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略和共建“一帶一路”倡議、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈一體化發(fā)展戰(zhàn)略的實施，可以預測全市重點優(yōu)勢發(fā)展區(qū)域的新增建設用地需求與國家下達的用地指標還將存在較大缺口。2035年規(guī)劃目標中重慶市戶籍城鎮(zhèn)化率將從現(xiàn)狀的66%提升到80%左右；在新型城鎮(zhèn)化持續(xù)穩(wěn)步推進的背景下，農(nóng)村存量建設用地閑置、荒廢的情況將進一步加劇。因此，在國家更加嚴格的用地總量指標管制要求下，新一輪規(guī)劃期內(nèi)需要“地票”持續(xù)發(fā)揮城鄉(xiāng)建設用地優(yōu)化配置功能，通過市域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)建設用地指標的遠距離、大范圍空間置換，陸續(xù)消化和盤活農(nóng)村存量閑置土地，緩解城市建設用地供應緊張局面，持續(xù)提升土地資源要素的流動性和配置效率，為重慶實現(xiàn)“兩地”“兩高”戰(zhàn)略目標提供制度保障。

2.2 耕地保護功能

“地票”采取“先造地、后用地”的運行模式，以復墾補充耕地作為城市建設占用耕地的硬性前置條件，只有在其質(zhì)量檢驗合格后才能向市級自然資源部門申請確認并核發(fā)城鄉(xiāng)建設用地掛鉤的“地票”。相較于增減掛鉤“先占后補”的模式，“地票”能更好地落實耕地“三位一體”保護。此外，“地票”的經(jīng)濟補償機制充分調(diào)動了農(nóng)民對廢棄宅基地復墾的積極性，客觀上為落實耕地“占補平衡”補充了更多的后備資源[9]。“地票”制度實施以來，重慶市每年通過復墾閑置建設用地新增優(yōu)質(zhì)耕地近3 萬畝，在保障區(qū)域糧食安全、實現(xiàn)耕地保護責任目標方面發(fā)揮了重要作用。從2021年國家公布的第三次全國國土調(diào)查（簡稱“三調(diào)”）數(shù)據(jù)來看，近年來由于農(nóng)業(yè)結構調(diào)整、國土綠化、建設占用等原因，全國耕地總規(guī)模仍呈持續(xù)減少趨勢。為守住18 億畝耕地紅線，2022年國家把耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護目標任務足額帶位置逐級分解下達，作為剛性指標實施嚴格考核、一票否決、終身追責。目前，自然資源部下達的2035年耕地保護目標已十分接近各地現(xiàn)狀耕地數(shù)量，地方政府耕地保護的壓力較大，新一輪規(guī)劃期內(nèi)的耕地保護形勢更為嚴峻，在此背景下“地票”的耕地保護功能價值將進一步凸顯。

2.3 生態(tài)涵養(yǎng)功能

重慶市從2018年開始探索拓展“地票”的生態(tài)功能，在堅持最嚴格耕地保護制度的前提下，因地制宜推進農(nóng)村閑置、廢棄建設用地復墾為林地、草地等生態(tài)用地，截至2022年年底，全市已累計復墾形成生態(tài)類“地票”6589 畝。國土空間規(guī)劃將生態(tài)保護紅線作為“三線”管控中的一條重要控制線，紅線范圍內(nèi)將嚴格實行分級分類管控，自然保護地核心保護區(qū)禁止一切人為活動，其他區(qū)域僅允許開展對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。生態(tài)保護紅線的管控要求體現(xiàn)了新時期國家對生態(tài)環(huán)境保護的重視程度，在重慶長江上游重要生態(tài)屏障建設過程中，“地票”的生態(tài)涵養(yǎng)價值將得到進一步體現(xiàn)。通過實施“地票”制度，引導農(nóng)戶進行生態(tài)搬遷，有序退出自然保護地核心保護區(qū)，可以減少人為活動對生態(tài)環(huán)境的破壞和干擾。同時，按照因地制宜的原則，將自然保護地及生態(tài)保護紅線核心區(qū)、退耕還林區(qū)域、地形坡度大于25°區(qū)域復墾為林地、草地、濕地等生態(tài)用地，也可以提升因實施“地票”帶來的生態(tài)效益，充分體現(xiàn)“地票”的生態(tài)價值。

