文／孫冰冰 青島城市學院建筑學院 山東青島 266000

張 龍 威海味島食品有限公司 山東威海 264200

1.基本情況

1.1 李滄區(qū)山體基本情況

李滄區(qū)全區(qū)面積99.09 平方公里，共有9 座山體，分別為煙墩山、樓山、坊子街山、河南莊山、牛毛山、青臺山、雙峰山（含棗兒山）、老虎山、臥龍山（含百果山）,山體占地面積18.9 平方公里，約占全區(qū)總占地面積的20%，豐富的山體資源對改善全區(qū)生態(tài)環(huán)境、提升城市品質(zhì)、豐富城市景觀起到重要的作用。

按照2016年國務院批準的《青島市城市總體規(guī)劃（2011-2020年）》，李滄山體大致可分為兩類，一類為山體公園，此類城市總規(guī)確定為城市綠地，如煙墩山、樓山、坊子街山、牛毛山、河南莊山等；另一類為山體林地，此類城市總規(guī)確定為山體林地等城市非建設用地，如臥龍山、老虎山、雙峰山。山體公園改造為周邊居民提供了休憩、健身環(huán)境。

2016年國家修編制定了《公園設計規(guī)范》（GB511 92-2016）。規(guī)范對山體公園規(guī)劃設計，建設標準內(nèi)容，保護利用要求提出明確意見。但對老虎山、臥龍山、雙峰山等城市總規(guī)確定的山體林地，相對缺少保護、利用的要求和標準，如何處理公眾利益需要、社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與山體環(huán)境保護的關系，成為亟需解決的難題。本次研究以老虎山、臥龍山、雙峰山山體林地為例，探討李滄區(qū)山體利用和保護問題。

1.2 李滄區(qū)山體林地現(xiàn)狀情況

（1）老虎山：位于金水路以北、黑龍江路以西、文昌路以東、十梅庵路李滄城陽區(qū)界以南，由9 個山頭組成，又稱九頂山，主峰海拔162 米，李滄區(qū)占地面積約362公頃，城陽區(qū)占地面積約66公頃，其中李滄區(qū)涉及東大村、李家庵、石溝、下王埠、文昌閣、十梅庵、南嶺、灣頭、大棗園、上王埠、桃園等11 個社區(qū)。山體周邊蠶食較為嚴重，在虎山北麓、西麓、東麓等都有不同程度蠶食，其中虎山北麓灣頭社區(qū)別墅，占地0.8 公頃，西麓大棗園、石溝社區(qū)倉庫、廠房、老年公寓，十梅庵公園管理用房以及東麓規(guī)劃唐山路以北李家庵社區(qū)現(xiàn)狀倉庫、廠房等，山體破壞較為嚴重。山體周邊分布南嶺墓地、桃園墓地、東大村墓地、文昌閣懷念堂、石溝東南山公墓以及80 余個散亂墳墓。

（2）臥龍山：臥龍山（含百果山）位于天水路以北、青銀高速以東，濱海公路以西，山勢為東西走向，橫亙李滄、城陽、嶗山三區(qū)之間，最高峰海拔高度428 米。其中李滄區(qū)占地面積約928 公頃、城陽區(qū)占地約1284 公頃、嶗山區(qū)占地約75 公頃。李滄區(qū)主要涉及東王埠、上王埠、桃園、麥坡、佛耳崖、長澗、戴家、畢家、北王、南王、楊家、蘇家等11 個社區(qū)用地。山體西麓蠶食較為嚴重，桃園社區(qū)東部及東北部，歷史上沿山腳分布現(xiàn)狀倉庫、廠房、采石場等。山體周邊分布畢家墓地、上臧懷念堂。另存有兩處現(xiàn)狀廠房。

（3）雙峰山：雙峰山位于巨峰路以東、棗山路以北、銅川路以西，橫亙于李滄嶗山區(qū)之間，主峰海拔高度153米，其中李滄區(qū)占地面積約276 公頃、嶗山區(qū)占地面積184 公頃。李滄區(qū)主要涉及東李、鄭莊、莊子、劉家下河、毛公地、王家下河等6 個社區(qū)。山體周邊蠶食較為嚴重，部分山體、植被遭到一定程度破壞，主要集中在山體東部、東北部及西南部，如莊子社區(qū)、劉家下河社區(qū)。山體周邊分布棗兒山懷念堂、莊子社區(qū)懷念堂、毛公地社區(qū)懷念堂、李家上流墓地。另存有一處現(xiàn)狀廠房。象耳山為雙峰山一部分，2017年改造完成后，快速成為居民打卡的“網(wǎng)紅”公園。

