許茹婷

隨著政府財政透明度的不斷提升，近幾年我國行政事業(yè)單位開始全面投入到內控建設工作中，希望通過有效內部控制來加強內部管理，確保內部管理水平能夠與財政投入水平相適應。但由于各單位開展內控建設的時間比較短，實踐經驗明顯不足，有關理論研究也相對滯后，因此內控建設的實際效果往往并不理想。

行政事業(yè)單位具有行政管理或社會服務職能，其管理模式往往都是自上而下的，通過上級主管部門執(zhí)行的經濟審核、會計核算規(guī)范等管理措施，推動各單位職能有效落實，單位內部控制所發(fā)揮的作用則相對較小。財政部在近十年間已經陸續(xù)發(fā)布了一系列有關行政事業(yè)單位內部控制的政策文件，希望能夠面向現代化國家治理體系，有序推進相關內控建設工作，幫助各單位構建起完善的內部控制體系，但從目前來看，很多單位的內控工作實際效果卻仍然不夠理想。圍繞內控建設的現實問題與應對策略展開深入探究，則是改變這一現狀的有效途徑。

一、行政事業(yè)單位內控建設存在的問題

（一）控制環(huán)境相對較差

從現代企業(yè)經營管理的視角來看，內部控制工作的有效實施，必須要以良好的控制環(huán)境作為基礎支撐，只有在內部治理結構、組織機構設置、企業(yè)文化、反舞弊機制等各項內控環(huán)境影響因素均達到一定標準的情況下，內控工作才能夠順利推進下去，并使內控目標真正得以實現。然而在行政事業(yè)單位的內控建設過程中，由于行政事業(yè)單位通常并不以盈利為直接目的，只需將自身行政管理職能或社會服務職能落實到位即可，因此有關管理人員通常風險意識不足，忽視職能履行過程中所可能產生的風險，單位內部控制環(huán)境受到直接影響。例如有些單位在設置組織機構時，對組織機構職能履行情況與社會服務質量間的關系缺乏清晰認知，未能從全局視角出發(fā)，對各組織機構的權責進行合理分配，而是僅關注單一組織機構的職能履行需求，很容易出現內部不同組織機構間權責劃分不清的情況，給自我調整、約束、規(guī)劃、評價等內控活動帶來困難。還有些單位則存在著內部審計工作獨立性不足的問題，并未單獨設置內部審計機構，有時甚至連審計工作都需要由非專業(yè)人員來完成，多為財務人員，即便能夠嚴格按照內部審計制度來執(zhí)行各項審計工作，也同樣難以發(fā)現、解決深層次問題。

（二）信息溝通效率不高

無論是企業(yè)還是行政事業(yè)單位，要想保證內部控制工作的有效性，就必須要建立起靈活、系統(tǒng)的信息溝通機制，確保內部各部門或內外部之間能夠實現有效溝通，并將信息共享的效率提升至較高水平。但需要注意的是，由于行政事業(yè)單位的內外部內控相關信息溝通，基本都是以政務公開、黨務公開、財務信息公開為主，其信息公開方式又比較傳統(tǒng)，如新聞發(fā)布會、官方新聞媒體、辦事窗口等，因此能夠獲知公開信息的公眾實際上并不多，對實現內控目標的幫助也比較有限。另外，從內部溝通的角度來看，當前很多行政事業(yè)單位雖然取得了一定的信息化建設成果，能夠依托有關信息系統(tǒng)與軟件工具來為公眾提供社會服務，但在信息孤島等問題的限制下，內部信息共享與實時溝通仍然面臨著不小阻礙。

（三）缺少內控管理人才

內部控制作為一項系統(tǒng)工程，不僅具有流程、內容復雜的特點，同時還具有很強的專業(yè)性，無論是追求經濟效益的企業(yè)，還是以履行行政管理職能或社會服務職能為核心的行政事業(yè)單位，要想有效開展內控工作，都必須要擁有專業(yè)化的內控管理團隊，負責風險管理、預算管理等具體工作任務，以保證內部控制的科學性、合理性。然而從目前來看，由于很多單位開展內控工作的時間并不長，無論是人才引進還是人才培養(yǎng)，都尚未取得太大成果，因此實際工作中仍然面臨著專業(yè)內控管理人才不足的問題。例如有些小規(guī)模行政事業(yè)單位的人員編制相對緊張，在實行內控制度后，并未單獨設立內控管理部門，而是由辦公室、綜合處等部門負責內控工作，在這些部門需要同時負責其他工作任務的情況下，內控工作的專業(yè)性與獨立性均無法保證。還有些行政事業(yè)單位在開展內控工作后，及時設立了內部管理部門，但部門內工作人員卻大多為財務人員，或是從其他部門抽調的職工，無論是實踐經驗還是專業(yè)素養(yǎng)都有所不足，短期內同樣無法保證內控工作的專業(yè)性。

