付譯節(jié) 李輝

一、建設家庭公共危機應急管理體系的意義

近年來，以新型冠狀病毒肺炎（Corona Virus Disease-19，簡作COVID-19）為代表的嚴重危害社會公眾健康的重大傳染病疫情，已發(fā)展為全球性公共衛(wèi)生危機。[1]新冠疫情發(fā)生以來，由應急管理部門牽頭，形成了以應急管理部門、衛(wèi)生部門、公安部門為核心的多元應急管理協(xié)同網(wǎng)絡，在一定程度上使綜合協(xié)調(diào)和分類管理達到了動態(tài)平衡，實現(xiàn)了綜合性和專業(yè)性的統(tǒng)一。[2]但在突發(fā)公共衛(wèi)生危機面前，一些地區(qū)仍然會存在應急資源短缺、應急能力不足、約制能力有限等問題[3]；此外，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，雖然各種社會組織和群體也會積極參與到公共衛(wèi)生危機防控中來，但是它們在面臨巨大壓力沖擊時，力量卻是有限的，還需要微觀社會單元積極配合。而家庭，正是最基本的微觀社會單元，是天然的命運共同體；同時，在公共衛(wèi)生危機面前，個人和家庭是應對危機的最終主體。[4]因此，構(gòu)建以家庭為中心的公共危機應急管理體系，是對國家應急管理體系的必要補充。

家庭公共危機應急管理，是由家庭核心成員組織全部家庭成員為預防和應對公共危機而相應采取的有關(guān)減緩、準備、處置與恢復的活動。以家庭為中心的應急活動有獨特的優(yōu)勢，其具體表現(xiàn)在以下幾方面：一是，個人和家庭的目標基本統(tǒng)一；家庭中危機意識和領(lǐng)導能力較強的成員容易促使家庭內(nèi)部達成應對危機的共識，有利于減少矛盾的產(chǎn)生、實現(xiàn)家庭對公共危機的快速反應。二是，個人和家庭的行動基本趨于一致；家庭中行動能力和組織能力較強的成員會把家庭所屬資源集中到最需要的地方，每個家庭成員則會自覺服從、統(tǒng)一調(diào)配，高效并節(jié)約地利用資源。三是，個人和家庭主動參與應對公共危機，能夠幫助國家分散風險和減少損失。由于家庭應急活動具有這樣一些高效、統(tǒng)一、節(jié)約的優(yōu)點，因此在國家應急管理體系的建設過程中，必須要重視家庭這個關(guān)鍵基點，努力推進家庭公共危機應急管理體系的建設。

二、建設家庭公共危機應急管理體系所面臨的現(xiàn)實問題

家庭公共危機應急管理是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及面較廣，包括危機管理意識、危機應對能力、各項制度保障以及社會支持等。[5]我國家庭成員的應急能力水平普遍偏低、法治觀念淡薄、信息溯源與辨識能力較弱，家庭應急行動缺少制度保障和社會支持。這些問題在很大程度上阻遏了家庭公共危機應急管理體系的建立，是亟需我們重視并解決的問題。

（一）家庭成員的應急意識和應急能力水平偏低

各項調(diào)查顯示，我國社區(qū)居民家庭的應急意識和應急能力水平普遍偏低。據(jù)沈連華等對南通市城鎮(zhèn)居民家庭應急現(xiàn)狀的調(diào)查指出，僅有20.05%的調(diào)查對象對應急事件表示非常關(guān)注，大約有38.8%的調(diào)查對象會跟家庭成員討論此類事件；另外，僅有12.63%的調(diào)查對象作好了各項應急準備，約38.8%的調(diào)查對象沒有準備任何應急物品。[6]經(jīng)歷“非典”疫情后，我國家庭成員的公共衛(wèi)生危機意識在一定程度上有所增強，但仍然有大部分家庭成員思想懈怠、麻痹大意，其對公共危機的應急管理缺乏基本的關(guān)注和支持。

