賀譚濤 黃小宇 周文泓

（1.中國人民大學信息資源管理學院，北京，100872；2.四川大學公共管理學院，四川成都，610064）

數(shù)據(jù)治理是將數(shù)據(jù)視為全局性戰(zhàn)略資產(chǎn)建立起來的跨職能的框架，有利于保障數(shù)據(jù)資源及其應用過程中的運營合規(guī)、風險可控和價值實現(xiàn)。［1］當前，國內(nèi)外檔案館積極構建政府數(shù)據(jù)治理體系，如澳大利亞國家檔案館（National Archives of Australia，以下簡稱“NAA”）出臺了《建立對公共文件的信任：管理政府和社會的信息與數(shù)據(jù)》（Building Trust in the Public Record: Managing Information and Data for Government and Community，以下簡稱“《建立對公共文件的信任》”）［2］作為政府數(shù)據(jù)治理的戰(zhàn)略依據(jù)，我國《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》也強化了對檔案數(shù)據(jù)治理的探索。［3］然而，目前我國檔案館在政府數(shù)據(jù)治理實踐中遠未占據(jù)其應有的位置。如何將檔案館及其理念方法充分融入政府數(shù)據(jù)治理體系，以及如何基于政府數(shù)據(jù)治理調(diào)整與拓展檔案館職能均需更系統(tǒng)的解答。理論研究方面，學者們對檔案館融入政府數(shù)據(jù)治理的探索主要集中在數(shù)據(jù)治理、檔案數(shù)據(jù)治理等領域：一是政府數(shù)據(jù)治理的相關研究中對檔案館定位的探討，如譚必勇等指出文件檔案管理機構是政府數(shù)據(jù)治理的主體之一，可通過制定政策標準等行動融入其中［4］；二是檔案領域?qū)n案館融入政府數(shù)據(jù)治理的探索，如明晰了開展治理活動面臨職能劃分不清等［5］問題，檔案館參與治理的策略包括開展協(xié)同共治［6-7］、完善政策標準［8］等?，F(xiàn)有研究在一定程度上明晰了檔案館融入政府數(shù)據(jù)治理的定位及渠道等，但缺乏系統(tǒng)性，缺少文件檔案管理視角下對政府數(shù)據(jù)治理的體系化解讀與設計。

NAA是澳大利亞信息與數(shù)據(jù)管理的領導機構，其在數(shù)字轉(zhuǎn)型背景下明確提出了政府數(shù)據(jù)治理理念，并發(fā)布了一系列相關的推進政策。如今，澳大利亞的政府數(shù)據(jù)治理體系已基本形成，是文件檔案管理領域開展政府數(shù)據(jù)治理的典范。為明晰文件檔案管理視角下政府數(shù)據(jù)治理體系的內(nèi)容與建設要點，本文聚焦NAA發(fā)布的有關政府數(shù)據(jù)治理的政策文件，系統(tǒng)梳理其中的內(nèi)容并解析其要義，以期為我國檔案館從政策體系層面融入政府數(shù)據(jù)治理提供思路和參考。

1 檔案館融入政府數(shù)據(jù)治理的基本內(nèi)容：澳大利亞的政策透視

澳大利亞《檔案法（1983）》（Archives Act 1983）［9］規(guī)定，NAA是唯一經(jīng)法律授權負責規(guī)范政府機構創(chuàng)建、管理信息和數(shù)據(jù)要求的聯(lián)邦政府機構，是信息與數(shù)據(jù)管理的領導機構?；谠撀氊?，為應對復雜的數(shù)字環(huán)境，NAA自2011年起出臺了一系列政策，逐漸形成了文件檔案管理視角下的政府數(shù)據(jù)治理體系。綜合相關政策發(fā)現(xiàn)，NAA融入政府數(shù)據(jù)治理的政策體系包括數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、信息治理、互操作能力建構、核心行動四個部分。

1.1 數(shù)據(jù)戰(zhàn)略：政府數(shù)據(jù)治理的戰(zhàn)略依據(jù)

2021年1月，NAA面向政府部門發(fā)布的《建立對公共文件的信任》生效，該文件為政府數(shù)據(jù)治理提供了戰(zhàn)略依據(jù)，同時對政府數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵和將其融入政府機構管理信息與數(shù)據(jù)的要求做出了闡釋，相關內(nèi)容如下：