2.國內(nèi)城市先進經(jīng)驗做法

2.1 法規(guī)政策層面

為了加強山體保護，改善生態(tài)環(huán)境，促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，武漢、恩施、三亞、濟南、煙臺等城市先后制定了山體保護辦法或條例。為進一步加強青島市城市山體綠地保護管理，青島市人大常委會結合我市山頭公園整治實施情況做出《關于加強我市城市山體綠地保護管理的決定》，初步確定了青島山體綠地的保護范圍、保護原則和保護辦法，并要求市政府相關部門制定具體措施，并認真落實。

（1）《三亞市山體保護條例》要點概括：

①將山體保護納入城市總體規(guī)劃，制定相關政策措施，建立考核機制，保障山體保護經(jīng)費投入。

②建立了山體保護協(xié)調(diào)領導小組，協(xié)調(diào)處理跨區(qū)、跨部門的山體保護問題和重大事項。

③明確了重點保護山體名錄、保護范圍及保護范圍內(nèi)禁建行為。明確責任單位，制定重點保護山體名錄，劃定其山體保護范圍。

④山體損害預防和修復治理職責清晰、責任明確、可操作性強。提出區(qū)政府對本轄區(qū)重點保護山體名錄的保護范圍內(nèi)已有建設項目、礦山、建筑物、構筑物和設施，制定相應的清理整頓和修復治理計劃。

⑤破壞山體違法建設行為法律責任明確、威懾性強。保護山體名錄保護范圍內(nèi)九類違法建設行為的法律責任進行了逐項明確規(guī)定。

（2）《濟南市山體保護辦法》要點概括：

①明確山體保護監(jiān)督管理責任單位。提出國土資源主管部門和相關部門按照各自職責，共同做好山體保護相關工作。

②將重要交通沿線兩側(cè)的山體及對城市生態(tài)、景觀或者居民生活具有重要影響的山體列入重點保護名錄中。將對城市生態(tài)、景觀或者居民生活具有重要影響的山體，應列入重點保護名錄。

③明確山體保護規(guī)劃編制及相關管控措施。提出市自然資源和規(guī)劃主管部門編制山體保護規(guī)劃，并按程序批準公布后實施。

④明確山體保護規(guī)劃主要內(nèi)容，包含山體現(xiàn)狀，保護原則、目標和主要任務，重點保護名錄及保護控制線，一般保護名錄及山體保護范圍，管控措施。

表1 國內(nèi)部分地區(qū)頒布的文件

表2 國內(nèi)部分地區(qū)頒布的山體保護相關規(guī)劃

⑤明確在山體范圍內(nèi)的禁止建設行為。

2.2 規(guī)劃技術層面

濟南、三亞、北京、威海等城市相繼編制了相關山體保護規(guī)劃或者專項規(guī)劃。

為保護淺山區(qū)生態(tài)保護和規(guī)劃管控，北京市2020年制定了《淺山區(qū)保護規(guī)劃（2017-2035）》，主要確定了以下內(nèi)容：

（1）以建筑高度明確淺山定義和范圍。規(guī)劃統(tǒng)籌考慮地形地貌特點和城鄉(xiāng)治理要求，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為基本單元，結合城鎮(zhèn)開發(fā)邊界細化形成了淺山區(qū)保護規(guī)劃范圍。

（2）劃定紅線，明確線內(nèi)線外管控要求。

（3）劃定生態(tài)修復區(qū)，因地制宜分類選取生態(tài)修復技術。

（4）細化建設管控要求，推進城鄉(xiāng)建設與淺山區(qū)自然風貌融合協(xié)調(diào)。保護規(guī)劃提出新建建筑高度原則上不應超過18 米。

（5）規(guī)劃創(chuàng)新性地提出了山腳線保護要求。

（6）關注當?shù)鼐用?，多措并舉實現(xiàn)綠色富民。針對淺山區(qū)的人口年齡結構和人口綜合素質(zhì)的實際特點，從就業(yè)角度進行積極引導，提出“從靠山吃山轉(zhuǎn)向養(yǎng)山致富”的總體要求，在開展生態(tài)保育、發(fā)展生態(tài)旅游和推進城鎮(zhèn)化過程中積極培育就業(yè)功能，引導淺山區(qū)居民從事綠化造林、林木養(yǎng)護等工作，實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。

