龍明偉

摘要：

在中共中央、國(guó)務(wù)院全面加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的大背景下，各級(jí)各部門(mén)聚焦基層消防治理短板，因地制宜建設(shè)基層消防監(jiān)管機(jī)構(gòu)、完善基層消防治理體系，著力打通基層火災(zāi)防控和應(yīng)急救援“最后一公里”。作為貫徹落實(shí)上級(jí)部署要求的親歷者，筆者結(jié)合邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層消防力量建設(shè)現(xiàn)狀，分析當(dāng)前基層消防力量建設(shè)如何轉(zhuǎn)化為基層治理能力方面存在的問(wèn)題和短板，并就上述問(wèn)題的解決提出了針對(duì)性對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：

“一隊(duì)一站”；基層消防力量；基層治理能力

一、瀾滄縣基層消防力量建設(shè)概況和工作成效

普洱市瀾滄拉祜族自治縣地處云南省西南部，國(guó)土面積8807平方公里，為云南省縣級(jí)面積第二大縣，轄區(qū)與緬甸接壤，國(guó)境線長(zhǎng)80.56公里，常住人口44.14萬(wàn)人，下轄20個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），165個(gè)村委會(huì)（社區(qū)）、2702個(gè)村（居）民小組，轄區(qū)100戶以上村寨114個(gè)和易地扶貧搬遷安置點(diǎn)123個(gè)，是典型的邊疆少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)縣。上級(jí)加強(qiáng)基層消防力量建設(shè)政策出臺(tái)，特別是省消防救援總隊(duì)聯(lián)合省委編辦等6部門(mén)印發(fā)《加強(qiáng)基層消防救援力量建設(shè)工作實(shí)施方案的通知》和市政府辦公室《加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防力量建設(shè)工作實(shí)施方案》下發(fā)后，面對(duì)縣域面積廣、火災(zāi)防控艱巨而繁重、基層救援力量弱小、廣大農(nóng)村消防宣傳缺失的現(xiàn)實(shí)狀況，縣委、縣政府高度重視、超前謀劃，全力關(guān)心和支持基層消防力量建設(shè)。[1]一是一次性批復(fù)同意在現(xiàn)有事業(yè)編制總量?jī)?nèi)，明確38名事業(yè)編制人員專門(mén)負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防救援工作，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置消防救援所和專職消防隊(duì)，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防工作所隊(duì)身份不合法、編制不合規(guī)等問(wèn)題。二是增加59名（原有85名，共計(jì)144名）政府專職消防員用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展消防救援工作，隊(duì)員工資增長(zhǎng)103%（從1500元增長(zhǎng)至3050元），同步解決隊(duì)員“五險(xiǎn)”、伙食、初裝等費(fèi)用，初步解決了專職消防員數(shù)量不足、待遇低、流動(dòng)性大、留不住人的問(wèn)題。三是堅(jiān)持“統(tǒng)籌兼顧，重點(diǎn)先行”的原則，大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊(duì)和消防工作站（以下簡(jiǎn)稱“一隊(duì)一站”）達(dá)標(biāo)建設(shè)，在全縣面積大、路途遠(yuǎn)、救援力量難以達(dá)到的謙六鄉(xiāng)率先掛牌運(yùn)行“一隊(duì)一站”；著力于服務(wù)普洱景邁山古茶林文化景觀世界申遺項(xiàng)目，推動(dòng)景邁山消防基礎(chǔ)設(shè)施和“一隊(duì)一站”建設(shè)正常運(yùn)行；全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)上允鎮(zhèn)、省級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)特色小鎮(zhèn)惠民鎮(zhèn)、拉祜文化發(fā)源地灑井鄉(xiāng)、邊境線長(zhǎng)達(dá)56.8公里的糯福鄉(xiāng)等重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊(duì)基本建成。四是著力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一隊(duì)一站”實(shí)體化運(yùn)轉(zhuǎn)，在上級(jí)組織事業(yè)編制人員培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，分批組織19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員、專職消防員到大隊(duì)跟班學(xué)習(xí)，手把手教、面對(duì)面帶，提升基層滅火救援和消防檢查業(yè)務(wù)水平，每月初下發(fā)工作任務(wù)清單，月底檢查清單完成情況，并將完成情況納入事業(yè)編制人員和專職消防員績(jī)效考評(píng)。經(jīng)過(guò)不斷探索，基本實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防工作“專人負(fù)責(zé)管理、標(biāo)準(zhǔn)化建隊(duì)模式、實(shí)體化清單化運(yùn)轉(zhuǎn)”效能，闖出了一條解決基層末端應(yīng)急救援力量建設(shè)新路子。[2]

