王金堂 藺兮浠

[摘 要]農(nóng)地“三權(quán)分置”制度是繼土地承包改革以來我國農(nóng)地制度的第二次重大變革契機。但從法律的規(guī)范分析角度看，以2018年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》修改為標(biāo)志的制度改革成果乏善可陳，此次修法未能全面達成農(nóng)地“三權(quán)分置”政策所設(shè)定的目標(biāo)。其核心問題是土地經(jīng)營權(quán)可轉(zhuǎn)讓、可抵押的始定目標(biāo)未能實現(xiàn)。而此制度效果的實證研究也支持上述結(jié)論。造成農(nóng)地“三權(quán)分置”立法困局的原因主要包括農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的核心目標(biāo)出現(xiàn)變化且多目標(biāo)之間具有緊張關(guān)系、農(nóng)地“三權(quán)分置”政策與法律的范式轉(zhuǎn)換障礙及現(xiàn)行農(nóng)地制度的功能超載問題。盡管存在上述問題，但農(nóng)地“三權(quán)分置”制度本身具有合價值性和合規(guī)律性，應(yīng)繼續(xù)保持對農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的研究，并通過創(chuàng)造性改造實現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的初心。

[關(guān)鍵詞]“三權(quán)分置”立法；目標(biāo)達成度；法理分析

[中圖分類號]D923.2 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-8372（2023）04-0061-12

Legislative gains and losses on the policy of separating the ownership，contractual，and management rights for contracted rural land and its jurisprudential analysis

WANG Jin-tang，LIN Xi-xi

（School of Law，Qingdao University of Science and Technology，Qingdao 266061，China）

Abstract：The system for separating the ownership，contractual，and management rights for contracted rural land is the second major opportunity to reform Chinas agricultural land system since the land contract reform. However，from the perspective of legal norm analysis，the system reform marked by the amendment of the Rural Land Contract Law of the Peoples Republic of China in 2018 has achieved little，as the amendment fails to fully achieve the goals set by the policy of separating the ownership，contractual，and management rights for contracted rural land. The fundamental problem is that the initial goal of land management rights as transferability and mortgage has not been realized. The empirical research on the effect of this system also supports the above conclusion. The main reasons for the legislative difficulties of the system include the change of the core objectives of the system and the tension between multiple objectives，and the obstacles of paradigm transformation of the policy of the system and the problems of functional overload of the current system. In spite of the above problems，the system of separating the ownership，contractual，and management rights for contracted rural land itself has its value and regularity，so we should continue to study the system，and realize its original intention through creative transformation.

Key words：legislation on separating the ownership，contractual，and management rights for contracted rural land；goal reaching degree；jurisprudential analysis

一、引言

土地制度對于國家和社會的極端重要性已經(jīng)為全社會所認識。就農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民而言，土地制度安排是其生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，土地制度的重要性可謂無出其右。實施“鄉(xiāng)村振興”和農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，離不開科學(xué)的農(nóng)地制度安排。事實上，從人民公社時期的土地集體所有、集體經(jīng)營到“大包干”以來土地集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營“兩權(quán)分置”，直到近年來推行的農(nóng)地所有權(quán)歸集體、承包（經(jīng)營）權(quán)歸農(nóng)戶、經(jīng)營權(quán)歸新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的農(nóng)地“三權(quán)分置”，中國社會對于農(nóng)地制度的探索一直在進行。我國自2014年11月始在全國推行的農(nóng)地“三權(quán)分置”政策藉由2018年12月《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（下文簡稱“新法”）修改和2020年《中華人民共和國民法典》（下文簡稱《民法典》）的通過而實現(xiàn)“法治化”。盡管有關(guān)條款仍嫌簡陋，但形式意義上的農(nóng)地“三權(quán)分置”政策立法已經(jīng)完成。然而學(xué)界多年來圍繞著農(nóng)地“三權(quán)分置”入法過程中的理論產(chǎn)生了諸多爭議，例如關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)分置”的必要性、土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)[1]等問題，其實并未得到完全解決；而農(nóng)地“三權(quán)分置”實踐中也存在農(nóng)民認可度不高等問題[2]。認真梳理我國農(nóng)地制度演變的邏輯脈絡(luò)，從法律的規(guī)范分析角度研判此次修法之于農(nóng)地“三權(quán)分置”政策目標(biāo)的達成度，科學(xué)評價農(nóng)地“三權(quán)分置”政策立法的得失并分析其原因，可以為明確未來農(nóng)地制度深化改革的方向提供參考。