3.李滄山體利用保護存在的問題

經(jīng)現(xiàn)狀調(diào)研和走訪座談，并學習借鑒省內(nèi)外部分城市先進做法和經(jīng)驗，李滄區(qū)山體保護利用還存在以下問題。

3.1 山體保護、開發(fā)利用缺少法規(guī)、技術支撐

（1）缺少上層面法規(guī)依據(jù)。《青島市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第十條規(guī)定“本市特定區(qū)域（含中心城區(qū)山體）應當編制特定區(qū)域規(guī)劃，按照法律法規(guī)的規(guī)定報批”。目前青島山體保護依據(jù)僅限于《青島市風貌保護條例》（2014年11月1日起實施）中第二十七條“在山體綠線范圍內(nèi)，禁止建設非供公共游憩的建筑物，禁止開山、采石、采砂、取土、筑墳等破壞山體的活動，嚴格限制人造景觀和永久性設施的建設”。保護條例對城市山體的保護利用提出禁止、限制行為，但對保護利用的具體要求，實施建議缺少法規(guī)依據(jù)。

（2）缺少專業(yè)技術支撐。一是尚未編制青島山體保護利用專項規(guī)劃?！肚鄭u市風貌保護規(guī)劃》（2018年1月1日起實施），將青島中心城區(qū)77 處山體納入規(guī)劃保護對象，并對山體進行分類，劃定山體周邊風貌協(xié)調(diào)區(qū)，控制山體周邊建筑高度。保護規(guī)劃更關注城市風貌保護，但對山體保護、利用缺少具體技術指導細則。二是山體保護控制線的劃定未完成或綠線劃定時間較早，不能滿足山體保護利用的要求。青島市于2003年、2010年分兩批次劃定565 處綠線范圍，但仍有部分山體綠線范圍尚未劃定，同時由于時間較長，現(xiàn)部分規(guī)劃已調(diào)整為建設用地，且已建成使用，已不能指導山體保護和利用工作。

3.2 山體保護多部門職能交叉，職責界定不清

山體保護利用涉及自然資源和規(guī)劃、發(fā)展改革、公安、民政、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化和旅游、應急管理、林業(yè)等10 多個部門。針對破壞山體等行為，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、新修訂《土地管理法》、《森林法》等法律法規(guī)均提出了查處、處罰措施。分析對照上述國家法律條文，存在具體操作的障礙。一是相關法律法規(guī)規(guī)定交叉、重疊。某些破壞山體行為，涉及同時違反多部法律法規(guī)，一個違法行為可能對應多個管理部門，致使城市綜合執(zhí)法、林業(yè)、自然資源等管理部門對違法行為的查處存在多頭并管、職能交叉。按照《行政處罰法》“一事不二罰”原則，易造成違法行為查處產(chǎn)生推諉扯皮的問題，誰也該管，誰也不管。二是現(xiàn)行法律法規(guī)未授權相關部門針對破壞山體行為查處強制執(zhí)行，相關部門只能將違法問題移送法院裁定，法院裁定判決強制執(zhí)行后再次移交地方執(zhí)法部門執(zhí)行，但對后期執(zhí)行情況缺乏監(jiān)管，也缺少相應的法律依據(jù)，造成法院判決無法履行到位。執(zhí)法周期長、執(zhí)行不到位，致使破壞山體行為不能得到及時打擊遏制。

3.3 現(xiàn)狀及歷史遺留問題較多，處置較為復雜

（1）山體周邊存在私搭亂建、毀林建墓、開山采石等問題，受到不同程度侵蝕破壞。造成此類問題有歷史原因，如臥龍山青銀路東側(cè)采石場、倉庫，也有近期人為因素，如老虎山北麓灣頭社區(qū)別墅。

（2）山體利用無序，配套設施建設滯后。社區(qū)、村民靠山吃山思想仍然存在，保護意思薄弱，就近利用社區(qū)土地違法建設、違規(guī)開墾現(xiàn)象時有發(fā)生。配套建設相對滯后，如臥龍山天水路以北區(qū)域，僅存部分消防救援道路，休憩、健身空間幾乎沒有，無法滿足周邊群眾休閑健身需要。