二、制約基層消防力量轉(zhuǎn)化為治理能力的短板和瓶頸

自2022年省、市、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)下發(fā)《加強(qiáng)基層消防力量建設(shè)工作實(shí)施方案》以來(lái)，各地先行先試取得了明顯突破，基層消防力量建設(shè)已經(jīng)形成百花齊放、百家爭(zhēng)鳴的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)。[3]但從力量切實(shí)轉(zhuǎn)化為治理能力還有很長(zhǎng)的路要走，仍然存在下列短板和瓶頸。

（一）人員“不專”

一是大部分地區(qū)事業(yè)編制人員調(diào)劑使用，掛在鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有事業(yè)單位并從事原有業(yè)務(wù)工作，且在實(shí)際工作中變動(dòng)較為頻繁，無(wú)專門(mén)的招錄、考核、管理辦法和職級(jí)晉升、考核評(píng)定，事業(yè)編制人員專編專用、專人專崗差距巨大。[4]二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有專職消防員2至8人不等，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)任務(wù)異常繁重的情況下，專職消防隊(duì)員未專門(mén)從事消防工作的現(xiàn)象普遍存在，給一線滅火救援工作響應(yīng)迅速、出動(dòng)及時(shí)、第一時(shí)間處置警情的要求帶來(lái)很大挑戰(zhàn)。

（二）業(yè)務(wù)不精通

一是消防工作站方面，人員多為兼職（站長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管兼任，副站長(zhǎng)由相關(guān)單位人員兼任），要求專門(mén)從事消防工作的事業(yè)編人員還兼任其他工作，加之變動(dòng)過(guò)快，其消防救援工作專業(yè)素質(zhì)難以適應(yīng)工作需要。特別是隨著改革的深入，云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道） 行政職權(quán)基本目錄和賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道） 部分縣級(jí)行政職權(quán)指導(dǎo)目錄實(shí)施以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防工作站執(zhí)行檢查和執(zhí)法工作開(kāi)展與其業(yè)務(wù)能力差距很大。二是在專職消防隊(duì)方面，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)隊(duì)伍規(guī)模、車輛裝備、人員素質(zhì)、管理水平差別很大，但承擔(dān)的都是本轄區(qū)的火災(zāi)撲救和綜合應(yīng)急救援工作等高危工作任務(wù)，一線人員90%以上為轄區(qū)消防大隊(duì)專職消防員，且流動(dòng)性大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職隊(duì)伍執(zhí)勤模式、初戰(zhàn)出動(dòng)力量無(wú)法滿足應(yīng)急救援工作需求，隊(duì)伍戰(zhàn)斗力和凝聚力提升困難。[5]

