2023年2月8日，《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進條例》（以下簡稱《促進條例》）經廣東省人大常委會審議通過正式發(fā)佈，自2023年3月1日起施行。這是自2021年9月橫琴粵澳深度合作區(qū)宣佈組建並掛牌運作以來出臺的首部引領和保障合作區(qū)建設的綜合性法規(guī)，具有舉足輕重的地位和作用。

新時代地方立法的新突破

《促進條例》共有八章66條，是根據憲法基本法，在2021年9月中央發(fā)佈的《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》（下稱《總體方案》）的授權範圍內，對合作區(qū)治理體制、規(guī)劃建設與管理、促進產業(yè)發(fā)展、便利澳門居民生活就業(yè)、推動琴澳一體化發(fā)展和法治保障等方面做出規(guī)定。內容比較全面，規(guī)定比較具體，是合作區(qū)建設第一階段中取得的標誌性成果。它是全國第一部規(guī)範內地與特別行政區(qū)共同管理的合作區(qū)的地方性法規(guī)，在具體規(guī)定方面體現了創(chuàng)新，是新時代地方立法的新突破。

具體表現在：一是治理體制機制的進一步細化。《條例》進一步明確了《總體方案》中規(guī)定的“共商共建共管共享的新體制”中各方的法律地位和職能，治理體制實行“議事決策機構——法定機構+省派出機構”的模式，明確合作區(qū)管理執(zhí)行機構、廣東省派出機構的職能定位。合作區(qū)管委會是議事決策機構，統(tǒng)籌決定合作區(qū)的重大規(guī)劃、重大政策、重大項目和重要人事任免事項。而合作區(qū)執(zhí)委會是合作區(qū)管委會的日常工作機構，承擔合作區(qū)建設主體執(zhí)行責任，執(zhí)委會及其工作機構是承擔合作區(qū)經濟、民生管理等相關行政管理和公共服務職能的法定機構，同時賦予了執(zhí)委會下設的工作機構獨立的法律地位。在現行法律對省政府的派出機構沒有作出規(guī)定的情況下，進一步明確省政府派出機構在職權範圍內以自己的名義行使行政管理職權，行政管理職權清單經廣東省人民政府同意後向社會公佈。

《促進條例》立足廣東省管轄範圍內的事權，賦予合作區(qū)相關機構的法定職權。例如，執(zhí)委會及其工作機構承接原自貿區(qū)橫琴片區(qū)管委會、橫琴新區(qū)管委會及橫琴鎮(zhèn)的相關職能，可以直接行使由設區(qū)的市及以下人民政府及其有關部門行使的經濟、民生管理等行政管理和公共服務職能。執(zhí)委會及其工作機構也可行使受委託或交由的省級相關職能。經國務院及其有關部門同意，執(zhí)委會及其工作機構可承接省一級的國家管理職權。按照政務公開的要求，執(zhí)委會及其工作機構制定行政職權目錄和權責清單，並向社會公佈。廣東省派出機構負責黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等職能，履行屬地管理職能，配合合作區(qū)管委會和執(zhí)委會推進合作區(qū)開發(fā)建設。

二是多層次的粵澳對接機制的建立。第一是協(xié)同工作機制。廣東省派出機構與合作區(qū)執(zhí)委會應當建立重大事項通報、重要工作銜接協(xié)同工作機制，加強日常信息互通共享。廣東省人民政府派出機構與合作區(qū)執(zhí)委會的職責分工不明確的，由雙方協(xié)商一致後報合作區(qū)管委會備案，協(xié)商達不成一致意見的，由合作區(qū)管委會協(xié)調解決。第二是直接工作聯(lián)繫機制。合作區(qū)管委會中廣東省方面的成員單位應當與合作區(qū)執(zhí)委會及其工作機構建立直接工作聯(lián)繫機制，對合作區(qū)執(zhí)委會各工作機構給予業(yè)務指導支持，協(xié)助解決實際問題。第三是協(xié)調機制。廣東省推進粵港澳大灣區(qū)建設領導小組辦公室應當發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調、決策參謀、推動落實的作用，負責協(xié)調廣東省有關單位支持合作區(qū)開發(fā)建設。廣東省相關部門應當強化政策支持和資源保障，對涉及合作區(qū)的事項創(chuàng)造條件、優(yōu)先安排。第四是平臺開放機制。廣東省一體化政務服務平臺和一體化行政執(zhí)法平臺應當向合作區(qū)執(zhí)委會及其工作機構開放。第五是長效對接溝通機制。珠海市應當與合作區(qū)建立健全長效對接溝通機制，支持、服務和保障合作區(qū)開發(fā)建設。合作區(qū)的社會管理、城市管理和民生事務等，需要珠海市承接的，由合作區(qū)和珠海市協(xié)商確定，協(xié)商達不成一致意見的，由廣東省人民政府協(xié)調解決。