2.4 用地約束功能

“地票”的用地約束功能體現(xiàn)在兩個方面。一是“地票”交易通過市場機制實現(xiàn)了建設用地指標優(yōu)化配置，使建設用地向土地級差收益高的區(qū)位布局，引導農(nóng)民向小城鎮(zhèn)和集中居住區(qū)相對集中，加大了農(nóng)村建設用地單位面積的資本投入，使土地承載力和集約利用程度得到了提升[10]。二是重慶市規(guī)定新增經(jīng)營性建設用地、部分違法用地必須使用“地票”產(chǎn)生的新增建設用地指標，由于“地票”相對于計劃指標更加昂貴，客觀上增加了經(jīng)營用地和違法用地的使用成本，倒逼用地單位向集約用地轉型，也在一定程度上遏制了違法用地的產(chǎn)生。新時期我國的土地利用將逐步進入到存量時代，人地矛盾依然是規(guī)劃管控中的核心矛盾，如何在不影響發(fā)展的前提下減少增量將成為地方政府必須解決的問題，新一輪規(guī)劃期亟待“地票”持續(xù)發(fā)揮在引導建設用地合理布局、土地集約利用、限制違法用地等方面的作用。

2.5 促進鄉(xiāng)村振興功能

鄉(xiāng)村振興是當前國家的重大發(fā)展戰(zhàn)略，也是國土空間規(guī)劃的歷史任務和時代責任?！吨貞c市地票管理辦法》規(guī)定，農(nóng)戶宅基地復墾獲得收益的15%分配給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)村集體建設用地復墾也得到一定的“地票”收益，這部分收益可以為農(nóng)田水利、農(nóng)村道路、衛(wèi)生設施、垃圾處理等農(nóng)村基礎設施的建設提供資金保障?！吨貞c市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》中強調(diào)，農(nóng)村建設用地復墾產(chǎn)生的用地指標要優(yōu)先滿足農(nóng)村發(fā)展的建設用地需求，這些指標也可以為鄉(xiāng)村振興過程中農(nóng)村新型社區(qū)建設、農(nóng)村公益性事業(yè)建設、農(nóng)村民辦企業(yè)發(fā)展等解決用地問題，“地票”未來將逐步成為農(nóng)村新增建設用地指標的重要來源[11]。

3 國土空間規(guī)劃體系下“地票”的產(chǎn)生和落地

3.1 “地票”的產(chǎn)生與交易

2008年至2022年，重慶農(nóng)村土地交易所已累計交易“地票”36.9 萬畝。根據(jù)新一輪規(guī)劃的人口預測，到2035年規(guī)劃期末全市農(nóng)村戶籍人口在1260 萬至1500 萬人，相比于2020年，農(nóng)村戶籍人口現(xiàn)狀為1738 萬人，可能退出農(nóng)村宅基地的潛在人口為238 萬至478 萬人。參照當前重慶市農(nóng)村建設用地人均137 m2標準進行測算，到2035年，農(nóng)村建設用地復墾潛力下限值為49 萬畝，上限值為98 萬畝，理論上可以滿足規(guī)劃期內(nèi)“地票”產(chǎn)生交易的需要。為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，市級國土空間規(guī)劃中構建了3 類13 條鄉(xiāng)村振興示范帶，明確了全市7500 個行政村發(fā)展類型。其中，集聚提升類村莊發(fā)展類型為引導人口居住適度集中，通過“拆、改、建、復”綜合整治騰挪用地指標，保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求；城郊融合類村莊發(fā)展類型為促進城鄉(xiāng)基層設施互聯(lián)互通共建共享，逐步向新型農(nóng)村社區(qū)轉變；特色保護類村莊發(fā)展類型為劃定保護區(qū)域和建設控制地帶，防止大拆大建；拆遷撤并類村莊發(fā)展類型為村拆遷撤并與新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結合，促進農(nóng)民轉移就業(yè)。因此，在農(nóng)村閑置、廢棄建設用地等復墾資源相對充足的前提下，新一輪規(guī)劃期內(nèi)制定農(nóng)村建設用地復墾和“地票”交易計劃時，要統(tǒng)籌考慮村莊發(fā)展規(guī)劃指引、農(nóng)民復墾意愿、扶貧搬遷、地災避讓等因素，合理確定“地票”產(chǎn)生布局的優(yōu)先級。相同條件下，建議可以按照拆遷撤并類村莊＞集聚提升類村莊＞城郊融合類村莊＞特色保護類村莊的優(yōu)先順序實施“地票”產(chǎn)生交易計劃。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃及村莊規(guī)劃層面，建議進一步明確農(nóng)村建設用地減少的規(guī)模和空間布局，明確規(guī)劃期一定年限內(nèi)的農(nóng)村建設用地減少的時序計劃安排，逐步強化規(guī)劃中期實施評估對農(nóng)村建設用地減少的考核和評估，確保國土空間規(guī)劃對復墾的實施安排落到實處。