其一，明確數(shù)據(jù)的信息資產(chǎn)定位。該文件將數(shù)據(jù)、文件和信息統(tǒng)稱為信息資產(chǎn)，認為信息管理是對三者的集體管理。其二，闡明政府數(shù)據(jù)治理的基本價值。該文件指出信息資產(chǎn)對個人、政府和國家具有重要意義，良好的信息管理能為各類主體提供可信可用的信息資產(chǎn)。其三，將政府數(shù)據(jù)治理的基本規(guī)劃融入對信息管理原則和對信息管理能力關鍵要求的規(guī)定中。文件提出，信息管理的原則之一是“系統(tǒng)治理信息資產(chǎn)”，提高信息管理能力的關鍵要求之一是“通過適當?shù)闹卫砗蛨蟾婀芾硇畔①Y產(chǎn)”。

1.2 信息治理：政府數(shù)據(jù)治理的參考指南

NAA指出政府數(shù)據(jù)治理本質(zhì)上是信息治理框架面向數(shù)據(jù)態(tài)管理環(huán)境的延伸，是信息治理的組成部分。NAA發(fā)布的《建立信息治理框架》（Establishing an Information Governance Framework）等顯示信息治理框架日臻成熟，為政府數(shù)據(jù)治理的規(guī)劃與實施提供了參考，相關內(nèi)容如下：

其一，界定基本內(nèi)涵，為政府數(shù)據(jù)治理提供概念支持。該文件指出信息治理是橫跨整個組織，通過支持業(yè)務輸出來管理信息資產(chǎn)的方法，其對象包括信息、數(shù)據(jù)和文件。其二，厘清主體權責，為政府數(shù)據(jù)治理提供支持與保障。文件提出，NAA是政府信息與數(shù)據(jù)治理的領導機構，應為澳大利亞政府制定相關政策和標準、為政府機構提供管理指導及培訓、發(fā)布處置授權文書以授權政府機構對信息資產(chǎn)的保存或銷毀活動、存儲和保護具有永久保存價值的信息資產(chǎn)并提供利用；政府機構是治理活動的執(zhí)行者，應制定并實施相關政策和程序、明確權責分配、創(chuàng)建完整準確的業(yè)務信息并進行維護、與NAA協(xié)商制定本機構的處置授權文書、為管理活動提供足夠的資源等；其他政府機構如國家審計署、信息專員辦公室等應協(xié)同開展治理活動。其三，明確具體行動，為政府數(shù)據(jù)治理提供行動參照。政府機構的核心實踐是建立信息治理框架，以指導本機構信息資產(chǎn)的創(chuàng)建和管理，并通過定期審查、厘清現(xiàn)況等方式對治理框架進行完善，治理框架及審查內(nèi)容中均包含了政府數(shù)據(jù)治理內(nèi)容，可為政府數(shù)據(jù)治理提供參考。

1.3 互操作能力建構：政府數(shù)據(jù)治理的標準要求

聚焦于數(shù)據(jù)治理協(xié)同要義，NAA強調(diào)為實現(xiàn)機構間互聯(lián)互通互信互認，需完成互操作能力建構這一關鍵任務。目前已發(fā)布的《建立互操作性》（Building Interoperability）、《互操作性開發(fā)階段資源》（Interoperability Development Phases Resource）等文件明晰了對互操作能力進行建構的意義和方法，相關內(nèi)容如下：

其一，明晰互操作能力建構的意義，指出其是作為政府數(shù)據(jù)治理體系建設的必然要求。文件指出，互操作能力可支持信息資產(chǎn)的共享共用并抵御風險，從而確保數(shù)據(jù)價值的實現(xiàn)。此外，互操作能力的構建是數(shù)據(jù)治理協(xié)同要義的集中體現(xiàn)，是建構治理體系的關鍵任務。其二，梳理互操作能力建設要點，明確政府數(shù)據(jù)治理任務的標準要求。數(shù)據(jù)方面，文件指出需面向互操作能力設置元數(shù)據(jù)集；步驟方面，文件提出了涵蓋政府數(shù)據(jù)治理與管理、現(xiàn)狀評估、愿景明晰、差距分析、規(guī)劃與設計、實施六個階段的互操作性開發(fā)階段指南；保障方面，文件提出需采用審查與評估的方法來監(jiān)督執(zhí)行情況，可利用《業(yè)務系統(tǒng)評估框架》（Business System Assessment Framework）評估其管理系統(tǒng)，利用《數(shù)據(jù)互操作成熟度模型》（The Data Interoperability Maturity Model）調(diào)查政府機構互操作性建構的進展。

