王廷

摘要：

本文從全國自建房安全排查信息系統(tǒng)入手，提出了消防監(jiān)督圖斑化管理思路和設(shè)想，旨在解決消防救援機(jī)構(gòu)關(guān)于監(jiān)督管理對象選取問題的困惑，在以建筑或者場所為檢查對象還是以市場主體為檢查對象之間探索出一條新的路子。實(shí)施圖斑化消防監(jiān)督可以建立更加科學(xué)精準(zhǔn)的社會消防管理模式，有效解決當(dāng)前消防監(jiān)督檢查“雙隨機(jī)一公開”模式存在的問題弊端，成為社會消防管理制度集成創(chuàng)新的重大舉措。

關(guān)鍵詞：消防監(jiān)督；圖斑化管理；自建房；安全專項(xiàng)整治；信息系統(tǒng)

對機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位遵守消防法律、法規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查是消防救援機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)法定職責(zé)，而被檢查對象究竟是法律意義上的主體，還是物理意義上的建筑或者場所，一直是困擾消防監(jiān)督管理工作的難題。特別是消防監(jiān)督領(lǐng)域全面推行“雙隨機(jī)、一公開”模式以來，究竟應(yīng)該以市場監(jiān)督管理部門登記的市場主體建立被檢查單位庫，還是以火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際存在的建筑或者場所建立單位庫，兩種方式均存在問題和弊端。筆者從住建部門開發(fā)使用的自建房安全排查信息系統(tǒng)得到啟示，該系統(tǒng)的建筑圖斑功能與相應(yīng)數(shù)據(jù)庫能夠迅速提升自建房消防整治效率，從而探索消防監(jiān)督圖斑化管理的可能性，為實(shí)現(xiàn)消防社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快推進(jìn)消防執(zhí)法改革而適應(yīng)新時(shí)期信息化、精準(zhǔn)化治理模式的新要求，提供參考。

一、自建房消防安全治理工作概述

2022年4月29日12時(shí)24分，湖南省長沙市望城區(qū)某街道發(fā)生一起特別重大居民自建房倒塌事故，造成54人死亡、9人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失9077.86萬元。調(diào)查認(rèn)定，湖南長沙“4·29”特別重大居民自建房倒塌事故是一起因房主違法違規(guī)建設(shè)、加層擴(kuò)建和用于出租經(jīng)營，地方黨委政府及其有關(guān)部門組織開展違法建筑整治、風(fēng)險(xiǎn)隱患排查治理不認(rèn)真不負(fù)責(zé)，有的甚至推卸責(zé)任、放任不管，造成重大安全隱患長期未得到整治而導(dǎo)致的特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故。近年來多次發(fā)生自建房倒塌事故，造成重大人員傷亡，務(wù)必引起高度重視。要對全國自建房安全開展專項(xiàng)整治，徹查隱患，及時(shí)解決。堅(jiān)決防范各類重大事故發(fā)生，切實(shí)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會大局穩(wěn)定。[1]

實(shí)際在長沙“4·29”自建房倒塌事故之前，即2022年3月，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會辦公室已經(jīng)印發(fā)《關(guān)于開展生產(chǎn)經(jīng)營租住村（居）民自建房重大火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)綜合治理工作的通知》，海南省安委辦、消委辦也分別印發(fā)相應(yīng)工作方案。“4·29”事故后，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國自建房安全專項(xiàng)整治工作方案》，海南省政府印發(fā)實(shí)施方案。自建房火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)治理的部署早于安全專項(xiàng)整治，但在長沙事故發(fā)生后，特別是國務(wù)院統(tǒng)一部署安全專項(xiàng)整治之后，自建房消防整治工作迅速提級加碼。兩個(gè)專項(xiàng)整治的側(cè)重方向不同，一個(gè)為火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，另一個(gè)主要為危房排查，一個(gè)為生產(chǎn)經(jīng)營租住類，另一個(gè)為全部自建房，排查范圍、檢查內(nèi)容、整治重點(diǎn)、上報(bào)表格等均存在差異。此外，工作牽頭單位不同，消防整治為應(yīng)急、消防救援部門，安全專項(xiàng)為住建部門，雖然最后都?xì)w結(jié)到屬地管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）一級。以海南為例，住建部門的做法以邀請第三方機(jī)構(gòu)開展排查為主，社區(qū)參與其中，消防整治的主要做法是推動(dòng)社區(qū)開展排查，并分級分類治理。社區(qū)網(wǎng)格員要應(yīng)對兩套標(biāo)準(zhǔn)、多類表格，疲于應(yīng)付，消防整治的量和質(zhì)都上不去，單在經(jīng)營性自建房底數(shù)方面都存在問題。