（四）風險評估難度較高

行政事業(yè)單位在履行自身職能、實現單位目標的過程中，往往會遇到很多內外部因素相互影響下產生的不確定性事件，輿情風險、財務風險、執(zhí)法風險等各類風險隱患隨之形成。由于這些風險隱患與各單位的實際業(yè)務工作密切相關，與企業(yè)經營風險相比具有很強的特殊性，因此在開展內控工作時，很多單位都面臨風險評估難度較高的問題，并不能夠準確發(fā)現可能影響自身職能履行的潛在風險隱患。例如在固定資產管理方面，有些單位采購日常辦公用品、設備或其他規(guī)模較小的資產時，仍然會通過自主采購來完成，很少會實行集中采購模式，不僅無法保證固定資產的價格合理性與質量可靠性，同時還會使資產信息的真實性受到影響，而在無法獲取真實資產信息的情況下，對于潛在資產管理風險的評估自然就會顯得異常困難。而在輿情管控方面，有些單位則存在著網絡輿情管理意識不足的問題，未能深刻認識到互聯網時代下網絡輿情的巨大影響力，對網絡上各種時事熱點的關注度也不夠高，輿情風險評估嚴重缺乏時效性，一旦有網絡輿情風險被忽略，就很容易導致網絡輿情失控，使單位或政府形象受到嚴重影響。

（五）內控制度難以落實

行政單位內部控制工作的主要目的，是要通過在內部建立起全新業(yè)務組織形式與職責分工制度的方式，實現不同部門、不同崗位間的相互制約，使其能夠以協(xié)同合作的方式規(guī)范完成各項工作任務，順利達成保護國有資產安全完整、提升社會服務質量等內控目標。然而從行政事業(yè)單位的內控建設現狀來看，由于不少單位仍存在著“重制度建設，輕制度執(zhí)行”的問題，因此其內控制度往往無法得到有效落實，很容易使內控工作流于形式。例如有些單位在根據自身情況執(zhí)行內控制度后，并未及時開展有關內部控制的宣傳教育工作，各崗位職工對內部控制的重要性仍缺乏清醒認知，往往不愿配合參與內控活動，對自身在內部控制方面的職責也不夠重視，給內控制度的施行帶來了很大阻礙。還有些單位雖然能夠明確職工配合、參與內控工作的責任，并通過持續(xù)性的思想教育、宣傳來提升其內控意識，但在自身規(guī)模、編制問題等因素的限制下，卻很難適應內部控制對崗位設置的要求，時常會出現多個崗位工作任務由同一職工負責的情況，對內控制度的落實執(zhí)行同樣比較不利。

二、行政事業(yè)單位加強內控建設的有效措施

（一）全面優(yōu)化控制環(huán)境

對于不以盈利為直接目的的行政事業(yè)單位來說，要想進一步加強內控建設，提升自身內控水平，首先就必須深刻認識到行政事業(yè)單位與企業(yè)在內控目標方面的差異性，樹立以實現公眾利益最大化為核心的內控目標，同時圍繞這一內控目標對單位內部的控制環(huán)境展開全面優(yōu)化，為各項內控工作的具體實施創(chuàng)造良好基礎條件。例如對組織機構的設置，需要充分考慮到不同組織機構間的關系以及各組織機構職能特點，并從全局視角出發(fā)，展開系統(tǒng)性的內部組織結構規(guī)劃，以“高效協(xié)作、相互制約”為基本原則，合理劃分各組織機構的職責、權限，使其各項控制活動能夠順利執(zhí)行，并發(fā)揮出應有作用。而在內部審計方面，則需要專門設立內部審計部門，直接向單位領導負責，同時選拔、抽調具有一定審計工作經驗的專業(yè)人員負責各項審計工作，對控制活動的執(zhí)行全過程及影響單位內部控制的各項因素展開深入調查分析，以保證內部審計的專業(yè)性與獨立性，確保內控工作能夠規(guī)范落實到位。

（二）完善信息溝通機制

行政事業(yè)單位內部控制雖然需要以相互制約的業(yè)務組織形式、職責分工制度為核心，但在內控工作具有長期性、系統(tǒng)性、復雜性特點的情況下，要想取得理想的內控效果，仍然需要加強單位內部各組織機構、職能部門乃至各層級職工間的信息溝通，提高單位業(yè)務工作、內部管理相關信息的傳遞效率與共享程度，使內部控制能夠與單位實際緊密聯系起來，具有更強的針對性，而在各單位的內控建設過程中，盡快建立起完善的信息溝通機制，顯然也是非常必要的。從具體措施來看，信息溝通機制的建設一方面需要從信息化建設入手，以本單位現有的各類信息系統(tǒng)為基礎，通過“互聯網+政務”服務、優(yōu)化信息系統(tǒng)功能、建立信息共享平臺等方式，為各類內控信息的及時、準確、完整收集與傳遞提供支持，最終達到擴大信息溝通機制覆蓋范圍、提高信息溝通效率的目的。而在另一方面，則需要重視基層職工與各級領導干部、管理人員間的溝通，通過定期面向基層職工組織調查問卷活動、開通職工意見征詢郵箱等方式，收集職工對單位業(yè)務工作、內部管理乃至內控工作執(zhí)行情況的反饋信息，使領導干部能夠深入了解本單位的職能履行情況、管理水平，明確當前單位內部控制的潛在細節(jié)問題，為優(yōu)化內控工作決策提供重要參考。