二、農(nóng)地“三權(quán)分置”立法績效分析

從法理上講，我國農(nóng)地制度是由法律和政策雙重規(guī)范形成的規(guī)范綜合體，農(nóng)地“三權(quán)分置”制度亦不例外。我國狹義的農(nóng)地“三權(quán)分置”政策開始于2014年[3]。2014年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（以下簡稱《規(guī)模經(jīng)營意見》）提出：“堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán) ‘三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)?！痹谥醒胛募械谝淮蚊鞔_地提出“三權(quán)分置”的概念，并做了初步的引導(dǎo)性政策安排。2016年10月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《“三權(quán)分置”意見》）對農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革進行了系統(tǒng)性闡述并正式全面推開。而農(nóng)地“三權(quán)分置”的法治化則是藉由2018年12月“新法”修改案和《民法典》的通過而實現(xiàn)的。

鑒于農(nóng)地“三權(quán)分置”制度立法的簡約，即使相關(guān)法律生效以后，此制度的運行仍依賴于政策的存在。嚴格來說，農(nóng)地“三權(quán)分置”制度績效的評價應(yīng)區(qū)分政策績效和立法績效[3]，但因為政策和法律之間存在交叉關(guān)系，而且不論是政策還是法律的實施均存在效應(yīng)滯后性，所以學(xué)者們在實證分析中通常不做細分。因此，本文僅在規(guī)范意義上區(qū)分農(nóng)地“三權(quán)分置”的制度立法和政策，但在實證分析中對二者不做區(qū)分。

（一）農(nóng)地“三權(quán)分置”制度立法的任務(wù)

評價農(nóng)地“三權(quán)分置”制度立法的績效必須確定評價的基準。農(nóng)地“三權(quán)分置”制度立法作為“命題作文”，其立法的目標(biāo)是明確的?！丁叭龣?quán)分置”意見》第3條指出：“落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮‘三權(quán)的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的格局。”學(xué)界一般認為這一表述明確了農(nóng)地“三權(quán)分置”政策入法的目標(biāo)為“落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”。因此評價農(nóng)地“三權(quán)分置”政策入法的得失，應(yīng)對照這一目標(biāo)展開分析。

（二）法律規(guī)范意義上的農(nóng)地“三權(quán)分置”制度立法的成績與問題分析

就制度層面而言，農(nóng)地“三權(quán)分置”政策入法已經(jīng)實現(xiàn)，“新法”可以成為考察其政策目標(biāo)達成度的適格樣本。農(nóng)地“三權(quán)分置”政策同時設(shè)定了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三個目標(biāo)，但就“落實集體所有權(quán)”目標(biāo)而言，“新法”和2002年８月通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱“原法”）相比較，在此方面均著墨不多。對集體享有的土地所有權(quán)這一核心權(quán)能而言，“新法”基本維持了原來的規(guī)定，唯“新法”第27條為了在新形勢下穩(wěn)定土地承包關(guān)系（保護進城農(nóng)民的利益）刪除了“原法”第26條規(guī)定的發(fā)包方可以強制收回全家遷入設(shè)區(qū)市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)戶的承包土地的權(quán)力（利）。但鑒于實踐中此種情形原本少見，從總體上講，在本次修法中，集體土地所有權(quán)的法律地位基本維持不變，其權(quán)能主要體現(xiàn)為管理性權(quán)能。有學(xué)者認為此項權(quán)利為一種治權(quán)[4]。盡管有學(xué)者認為“新法”“延續(xù)了無視集體土地所有權(quán)制度的流行觀念，將主要精力放在土地經(jīng)營權(quán)制度構(gòu)建上……至于如何踐行‘落實集體所有權(quán)的政策目標(biāo)，該草案基本上無所作為”[5]。但依客觀情況而論，自2002年“原法”頒布以來，已分離出用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)之后的集體土地所有權(quán)民事權(quán)能有限，但集體土地所有權(quán)行使主體享有的管理性權(quán)能依然強大，基本能適應(yīng)中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)實需求。綜合評價而言，可將“落實集體所有權(quán)”目標(biāo)的達成度定性為基本達成。