1.4 核心行動：政府數(shù)據(jù)治理的實踐布局

數(shù)據(jù)治理作為數(shù)據(jù)管理的戰(zhàn)略協(xié)同活動，最終將落實到面向數(shù)據(jù)管理的實踐中。基于此，NAA發(fā)布了《數(shù)據(jù)治理與管理》（Data Governance and Management）等政策指南以明晰由政府數(shù)據(jù)治理向數(shù)據(jù)管理延伸的核心行動，相關內(nèi)容如下：

其一，基于全程管控思維明確對數(shù)據(jù)對象的要求。如，（1）面向互操作能力建構設置元數(shù)據(jù)?！稊?shù)據(jù)治理與管理》指出設置元數(shù)據(jù)可以幫助用戶和系統(tǒng)理解所交換的信息和數(shù)據(jù)，因此，應制定元數(shù)據(jù)戰(zhàn)略及標準、收集元數(shù)據(jù)描述、建立中央元數(shù)據(jù)存儲庫，并不斷更新。（2）管控數(shù)據(jù)質(zhì)量。文件提出可制定數(shù)據(jù)質(zhì)量策略并關注數(shù)據(jù)質(zhì)量評估工作，以實現(xiàn)在整個數(shù)據(jù)生命周期中對數(shù)據(jù)質(zhì)量的管控。（3）確保數(shù)據(jù)安全合規(guī)。文件強調(diào)需關注數(shù)據(jù)交換機制、數(shù)據(jù)隱私、去標識化以及數(shù)據(jù)許可和使用條款中的相關要求，并遵循《信息安全手冊》（Information Security Manual）等相關保護性安全政策。其二，聚焦數(shù)據(jù)管理活動，落實政府數(shù)據(jù)治理內(nèi)容。如，（1）數(shù)據(jù)分類。文件指出，可借鑒層次結構，運用受控詞匯等來構建數(shù)據(jù)分類方案，從而確保對數(shù)據(jù)進行有效檢索和正確理解。（2）數(shù)據(jù)索引和發(fā)現(xiàn)。政府機構應記錄和分析數(shù)據(jù)，以助于了解數(shù)據(jù)的流動過程并幫助完善數(shù)據(jù)管理流程。（3）開放數(shù)據(jù)及其格式。NAA提出政府機構開放的數(shù)據(jù)及其格式應滿足機器可讀、可自由訪問等要求，并指出需考量政策標準及技術因素。

2 檔案館融入政府數(shù)據(jù)治理要義：立足澳大利亞國家檔案館的政策解析

2.1 主體：檔案館主導的多元主體協(xié)同參與機制

具備不同職責的政府數(shù)據(jù)治理利益相關方在NAA的主導下開展合作，形成了分工明確、相互貫通的協(xié)作體系。具體體現(xiàn)為：一方面，檔案館作為政府數(shù)據(jù)治理的主要參與方，具有多重身份，是數(shù)據(jù)治理的主導力量。作為政府數(shù)據(jù)治理的指導者，NAA制定了相關戰(zhàn)略規(guī)劃、指南、標準和行動布局，為政府數(shù)據(jù)治理提供了指導和支持；作為監(jiān)督與評估方，NAA開發(fā)設計了Check-up PLUS等評估模型，并要求政府機構定期報告評估成效，通過審查和評估的方式推進政府數(shù)據(jù)治理的有效開展；作為數(shù)據(jù)資源的接收者，NAA負責接收政府機構的數(shù)據(jù)資源并加以保管。另一方面，政府機構參與其中，并在政府數(shù)據(jù)治理框架下發(fā)揮作用。政府機構作為數(shù)據(jù)治理的執(zhí)行者，可在實踐過程中與NAA協(xié)作交流，共同開展政府數(shù)據(jù)治理，并接受NAA的監(jiān)督。例如，在數(shù)據(jù)處置的過程中，政府機構形成信息資產(chǎn)處置方案時應與NAA協(xié)商，并在對方案使用成效進行測試后交由NAA審核；數(shù)字轉(zhuǎn)型的指導部門可依照NAA所建構的政府數(shù)據(jù)治理架構從不同視角對數(shù)據(jù)治理加以規(guī)范。