三是收益共用機制的細化和相關監(jiān)督制度的建立。在收益共享方面，《促進條例》規(guī)定，廣東省與澳門特別行政區(qū)協(xié)商建立合作區(qū)收益共享機制。合作區(qū)國有土地使用權出讓收入扣除成本後由合作區(qū)與珠海市均等共享。在財政、預算等方面，合作區(qū)實行一級財政管理，合作區(qū)執(zhí)委會負責編制合作區(qū)預算草案，經合作區(qū)管委員同意，由廣東省政府按照程序提請廣東省人會審查批準；預算調整方案和決算草案，經合作區(qū)管委會同意，由廣東省政府按照程序提請廣東省人大常委會審查批準?！洞龠M條例》還規(guī)定了合作區(qū)的審計監(jiān)督、廉政監(jiān)督，建立合作區(qū)促進澳門經濟適度多元發(fā)展成效評估指標體系，開展年度評估?！洞龠M條例》還明確，除法律、行政法規(guī)和國家規(guī)定以外，不得設置對合作區(qū)執(zhí)委會及其工作機構的考核、評比等項目。

在相關監(jiān)督制度方面，《促進條例》具體規(guī)定了合作區(qū)規(guī)劃建設與管理，建立生態(tài)環(huán)境評價和監(jiān)測監(jiān)管制度，成立合作區(qū)安全生產委員會，加強安全生產監(jiān)督管理工作。加強對市場主體生產、經營活動的監(jiān)管，完善市場主體信用監(jiān)管制度，建立市場主體信用信息公示、信用評價制度。建立安全風險預警和防控體系，加強反洗錢、反恐怖融資、反逃稅、反非法集資監(jiān)管，對禁限管制、高風險商品等依法實施口岸聯(lián)合查驗和入市監(jiān)管。廣東省有關部門應當加強對合作區(qū)財稅金融政策執(zhí)行的監(jiān)督檢查。

四是將已落地的政策及時上升為地方性法規(guī)?！洞龠M條例》進一步落實《總體方案》規(guī)定的促進產業(yè)發(fā)展的具體政策。例如，明確規(guī)定了合作區(qū)的稅收政策。對合作區(qū)內符合國家規(guī)定條件的產業(yè)企業(yè)，減按15%的稅率徵收企業(yè)所得稅。對企業(yè)符合條件的資本性支出，依照國家規(guī)定允許在支出發(fā)生當期一次性稅前扣除或者加速折舊和攤銷。對在合作區(qū)設立的旅遊業(yè)、現代服務業(yè)、高新技術產業(yè)企業(yè)新增境外直接投資取得的所得，依照國家規(guī)定免征企業(yè)所得稅。在合作區(qū)工作的境內外高端人才和緊缺人才，其個人所得稅負超過15%的部分，依照國家規(guī)定予以免征。對在合作區(qū)工作的澳門居民，其個人所得稅負超過澳門稅負的部分，依照國家規(guī)定予以免征。

在便利澳門居民生活就業(yè)方面，除《總體方案》已明確的外，《促進條例》具體規(guī)定了在合作區(qū)就業(yè)、居住的澳門居民子女入學、入園，與橫琴戶籍生享有同等權利，按照國家規(guī)定，具有澳門等境外執(zhí)業(yè)資格的金融、建築、規(guī)劃、設計等領域專業(yè)人才，在符合行業(yè)監(jiān)管要求條件下，經備案後在合作區(qū)提供服務，其境外從業(yè)經歷可以視同境內從業(yè)經歷。中國籍澳門居民可以按照國家規(guī)定擔任合作區(qū)社會組織成員或者負責人。

在推動琴澳一體化發(fā)展方面，除《總體方案》已明確的外，《促進條例》也作了相關具體規(guī)定。例如，按照國家有關規(guī)定，符合條件的貨物及物品從澳門經“一線”免（保）稅進入合作區(qū)。對合作區(qū)內企業(yè)生產的不含進口料件或者含進口料件在合作區(qū)加工增值達到或者超過30%的貨物，經“二線”通道進入內地按照國家規(guī)定免征進口關稅。從內地經“二線”通道進入合作區(qū)的有關貨物視同出口，按照現行稅收政策規(guī)定實行增值稅和消費稅退稅。

