賀譚濤 黃小宇 周文泓

（1.中國人民大學信息資源管理學院，北京，100872；2.四川大學公共管理學院，四川成都，610064）

數據治理是將數據視為全局性戰(zhàn)略資產建立起來的跨職能的框架，有利于保障數據資源及其應用過程中的運營合規(guī)、風險可控和價值實現。［1］當前，國內外檔案館積極構建政府數據治理體系，如澳大利亞國家檔案館（National Archives of Australia，以下簡稱“NAA”）出臺了《建立對公共文件的信任：管理政府和社會的信息與數據》（Building Trust in the Public Record: Managing Information and Data for Government and Community，以下簡稱“《建立對公共文件的信任》”）［2］作為政府數據治理的戰(zhàn)略依據，我國《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》也強化了對檔案數據治理的探索。［3］然而，目前我國檔案館在政府數據治理實踐中遠未占據其應有的位置。如何將檔案館及其理念方法充分融入政府數據治理體系，以及如何基于政府數據治理調整與拓展檔案館職能均需更系統(tǒng)的解答。理論研究方面，學者們對檔案館融入政府數據治理的探索主要集中在數據治理、檔案數據治理等領域：一是政府數據治理的相關研究中對檔案館定位的探討，如譚必勇等指出文件檔案管理機構是政府數據治理的主體之一，可通過制定政策標準等行動融入其中［4］；二是檔案領域對檔案館融入政府數據治理的探索，如明晰了開展治理活動面臨職能劃分不清等［5］問題，檔案館參與治理的策略包括開展協同共治［6-7］、完善政策標準［8］等?，F有研究在一定程度上明晰了檔案館融入政府數據治理的定位及渠道等，但缺乏系統(tǒng)性，缺少文件檔案管理視角下對政府數據治理的體系化解讀與設計。

NAA是澳大利亞信息與數據管理的領導機構，其在數字轉型背景下明確提出了政府數據治理理念，并發(fā)布了一系列相關的推進政策。如今，澳大利亞的政府數據治理體系已基本形成，是文件檔案管理領域開展政府數據治理的典范。為明晰文件檔案管理視角下政府數據治理體系的內容與建設要點，本文聚焦NAA發(fā)布的有關政府數據治理的政策文件，系統(tǒng)梳理其中的內容并解析其要義，以期為我國檔案館從政策體系層面融入政府數據治理提供思路和參考。

1 檔案館融入政府數據治理的基本內容：澳大利亞的政策透視

澳大利亞《檔案法（1983）》（Archives Act 1983）［9］規(guī)定，NAA是唯一經法律授權負責規(guī)范政府機構創(chuàng)建、管理信息和數據要求的聯邦政府機構，是信息與數據管理的領導機構?；谠撀氊煟瑸閼獙碗s的數字環(huán)境，NAA自2011年起出臺了一系列政策，逐漸形成了文件檔案管理視角下的政府數據治理體系。綜合相關政策發(fā)現，NAA融入政府數據治理的政策體系包括數據戰(zhàn)略、信息治理、互操作能力建構、核心行動四個部分。

1.1 數據戰(zhàn)略：政府數據治理的戰(zhàn)略依據

2021年1月，NAA面向政府部門發(fā)布的《建立對公共文件的信任》生效，該文件為政府數據治理提供了戰(zhàn)略依據，同時對政府數據治理的內涵和將其融入政府機構管理信息與數據的要求做出了闡釋，相關內容如下：

其一，明確數據的信息資產定位。該文件將數據、文件和信息統(tǒng)稱為信息資產，認為信息管理是對三者的集體管理。其二，闡明政府數據治理的基本價值。該文件指出信息資產對個人、政府和國家具有重要意義，良好的信息管理能為各類主體提供可信可用的信息資產。其三，將政府數據治理的基本規(guī)劃融入對信息管理原則和對信息管理能力關鍵要求的規(guī)定中。文件提出，信息管理的原則之一是“系統(tǒng)治理信息資產”，提高信息管理能力的關鍵要求之一是“通過適當的治理和報告管理信息資產”。