就“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”目標(biāo)而言，本次修法的成績可圈可點。其一，保留了“土地承包經(jīng)營權(quán)”的法律概念并對此權(quán)利加以持續(xù)保護，不但消除了農(nóng)民對于農(nóng)地“三權(quán)分置”制度下原有的土地承包經(jīng)營權(quán)能否繼續(xù)存在的擔(dān)憂，穩(wěn)定了廣大農(nóng)民的基本預(yù)期，而且維護了農(nóng)村穩(wěn)定的大局。從“新法”的最終規(guī)定來看，立法者事實上已經(jīng)將“土地承包權(quán)”概念等同于“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念，并將前者定位為后者的簡稱。此后通過的《民法典》也延續(xù)了相同的規(guī)定。其二，在“新法”第21條關(guān)于期限問題的規(guī)定中增加了“前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長三十年”的規(guī)定，使土地承包經(jīng)營權(quán)的期限更長，進一步穩(wěn)定了土地承包關(guān)系。其三，“新法”第23條確定了土地承包的統(tǒng)一登記制度，使農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)得到進一步保障。綜合以上規(guī)定，可以認為“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”的目標(biāo)已經(jīng)達成。

然而，最受人關(guān)注的“放活土地經(jīng)營權(quán)”目標(biāo)的達成與否狀況則不容樂觀，也存在較大爭議。農(nóng)地“三權(quán)分置”制度下的土地經(jīng)營權(quán)究竟應(yīng)當(dāng)是債權(quán)還是物權(quán)？學(xué)者們沒有形成共識。有一部分學(xué)者主張土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)為權(quán)利用益物權(quán)或次級用益物權(quán)[6-8]，也有一部分學(xué)者持債權(quán)說[9-11]?！靶路ā弊隽苏壑刑幚?，即將土地經(jīng)營權(quán)定性為可以采用某些物權(quán)化手段保護的債權(quán)。其標(biāo)志一是，第41條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！倍?，第46條規(guī)定：“經(jīng)承包方書面同意，并向集體經(jīng)濟組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)?！比?，第47條規(guī)定：“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案，受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機構(gòu)融資擔(dān)保?！逼渲?，“新法”第47條采用的是“融資擔(dān)保”這一用詞，而不是“用益物權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)抵押或債權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押”的說法，表明“新法”擱置了用益物權(quán)論和債權(quán)論之爭，這就為債權(quán)和用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)均預(yù)留了制度空間[12]。對于立法者而言，維持土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的模糊性可以避免在用益物權(quán)和債權(quán)之間作出困難的選擇，因而不失為一種明智的立法策略。但對于“搞活土地經(jīng)營權(quán)”的目標(biāo)而言，其制度設(shè)計則難以令人恭維。就“搞活土地經(jīng)營權(quán)”的內(nèi)涵而言，土地經(jīng)營權(quán)的可轉(zhuǎn)讓、可抵押應(yīng)成為其應(yīng)有之義。然而事實上，土地經(jīng)營權(quán)的可轉(zhuǎn)讓、可抵押原本也是土地“三權(quán)分置”制度的“初心”所在[8]。盡管在獲得通過的修正案中，土地經(jīng)營權(quán)部分內(nèi)容被作為單獨一節(jié)而重點規(guī)制，并賦予了五年以上土地經(jīng)營權(quán)的可登記性，允許土地經(jīng)營權(quán)在一定條件下可以再流轉(zhuǎn)、允許相關(guān)主體在一定條件下可以使用土地經(jīng)營權(quán)進行融資擔(dān)保，等等。但是深入分析這些規(guī)范，不難看出，由于“新法”存在土地經(jīng)營權(quán)定性問題上的“內(nèi)傷”和“病灶”，在形式上必然會存在土地經(jīng)營權(quán)的“可抵押”“可轉(zhuǎn)讓”嚴重缺乏可操作性的現(xiàn)象。例如，最受本次“三權(quán)分置”制度改革期待的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體利用土地經(jīng)營權(quán)抵押問題，“新法”第47條附上了兩個先決條件，一是“承包方書面同意”，二是“發(fā)包方備案”。這就使得土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的實施存在重重障礙。不僅如此，即使當(dāng)事人取得了承包方同意和發(fā)包方備案而設(shè)定了土地經(jīng)營權(quán)抵押（質(zhì)押），但抵押（質(zhì)押）權(quán)人屆時如何實現(xiàn)其擔(dān)保權(quán)利也嚴重缺乏法律保障。從法理上講，實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的過程實際上就是土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的過程，但遺憾的是，“新法”第36條在其規(guī)定的承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的方式中，列舉了出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式，但沒有明確規(guī)定轉(zhuǎn)讓方式。而“新法”第46條所規(guī)定的“經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”，則似乎意味著新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體享有轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。若作此種解釋，金融機構(gòu)在實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的時候，應(yīng)該可以徑行轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)（當(dāng)然此權(quán)利有期限限制，不能超過承包期的剩余年限），并就此對價優(yōu)者先受償。但是“新法”第46條又設(shè)置了“經(jīng)承包方同意”條款，實際上卻大大限制了金融機構(gòu)實現(xiàn)抵押權(quán)的權(quán)能，導(dǎo)致了土地承包權(quán)之抵押權(quán)價值的不確定性。不確定性的權(quán)利在市場上價值較低，而賦值較低的權(quán)利則難以承擔(dān)貸款擔(dān)保的重任。《民法典》對于土地經(jīng)營權(quán)部分的規(guī)定完全延續(xù)了“新法”的相關(guān)規(guī)定。由此可以得出結(jié)論：現(xiàn)有法律構(gòu)建的土地經(jīng)營權(quán)在法理上存在不能自由轉(zhuǎn)讓的問題，并會直接導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)無法從實質(zhì)意義上勝任貸款抵押或質(zhì)押的任務(wù)。因此從邏輯上可以得出結(jié)論：“搞活土地經(jīng)營權(quán)”的目標(biāo)尚未達成。