二、自建房安全排查信息系統(tǒng)簡述

住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門運(yùn)用基于全國房屋建筑和市政設(shè)施調(diào)查系統(tǒng)的自建房安全排查系統(tǒng)，有效解決了自建房排查整治中的底數(shù)、信息、整治成效等一系列問題，切實(shí)凸顯了信息化技術(shù)應(yīng)用于社會安全治理領(lǐng)域的優(yōu)勢。其底圖為衛(wèi)星地圖，山海、河流、地貌一覽無余，道路、建筑等市政信息清晰可見。該系統(tǒng)自建房數(shù)據(jù)庫十分完備，已細(xì)化到各個(gè)社區(qū)（村），每棟建筑1個(gè)編號，房屋用途分為經(jīng)營性與其他兩類，每類又細(xì)化具體用途，其中經(jīng)營性房屋分為餐飲飯店、民宿賓館、批發(fā)零售、生產(chǎn)加工、出租居住、休閑娛樂、商務(wù)辦公等14類。通過數(shù)據(jù)篩查，可以非常精確查詢自建房底數(shù)情況。例如，海南省-瓊海市-嘉積鎮(zhèn)-美景社區(qū)出租居住類自建房共94棟。

打開圖層界面，能夠顯示每一棟建筑的圖斑，圖斑輪廓即為建筑外輪廓，非常直觀顯示出全域建筑分布情況，根據(jù)建筑性質(zhì)進(jìn)行圖斑上色，其中自建房為黃色圖斑，選中自建房按照經(jīng)營性與其他類型再進(jìn)行分色，粉色為經(jīng)營性自建房，藍(lán)色為其他類型自建房。鼠標(biāo)選中某建筑圖斑，即可彈出包括基本信息、建設(shè)情況、管理情況、排查情況、整治情況等房屋排查信息的對話框，其中建筑產(chǎn)權(quán)人身份信息、建筑結(jié)構(gòu)信息、建筑外觀照片等是消防監(jiān)督管理的重要信息。[2]

運(yùn)用該系統(tǒng)進(jìn)行消防監(jiān)督管理，可以有效解決長期以來底數(shù)不清的問題，除了自建房以外的其他類型建筑，諸如居民住宅小區(qū)、非自建公共建筑，甚至是城鄉(xiāng)接合部的倉儲物流倉庫等，恰是消防救援機(jī)構(gòu)日常監(jiān)督的重點(diǎn)，系統(tǒng)做到了一張圖清晰展示，徹底打通了解決失控漏管的最后一公里。

三、當(dāng)前消防監(jiān)督模式、機(jī)制建設(shè)方面存在的問題

對機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)等單位遵守消防法律、法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查是消防救援機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，消防監(jiān)督檢查頻率高、范圍廣，已充分融入社會生活、企業(yè)群眾，并事關(guān)營商環(huán)境、國計(jì)民生，社會關(guān)切度較高，從近年來群眾投訴舉報(bào)消防安全問題的上升數(shù)據(jù)就可見一斑。2019年中央印發(fā)《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》之后，全面推行“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)督檢查模式，力求“無事不擾、有求必應(yīng)”，然而當(dāng)前消防監(jiān)督依然存在“企業(yè)很煩、消防很忙、火災(zāi)很多”的現(xiàn)象，“一刀切”的雙隨機(jī)模式一定程度影響了監(jiān)督精準(zhǔn)性。以海南為例，當(dāng)前的通常做法是消防救援機(jī)構(gòu)把市場監(jiān)管部門登記的企業(yè)數(shù)據(jù)導(dǎo)入檢查對象名錄庫，每個(gè)月隨機(jī)抽選被檢查單位。一方面，數(shù)據(jù)失真嚴(yán)重，市場主體登記、注銷變化頻繁，數(shù)據(jù)池瞬息萬變，因此名錄庫內(nèi)出現(xiàn)大量“僵尸”信息，經(jīng)常抽取到已經(jīng)不再存續(xù)的企業(yè)，還要費(fèi)時(shí)費(fèi)力去現(xiàn)場核查，最后做不檢查處理的比率較高。另一方面，沒有對名錄庫內(nèi)單位做細(xì)化區(qū)分，比如管理規(guī)范的單位設(shè)置較低比例，風(fēng)險(xiǎn)較高的單位設(shè)置較高比例等，而是一并按照比例抽取，有些抽到的單位不具有檢查意義，比如露天砂石企業(yè)、小型零售攤點(diǎn)、僅有辦公場所無實(shí)體管理建筑或者場所的企業(yè)等，有些確有檢查必要的單位總是抽取不到，長時(shí)間得不到監(jiān)管。[3]