3.2 “地票”落地使用

《重慶市地票管理辦法》《關于貫徹落實〈重慶市地票管理辦法〉有關事項的通知》規(guī)定，新增經(jīng)營性建設用地及部分違法用地必須使用“地票”，其他新增建設用地可以使用“地票”[12-14]。從2008年至今的“地票”產(chǎn)生及使用情況來看，目前仍有大量存量“地票”未落地，整體上呈現(xiàn)供大于求的現(xiàn)狀。從空間分布特征來看，“地票”運行存在來源區(qū)和落地區(qū)空間錯位的現(xiàn)象，全市“地票”超過70%來源于渝東北、渝東南地區(qū)，但兩地區(qū)落地使用的“地票”不超過5%，與兩地區(qū)經(jīng)濟和新增建設用地占比并不相稱。因此，在新一輪國土空間規(guī)劃區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標和要求下，“地票”落地使用環(huán)節(jié)還需要進一步完善。

一是國土空間規(guī)劃本身實現(xiàn)了對原有土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等的整合，是全域全地類全要素的“多規(guī)合一”，未來“地票”產(chǎn)生和落地應嚴格以規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間為統(tǒng)籌計劃、實施的依據(jù)和指引[15]。二是應進一步加強規(guī)劃對“地票”使用的差異化引導，結合第七次全國人口普查（簡稱“七普”）、“三調(diào)”以及地方發(fā)展特色等實施有針對性的“地票”差異化使用政策。例如，兩地區(qū)部分區(qū)縣“七普”人口呈減量趨勢，但旅游業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，旅游相關用地需求較大，應鼓勵“地票”指標對推動該地區(qū)鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展項目的支持。三是在國家嚴控新增建設用地、強化資源環(huán)境保護的大背景下，應考慮適當擴大“地票”使用范圍，將占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護地的一般用地項目，以及所有符合條件可補辦用地手續(xù)的違法用地均納入強制使用“地票”范圍。收緊國家下達計劃指標，既可以平衡當前的“地票”供需關系，也可以為更好地落實國土空間規(guī)劃下的耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（簡稱“三線”）管控要求提供助力[16]。

4 “地票”在國土空間規(guī)劃體系下的運行規(guī)則

現(xiàn)行的《重慶市地票管理辦法》規(guī)定，“地票”運行需符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，“地票”指標可以在土地利用總體規(guī)劃中的允許建設區(qū)和有條件建設區(qū)中使用。但國土空間規(guī)劃體系不再單獨編制土地規(guī)劃，也不再采用允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、限制建設區(qū)和禁止建設區(qū)來實施用途管制分區(qū)，國土空間開發(fā)保護格局由“三線”進行管控。因此，在國土空間規(guī)劃體系下，“地票”運行必須要符合新的“三線”管控要求。

4.1 “地票”產(chǎn)生應遵守的規(guī)劃邊界

一是根據(jù)現(xiàn)行的《重慶市地票管理辦法》，擬實施“地票”復墾的地塊應在土地規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地擴展邊界及能源、交通、水利等工程設施用地范圍外。從規(guī)劃銜接的角度考慮，國土空間規(guī)劃體系下，產(chǎn)生“地票”的地塊同樣應位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和規(guī)劃的能源、交通、水利等工程用地范圍外，為城鎮(zhèn)建設發(fā)展和基礎設施建設預留發(fā)展空間。二是按照當前拓展生態(tài)“地票”功能的總體要求，“地票”產(chǎn)生時，生態(tài)保護紅線、規(guī)劃的退耕還林區(qū)域，以及地形坡度大于25°區(qū)域內(nèi)的建設用地，應強制復墾為生態(tài)“地票”，后續(xù)不作為耕地管理和使用。

