沈 琦

一、引言

歷史建筑，是指經(jīng)城市、縣人民政府確定公布的具有一定保護價值，能夠反映歷史風(fēng)貌和地方特色，未公布為文物保護單位，也未登記為不可移動文物的建筑物、構(gòu)筑物。從歷史建筑的特征來分析，其具有歷史性、代表性以及完整性；從歷史建筑的保護價值來分析，其具備多元化的價值基礎(chǔ)。如歷史價值、文化價值、社會價值、經(jīng)濟價值以及科學(xué)價值等。也正因如此，歷史建筑本身充分融合了“財產(chǎn)利益”與“人格利益”，所體現(xiàn)的是“個人利益”與“社會利益”的統(tǒng)一，不僅承載了建筑私有權(quán)人的感情與需求，更是承載了全體人民的歷史文化感情，是人們的精神寄托。歷史建筑的保護對當(dāng)下社會來說已是勢在必行，而其保護制度的完善則是未來一個階段所應(yīng)為之奮斗的方向。

二、歷史建筑保護制度存在的問題

(一)建筑物私有權(quán)人對歷史建筑保護的阻礙

相比較國有歷史建筑，私有歷史建筑顧名思義即是私人所有，首先，其具有私有屬性，由獨立的自然人享有絕對的物權(quán)的狀態(tài)，如《民法總則》《物權(quán)法》的規(guī)定“私人所有的物受到法律的保護”，作為私人擁有的建筑，應(yīng)當(dāng)享有“物盡其用”的權(quán)利。其次，私有歷史建筑的雙重屬性也使得保護過程有困難，一方面，公民在行使私有財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)個人利益的過程中有可能與公共利益的目的相背離，而另一方面因為私有建筑隨著時間的推移，經(jīng)歷了長久的年代更替，被烙印上了一定的人文特色，蘊含了一定的社會價值，成為了社會共同享有的文化資源，所以公權(quán)力的介入也完全可能限制到私有物權(quán)人的基本民事權(quán)利。再次，因為私有歷史建筑的特殊性，賦予了其具備私法和公法并存的屬性，公法屬性的存在限制了其私法屬性特有的個人占有、使用、收益和處分的絕對權(quán)力。[1]因此，對公民財產(chǎn)權(quán)的限制也就導(dǎo)致了公民保護建筑的逆反心理，成為了歷史建筑保護的阻礙。

(二)完整保護歷史建筑的制度設(shè)計目標難以實現(xiàn)

一方面，當(dāng)“歷史建筑保護”與“城建規(guī)劃”相沖突時，地方政府往往會選擇將歷史建筑以整體遷址的方式加以保護，但這必然增加地方財政支出，因此也會選擇為發(fā)展地方經(jīng)濟而拆除固有建筑。比如：天津作為國內(nèi)第二個擁有地鐵的城市，在建地鐵過程中，明顯傾向于以發(fā)展地方經(jīng)濟作為前提，2號線的建立完全拆除了意租界的“楊以德舊居”；3號線的建立使得北站火車站附近的歷史建筑群落遭受了同樣的厄運。那么，“歷史建筑保護制度”的設(shè)定在地方經(jīng)濟發(fā)展面前還有何“法律制度”所應(yīng)有的權(quán)威，其更是違背了制度設(shè)計的初衷。另一方面，相關(guān)的法律規(guī)范覆蓋面不夠廣泛，“歷史建筑”的認定不應(yīng)僅通過法律條文予以明確，更應(yīng)是一個“仁者見仁，智者見智”的過程，對于“潛在歷史建筑”的認定如今是非常模糊的，導(dǎo)致了許多未來一定時間內(nèi)可以被認定為“歷史建筑”的卻在今日被無情摧毀，無法達到“保護”的目的，這也是目前面臨的重要問題。[2]

(三)利用制度單一化，缺乏地方歷史文化特色

保持歷史建筑的原真性和真實性是歷史建筑保護的前提與基礎(chǔ)，但僅僅保持歷史建筑的原貌已無法與現(xiàn)代經(jīng)濟體制軌道相融合，也會使得整個地區(qū)喪失活力。同時，也因為現(xiàn)有制度模式和實踐案例的單一，導(dǎo)致各省份在歷史建筑的保護和改造方面如出一轍，沒有真正“活化”現(xiàn)有歷史建筑，割裂了歷史文化保護與城市融合發(fā)展的協(xié)同關(guān)系。對于國有的歷史建筑活化，是否一定要藝文化、社區(qū)化、公益性，經(jīng)過調(diào)查得出的結(jié)論是容易導(dǎo)致使用人“活化歷史建筑”的積極性不高，未適應(yīng)所處地段的區(qū)位特點和不同社群的使用需求。