（三）保障不得力

一是專職隊(duì)員工資水平總體偏低。保障標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，即使出臺(tái)了保障標(biāo)準(zhǔn)，但在執(zhí)行過(guò)程中，受各地區(qū)財(cái)政狀況和協(xié)調(diào)情況影響，具體落實(shí)差異較大，如普洱市在建設(shè)方案中明確了專職隊(duì)員工資保障原則及標(biāo)準(zhǔn)，但執(zhí)行過(guò)程中各縣區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不一，全部按標(biāo)準(zhǔn)納入財(cái)政預(yù)算的僅有西盟、孟連等，大部分縣區(qū)未按標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)。專職隊(duì)員工資較低，待遇落實(shí)不到位，不符合消防高風(fēng)險(xiǎn)、高負(fù)荷、高壓力的職業(yè)特點(diǎn)。二是業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)保障情況堪憂。基層消防力量轉(zhuǎn)化為治理力量需要投入一定的資金，用于基本建設(shè)、購(gòu)置和更新設(shè)備、培訓(xùn)人員、改善辦公條件等方面。當(dāng)前，“一隊(duì)一站”業(yè)務(wù)保障情況異常緊張。[6]在實(shí)際工作中，消防部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)困難，經(jīng)費(fèi)稍好的縣區(qū)消防部門(mén)千方百計(jì)請(qǐng)示匯報(bào)分步解決，經(jīng)費(fèi)狀況不好的縣區(qū)建設(shè)推動(dòng)難、運(yùn)行難。日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)如必須開(kāi)支的差旅費(fèi)、油料費(fèi)、修理費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)等各地執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)情況不一，基本都是由當(dāng)?shù)叵啦块T(mén)統(tǒng)一支付，一定程度上占用了本來(lái)就緊張的消防部門(mén)經(jīng)費(fèi)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)保障分散。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面，林草、氣象、水務(wù)、應(yīng)急、國(guó)土等部門(mén)都有防災(zāi)減災(zāi)資金，保障資金分散使用，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，資源不集中，保障分散化導(dǎo)致力量不集中，未形成合力。

（四） 調(diào)度指揮不暢

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)指揮系統(tǒng)未實(shí)現(xiàn)全覆蓋。消防救援機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的指揮體系在縣級(jí)基本能滿足指揮調(diào)度需求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中也考慮了救援指揮要求，但現(xiàn)實(shí)情況是建設(shè)的力度不一致。就云南的情況來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)能達(dá)到救援指揮基本要求的寥寥無(wú)幾。二是未實(shí)現(xiàn)第一時(shí)間接處警?，F(xiàn)有的警情處置模式主要渠道通過(guò)是110、119等報(bào)警電話，全縣統(tǒng)一調(diào)派處置力量。在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，往往出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能第一時(shí)間掌握災(zāi)情、第一時(shí)間就近調(diào)派力量處置的現(xiàn)象，應(yīng)急救援響應(yīng)迅速、出動(dòng)及時(shí)的要求無(wú)法滿足。三是應(yīng)急救援專業(yè)指揮機(jī)制建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一隊(duì)一站”納入執(zhí)勤體系，統(tǒng)一調(diào)度指揮的體系未建立，過(guò)多依賴于從上到下的行政指揮，難以滿足聯(lián)勤聯(lián)訓(xùn)、聯(lián)戰(zhàn)聯(lián)調(diào)、防消融合的工作要求。

（五）考評(píng)機(jī)制不完善

一是建設(shè)責(zé)任考評(píng)落實(shí)有差距。省級(jí)方案出臺(tái)后，各市、縣（區(qū)）均出臺(tái)了建設(shè)實(shí)施方案，但具體落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）建設(shè)責(zé)任，存在上熱下冷、等靠要的現(xiàn)象，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在營(yíng)房設(shè)施、辦公設(shè)備、基本的滅火救援裝備方面未落實(shí)，影響“一隊(duì)一站”職能作用的有效發(fā)揮。二是日常管理的考評(píng)效果不明顯?！耙魂?duì)一站”工作獎(jiǎng)懲機(jī)制未建立；對(duì)事業(yè)編制人員的考評(píng)操作性和可執(zhí)行性不強(qiáng)；對(duì)專職消防員的考評(píng)結(jié)果應(yīng)用有差距。因此，進(jìn)一步完善“一隊(duì)一站”工作考評(píng)機(jī)制刻不容緩。