1.2 信息治理：政府數據治理的參考指南

NAA指出政府數據治理本質上是信息治理框架面向數據態(tài)管理環(huán)境的延伸，是信息治理的組成部分。NAA發(fā)布的《建立信息治理框架》（Establishing an Information Governance Framework）等顯示信息治理框架日臻成熟，為政府數據治理的規(guī)劃與實施提供了參考，相關內容如下：

其一，界定基本內涵，為政府數據治理提供概念支持。該文件指出信息治理是橫跨整個組織，通過支持業(yè)務輸出來管理信息資產的方法，其對象包括信息、數據和文件。其二，厘清主體權責，為政府數據治理提供支持與保障。文件提出，NAA是政府信息與數據治理的領導機構，應為澳大利亞政府制定相關政策和標準、為政府機構提供管理指導及培訓、發(fā)布處置授權文書以授權政府機構對信息資產的保存或銷毀活動、存儲和保護具有永久保存價值的信息資產并提供利用；政府機構是治理活動的執(zhí)行者，應制定并實施相關政策和程序、明確權責分配、創(chuàng)建完整準確的業(yè)務信息并進行維護、與NAA協商制定本機構的處置授權文書、為管理活動提供足夠的資源等；其他政府機構如國家審計署、信息專員辦公室等應協同開展治理活動。其三，明確具體行動，為政府數據治理提供行動參照。政府機構的核心實踐是建立信息治理框架，以指導本機構信息資產的創(chuàng)建和管理，并通過定期審查、厘清現況等方式對治理框架進行完善，治理框架及審查內容中均包含了政府數據治理內容，可為政府數據治理提供參考。

1.3 互操作能力建構：政府數據治理的標準要求

聚焦于數據治理協同要義，NAA強調為實現機構間互聯互通互信互認，需完成互操作能力建構這一關鍵任務。目前已發(fā)布的《建立互操作性》（Building Interoperability）、《互操作性開發(fā)階段資源》（Interoperability Development Phases Resource）等文件明晰了對互操作能力進行建構的意義和方法，相關內容如下：

其一，明晰互操作能力建構的意義，指出其是作為政府數據治理體系建設的必然要求。文件指出，互操作能力可支持信息資產的共享共用并抵御風險，從而確保數據價值的實現。此外，互操作能力的構建是數據治理協同要義的集中體現，是建構治理體系的關鍵任務。其二，梳理互操作能力建設要點，明確政府數據治理任務的標準要求。數據方面，文件指出需面向互操作能力設置元數據集；步驟方面，文件提出了涵蓋政府數據治理與管理、現狀評估、愿景明晰、差距分析、規(guī)劃與設計、實施六個階段的互操作性開發(fā)階段指南；保障方面，文件提出需采用審查與評估的方法來監(jiān)督執(zhí)行情況，可利用《業(yè)務系統(tǒng)評估框架》（Business System Assessment Framework）評估其管理系統(tǒng)，利用《數據互操作成熟度模型》（The Data Interoperability Maturity Model）調查政府機構互操作性建構的進展。

1.4 核心行動：政府數據治理的實踐布局

數據治理作為數據管理的戰(zhàn)略協同活動，最終將落實到面向數據管理的實踐中?；诖?，NAA發(fā)布了《數據治理與管理》（Data Governance and Management）等政策指南以明晰由政府數據治理向數據管理延伸的核心行動，相關內容如下：

其一，基于全程管控思維明確對數據對象的要求。如，（1）面向互操作能力建構設置元數據?！稊祿卫砼c管理》指出設置元數據可以幫助用戶和系統(tǒng)理解所交換的信息和數據，因此，應制定元數據戰(zhàn)略及標準、收集元數據描述、建立中央元數據存儲庫，并不斷更新。（2）管控數據質量。文件提出可制定數據質量策略并關注數據質量評估工作，以實現在整個數據生命周期中對數據質量的管控。（3）確保數據安全合規(guī)。文件強調需關注數據交換機制、數據隱私、去標識化以及數據許可和使用條款中的相關要求，并遵循《信息安全手冊》（Information Security Manual）等相關保護性安全政策。其二，聚焦數據管理活動，落實政府數據治理內容。如，（1）數據分類。文件指出，可借鑒層次結構，運用受控詞匯等來構建數據分類方案，從而確保對數據進行有效檢索和正確理解。（2）數據索引和發(fā)現。政府機構應記錄和分析數據，以助于了解數據的流動過程并幫助完善數據管理流程。（3）開放數據及其格式。NAA提出政府機構開放的數據及其格式應滿足機器可讀、可自由訪問等要求，并指出需考量政策標準及技術因素。