2.2 對象：文件檔案屬性與數(shù)據(jù)內(nèi)涵的有機融合

在檔案館逐步融入政府數(shù)據(jù)治理體系的過程中，文件檔案亦與數(shù)據(jù)發(fā)生融合，并在內(nèi)涵上實現(xiàn)相互拓展。一方面，在NAA融入政府數(shù)據(jù)治理的過程中，文件檔案以其屬性特征豐富了數(shù)據(jù)內(nèi)涵，對數(shù)據(jù)資產(chǎn)性質(zhì)的內(nèi)容進行了擴充。在對數(shù)據(jù)質(zhì)量的要求方面，文件檔案的要求在政府數(shù)據(jù)治理中得到延續(xù)。如，完整性、真實性要求在NAA為信息管理所確立的八項原則中得到體現(xiàn)；對數(shù)據(jù)互操作性的要求承繼于NAA對文件、信息的互操作性標準要求，并得到拓展。在數(shù)據(jù)屬性方面，文件檔案要素亦在數(shù)據(jù)內(nèi)涵中得到體現(xiàn)。如，文件檔案強調(diào)來源的重要性，NAA將實現(xiàn)數(shù)據(jù)、系統(tǒng)間的業(yè)務互操作性作為實現(xiàn)互操作性的重要部分，并通過標準規(guī)范得以確定。另一方面，對文件檔案的認知亦在NAA的融入過程中得到拓展。一是NAA在戰(zhàn)略規(guī)劃中將數(shù)據(jù)作為應管控的對象納入信息資產(chǎn)范疇，這反映出已將數(shù)據(jù)視為文件檔案的類型之一，由此拓展了對文檔格式、載體等方面的認識；二是隨著數(shù)據(jù)在文件檔案中占比的上升，NAA細化并擴充了文件檔案的屬性特征。如，NAA在實現(xiàn)互操作性的標準要求中，承繼了文件檔案中業(yè)務與法律兩大要素并將其細化，同時擴充了對技術、安全、語義三方面的要求。

2.3 治理：文件檔案管理融入政府數(shù)據(jù)治理體系

檔案館的融入為政府數(shù)據(jù)治理吸收其所蘊含的文件檔案管理方法創(chuàng)造了重要機遇；同時，檔案館所建構的文件檔案管理方法在此過程中能夠得到升級。一方面，檔案館的文件檔案管理理念、規(guī)則可為政府數(shù)據(jù)治理提供極具啟示性的內(nèi)容。NAA基于文件檔案管理活動逐步擴充政府數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵，處置、歸檔、保管等文件檔案管理活動被納入數(shù)據(jù)管理中。另一方面，隨著政府數(shù)據(jù)治理對文件檔案管理提出新的要求，檔案館亦在融入過程中實現(xiàn)了文件檔案管理的優(yōu)化升級。一是聚焦于治理視角，實現(xiàn)文件檔案管理面向治理維度的升級。NAA通過頂層戰(zhàn)略明確了治理在維護和激發(fā)信息資產(chǎn)價值發(fā)揮方面的重要意義，并開發(fā)了各類指南與工具為文件檔案管理提供配套；二是從數(shù)據(jù)管理活動方面對文件檔案管理活動加以拓展。例如，隨著數(shù)據(jù)開放共享成為檔案館的重要議題，NAA提出應通過建立元數(shù)據(jù)等手段確保數(shù)據(jù)的充分描述和語義一致，并通過API接口、網(wǎng)絡數(shù)據(jù)服務等實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)共享利用。

3 檔案館融入政府數(shù)據(jù)治理的啟示：基于我國實踐的探討

對我國而言，在大數(shù)據(jù)、數(shù)字政府等數(shù)字轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略全面鋪開，數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素得到明確的背景下，檔案館融入政府數(shù)據(jù)治理是必然選擇。同時，我國各地通過建立數(shù)據(jù)管理機構、發(fā)布數(shù)據(jù)管理規(guī)章制度等行動逐步構筑政府數(shù)據(jù)治理體系，為國家綜合檔案館融入政府數(shù)據(jù)治理提供了基礎?；谖覈幕厩闆r，結合NAA的相關實踐，筆者認為，國家綜合檔案館（后簡稱“檔案館”）融入政府數(shù)據(jù)治理在政策設計方面可從以下方面著手。