三、基層消防力量轉(zhuǎn)化為基層治理能力的對(duì)策探討

（一）堅(jiān)持職業(yè)化、專業(yè)化方向，著力解決人員“不?！钡膯?wèn)題

為滿足人民群眾對(duì)消防安全基本公共服務(wù)的新需求，推進(jìn)“一隊(duì)一站”建設(shè)轉(zhuǎn)化為治理能力，首先要解決的就是人的問(wèn)題。一是落實(shí)事業(yè)編制人員專編專用的各項(xiàng)政策和措施，應(yīng)立足事業(yè)編制管理屬于地方事權(quán)的實(shí)際，突出消防事業(yè)的“公益屬性”。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口、災(zāi)害事故等情況，合理確定每個(gè)隊(duì)站所需的事業(yè)編制人員，由編制、人社、消防等部門(mén)單位聯(lián)合制定招錄管理辦法，縣級(jí)政府統(tǒng)一組織招錄，并明確由屬地消防救援機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理和調(diào)度使用。二是突出專職隊(duì)員的專業(yè)屬性，建立完善適應(yīng)“一隊(duì)一站”職業(yè)特點(diǎn)的管理機(jī)制，推行職業(yè)資格制度，培育職業(yè)精神，暢通職業(yè)發(fā)展通道，不斷提升“一隊(duì)一站”職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)水平。

（二）堅(jiān)持戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)，著力提升“一隊(duì)一站”人員素質(zhì)

緊緊圍繞履行轄區(qū)火災(zāi)撲救、應(yīng)急救援和火災(zāi)防控工作職責(zé)需求，以提升人員素質(zhì)為核心，使“一隊(duì)一站”真正發(fā)揮作用，切實(shí)將力量轉(zhuǎn)化為治理能力。一是在確保專編專用的前提下，分層級(jí)、分類別加強(qiáng)對(duì)“一隊(duì)一站”的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)于事業(yè)編人員，主要通過(guò)到轄區(qū)大隊(duì)跟班輪訓(xùn)的方式，重點(diǎn)加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法、滅火救援組織指揮和隊(duì)伍管理方面的培訓(xùn)；對(duì)于專職消防隊(duì)員，由轄區(qū)大隊(duì)定期組織進(jìn)行普訓(xùn)，掌握基本的滅火救援和消防檢查知識(shí)，隊(duì)員骨干進(jìn)行重點(diǎn)培訓(xùn)，手把手指導(dǎo)幫帶，發(fā)揮管理指揮作用。二是參照國(guó)家隊(duì)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范“一隊(duì)一站”專業(yè)化執(zhí)勤備戰(zhàn)機(jī)制，納入統(tǒng)一指揮和調(diào)度體系，確保隊(duì)伍能滿足轄區(qū)應(yīng)急救援和災(zāi)害事故防控需求。三是持續(xù)縮小各“一隊(duì)一站”規(guī)模、車輛裝備、人員素質(zhì)、管理水平的差別，深化開(kāi)展多樣化聯(lián)合演練、實(shí)戰(zhàn)拉動(dòng)、比武競(jìng)賽等活動(dòng)，建立鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急救援協(xié)作機(jī)制，持續(xù)增強(qiáng)隊(duì)伍戰(zhàn)斗力和凝聚力，發(fā)揮隊(duì)伍最大效能。

（三） 健全機(jī)制，提升“一隊(duì)一站”綜合保障水平

經(jīng)費(fèi)保障一直以來(lái)都是制約“一隊(duì)一站”力量建設(shè)和發(fā)展的瓶頸性問(wèn)題，提升綜合保障水平，才能切實(shí)將力量轉(zhuǎn)化為治理能力。一是加大力度落實(shí)現(xiàn)有保障政策，突出要解決的就是隊(duì)員工資總體水平偏低的問(wèn)題，將省、市、縣《加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防力量建設(shè)工作實(shí)施方案》有關(guān)專職隊(duì)員工資保障原則及標(biāo)準(zhǔn)列入縣（區(qū)）級(jí)政府檢查考評(píng)重要指標(biāo)，讓隊(duì)員在工作中有干勁，并愿意長(zhǎng)期留在崗位上，減少人員流失率。[7]二是制定合理的經(jīng)費(fèi)保障政策，為基層消防力量轉(zhuǎn)換提供必要的經(jīng)費(fèi)支持，將“一隊(duì)一站”建設(shè)所需的消防業(yè)務(wù)、人員保障、裝備購(gòu)置、營(yíng)房建設(shè)、車輛維護(hù)、人員伙食補(bǔ)助、被裝等經(jīng)費(fèi)納入保障范圍，統(tǒng)一劃撥，集中使用，滿足“一隊(duì)一站”的日常工作需求。三是按照“一支隊(duì)伍搞救援”的建設(shè)理念和“一個(gè)盤(pán)子統(tǒng)資源”的治理模式，統(tǒng)籌使用各類防災(zāi)減災(zāi)資金，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)保障，集中力量辦事。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管和審計(jì)，確保經(jīng)費(fèi)合理使用和效益最大化，為基層消防力量轉(zhuǎn)換為基層治理力量提供堅(jiān)實(shí)保障。