4.2 “地票”落地應遵守的規(guī)劃邊界

現(xiàn)行《重慶市地票管理辦法》規(guī)定，“地票”指標可以在土地規(guī)劃確定的允許建設區(qū)和有條件建設區(qū)內(nèi)使用，但國土空間規(guī)劃中用途管制要求存在較大變化，未來的“地票”落地使用有以下兩種思路。第一種是僅考慮規(guī)則銜接，在新的規(guī)劃體系下“地票”可以在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設區(qū)和彈性發(fā)展區(qū)內(nèi)落地使用。但由于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界側重于城鎮(zhèn)建設發(fā)展需求，“地票”若只落地在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，不能為鄉(xiāng)村建設發(fā)展騰挪空間和指標，無法滿足落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的切實需要。第二種是統(tǒng)籌考慮新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等實際需求，在上述規(guī)則外，增加農(nóng)村地區(qū)自用類“地票”可落地在村莊規(guī)劃的建設用地范圍及彈性用地區(qū)域。此外，對于生態(tài)保護紅線與耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線外區(qū)域，可以進一步梳理飲用水源地、國家公益林等其他約束紅線，通過建立正負面清單，細化可使用“地票”的項目規(guī)劃分區(qū)，擴大“地票”落地使用范圍。

4.3 “地票”運行與規(guī)劃管理銜接要求

現(xiàn)階段“地票”在產(chǎn)生落地過程中，還存在與規(guī)劃實施不同步、銜接不足等問題，在國土空間規(guī)劃體系下，需要動態(tài)跟蹤“地票”全流程運行狀況，建立規(guī)劃空間調(diào)整對“地票”的更新管理機制。一是完善“地票”入庫管理方式?！暗仄薄碑a(chǎn)生落地情況應及時納入國土空間規(guī)劃“一張圖”平臺進行統(tǒng)籌管理，在規(guī)劃“一張圖”中建立“地票”專項圖層，動態(tài)更新“地票”產(chǎn)生來源和落地使用的空間矢量范圍，實現(xiàn)“地票”運行全流程可視化，同時也為“地票”指標核銷、歷史節(jié)余指標整合利用、精細化管理等提供支撐[17]。二是建立“地票”與現(xiàn)狀、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的聯(lián)動機制。每年年底將“地票”專項圖層中的變化信息納入年度國土變更調(diào)查，編制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌平衡方案，提出國土空間規(guī)劃修改方案，推動“地票”指標引起的要素流動在現(xiàn)狀及規(guī)劃層面動態(tài)更新入庫。三是改進“地票”落地使用核銷方式。在“地票”專項圖層中設立憑證唯一代碼字段，在“地票”使用后，依據(jù)唯一代碼對指標數(shù)量、落地的空間范圍同步進行核銷，轉變之前單獨進行數(shù)量核銷的管理模式。

5 結語

“地票”具備流量指標的特性，是新形勢下推進存量與減量規(guī)劃的重要手段，也是增強規(guī)劃彈性、促進規(guī)劃實施的重要政策工具，在新一輪規(guī)劃期里需要“地票”進一步發(fā)揮用地指標優(yōu)化配置、耕地保護、生態(tài)涵養(yǎng)、用地約束、鄉(xiāng)村振興等多方面的復合作用。國土空間規(guī)劃是“地票”運行的龍頭，未來“地票”的產(chǎn)生及落地布局應當依據(jù)各個階段的規(guī)劃目標進行合理統(tǒng)籌，“地票”運行各個環(huán)節(jié)也需要符合“三線”管控的總體要求[18]。此外，目前正在搭建的國土空間規(guī)劃“一張圖”平臺可作為未來“地票”運行與規(guī)劃銜接的重要端口，有望徹底解決“地票”與規(guī)劃實施不同步等問題。