（三）重視專業(yè)人才培養(yǎng)

內部控制工作的有效落實執(zhí)行，必須由專業(yè)內控管理人員來完成，當前行政事業(yè)單位要想進一步加強自身內控建設，同樣還需對內控管理人才的培養(yǎng)提起足夠重視，以滿足內控工作的實際人才需求。從具體措施來看，有關單位首先需要準確把握內控工作的復雜性特點，面向風險管理、全面預算管理等不同領域的工作崗位，分別展開崗位勝任能力評估分析，并根據評估結果建立針對性的內控管理人員專業(yè)培訓體系，使各項內控工作、控制活動的人才需求均能夠得到充分滿足。其次，則是要面向單位內部干部職工定期組織內部控制專題培訓活動，宣講有關內部控制基本特征、控制要素、建設原則等方面的知識技能，同時建立與培訓活動、內部控制緊密相關的激勵機制，鼓勵廣大干部職工學習內控專業(yè)知識、嘗試參與內控工作實踐，或是與同事展開討論，結合自身工作經驗為單位內控建設建言獻策。這樣一來，不僅可以使干部職工的內控意識得到強化，提高其在實際內控工作中的配合度，同時也能夠挖掘出愿意且適合參與內控管理的職工，幫助其盡快轉型為專業(yè)的內控管理人才，進而有效緩解短期內專業(yè)人才引進的壓力。最后，行政事業(yè)單位還可以開展內控管理人才的傳、幫、帶工作，安排經過長期、系統(tǒng)培訓或實踐經驗豐富的內控管理人員，為其他轉型的內控管理人員提供工作指導，傳授各種工作技巧、方法與經驗，并指出其在實際工作中的不足，使整個內控管理團隊的整體素質水平能夠得到快速提升。

（四）強化風險管理能力

在行政事業(yè)單位的內控建設過程中，由于風險評估工作的難度與企業(yè)相比明顯更高，因此各單位要想做好內部控制工作，對自身面臨的特殊經營風險進行有效管控，還需從風險識別、分析、評估、應對等多環(huán)節(jié)入手，全面強化自身風險管理能力。例如在風險識別方面，不僅要充分考慮到行政事業(yè)單位與企業(yè)在內部控制方面的差異，同時還需要從單位業(yè)務工作特點、內部管理實際情況、時代特征等多角度出發(fā)，將本單位履行職能過程中可能會出現的風險隱患及其特征明確下來，如固定資產管理風險、網絡輿論風險等，以保證風險識別的全面性、準確性。而在風險評估方面，則需要結合不同風險隱患的特點，分別建立專門的風險評估指標體系，選取與風險生成、發(fā)展密切相關的影響因素作為評估指標，以準確判斷出各類潛在風險的發(fā)生概率及影響范圍、嚴重程度等，為后續(xù)的風險分析與風險應對處理提供依據。

（五）推動控制活動創(chuàng)新

為解決內控制度的落實執(zhí)行問題，保證內控工作的實效性，行政事業(yè)單位還需在根據本單位實際情況制定內控制度的同時，對控制活動展開積極創(chuàng)新，使其能夠在深入貫徹內控制度要求的同時，變得更具可行性、針對性。例如在單位職工對內控工作支持度不足的情況下，不僅可以通過思想教育強化職工內控意識，同時還可以通過全面預算管理、公眾外部監(jiān)督、社會服務質量評估等控制活動，將內控制度要求融入到各部門、組織機構的工作考核中，使職工能夠為了取得優(yōu)異的考核成績而積極履行自身內控責任，配合各項內控工作的展開。而在崗位設置方面，則需要嚴格遵循“不相容崗位分離”的基本原則，對職工工作崗位進行合理安排，確保不相容崗位能夠分別由不同的專業(yè)人員負責，如崗位設置受到單位規(guī)模、編制問題的限制，也可以選擇精簡單位內部組織結構，取締非必要崗位，并厘清不相容崗位間的關系，或是通過以合同制的方式聘用非編制人員、兼職人員，以免出現多個崗位由同一人兼任的情況。

結語：

當前我國行政事業(yè)單位的內控建設雖然存在著不少問題，但只要能夠準確把握《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》等國家政策文件的要求，同時從優(yōu)化單位內部控制環(huán)境、完善信息溝通機制、培養(yǎng)專業(yè)內控管理人才、強化風險管理能力、創(chuàng)新控制活動等方面入手，采取針對性的內控建設措施，就必然能夠取得理想的內控建設成果，使行政事業(yè)單位內部控制水平得到顯著提升。

（作者單位：菏澤市財政局）