結(jié)合立法實際，眾多省、市在歷史建筑的認定和利用方面并未立足于當(dāng)?shù)貙嵡?，存在立法邏輯不清，重?fù)上位法的情況。既然中央政府將歷史建筑的立法權(quán)力下放給各地方政府，那么各地方政府就應(yīng)當(dāng)因地制宜地解決各地方所出現(xiàn)的問題，而不是重復(fù)上位法的用詞使地方性的認定仍舊趨于概括性，導(dǎo)致歷史建筑保護千篇一律的結(jié)果。

(四)歷史建筑保護資金籌集制度受限

如今的歷史建筑保護存在修復(fù)成本高、商業(yè)投資回報低以及人工修復(fù)專業(yè)性要求嚴等問題，一般均是由地方政府加以主導(dǎo)，而作為理性經(jīng)濟主體的市場資本投入的則較少。同時，在修復(fù)私有歷史建筑時，屋內(nèi)居民的生活起居同樣需要一定的資金予以維系和支持，因此，在現(xiàn)有資金量固定的情況下，不僅需要考慮如何合理利用有限資金，切實保障拆遷修復(fù)工作的質(zhì)量和效率，也要進一步思考如何拓展保護資金的籌集范圍。

保護資金的籌集對于歷史建筑保護的實施來講，無疑是最為重要的一個經(jīng)濟環(huán)節(jié)。根據(jù)我國的現(xiàn)狀，首先，我國在立法中沒有明確歷史建筑的修繕保護的資金；其次，我國在立法中對于歷史建筑專項資金的描述模糊不清，而我國主要的資金來源方式便是通過政府途徑和非政府途徑，其中并沒有說明針對“歷史建筑”的專項資金，而是籠統(tǒng)的文化遺產(chǎn)修復(fù)；再次，對于補助資金的渠道來說十分狹窄，只有固定模式的直接補貼、轉(zhuǎn)移支付、贊助、自籌、投資，盡管已趨于多元化，打破了以往單純靠政府撥款保護歷史建筑的局面，但卻無法改變政府在歷史建筑保護中的主體地位與重要作用，這同樣限制了“保護資金”的籌集。

(五)公眾參與渠道狹窄

依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)范，我國歷史建筑的認定程序大多是由地方政府或相關(guān)主管部門主動發(fā)起的程序性審查，專業(yè)人員數(shù)量的匱乏以及時間精力的有限必然導(dǎo)致歷史建筑保護工作會存在疏漏，其中缺少的就是通過群眾主動申報來認定歷史建筑的法律程序性規(guī)范。即使是地方性的規(guī)范，社會公眾的建議權(quán)、推薦權(quán)也為數(shù)不多，且公眾享有的也只是建議權(quán)，不必然觸發(fā)認定程序的啟動。

在整個的歷史建筑認定程序的進行過程中，主要是由專家委員會通過專業(yè)的角度來認定之外，其他公眾參與程序較少。專業(yè)人士是在技術(shù)方面具有深層次能力的人，可為政府決策的合理性進行判斷，專業(yè)人士是站在專業(yè)理性的角度來衡量相關(guān)的權(quán)益，是中立的。但歷史建筑的認定是復(fù)雜的，不僅僅只包含有外在結(jié)構(gòu)的歷史性，還包括周圍公民對該建筑的情感以及該建筑賦予社會的藝術(shù)價值、文化價值等方方面面。可在現(xiàn)實中，雖然地方政府出臺的政策有規(guī)定可以聽取公眾的意見，可幾乎沒有規(guī)范明確地指出聽取公眾意見后的效力強度，因此，難免使這些意見流于表面，不能夠起到實質(zhì)的作用。

三、我國歷史建筑保護制度的完善建議

(一)加強歷史建筑保護制度可操作性

現(xiàn)如今關(guān)于歷史建筑的地方性法規(guī)較多，而這些法規(guī)可操作性不強的原因要素便是執(zhí)法主體與執(zhí)法對象間的矛盾沖突不可開交，只有在雙方之間建立良好的溝通機制，才能緩解執(zhí)法主體執(zhí)法難的問題，從而推動建筑所有權(quán)人解決問題的積極性。