2 檔案館融入政府數據治理要義：立足澳大利亞國家檔案館的政策解析

2.1 主體：檔案館主導的多元主體協同參與機制

具備不同職責的政府數據治理利益相關方在NAA的主導下開展合作，形成了分工明確、相互貫通的協作體系。具體體現為：一方面，檔案館作為政府數據治理的主要參與方，具有多重身份，是數據治理的主導力量。作為政府數據治理的指導者，NAA制定了相關戰(zhàn)略規(guī)劃、指南、標準和行動布局，為政府數據治理提供了指導和支持；作為監(jiān)督與評估方，NAA開發(fā)設計了Check-up PLUS等評估模型，并要求政府機構定期報告評估成效，通過審查和評估的方式推進政府數據治理的有效開展；作為數據資源的接收者，NAA負責接收政府機構的數據資源并加以保管。另一方面，政府機構參與其中，并在政府數據治理框架下發(fā)揮作用。政府機構作為數據治理的執(zhí)行者，可在實踐過程中與NAA協作交流，共同開展政府數據治理，并接受NAA的監(jiān)督。例如，在數據處置的過程中，政府機構形成信息資產處置方案時應與NAA協商，并在對方案使用成效進行測試后交由NAA審核；數字轉型的指導部門可依照NAA所建構的政府數據治理架構從不同視角對數據治理加以規(guī)范。

2.2 對象：文件檔案屬性與數據內涵的有機融合

在檔案館逐步融入政府數據治理體系的過程中，文件檔案亦與數據發(fā)生融合，并在內涵上實現相互拓展。一方面，在NAA融入政府數據治理的過程中，文件檔案以其屬性特征豐富了數據內涵，對數據資產性質的內容進行了擴充。在對數據質量的要求方面，文件檔案的要求在政府數據治理中得到延續(xù)。如，完整性、真實性要求在NAA為信息管理所確立的八項原則中得到體現；對數據互操作性的要求承繼于NAA對文件、信息的互操作性標準要求，并得到拓展。在數據屬性方面，文件檔案要素亦在數據內涵中得到體現。如，文件檔案強調來源的重要性，NAA將實現數據、系統(tǒng)間的業(yè)務互操作性作為實現互操作性的重要部分，并通過標準規(guī)范得以確定。另一方面，對文件檔案的認知亦在NAA的融入過程中得到拓展。一是NAA在戰(zhàn)略規(guī)劃中將數據作為應管控的對象納入信息資產范疇，這反映出已將數據視為文件檔案的類型之一，由此拓展了對文檔格式、載體等方面的認識；二是隨著數據在文件檔案中占比的上升，NAA細化并擴充了文件檔案的屬性特征。如，NAA在實現互操作性的標準要求中，承繼了文件檔案中業(yè)務與法律兩大要素并將其細化，同時擴充了對技術、安全、語義三方面的要求。

2.3 治理：文件檔案管理融入政府數據治理體系

檔案館的融入為政府數據治理吸收其所蘊含的文件檔案管理方法創(chuàng)造了重要機遇；同時，檔案館所建構的文件檔案管理方法在此過程中能夠得到升級。一方面，檔案館的文件檔案管理理念、規(guī)則可為政府數據治理提供極具啟示性的內容。NAA基于文件檔案管理活動逐步擴充政府數據治理的內涵，處置、歸檔、保管等文件檔案管理活動被納入數據管理中。另一方面，隨著政府數據治理對文件檔案管理提出新的要求，檔案館亦在融入過程中實現了文件檔案管理的優(yōu)化升級。一是聚焦于治理視角，實現文件檔案管理面向治理維度的升級。NAA通過頂層戰(zhàn)略明確了治理在維護和激發(fā)信息資產價值發(fā)揮方面的重要意義，并開發(fā)了各類指南與工具為文件檔案管理提供配套；二是從數據管理活動方面對文件檔案管理活動加以拓展。例如，隨著數據開放共享成為檔案館的重要議題，NAA提出應通過建立元數據等手段確保數據的充分描述和語義一致，并通過API接口、網絡數據服務等實現政府數據共享利用。