（三）實踐視域下農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的成績與問題分析

“知政失者在草野”，實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準。從這個意義上講，評價農(nóng)地“三權(quán)分置”政策目標(biāo)的達成度既需要依靠規(guī)范分析和邏輯推理，更需要到實踐中考察和檢驗。

關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的制度績效，學(xué)者們對總體制度效應(yīng)展開了實證研究。周力等的研究表明，農(nóng)地“三權(quán)分置”政策能夠促使農(nóng)戶耕地轉(zhuǎn)出租金的提升、農(nóng)業(yè)投資的增加、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高、本地非農(nóng)就業(yè)的增加，進而促進農(nóng)戶的收入增長。農(nóng)地“三權(quán)分置”制度法律明晰，可以促使農(nóng)戶收入增長2.1%[3]。徐玉婷等研究認為，農(nóng)地“三權(quán)分置”制度對家庭農(nóng)場和資本農(nóng)場有積極影響，但對傳統(tǒng)農(nóng)戶和種田能手則會造成不利的影響，尤其是對種田能手?！叭龣?quán)分置”制度對務(wù)工經(jīng)商、農(nóng)業(yè)雇工兩類主體收入有積極影響，但對賦閑農(nóng)戶的作用并不樂觀[13]。杜姣的實踐調(diào)研結(jié)果顯示，“三權(quán)分置”出現(xiàn)了實踐異化，體現(xiàn)為以所有權(quán)主體絕對責(zé)任化、承包權(quán)主體絕對權(quán)利化和經(jīng)營權(quán)主體權(quán)利弱化為表現(xiàn)形式的“三權(quán)”主體權(quán)利的失衡。由此提出土地流轉(zhuǎn)性質(zhì)的政治化是形成“三權(quán)”主體權(quán)利失衡秩序的主要原因[14]。

筆者于2022年對山東省平度市、萊西市、諸城市等部分地區(qū)的農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的實施情況進行了調(diào)查。本次調(diào)查受訪農(nóng)戶為62戶（人），其中對農(nóng)地“三權(quán)分置”政策做出積極評價的有21戶，占比為33.8%；而無法做出評價或負面評價的為41戶，比例為66.1%。在受訪農(nóng)戶中，僅有2戶成功使用過土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保貸款，占比為3.2%；而畝均土地經(jīng)營權(quán)可以擔(dān)保的貸款數(shù)額僅為700元/年/畝，顯示土地經(jīng)營權(quán)目前沒有普遍被金融機構(gòu)所接受，土地經(jīng)營權(quán)可抵押的目標(biāo)達成率較低。在對土地經(jīng)營權(quán)是否進行登記的專項訪談?wù){(diào)研中，接受訪談的16戶種糧大戶或家庭農(nóng)場均未進行“新法”第41條規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)登記。在對“在未來的農(nóng)村土地制度改革中，您主張加強哪方面的權(quán)能（權(quán)利）”題目（多選題）的問卷調(diào)查答案中，相對于集體的土地所有權(quán)（20.97%）、農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)（43.55%）而言，有53.23%的被調(diào)查對象主張加強實際使用土地方的土地經(jīng)營權(quán)。這說明現(xiàn)有土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能安排還不能滿足這些農(nóng)戶的需要。而在對家庭農(nóng)場和種糧大戶的問卷調(diào)查題目（多選題）中，受訪對象則認為現(xiàn)存農(nóng)地制度的最大問題是“流轉(zhuǎn)得到的土地權(quán)利不穩(wěn)定”（35.71%），其他依次是“土地價格太高”（21.43%）、“流轉(zhuǎn)得到的土地?zé)o法進行融資”（14.29%）、“土地流轉(zhuǎn)困難”（7.14%）。在筆者的這次訪談?wù){(diào)研中，絕大部分受訪農(nóng)戶對于農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的認識局限于基層政府對承包土地流轉(zhuǎn)的鼓勵態(tài)度及其配套措施，對于農(nóng)地“三權(quán)分置”制度與之前的“兩權(quán)分置”制度的差別則沒有明確認知，這也反映出農(nóng)地“三權(quán)分置”政策在實踐中的尷尬境地。