在這方面，可以借鑒企業(yè)中的“溝通管理機制”。例如：通過月會、周例會、座談會、班前班后會等形式，將企業(yè)內(nèi)今天的任務(wù)信息進行有效的傳播，使大家對過去和未來有清晰的總結(jié)和展望，按照計劃有條不紊地進行。因此，在這個大數(shù)據(jù)時代，掌握信息是至關(guān)重要的，而信息的交流互通是社會進步的必要基礎(chǔ)。在法律的制定和實施方面也不例外，雖然國家一直在強調(diào)法律的普及，但對于這些涉及專業(yè)知識的法律不精通也無可厚非，那么針對專業(yè)的執(zhí)法主體就需要更有耐心地對該類問題進行講解、溝通，能夠使執(zhí)法對象有清晰的掌握，這樣才能促進雙方的互相理解。[3]

(二)建立地方政府保護資金籌集與補償制度

1.歷史建筑的資金來源應(yīng)當(dāng)趨于多元化

其一，設(shè)立“基金參與”，例如，可以嘗試借鑒英國文化遺產(chǎn)彩票基金模式，設(shè)立類似于體彩形式的賦予地方特色性質(zhì)的“歷史建筑彩票基金”，充分結(jié)合各地方本土的類型化建筑予以宣傳，并對歷史建筑的保護和活化工作予以項目資助。其二，以各種政策進行行政干預(yù)，訂立優(yōu)惠政策，吸引多方投資。其三，推行以政府為主導(dǎo)的半公益性開發(fā)，實現(xiàn)融資與融商相結(jié)合，共同拉長產(chǎn)業(yè)鏈，衍生價值鏈。

2.設(shè)立歷史建筑保護專項資金

這不僅能夠有效解決建筑保護資金需求，而且也為社會資金的籌集與運用提供了規(guī)范的運作和監(jiān)督機制。做到?？顚Ｓ茫⒔邮茇斦?、審計部門的監(jiān)督。比如：《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》中就強調(diào)了多渠道籌集保護資金的問題，而上?！靶绿斓亍敝行膶τ谏鐣Y金保護利用方面值得學(xué)習(xí)，運用社會資金的過程中，由相關(guān)歷史建筑保護主管部門繼續(xù)行使建筑的管理權(quán)和環(huán)境管理權(quán)，而相關(guān)社會經(jīng)濟組織在完成對“新天地”修繕保護任務(wù)的同時，將“新天地”的經(jīng)營權(quán)、發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓，但建筑本身不進行轉(zhuǎn)讓和抵押。這種合作性質(zhì)的方式既降低了地方政府經(jīng)濟的壓力，也推動了社會主體參與的積極性，達到經(jīng)濟效益發(fā)展與歷史建筑保護的有機統(tǒng)一。

3.在此基礎(chǔ)上，建立以保護機構(gòu)為責(zé)任主體的資金適用管理制度尤為重要

保護資金必須堅持“統(tǒng)籌化管理”的原則，這就區(qū)別于現(xiàn)在的“多頭籌集，分散管理”的方式，由統(tǒng)一的機構(gòu)集中管理，實現(xiàn)資金融通的高效率和透明化。

在解決完“歷史建筑保護資金籌集制度”的問題之后，既然有了足夠的資金，那么針對“私有歷史建筑所有人”的“補償機制”不完善而引發(fā)的“保護阻力”問題就迎刃而解了。

其一，在地方政府的規(guī)章制度中，對于補償機制大都是具有彈性且非義務(wù)性的，這種“非義務(wù)性”的條款在現(xiàn)實中的執(zhí)行力度就會大打折扣，因此，把補償機制調(diào)整為義務(wù)性規(guī)則將大大降低所有權(quán)人的經(jīng)濟壓力，也使得政府真正的“作為”來保護歷史建筑。

其二，在補償機制的立法中明確修繕保護的金額，在中央政策的最低基礎(chǔ)上，地方政府可在相應(yīng)規(guī)章中因地制宜地設(shè)定地方具體金額，確保所有權(quán)人能夠有保護歷史建筑的能力，同時也避免在越來越多歷史建筑認定的時代中出現(xiàn)資金缺口的現(xiàn)象。

(三)建立歷史建筑利用的多元化機制

歷史建筑是歷史文化的載體，對歷史建筑修復(fù)和再利用的根本目的是保障文化的延續(xù)和傳承，能夠潛移默化地來影響人們對城市歷史文化的認知和關(guān)注。但是，在當(dāng)下經(jīng)濟型社會的背景下，保障所有歷史建筑的公益性已然不具有現(xiàn)實操作性，而總是要賦予其一定的經(jīng)濟效益作為基礎(chǔ)，因此，“公益性”與“商業(yè)性”的適度結(jié)合的方式和措施便成為了必然。