五是法治保障方面的創(chuàng)新。在地方立法方面，賦予合作區(qū)執(zhí)委會、廣東省派出機構立法建議權。第一是根據改革發(fā)展需要，經合作區(qū)管委會同意，可以建議廣東省人大及其常委會制定法規(guī)，或者建議珠海市人大及其常委會制定經濟特區(qū)法規(guī)，在合作區(qū)內實施。第二是根據改革發(fā)展需要，可以建議廣東省人大常委會、廣東省人民政府在合作區(qū)暫時調整或者暫時停止適用有關廣東省地方性法規(guī)、廣東省政府規(guī)章的規(guī)定。珠海市地方性法規(guī)、珠海市政府規(guī)章中有關規(guī)定不適應合作區(qū)發(fā)展的，合作區(qū)執(zhí)委會、廣東省派出機構可以提出調整或者停止該規(guī)定在合作區(qū)適用的建議。對此，《促進條例》還規(guī)定，珠海市人大常委會、珠海市人民政府應當支持並按照程序予以辦理。

在綜合執(zhí)法制度建設方面，賦予合作區(qū)建立相對集中行使行政處罰權的制度。經廣東省人民政府同意，合作區(qū)執(zhí)委會在職權範圍內可以明確一個工作機構相對集中行使行政處罰權並向社會公佈。同時，合作區(qū)執(zhí)委會可以結合合作區(qū)改革創(chuàng)新實踐需要，制定行政裁量權基準，規(guī)範行使行政裁量權。合作區(qū)行政執(zhí)法人員應當持中華人民共和國行政執(zhí)法證開展行政執(zhí)法工作。行政執(zhí)法證核發(fā)、管理按照國家以及廣東省有關規(guī)定執(zhí)行，具體工作由合作區(qū)執(zhí)委會組織實施。

在行政復議方面，明確了復議機關?！洞龠M條例》規(guī)定，有關單位和個人對合作區(qū)執(zhí)委會的工作機構、廣東省人民政府派出機構的工作機構作出的行政行為不服的，可以分別向合作區(qū)執(zhí)委會、廣東省人民政府派出機構申請行政復議。

在行政訴訟方面，明確了合作區(qū)法院行政訴訟管轄權?！洞龠M條例》規(guī)定，有關單位和個人對合作區(qū)執(zhí)委會及其工作機構、廣東省人民政府派出機構及其工作機構作出的行政行為不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

《促進條例》頒佈實施的意義

《促進條例》作為合作區(qū)的首部綜合性法規(guī)，對於引領和保障合作區(qū)高質量建設，促進澳門經濟適度多元發(fā)展，把合作區(qū)打造成為粵港澳大灣區(qū)建設的新標桿，具有十分重要的意義

有助於引領和保障合作區(qū)高質量建設?！洞龠M條例》的頒佈實施有利於加強合作區(qū)法治建設，加快配套措施出臺?！洞龠M條例》有助於合作區(qū)通過出臺規(guī)範性檔、政策性檔的方式加強制度性安排，加快落地實施，有助於推動重大規(guī)則銜接和改革創(chuàng)新事項，推動產業(yè)發(fā)展。對於便利澳門專業(yè)人才在合作區(qū)執(zhí)業(yè)，便利澳門居民在合作區(qū)生活就業(yè)等方面內容，合作區(qū)可以適時向珠海市人大及其常委會提出有關立法建議，向廣東省及珠海市提出在合作區(qū)調整或暫時停止適用有關地方性法規(guī)、政府規(guī)章的規(guī)定。對於在合作區(qū)緊迫急需但涉及國家事權或調整現行法律法規(guī)的重點事項，合作區(qū)可以積極建議中央部委出臺一批在合作區(qū)先行先試。

有助於進一步凝聚合作區(qū)建設更大合力。《促進條例》明確涉及合作區(qū)治理各方的職能和權責，有利於進一步凝聚合作區(qū)建設更大合力。省派出機構集中精力抓好黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等工作，履行好屬地管理職能，發(fā)揮聯(lián)絡協(xié)調優(yōu)勢，積極主動配合合作區(qū)管理和執(zhí)行機構推進合作區(qū)開發(fā)建設，為完成《總體方案》明確的第一階段目標任務提供有力支撐。合作區(qū)執(zhí)委會履行主體責任，在配套措施制定、規(guī)則銜接和機制對接、提出立法建議、爭取中央部委政策支持、加快產業(yè)發(fā)展以及琴澳一體化發(fā)展等方面取得更大成效。珠海方面支持、服務和配合合作區(qū)加快建設，用足用好經濟特區(qū)立法權，強化產業(yè)協(xié)同，強化交通聯(lián)通，強化民生服務合作。