（3）重防火、輕護山。山林防火，政府各部門高度重視，社區(qū)嚴格落實林長制責任目標，于山體及周邊建有自己護林防火及配套用房，同時為解決生活問題，不少社區(qū)還于護林用房旁開荒種菜，做好山林防火的同時，對山體造成了破壞。同時防火育林期間，禁止無關人員進山，降低了周邊群眾休閑、游玩的參與度。

（4）部分山體林地建有高壓走廊，存在高壓線桿，存在安全隱患，且影響山體景觀。如臥龍山長澗社區(qū)南側(cè)高壓線桿，老虎山山頂高壓線桿。另受開山采石、修路等影響，部分區(qū)域山體破壞嚴重，時常發(fā)生山體滑坡等自然災害。給社會生產(chǎn)、生活帶來一定安全隱患。

4.山體保護與利用策略——以青島市為例

（1）學習借鑒成都、三亞、濟南等城市做法，在市人大《關于加強我市山體綠地保護管理的決定》的基礎上，盡快研究制定《青島市山體保護利用管理辦法》。一是明確山體保護利用的原則，在生態(tài)保護基礎上，實現(xiàn)資源利用；二是確定山體保護責任主體、主管單位，明確各部門職能分工，建立山體保護網(wǎng)格化管理體系。建議學習借鑒林長制、河長制經(jīng)驗做法，建立山長制管理體系；三是對山體進行分類，明確山體范圍內(nèi)禁止建設行為和限制建設行為、建設內(nèi)容、建設規(guī)模。為全市山體保護利用提供上層面法規(guī)依據(jù)。

（2）完善青島山體保護技術成果。一是結合國土空間規(guī)劃編制《青島市山體保護利用專項規(guī)劃》。對全市山體保護利用現(xiàn)狀進行詳細調(diào)查，結合山體類別，以及高度、坡度等現(xiàn)狀用地情況，針對性的提出保護措施，并對山體整治修復、發(fā)展利用提出意見建議。二是按照市人大山體保護管理決定有關要求，盡快完成山體綠線劃定工作，并開展綠線確界定樁工作，設立明顯的綠地界限標志，請社會各界參與對綠地的保護和監(jiān)督，嚴肅查處侵占或變相破壞、使用山頭綠地的行為。

（3）下大力氣妥善解決歷史遺留問題。一是結合山頭公園整治行動，排查山體范圍內(nèi)私搭亂建、毀林開荒等問題，依法拆除違法建筑，植樹復林，合理利用歷史遺留建筑。二是深入排查山頭公園內(nèi)墳頭、墓地及違規(guī)建設的陵園、懷念堂等，采用集中安放、生態(tài)化安置等方式對現(xiàn)有墳頭、墓碑進行處置。三是盡可能對山體范圍內(nèi)廢棄礦坑、采石場，以近自然的方式進行修復，對具備回填條件的礦坑（點），盡可能進行回填修復，以最大限度地恢復原有山體形態(tài)。四是對山體綠地范圍內(nèi)歷史遺留的合法土地、建筑進行全面排查甄別，與權屬單位協(xié)商，采用置換、異地安置的方式逐步外遷，修復后恢復林地功能。

（4）提升山頭公園精細化管理水平。一是遴選高水平設計單位編制山頭公園整治方案，為山頭公園整治實施提供科學依據(jù)。二是在山體保護的基礎上，加快環(huán)山路、防火通道建設，增強市政基礎設施支撐保障能力，提升山體防災、減災水平和能力。三是加大山體綠地現(xiàn)有各項設施的管理、維護力度，提升山體綠地休憩健身娛樂的服務水平和能力。四是利用無人機巡航、信息技術等手段，加強對山體植被和違法建設情況進行監(jiān)管，對發(fā)現(xiàn)私搭亂建問題，嚴肅查處，絕不姑息。

結語：

山體是城市重要的生態(tài)、景觀和綠色資源，城市規(guī)劃和開發(fā)建設中必須同步籌劃山體的保護與利用，政策層面提供法規(guī)支撐和技術支撐，管理方面明確部門職責，妥善解決歷史遺留問題，通過山頭公園的整治及精細化管理，形成體系化的山體保護利用與發(fā)展的共生機制，塑造富有特色的青島城市山體景觀風貌。