曲崇明

公共數(shù)據(jù)開放對經(jīng)濟、社會發(fā)展具有重要意義。搭建公共數(shù)據(jù)運營平臺，可將這些“沉睡”的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂惺袌龈偁幜Φ馁Y源。

公共數(shù)據(jù)開放共享程度低是目前制約數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要短板。目前國內(nèi)很多城市已經(jīng)探索過公共數(shù)據(jù)市場化運營。公共數(shù)據(jù)市場化運營在我國尚處于起步階段，需要進一步完善制度設計，提高公共數(shù)據(jù)市場化運營的合法性和運行績效。公共數(shù)據(jù)是否允許市場化運營？公共數(shù)據(jù)市場化運營能帶來什么好處？如何進行市場化運營？這些問題我們應該首先搞清楚。

公共數(shù)據(jù)開放的價值和依據(jù)

近年來國家頒布了一系列有關公共數(shù)據(jù)授權運營的政策文件。2016年，國務院頒布了《政務信息資源共享管理暫行辦法》，其主要目的是為了推動政務信息互聯(lián)互通和公共數(shù)據(jù)共享；《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出要激活數(shù)據(jù)要素潛能，加快建設數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府，開展政府數(shù)據(jù)授權運營試點。政府數(shù)據(jù)資源兼具“治理要素”與“生產(chǎn)要素”屬性，可通過合理方式授權給特定主體市場化運營。2020年4月，中共中央、國務院發(fā)布的《關于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》指出，要推進政府數(shù)據(jù)開放共享，提升社會數(shù)據(jù)資源價值，加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保護，加快培育數(shù)據(jù)要素市場。

公共數(shù)據(jù)開放對經(jīng)濟、社會發(fā)展具有重要意義。我國80%以上的數(shù)據(jù)資源掌握在各級政府手里，政府掌握著全社會最大量、最核心的數(shù)據(jù)資源。通過數(shù)據(jù)共享交換的方式打通數(shù)據(jù)孤島，可使數(shù)據(jù)在政府各部門之間、在政府和企業(yè)之間流通共享。搭建公共數(shù)據(jù)運營平臺，通過一系列技術手段和安全措施，讓政府數(shù)據(jù)與社會化數(shù)據(jù)關聯(lián)起來、流通起來，可將這些“沉睡”的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂惺袌龈偁幜Φ馁Y源。通過進一步增值開發(fā)這些數(shù)據(jù)，不僅可以給市民帶來便利，也可產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益和社會效益。為了更好地釋放數(shù)據(jù)要素潛能，我們需要理清數(shù)據(jù)價值釋放的理論邏輯，科學設計實現(xiàn)路徑并構(gòu)建匹配的體制機制。公共數(shù)據(jù)所有權可以根據(jù)情況界定為新型國有資產(chǎn)，經(jīng)營權可授權給企業(yè)。地方政府可以以市場化方式組建國有大數(shù)據(jù)公司，政府通過特許經(jīng)營方式將公共數(shù)據(jù)授權給國有公司運營，實現(xiàn)政府與社會之間的數(shù)據(jù)流通與共享，培育數(shù)據(jù)市場，激活數(shù)據(jù)要素潛能，做大做強數(shù)字經(jīng)濟。

公共數(shù)據(jù)市場化運營的實踐探索

目前從各地試點情況來看，公共數(shù)據(jù)授權運營的模式相對統(tǒng)一。先由各級行政機關和公共服務單位將自身在履行職責和提供服務過程中形成的公共數(shù)據(jù)收集、存儲到一個平臺上，再授權國有企業(yè)運營，整個過程受到政府的指導、管理和監(jiān)督。

早在2017年，成都市為了落實國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，就開始探索公共數(shù)據(jù)市場化運營，并形成了運營載體、運營平臺、解決方案和應用場景等方面體系化的成果，在數(shù)字產(chǎn)業(yè)化的探索方面處于全國領先地位。成都市在原來的“成都市信息化建設發(fā)展有限公司”基礎上組建了“成都市大數(shù)據(jù)公司”。成都市大數(shù)據(jù)公司作為“政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)運營商”，2018年獲得市政府政務數(shù)據(jù)集中授權運營。2021年該公司被更名為成都市大數(shù)據(jù)集團，公司下面現(xiàn)有28家參控股企業(yè)。成都市大數(shù)據(jù)集團通過對數(shù)據(jù)整理、清洗、脫敏、格式轉(zhuǎn)換等處理，面向社會、企業(yè)提供各類服務。

《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》明確將提供教育、衛(wèi)生、社會福利、供水、供電、供氣、環(huán)保、公交等公共服務的組織納入公共管理和服務機構(gòu)范圍，其在提供服務過程中產(chǎn)生、處理的數(shù)據(jù)均屬公共數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)應當在法律、法規(guī)允許范圍內(nèi)最大限度地平等開放，不得收取任何費用。不得交易包含未經(jīng)依法開放的公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務；將公共數(shù)據(jù)授權給國有企業(yè)。深圳市將國資國企云、數(shù)據(jù)中心等業(yè)務統(tǒng)一交深智城大數(shù)據(jù)公司（簡稱“深智城”）統(tǒng)一運營?！吧钪浅恰睂儆谏钲趪Y委下屬的一個國資企業(yè)，將具體業(yè)務委托給第三方技術服務企業(yè)?！吧钪浅恰睂I(yè)務外包給聯(lián)通公司，由聯(lián)通公司攜手華為、騰訊承建國資國企云。

