蘆文偉

（浙江路產(chǎn)城發(fā)展集團有限公司，浙江 杭州 310020）

隨著2020 年《關(guān)于進一步加強公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施政府會計核算的通知》（財會〔2020〕23 號，以下簡稱“《通知》”）的發(fā)布，政府還貸高速公路資產(chǎn)是否應(yīng)該從企業(yè)報表中剝離出來記入政府報表，這一會計記賬主體問題引起了各方的高度關(guān)注。那么，這個問題是怎么產(chǎn)生的，未來應(yīng)該怎么處理?本文試圖從一個交通基礎(chǔ)設(shè)施從業(yè)者的角度做一些客觀分析，并提出相關(guān)政策建議。

一、會計記賬主體問題的產(chǎn)生

（一）政府還貸公路記賬的規(guī)定

根據(jù)《中華人民共和國收費公路管理條例》（以下簡稱“《條例》”）的相關(guān)規(guī)定，政府還貸公路①政府還貸公路主要由高速公路、一級公路、二級公路、獨立橋梁等組成，政府還貸高速公路是其中的主要組成部分，也是本文討論的主體。是指縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人有償集資建設(shè)的公路，其主要特點是政府實施投資，通行費收入納入政府性基金預(yù)算，實行收支兩條線管理，并承擔還本付息兜底責任。《政府會計準則第5 號——公共基礎(chǔ)設(shè)施》明確，符合規(guī)定的公共基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當由按規(guī)定對其負有管理維護職責的政府會計主體予以確認，并對公路資產(chǎn)的會計確認、計量和披露等作出了具體規(guī)定?！锻ㄖ愤M一步明確“對于車輛通行費納入政府性基金管理且相應(yīng)的債務(wù)由政府償還的政府收費公路（包括存量的政府還貸公路），由負責編制車輛通行費支出預(yù)算的交通運輸行政事業(yè)單位作為記賬單位?！笨梢?，政府還貸高速公路記賬主體應(yīng)該是政府授權(quán)事業(yè)單位，而不是企業(yè)，即資產(chǎn)應(yīng)該計入政府報表。

（二）政府還貸高速公路的演變

根據(jù)《條例》相關(guān)規(guī)定，政府還貸高速公路應(yīng)該由政府投資。但在實際操作中，各地為了解決建設(shè)資金不足問題，往往將政府還貸高速公路交由地方國有企業(yè)負責融資、建設(shè)、營運，政府通過車購稅等方式予以補足，并由此形成了介于政府還貸高速公路和經(jīng)營性高速公路之間的一種混合模式，本文稱其為“準政府還貸高速公路”。這種準政府還貸高速公路模式在充分發(fā)揮政府和企業(yè)兩個優(yōu)勢，有效促進我國高速公路事業(yè)發(fā)展的同時，也帶來了政府和企業(yè)兩個投資主體交織在一起的問題，與《條例》規(guī)定的政府還貸高速公路“政府投資屬性”顯然是有明顯區(qū)別的。截至2020 年末，我國高速公路總里程17.83 萬公里，其中政府還貸公路里程8.26 萬公里，占比為46.1%，大部分屬于準政府還貸高速公路性質(zhì)。

由此，產(chǎn)生了準政府還貸高速公路到底該由誰記賬的問題。

二、規(guī)范會計核算面臨的難題

準政府還貸高速公路與一般的政府還貸高速公路的主要區(qū)別在于投資不完全由政府承擔，很大部分的資本金、配套融資的還本付息由地方國有企業(yè)承擔。在這種情況下，簡單地按照《通知》要求來調(diào)整準政府還貸高速公路的會計記賬主體，會帶來一系列的問題。

（一）法人財產(chǎn)問題。在準政府還貸高速公路模式下，因為項目的大部分資本金、配套融資還本付息責任由企業(yè)承擔，企業(yè)已經(jīng)按照會計準則將資產(chǎn)計入報表，屬于企業(yè)法人財產(chǎn)。簡單改變記賬主體，必然涉及到法人財產(chǎn)權(quán)問題，關(guān)系到包括債權(quán)人在內(nèi)的相關(guān)各方的利益，會引起一系列的法律問題。

（二）市場信用問題。作為承擔政府還貸高速公路建設(shè)的地方國有企業(yè)，市場信用評級是其對外融資、生存發(fā)展的基本前提。而高速公路資產(chǎn)往往是這類企業(yè)財務(wù)報表中支撐其市場信用的核心資產(chǎn)之一，一旦記賬主體發(fā)生變化，勢必對企業(yè)的信用評級造成重大損害，不僅影響企業(yè)對外融資能力，危及企業(yè)的生存發(fā)展，而且也將遲滯當?shù)亟煌ɑA(chǔ)設(shè)施事業(yè)的發(fā)展。

（三）投資資金問題。如果將現(xiàn)有準政府還貸高速公路資產(chǎn)改計入政府報表，為避免隱性債務(wù)問題，在建項目和未來擬建項目投資資金、還本付息責任應(yīng)由政府來承擔，即回歸到《條例》規(guī)定的 “政府投資屬性”上來。但這必然會加重各地方政府財政壓力，影響“適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”要求的落實。

三、相關(guān)的政策建議

鑒于上述情況，會計核算主體問題不僅涉及到相當一批地方企業(yè)的發(fā)展生存問題，也涉及到政府還貸高速公路的體制、機制問題。因此，具體處理上不宜一刀切，而應(yīng)當在兼顧當前實際的情況下，從發(fā)展角度著眼予以解決。

（一）尊重實際，規(guī)范資產(chǎn)信息。短期內(nèi)，建議尊重現(xiàn)有準政府還貸高速公路的實際情況，繼續(xù)由企業(yè)作為會計記賬主體。同時，在做好資產(chǎn)清單梳理的基礎(chǔ)上，政府記好備查賬，并要求企業(yè)主體每年由符合資質(zhì)要求的會計師事務(wù)所出具資產(chǎn)專項審計報告，政府相關(guān)部門定期對資產(chǎn)狀況開展檢查，確保資產(chǎn)信息完整、狀態(tài)良好。

（二）多措并舉，破解資金難題。長期看，要解決準政府還貸高速公路資產(chǎn)會計核算主體問題，仍需從這一模式產(chǎn)生的根源上著手，即解決政府還貸高速公路建設(shè)的資金來源問題。為此，一是可參照部分省份做法，組建省級政府還貸高速公路統(tǒng)貸統(tǒng)還平臺，實現(xiàn)政府還貸高速公路的“統(tǒng)一貸款（發(fā)債）、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一還貸（債）”，以此增強平臺資金的統(tǒng)籌能力；二是配合統(tǒng)貸統(tǒng)還平臺組建，用足用好專項債政策，將高速公路專項債期限從15 年延長至30 ～50 年，具體期限以平臺綜合還款能力確定，以時間換空間，減輕前期還款壓力，增強投融資能力。

（三）明確政策，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在上述基礎(chǔ)上，建議統(tǒng)籌考慮我國高速公路事業(yè)長遠發(fā)展的需要，研究構(gòu)建新的收費公路管理頂層設(shè)計，進一步建立起法制化、規(guī)范化、市場化政策框架，比如出臺綜合配套政策，通過“高速公路+資源”等模式保障項目收費期現(xiàn)金流綜合平衡；結(jié)合各地已有的實踐經(jīng)驗，研究建立政府還貸高速公路 “統(tǒng)貸統(tǒng)還”運作模式；探索建立到期高速公路特許經(jīng)營權(quán)公開拍賣等轉(zhuǎn)讓路徑，實現(xiàn)高速公路投資、建設(shè)、營運的規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展。