3 檔案館融入政府數據治理的啟示：基于我國實踐的探討

對我國而言，在大數據、數字政府等數字轉型戰(zhàn)略全面鋪開，數據作為生產要素得到明確的背景下，檔案館融入政府數據治理是必然選擇。同時，我國各地通過建立數據管理機構、發(fā)布數據管理規(guī)章制度等行動逐步構筑政府數據治理體系，為國家綜合檔案館融入政府數據治理提供了基礎?；谖覈幕厩闆r，結合NAA的相關實踐，筆者認為，國家綜合檔案館（后簡稱“檔案館”）融入政府數據治理在政策設計方面可從以下方面著手。

3.1 面向多元主體協同，推動檔案館融入政府數據治理

治理要義下，實現主體協同是基本要求。在政策設計中應逐步明確檔案館作為檔案、文件、數據管理和治理專業(yè)方的角色定位和能力要求，并以制度化的方式建立同其他利益相關者的協同合作機制。一方面，檔案館在政府數據治理中的角色定位和能力要求應得到確認，并推動其逐步顯示于檔案領域及政府數據治理領域的政策體系中。具體來看，一是應明確檔案館在政府數據治理中可貢獻的內容，并逐步在相關政策中加以細化；二是基于數字政府中對數字思維、數字素養(yǎng)的要求，檔案館應逐步將培育檔案工作人員數據素養(yǎng)及能力納入機構戰(zhàn)略、行動指南中，以匹配其政府數據治理職責。另一方面，在多元主體協同參與下，檔案館應在明確不同主體權責的基礎上，構建協同合作機制，并以文本的形式在規(guī)范性文件中明確不同利益相關者在政府數據治理中的定位與職能。

3.2 立足我國現實情境，實現文件檔案與數據的內涵互補

在我國多地發(fā)布的數據管理辦法和條例中，明確將數字形態(tài)的文件檔案視為重要的數據類型。文件檔案與數據的交叉融合是檔案館融入政府數據治理在對象層面的反映。檔案館需進一步在標準規(guī)范設計上明確兩者的特征和關系。一方面，檔案館在融入政府數據治理中，應依據文件檔案的獨特屬性充實數據內涵。我國多地數據條例中已有關于真實性、完整性原則的規(guī)定，但內涵不明?；诖耍瑱n案館可基于文件檔案管理中形成的“四性”要求和規(guī)則，參與政府數據治理標準規(guī)范的制定，進一步明確和充實數據內涵。另一方面，檔案館融入政府數據治理與文件檔案對象屬性的再認識相關，需要推動有關認識在政策體系中得以顯現。由于并非所有政府數據都具有原始記錄性，檔案館應明確何種政府數據可以接收進館長期保存，并對接收進館的數據資源的獨特價值進行識別。

3.3 聚焦治理能力升級，引導文件檔案管理融入政府數據治理

檔案館融入政府數據治理需要促進文件檔案管理與政府數據治理相互借鑒、優(yōu)勢互補，實現檔案館文件檔案管理和政府數據治理能力的共同提升。一方面，檔案館應基于文件檔案管理實現政府數據治理的方法與內容的擴充。具體來看，應嘗試將文件檔案管理理論與方法融入政府數據治理的標準規(guī)范，為檔案館接收和保存政府數據提供政策和規(guī)則的指引。另一方面，檔案館融入政府數據治理亦需要文件檔案管理充分吸收政府數據治理的合理內核。檔案館可在數據治理理念下，實現面向統(tǒng)一規(guī)則建構的治理維度升級，并融入我國檔案治理體系建設進程。檔案館可通過參與標準規(guī)范制定過程、評估監(jiān)測等方式，為政府數據治理提供有效的專業(yè)支持和引導。此外，檔案館應在相關規(guī)范性文件中明確政府數據治理要求，進而實現文件檔案管理的優(yōu)化。