四、消防監(jiān)督圖斑化管理的優(yōu)越性與可行性探討

圖斑是個(gè)地形圖術(shù)語，更多運(yùn)用于國土資源管理領(lǐng)域，是土地利用現(xiàn)狀調(diào)查圖基本單元，一般指被境界、土地權(quán)屬界、線狀地物、地類界封閉而形成一個(gè)具有相同地類的地塊。本文擬制建筑圖斑的概念，其實(shí)質(zhì)是建筑外輪廓在系統(tǒng)底圖上的色框，對于實(shí)現(xiàn)消防精細(xì)化管理、提高治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

（一）運(yùn)用圖斑實(shí)現(xiàn)消防全域全息管理

運(yùn)用圖斑有效解決消防失控漏管的問題不再贅述，而文中所述的建筑圖斑，在某種意義上與之前推行的建筑消防戶籍化管理有相似之處，但其達(dá)到的效果和技術(shù)水平已不可同日而語。一方面，戶籍化管理沒能很好傳承延續(xù)；另一方面，受當(dāng)時(shí)信息化技術(shù)水平限制，局限于表單式建筑信息錄入，雖然也內(nèi)置矢量地圖坐標(biāo)，但最終沒能形成完整的數(shù)據(jù)庫。關(guān)于消防圖斑管理的操作層面問題，如有條件可以在住建部門已有系統(tǒng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行再開發(fā)，或者另行研發(fā)系統(tǒng)，但必須要打通信息壁壘，共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。除了建筑圖斑外，根據(jù)消防監(jiān)管需要還可以設(shè)置化工裝置圖斑、儲罐圖斑、露天大型變配電設(shè)施圖斑、重大危險(xiǎn)源圖斑、天然水源圖斑等消防信息圖斑，真正實(shí)現(xiàn)全域全息監(jiān)管。[4]

（二）運(yùn)用圖斑實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管

在實(shí)現(xiàn)全域全息監(jiān)管的基礎(chǔ)上，要通過實(shí)地排查、數(shù)據(jù)比對、篩查清洗等工作不斷完善每個(gè)圖斑的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。根據(jù)圖斑基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及動(dòng)態(tài)監(jiān)督檢查情況開展消防安全風(fēng)險(xiǎn)評估，可以內(nèi)置智能分析模型與公式并輔助以人工矯正或驗(yàn)證，從而進(jìn)行圖斑火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分級分類監(jiān)管，最后采取圖斑顏色管理或者熱力圖等方式構(gòu)建直觀動(dòng)態(tài)的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)研判模型，清晰鎖定重大火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)圖斑，實(shí)施精準(zhǔn)治理。同時(shí)，對于重要圖斑建筑，可以運(yùn)用數(shù)值孿生技術(shù)構(gòu)建三維數(shù)字模型，輔以物聯(lián)網(wǎng)末端感知等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)超精準(zhǔn)監(jiān)管。在實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，圖斑可應(yīng)用于滅火救援輔助決策及火災(zāi)調(diào)查并發(fā)揮極大的作用。首先在滅火救援接警調(diào)度中，關(guān)于起火建筑（場所）的基本情況、毗鄰建筑、周邊道路水源等信息可通過圖斑系統(tǒng)迅速調(diào)閱，給力量調(diào)派、行車路線、陣地設(shè)置、人車布排、撤退預(yù)案等指揮決策提供強(qiáng)有力的信息支撐，作戰(zhàn)信息化水平得到進(jìn)一步提高。此外，在火災(zāi)調(diào)查中同樣能體現(xiàn)圖斑管理優(yōu)越性?；馂?zāi)發(fā)生后，火調(diào)人員可以通過圖斑系統(tǒng)迅速鎖定起火建筑（場所）所在的圖斑，查閱建筑結(jié)構(gòu)、平面布置、人員構(gòu)成、消防設(shè)施、電氣線路等信息，火場建模、火災(zāi)制圖等工作將變得非常便捷，火調(diào)力量也將得到很大程度的解放，火調(diào)工作結(jié)束后及時(shí)將火災(zāi)數(shù)據(jù)錄入圖斑，作為歷史火災(zāi)信息和圖斑火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評估參數(shù)，建立起從火災(zāi)到防火的閉環(huán)，監(jiān)督的精準(zhǔn)性和邏輯性變得更強(qiáng)。[5]