有助於推動和支持便利澳門居民生活就業(yè)和琴澳一體化發(fā)展?！洞龠M條例》有關民生的規(guī)定為在合作區(qū)推進多項公共服務和社會保障與澳門銜接提供了保障，有助於建立對接澳門教育服務的學校，建設澳門模式的衛(wèi)生站，對接澳門的養(yǎng)老模式，將澳門的社會福利延伸到合作區(qū)，發(fā)揮符合條件的澳門愛國愛澳社團和社會服務機構的社會服務優(yōu)勢。

澳門需積極主動

配合條例的實施

一是涉及在內地實施的惠澳利澳政策，澳門需加強兩地政策對接。

例如，拓展跨境養(yǎng)老、醫(yī)療、社會福利、社會援助等領域的互動對接和互利共享，協(xié)助澳門青創(chuàng)企業(yè)進駐孵化基地，加強與當地初創(chuàng)企業(yè)的對接；充分發(fā)揮澳門資本市場和金融服務功能，與合作區(qū)合作構建多元化、國際化、跨區(qū)域的科技創(chuàng)新投融資體系；加強與合作區(qū)金融基建對接，提升結算效率，降低結算風險；推廣“澳門產品優(yōu)質認證計劃”，探討與內地尤其是粵港澳大灣區(qū)其他優(yōu)質產品的自願性標誌專案互認的可行性。

二是涉及在澳門管轄範圍的事項，澳門需要制定扶持、優(yōu)惠、便利政策，完善本地立法。例如，完善澳門社會保險在大灣區(qū)內跨境使用、澳門醫(yī)療體系及社會保險直接適用並延伸覆蓋至橫琴的綜合民生項目、澳門居民加入珠?；踞t(yī)療保險制度、澳門居民子女在大灣區(qū)接受教育的資助政策、鼓勵澳門青年到大灣區(qū)實習就業(yè)的政策、鼓勵科研創(chuàng)新稅務優(yōu)惠制度資助政策；鼓勵聯(lián)合開發(fā)和推廣“一程多站”旅遊產品、加快發(fā)展會展業(yè)發(fā)展的政策；推動澳門金融產業(yè)發(fā)展政策；支持澳門本地物流業(yè)發(fā)展和跨境電商產業(yè)政策；促進內地、澳門與葡語國家之間的雙向投資合作，鼓勵大中小企業(yè)落實投資項目等。上述方面涉及澳門法律和行政法規(guī)的制定、修改和完善，需要加快配套。

條例實施過程中

待銜接和完善的地方

應該看到，《促進條例》中許多含有“支持”、“鼓勵”和“推動”字樣的條文，這些條文大多屬於指引性條款，在法律上“剛性”較弱，帶有“軟法”特點，在具體實施中尚需作大量工作才能進一步落地。

從相關內容來看，這些條文大部分屬於國家法律、行政法規(guī)規(guī)定的事項或者屬於中央事權範圍。這就需要合作區(qū)儘快列出向中央申請授權的清單，或者向中央申請法律、行政法規(guī)部分條文在合作區(qū)暫停實施的清單。在此之前，為配合“澳車北上”，海關總署出臺了免擔保的政策。2023年2月，海關總署出臺了20項支持和服務橫琴粵澳深度合作區(qū)建設措施，中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯局和廣東省人民政府聯(lián)合發(fā)佈了《關於金融支持橫琴粵澳深度合作區(qū)建設的意見》，總共有30條意見。上述政策的出臺，有利於促進合作區(qū)產業(yè)發(fā)展、金融改革創(chuàng)新、琴澳一體化和對外合作開放，也便利澳門居民生活就業(yè)，支持澳門經濟適度多元發(fā)展。隨著《條例》的實施，涉及中央部委支持的事項將會不斷呈現出來，例如從促進產業(yè)發(fā)展來看，合作區(qū)“封關”後進出口稅收政策的全面落地、合作區(qū)企業(yè)加工增值百分之三十如何計算、澳門進入合作區(qū)動植物產品列表、合作區(qū)如何享受海關特殊監(jiān)管區(qū)域的政策等，需要中央相關部門的大力支持。

此外，《促進條例》規(guī)定的合作區(qū)治理機制、粵澳對接機制、收益共享機制、相關監(jiān)督制度、法治保障措施，也需要制定相關具體規(guī)則措施加以落實。

橫琴粵澳合作區(qū)的建立和發(fā)展，是國家級發(fā)展戰(zhàn)略，也是“一國兩制”新實踐。我們充分相信，在中央的堅強領導下，在中央各部門的大力支持下，通過粵澳雙方共同努力，合作區(qū)必定能達到《總體方案》所確定的目標。