盡管多數(shù)家庭成員已經(jīng)通過多種渠道和形式初步了解了疫情公共危機的知識和應對技能，但大多數(shù)成員并沒有真正掌握有關(guān)抗疫的技能，尤其是在危機事件發(fā)生后不能及時采取正確的危機應對措施。由國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)布的2020年中國居民健康素養(yǎng)監(jiān)測報告顯示，傳染病防治素養(yǎng)水平僅為26.77%。[7]從應對新冠肺炎疫情來看，在疫情初期，個體對傳染病的防控缺乏正確的認知和獨立的思考，導致個體和家庭的防疫效果不理想。

（二）家庭成員應對公共危機時法治觀念較為淡薄

突發(fā)公共危機暴露出我國部分公民法治意識淡薄的問題，具體表現(xiàn)在不懂法、不信法、不守法等方面。雖然國家和地方不斷發(fā)布規(guī)范性文件強調(diào)新冠肺炎疫情防控的重要性，但是仍有部分人員不遵守疫情防控政策，如不主動報告發(fā)熱等可疑癥狀、故意瞞報漏報中高風險疫區(qū)的行程、不嚴格按照要求執(zhí)行隔離政策、拒不履行疫情信息登記、編造并傳播不實的疫情消息等；甚至有部分人員在這種特殊時期也不忘鉆法律的空子，違法大搞囤積居奇、哄抬物價、制假售假、財物詐騙等，造成了惡劣的社會影響；此外，也有一些人員在自發(fā)的防疫行動中表現(xiàn)過激，如以堆土等方式阻斷交通，以粗暴的方式對待其他群眾，破壞和諧統(tǒng)一的抗疫大環(huán)境。而對于這些也是家庭成員的人員，如果其他家庭成員依法防疫意識強，予以有效勸解，那么，則會遏止或有效避免家庭成員中的上述不良事件發(fā)生。

（三）家庭成員對危機相關(guān)信息的溯源與辨識能力較弱

此次疫情影響力極大，各個家庭的關(guān)注度和參與度均較高。目前，我國網(wǎng)民數(shù)量近9億，手機用戶數(shù)量高達15億，互聯(lián)網(wǎng)普及使家庭成員的信息來源呈現(xiàn)多樣化；其中，社交媒體軟件、網(wǎng)站、電視分別排在獲取信息方式的前三位。部分家庭成員獲取信息的時間甚至早于政府信息公開發(fā)布的時間。但由于多數(shù)家庭成員對社交媒體和網(wǎng)站的信息溯源和辨識能力較弱，故在第一時間獲取網(wǎng)絡信息時大概率會選擇相信，認為當中只有少部分是虛假或錯誤消息[8]；而這樣的疫情信息管理和網(wǎng)絡輿情的現(xiàn)狀，為不良信息的傳播創(chuàng)造了條件，進一步影響家庭對風險的研判。

（四）家庭的危機應急行動缺少制度保障和社會支持

在疫情背景下，個人和家庭等微觀主體所擁有的物質(zhì)資源非常有限，無法支撐與疫情的持久戰(zhàn)；而巨額房貸和消費支出，又進一步使家庭經(jīng)濟陷入窘境，種種壓力使家庭成員變得更加脆弱。此外，突發(fā)公共衛(wèi)生危機發(fā)生之后，出行受限，采買物資陷入困境，基本生活受到干擾；同時，個體所獲得的信息咨詢服務和情感支持也相對較少，極容易引發(fā)家庭場域的沖突與矛盾。沒有穩(wěn)定的家庭環(huán)境等于沒有建設家庭公共危機應急管理體系的基礎(chǔ)。目前對家庭這個微觀主體而言，國家針對公共危機所制定的法律法規(guī)和規(guī)章制度，只是宏觀性的指導和原則性的規(guī)定，而沒有作出具體防控措施、物資供應和財政保障等細節(jié)的規(guī)定和指導，致家庭應急行動缺少明確的、細化的制度保障，不利于家庭依法開展抗疫實踐。因此，國家、地方政府和各級組織必須要完善和發(fā)展針對家庭的保障制度和社會支持體系。