首先，歷史建筑的保護并不等同于文物，文物是可以放在博物館或展覽館供人參觀欣賞即可，而歷史建筑的利用是可以用來發(fā)展地方經(jīng)濟，這也是當(dāng)今“互聯(lián)網(wǎng)+思維”所提供的想法，將歷史建筑的利用與旅游、餐飲、娛樂等設(shè)施聯(lián)系起來，不僅使歷史建筑得到了保護，也促進了地方旅游業(yè)、餐飲業(yè)以及酒店業(yè)等經(jīng)濟的發(fā)展，更重要的是保護歷史建筑的根本意義得到了最大發(fā)揮，即傳播弘揚該建筑的藝術(shù)價值、歷史文化，保障隨著時代的發(fā)展，仍舊能有歷史傳承。同時，以利用來促進保護，把歷史建筑這種值得利用的文化資源做依托，帶動整個區(qū)域的發(fā)展，減少因地方政府追求經(jīng)濟發(fā)展而排斥歷史建筑保護的阻力。

其次，如果把歷史建筑保護的質(zhì)量或指數(shù)作為地方發(fā)展的衡量標準之一，那么地方政府追求自身利益最大化的形式也就不僅是引進外商、促進消費以及增加出口這種單一的金融手段，保護地方文化也成了促進經(jīng)濟效益發(fā)展的標準之一，這也就從根本上解決了“經(jīng)濟效益與歷史建筑保護”二者間沖突的問題。在這過程中，地方政府也就不會再濫用“住改商”的方式，而是融入“社會參與”的途徑，共同促進發(fā)展。

(四)完善公眾參與制度

一方面，在立法階段，針對涉及人民群眾社會利益的制度，首先就應(yīng)當(dāng)廣泛征求公眾意見，充分保障公眾的知情權(quán)，切實提高決策的科學(xué)化、民主化和法制化水平；其次是拓寬參與方式，增加多元化的參與形式，真正實現(xiàn)大數(shù)據(jù)時代下信息互通的優(yōu)勢，如：網(wǎng)絡(luò)郵箱方式，提升公眾參與的便捷性；建立專門部門，針對該類信息匯總反饋，對公眾提出的意見問題及時地處理和反饋，要使得制度能夠真正地落地和執(zhí)行。

另一方面，在保護制度的立法上，應(yīng)當(dāng)重視參與的“前置性、持續(xù)性、反饋性”，即通過各種方式來保證和調(diào)動公眾參與的積極性，保障公眾對歷史建筑保護工作的全過程參與，從歷史建筑的申報、審批、修復(fù)以及招商等各個環(huán)節(jié)深度融入公眾的參與。不僅如此，也要充分賦予公眾對地方歷史建筑保護和管理工作的監(jiān)督權(quán)，完善公眾在歷史建筑保護工作中的批評和建議權(quán)，從而實現(xiàn)歷史建筑的可持續(xù)性保護。[4]要保證公眾參與的深度、廣度和力度，即要保證公眾參與的“預(yù)先性、廣泛性和方便性”。

預(yù)先性，即將擬解決的問題及其有關(guān)信息提前告知公眾，使得公眾有充足的時間可以咨詢相關(guān)政府單位或者律師，使原本被動地接受轉(zhuǎn)化為主動地參與到政策實施過程中；其次，廣泛性，由于歷史建筑保護涉及的是群體性利益，即在舉行相應(yīng)的聽證會或論證會的過程中，邀請第三方機構(gòu)或者允許聽證人員攜第三方機構(gòu)人員參與為其提供建議，能最大限度地讓相關(guān)利益者了解；再次，要保證參與的便捷性，能夠方便群眾的參與。

四、結(jié)語

黨的二十大報告提出了“推進文化自信自強，鑄就社會主義文化新輝煌”的新要求、新希望。在當(dāng)今社會乃至全球經(jīng)濟的背景下，文化實力成為衡量各國綜合實力的重要指標。其中，歷史建筑作為文化傳承的重要載體形式，其所蘊含和凝聚的歷史文化基礎(chǔ)和人文情懷是深厚的，這也已然成為了各國重點保護的對象。因此，對歷史建筑的保護既是對文化遺產(chǎn)的保護，也應(yīng)將歷史建筑的保護作為我國現(xiàn)階段及將來的重點工作。