為了探索公共數(shù)據(jù)市場化運營，各地都頒布了一些政策文件，甚至實行了地方立法，改革基本做到有章可循。如成都市制定了《成都市公共數(shù)據(jù)運營服務管理辦法》；福州市人民政府印發(fā)了《福州市政務數(shù)據(jù)資源管理辦法》《福州市公共數(shù)據(jù)開放管理暫行辦法》《福州市政務數(shù)據(jù)資源共享開放考核暫行辦法》；深圳市則以地方立法形式，頒布了《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》；上海市制定了《上海市數(shù)據(jù)條例》。這些規(guī)章制度，為公共數(shù)據(jù)市場化運營改革提供了制度保障。

激活數(shù)據(jù)要素潛能，建設數(shù)字青島

制定公共數(shù)據(jù)市場化運營的法律制度。近年來，青島市城陽區(qū)積極探索公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用，在健康醫(yī)療、交通出行等重點領域積極開展公共數(shù)據(jù)市場化開發(fā)利用的試點工作。建議青島市根據(jù)上級要求，借鑒其他省市經(jīng)驗，及時制定有關公共數(shù)據(jù)授權運營的政策法規(guī)，對公共數(shù)據(jù)收集、共享、開放等活動，以及公共數(shù)據(jù)授權管理等出臺相關的制度規(guī)范。比如，公共數(shù)據(jù)范圍如何界定？目前各部門數(shù)據(jù)的質(zhì)量參差不齊，不同時期、不同部門所采數(shù)據(jù)存在較大差異，數(shù)據(jù)格式存在較大差異。在此情況下，如何實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)格式標準的統(tǒng)一？數(shù)據(jù)主體不履行或者不完全履行數(shù)據(jù)提供義務時該承擔何種責任？這些都應通過法律制度予以規(guī)范。

組建國有大數(shù)據(jù)公司，分類推進公共數(shù)據(jù)市場化運營改革。建議青島市組建國有大數(shù)據(jù)公司，政府通過特許經(jīng)營方式推進公共數(shù)據(jù)市場化應用開發(fā)。國有大數(shù)據(jù)公司要突出產(chǎn)權與運營權分離的原則，創(chuàng)新體制機制，探索“體制內(nèi)編制、市場化管理”的運行機制。建議按照先內(nèi)后外、政務優(yōu)先、民生服務優(yōu)先、企業(yè)應用同步的原則，采取特許經(jīng)營方式授權企業(yè)進行數(shù)據(jù)運營，推進公共數(shù)據(jù)有序開放。數(shù)據(jù)是特殊資產(chǎn)，必須在政府的有效監(jiān)管下運營，政府應制定公共數(shù)據(jù)建設運營中全過程質(zhì)量管理要求和績效評估指標體系等，做好對大數(shù)據(jù)公司的管理與監(jiān)督，形成統(tǒng)一領導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的運營管理機制。

保護數(shù)據(jù)隱私和數(shù)據(jù)安全。公共數(shù)據(jù)授權運營的關鍵是確保數(shù)據(jù)安全，防范隱私、秘密泄露。建議在數(shù)據(jù)整理、清洗、脫敏、格式轉(zhuǎn)換等方面制定嚴格的制度規(guī)范，設立安全閥門，保護信息安全；分類處理數(shù)據(jù)，對敏感數(shù)據(jù)要進行加解密，在信息主體明確授權的前提下，才可向社會提供；政府要加強對運營企業(yè)的指導和監(jiān)督，完善事前預防和事后追查機制，明確責任主體，維護網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全。

培育第三方數(shù)據(jù)服務市場，構(gòu)建第三方數(shù)據(jù)服務體系。第三方數(shù)據(jù)服務機構(gòu)是數(shù)據(jù)交易市場不可或缺的一部分。目前國內(nèi)公共數(shù)據(jù)的開放尚處于起步階段，在數(shù)據(jù)開放過程中掌握不好標準和尺度，公共數(shù)據(jù)僅向特定行業(yè)、特定企業(yè)開放，缺乏更大范圍的流通和服務。建議引入包括數(shù)據(jù)技術服務商、數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估方、數(shù)據(jù)中介咨詢機構(gòu)等第三方數(shù)據(jù)服務機構(gòu)，建立第三方數(shù)據(jù)服務體系?？赏ㄟ^服務外包等方式，委托第三方專業(yè)機構(gòu)開展政務數(shù)據(jù)的收集、脫密、整合、轉(zhuǎn)換等工作，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量。通過技術監(jiān)測、雙方簽訂保密協(xié)議等方式，確保數(shù)據(jù)隱私和數(shù)據(jù)安全。

加強組織領導，建立考核監(jiān)督機制。建議加強公共數(shù)據(jù)開放工作的組織領導和考核監(jiān)督，明確牽頭部門、相關部門以及各自承擔的責任和義務。各部門對公共數(shù)據(jù)開放要實行專人專崗，加強對相關人員的考核管理。市大數(shù)據(jù)局可委托第三方專業(yè)機構(gòu)，對全市各部門公共數(shù)據(jù)開放和共享等情況進行考核評估，并將評估結(jié)果納入年度考核范圍。

（作者系青島市委黨校副教授）