三、家庭公共危機應急管理體系建設的路徑及相關(guān)法律保障問題探討

家庭公共危機應急管理體系建設是富有挑戰(zhàn)性的工作，需要著重加強家庭成員的法治觀念，提高家庭成員的危機意識和危機管理能力，同時為家庭應急活動提供基本的法治保障、權(quán)利保障以及配套支持。我們認為建設家庭公共危機應急管理體系需注意以下問題。

（一）完善家庭公共危機應急管理體系的法律法規(guī)及普法宣傳工作

法治是以家庭為中心的公共危機應急活動最重要的保障制度之一。就突發(fā)公共衛(wèi)生危機而言，在建設法治中國的新時代，各項抗疫舉措都應當遵循相應的法律法規(guī)和規(guī)章制度，堅持落實依法抗疫的精神。目前我國沒有專門制定家庭應對突發(fā)公共危機的法律法規(guī)。雖然，《中華人民共和國傳染病防治法》規(guī)范了五個方面的法律保障制度——傳染病預防制度，報告、通報和公布制度，監(jiān)督制度，控制及救助制度，財政支持制度等[9]，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》也對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預防、應急準備，應急預案，應急報告，應急處理及預防控制體系建設等方面作出了明確規(guī)定，但這些法律法規(guī)和規(guī)章制度對指導家庭依法依規(guī)應對公共危機仍存在一定的不足。因此，應加快構(gòu)建適應家庭的公共危機應急管理法律法規(guī)和標準體系，努力提高法律法規(guī)對家庭應對突發(fā)公共危機事件的指導性和可操作性，實現(xiàn)家庭應急管理的制度化、法治化和規(guī)范化。

此外，在加快制定適應家庭應急管理法律法規(guī)的同時，還要加強相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，強化家庭成員的守法理念。除采用傳統(tǒng)的懸掛法治標語、擺放法治展板、發(fā)放宣傳材料、設置咨詢窗口、開通咨詢熱線等手段外，還要積極利用互聯(lián)網(wǎng)新媒體手段進行宣傳。尤其是對于在新冠疫情等公共衛(wèi)生危機中出現(xiàn)的抗拒或妨害疫情防控等違法犯罪行為，可以在社區(qū)中結(jié)合具體案例進行宣傳，加強對家庭成員的警示教育，引導家庭依法抗疫。[10]

（二）加強公共危機事件的防控宣傳及教育工作

對公共危機事件進行防控宣傳，做好公眾的教育工作，有利于家庭成員掌握公共危機事件科學防控的知識和技能，也有利于加強家庭成員對風險的研判能力，使更多的家庭成員成為家庭應急的核心力量。因此，應大力加強公共危機事件的防控宣傳和教育工作。一方面，在形式上，宣傳教育以線上和線下相結(jié)合的方式為宜。線上通過網(wǎng)站、微信公眾號、手機短信、定制APP軟件、電視及廣播等媒介推送健康消息和危機關(guān)聯(lián)信息；線下借助講座、報刊、科普資料等傳統(tǒng)教育方法，或者直接面對面地開展教育。另一方面，宣傳教育要以提升公眾的應急意識和技能為目標，要注意及時更新危機防控的相關(guān)信息；要充分考慮家庭的結(jié)構(gòu)以及成員的性別、年齡、職業(yè)和文化等方面的差異，從容易接受的角度切入，以通俗易懂的形式，進行高頻的、反復的宣傳教育，尤其要重視對老年人和兒童等家庭中弱勢群體的知識普及。同時，建議在相應法律法規(guī)中對公共危機的防控宣傳和教育做出明確規(guī)定，制定實施的具體細則。