（四）強(qiáng)化指揮體系建設(shè)和管理，提升救援能力和防控水平

“一隊(duì)一站”建設(shè)方案明確規(guī)定：縣、（市、區(qū)）級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)救援調(diào)度指揮。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，一是要將指揮調(diào)度系統(tǒng)拓展覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，建立集無(wú)線、有線、衛(wèi)星通信等功能于一體的可視化調(diào)度指揮、情報(bào)掌控、輔助決策和指揮平臺(tái)，可借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的“雪亮工程”“天保工程”等平臺(tái)，也可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立一體化指揮中心時(shí)共用，實(shí)現(xiàn)對(duì)警情、輿情、火情、隊(duì)情等360度全方位、無(wú)死角覆蓋，進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)度指揮效率。二是改進(jìn)接處警模式，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)第一時(shí)間接處警情，就近調(diào)派力量處置，最大限度減少中間環(huán)節(jié)和指揮層次，提升災(zāi)害事故處置效率。三是按照“防消聯(lián)勤、一專多能”的原則，探索建立專業(yè)指揮與行政指揮相結(jié)合的制度，確保應(yīng)急救援任務(wù)有序高效完成。

（五）規(guī)范考評(píng)激勵(lì)機(jī)制，提升隊(duì)伍效能

“一隊(duì)一站”考評(píng)激勵(lì)機(jī)制可從四個(gè)層次建立完善。一是將基層消防力量建設(shè)和治理能力水平納入各級(jí)政府檢查考評(píng)范疇，倒逼責(zé)任落實(shí)，考評(píng)結(jié)果應(yīng)作為分管鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效考評(píng)的重要內(nèi)容。二是在對(duì)相關(guān)部門(mén)年度消防安全責(zé)任制落實(shí)考評(píng)中，涉及基層消防力量工作落實(shí)的部分也應(yīng)有相當(dāng)分值體現(xiàn)。三是要緊緊抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防事業(yè)編制人員的考評(píng)和結(jié)果應(yīng)用，建立健全考評(píng)細(xì)則并認(rèn)真組織實(shí)施，其考評(píng)結(jié)果應(yīng)作為工作評(píng)定、成長(zhǎng)進(jìn)步的重要依據(jù)。四是建立專職消防員全過(guò)程考核機(jī)制，科學(xué)設(shè)置專職隊(duì)員崗位級(jí)別，考核結(jié)果與績(jī)效工資、晉級(jí)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)直接掛鉤，符合國(guó)家隊(duì)招錄條件且表現(xiàn)優(yōu)秀的，加大招錄比例，解決隊(duì)員成長(zhǎng)進(jìn)步問(wèn)題。

結(jié)語(yǔ)

新時(shí)期，基層消防能力轉(zhuǎn)換為基層治理能力是必然發(fā)展趨勢(shì)。為提高基層治理能力，充分發(fā)揮消防工作的作用，各個(gè)部門(mén)應(yīng)加大聯(lián)合力度，加大宣傳教育力度，并從人才、資金、制度等方面著手，持續(xù)優(yōu)化基層消防治理工作，為構(gòu)建和諧美好的社會(huì)貢獻(xiàn)力量。

參考文獻(xiàn)

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