（三）運(yùn)用圖斑管理革新雙隨機(jī)監(jiān)督模式

當(dāng)前，雙隨機(jī)消防監(jiān)督檢查的最大困惑是“單位庫”的問題，通用做法是從市場監(jiān)管部門獲取市場主體數(shù)據(jù)導(dǎo)入雙隨機(jī)系統(tǒng)，弊端有幾個(gè)方面。一是出現(xiàn)大量僵尸單位，因市場主體登記、注銷瞬息萬變，市場監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)本身存在一定滯后性，加上部門對接及數(shù)據(jù)更新無法做到適時(shí)，所以數(shù)據(jù)失真不可避免。二是登記的市場主體并非適格的被檢查對象，比如有些主體本身并沒有經(jīng)營使用管理的建筑或者場所，類似網(wǎng)絡(luò)電商、貿(mào)易中介、虛擬服務(wù)等市場主體，僅有注冊登記的某個(gè)辦公地點(diǎn)，而實(shí)際上辦公地點(diǎn)也可能是長期閑置，那么這樣的檢查如何開展，是否有實(shí)際意義。三是有的連鎖經(jīng)營類市場主體注冊登記地址1處，實(shí)際經(jīng)營管理的建筑或者場所有多處，被雙隨機(jī)抽到后是該檢查登記地址的消防安全，還是某處經(jīng)營管理的建筑或者場所，或是全部經(jīng)營管理的建筑或者場所。四是登記主體雖然可以在雙隨機(jī)單位庫內(nèi)設(shè)置標(biāo)簽，但規(guī)模、體量等沒有區(qū)分，造成檢查任務(wù)畸輕畸重。此外，標(biāo)簽是根據(jù)消防管理需要設(shè)定的，而市場主體行業(yè)分類執(zhí)行《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)》，共有1094個(gè)小類，大量市場主體標(biāo)簽無法涵蓋和準(zhǔn)確歸類，抽查的科學(xué)性不強(qiáng)。[6]

如果不以市場主體，而是以圖斑作為被抽查對象，勢必帶來雙隨機(jī)監(jiān)管模式的一次革命。一方面，圖斑相對于市場主體具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，市場主體是法人、非法人組織、個(gè)體工商戶等法律主體，享有權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，而圖斑代表輪廓所框出建筑、構(gòu)筑或者特殊場所，是物理意義上的存在，在較長的一定時(shí)期內(nèi)是靜態(tài)的、不變的，以圖斑作為被抽查對象實(shí)施雙隨機(jī)監(jiān)督，可以有效規(guī)避“僵尸企業(yè)”、檢查不適格等問題，做到以不變應(yīng)萬變。另一方面，消防監(jiān)督檢查的目的是檢查物的不安全狀態(tài)和人的不安全操作，而人的不安全操作最終還是通過物的不安全狀態(tài)來反映，通過對圖斑框下的建筑或場所進(jìn)行檢查，按圖索驥自然可以找出其管理主體，而且不用擔(dān)心其管理主體更換的問題，只需客觀如實(shí)檢查建筑或者場所，發(fā)現(xiàn)問題依法依規(guī)倒查管理主體責(zé)任即可。對于多產(chǎn)權(quán)、多主體共用建筑或者體量規(guī)模過大的圖斑，可以在一次雙隨機(jī)鎖定被檢查圖斑之后，進(jìn)行二次雙隨機(jī)選定某單一主體或者某個(gè)相對獨(dú)立的管理區(qū)域進(jìn)行檢查，這樣一來可以解決任務(wù)畸輕畸重的問題，同時(shí)更契合了隨機(jī)的目的。[7]

結(jié)語

社會消防治理和消防監(jiān)督管理工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)不外乎火災(zāi)防范和風(fēng)險(xiǎn)控制，而以市場主體為檢查抽查對象的現(xiàn)行消防監(jiān)督模式確實(shí)存在諸多弊端。本文探討的消防監(jiān)督圖斑化管理實(shí)際上以建筑或者場所為檢查對象的管理模式升級版。創(chuàng)新消防監(jiān)管沒有終點(diǎn)，其是實(shí)現(xiàn)社會消防治理現(xiàn)代化的必由之路，而運(yùn)用圖斑管理必將是一次有益嘗試。[8]

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