（三）對危機信息發(fā)布和網(wǎng)絡輿情實施有效的法律監(jiān)督

對公共危機事件的信息發(fā)布和網(wǎng)絡輿情實施有效的法律監(jiān)督，能夠確保個人和家庭及時掌握正確的信息源，有利于個人和家庭對危機做出正確的判斷。但現(xiàn)有的法律法規(guī)對公共危機事件信息公開的內(nèi)容、范圍和標準沒有具體的規(guī)定，導致各級政府很難把握信息公開的尺度。因此，在條件成熟時，需要完善相應的法律法規(guī)，對公共危機事件信息公開的具體事項做出明確規(guī)定，同時要進一步健全政府信息發(fā)布的審核機制。一方面，針對突發(fā)的公共危機事件，政府要確保發(fā)布及時、全面、準確的信息。當無法及時判斷突發(fā)危機可能產(chǎn)生的影響時，各行政機關(guān)要參考現(xiàn)有法律法規(guī)中的原則性規(guī)定，對危機情況進行具體裁量，然后再確定信息發(fā)布的時機。對于不依法及時公開信息的相關(guān)主體，要做出行政處罰或追究法律責任。[11]另一方面，要加強對媒體的監(jiān)督管理，加大對網(wǎng)絡輿情的正面引導，既要對危機做出正面的宣傳報道，又要對虛假信息和群眾疑惑做出及時回應，提升主流媒體的公信力。

（四）立法施策以保障家庭的危機應急活動

針對宏觀立法缺乏家庭微觀制度進行安排這一問題，地方立法可彌補相應不足。地方政府除要健全當?shù)馗骷墤惫芾眢w系、協(xié)調(diào)各級政府部門的應急行動、提高基層處理應急任務的能力外，要著重從暢通針對個人和家庭的救濟途徑，維持家庭物資的穩(wěn)定供應等方面開展相關(guān)立法工作，為家庭應對突發(fā)危機的應急活動提供法治保障。[12]

社區(qū)是最貼近家庭的基層組織，是聯(lián)結(jié)政府和家庭的橋梁，因此，其除了為轄區(qū)居民家庭提供各種信息咨詢服務外，還在疫情期間承擔組織轄區(qū)家庭核酸檢測等防疫服務，為被隔離的家庭提供生活物資等工作。因此，國家在大力發(fā)展以社區(qū)為基礎(chǔ)的家庭服務體系建設的過程中，尤其要加強社區(qū)支持家庭應對公共危機的相關(guān)法律法規(guī)的制定工作，為建設家庭公共危機應急管理體系提供支持。

四、結(jié)語

目前，我國應急管理體系已初步形成了以大部制、綜合化為導向的，具有中國特色的多元立體綜合協(xié)同網(wǎng)絡。盡管我國在應急能力建設方面取得了不錯的成績，也積累了一些成功的經(jīng)驗，但是部分地方仍然存在應急保障能力缺乏、應急治理能力不足、應急信息化水平較低等問題，不能及時、有效地滿足應對公共危機的實踐需要。而個人和家庭作為社會應對危機的最終主體，其應急行動具有高效、統(tǒng)一、節(jié)約的獨特優(yōu)勢，因此，我們認為家庭公共危機應急管理體系建設是對國家應急管理建設的必要補充。然而，構(gòu)建以家庭為中心的公共危機應急管理體系是一項富有挑戰(zhàn)性的復雜系統(tǒng)工程，既要培養(yǎng)個人和家庭的內(nèi)驅(qū)力，又要加強來自國家、社會和社區(qū)的外部保障與支持。我們認為，加強家庭成員的法治觀念，為家庭應急活動提供基本的法治保障、權(quán)利保障以及配套支持，是確保家庭應對公共危機實踐得以規(guī)范、有序開展的關(guān)鍵和根本。