3.1 面向多元主體協(xié)同，推動檔案館融入政府數(shù)據(jù)治理

治理要義下，實現(xiàn)主體協(xié)同是基本要求。在政策設計中應逐步明確檔案館作為檔案、文件、數(shù)據(jù)管理和治理專業(yè)方的角色定位和能力要求，并以制度化的方式建立同其他利益相關者的協(xié)同合作機制。一方面，檔案館在政府數(shù)據(jù)治理中的角色定位和能力要求應得到確認，并推動其逐步顯示于檔案領域及政府數(shù)據(jù)治理領域的政策體系中。具體來看，一是應明確檔案館在政府數(shù)據(jù)治理中可貢獻的內(nèi)容，并逐步在相關政策中加以細化；二是基于數(shù)字政府中對數(shù)字思維、數(shù)字素養(yǎng)的要求，檔案館應逐步將培育檔案工作人員數(shù)據(jù)素養(yǎng)及能力納入機構戰(zhàn)略、行動指南中，以匹配其政府數(shù)據(jù)治理職責。另一方面，在多元主體協(xié)同參與下，檔案館應在明確不同主體權責的基礎上，構建協(xié)同合作機制，并以文本的形式在規(guī)范性文件中明確不同利益相關者在政府數(shù)據(jù)治理中的定位與職能。

3.2 立足我國現(xiàn)實情境，實現(xiàn)文件檔案與數(shù)據(jù)的內(nèi)涵互補

在我國多地發(fā)布的數(shù)據(jù)管理辦法和條例中，明確將數(shù)字形態(tài)的文件檔案視為重要的數(shù)據(jù)類型。文件檔案與數(shù)據(jù)的交叉融合是檔案館融入政府數(shù)據(jù)治理在對象層面的反映。檔案館需進一步在標準規(guī)范設計上明確兩者的特征和關系。一方面，檔案館在融入政府數(shù)據(jù)治理中，應依據(jù)文件檔案的獨特屬性充實數(shù)據(jù)內(nèi)涵。我國多地數(shù)據(jù)條例中已有關于真實性、完整性原則的規(guī)定，但內(nèi)涵不明?；诖?，檔案館可基于文件檔案管理中形成的“四性”要求和規(guī)則，參與政府數(shù)據(jù)治理標準規(guī)范的制定，進一步明確和充實數(shù)據(jù)內(nèi)涵。另一方面，檔案館融入政府數(shù)據(jù)治理與文件檔案對象屬性的再認識相關，需要推動有關認識在政策體系中得以顯現(xiàn)。由于并非所有政府數(shù)據(jù)都具有原始記錄性，檔案館應明確何種政府數(shù)據(jù)可以接收進館長期保存，并對接收進館的數(shù)據(jù)資源的獨特價值進行識別。

3.3 聚焦治理能力升級，引導文件檔案管理融入政府數(shù)據(jù)治理

檔案館融入政府數(shù)據(jù)治理需要促進文件檔案管理與政府數(shù)據(jù)治理相互借鑒、優(yōu)勢互補，實現(xiàn)檔案館文件檔案管理和政府數(shù)據(jù)治理能力的共同提升。一方面，檔案館應基于文件檔案管理實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)治理的方法與內(nèi)容的擴充。具體來看，應嘗試將文件檔案管理理論與方法融入政府數(shù)據(jù)治理的標準規(guī)范，為檔案館接收和保存政府數(shù)據(jù)提供政策和規(guī)則的指引。另一方面，檔案館融入政府數(shù)據(jù)治理亦需要文件檔案管理充分吸收政府數(shù)據(jù)治理的合理內(nèi)核。檔案館可在數(shù)據(jù)治理理念下，實現(xiàn)面向統(tǒng)一規(guī)則建構的治理維度升級，并融入我國檔案治理體系建設進程。檔案館可通過參與標準規(guī)范制定過程、評估監(jiān)測等方式，為政府數(shù)據(jù)治理提供有效的專業(yè)支持和引導。此外，檔案館應在相關規(guī)范性文件中明確政府數(shù)據(jù)治理要求，進而實現(xiàn)文件檔案管理的優(yōu)化。