綜上，農(nóng)地“三權(quán)分置”制度從政策推行到實現(xiàn)“入法”并制度化已近10年，但從其政策和制度的實踐來看，以土地經(jīng)營權(quán)“可抵押、可轉(zhuǎn)讓”為標(biāo)志的具有相對獨立性的土地經(jīng)營權(quán)并未出現(xiàn)。從這個意義上講，“搞活土地經(jīng)營權(quán)”的目標(biāo)并未實現(xiàn)。

盡管農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的前兩項權(quán)利目標(biāo)在理論上已基本達成，但是搞活土地經(jīng)營權(quán)的目標(biāo)尚未達成，其影響依然是致命的。眾所周知，關(guān)于集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包（經(jīng)營）權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)這三項權(quán)利，早在20世紀70年代末80年代初進行的農(nóng)村“大包干”生產(chǎn)經(jīng)營體制改革就已經(jīng)實現(xiàn)了土地集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)”分置，而且這兩種分置已被“原法”所確定和保護。因此，承包農(nóng)戶將其承包土地通過租賃等債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶、合作社或公司等經(jīng)營的行為，即使在2014年農(nóng)地“三權(quán)分置”政策推出之前也已經(jīng)在很多地區(qū)，特別是沿海地區(qū)的農(nóng)村中習(xí)以為常①。由此，如果說一個難以自主流轉(zhuǎn)的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)就是農(nóng)地“三權(quán)分置”制度中的適格土地經(jīng)營權(quán)，那么事實上早在20世紀90年代中后期以來，此種意義上的“三權(quán)分置”就早已在部分農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體中實現(xiàn)了；如果說農(nóng)地“三權(quán)分置”制度僅僅是對農(nóng)戶將其承包土地租賃給他人生產(chǎn)經(jīng)營后農(nóng)村集體土地權(quán)利配置狀況的客觀描述，那么，這不僅不符合原農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在2016年11月所講的“‘三權(quán)分置是在新的歷史條件下，繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新”這一重要定位[15]，也不符合社會各界的期待。

當(dāng)然，如果說立法者智識不夠或努力不足以至于沒能夠完全實現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)，其實是不適宜的。從“原法”到“新法”的立法過程已經(jīng)清楚地體現(xiàn)了這一點。自2016年《“三權(quán)分置”意見》提出“完善‘三權(quán)分置法律法規(guī)”“加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作”的立法任務(wù)以來，全國人大法工委工作人員和法學(xué)界一眾學(xué)者對“新法”的修改付出了巨大努力，先后于2017年11月、2018年10月和2018年12月形成了三個版本的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》，并分別由第十二屆全國人大常委會第三十次會議、第十三屆全國人大常委會第六次會議審議、第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過。但正式通過的《農(nóng)村土地承包法》修正案的立法重點恰恰是土地經(jīng)營權(quán)部分，“新法”將土地經(jīng)營權(quán)專列一節(jié)予以規(guī)定，維持了土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性質(zhì)，但對期限較長（5年以上）的土地經(jīng)營權(quán)卻采取了物權(quán)化的保護手段（登記）。“新法”第41條確立了土地經(jīng)營權(quán)保護的登記對抗主義，第42條出于穩(wěn)定土地經(jīng)營權(quán)的目的對承包方的合同權(quán)利進行了限制，明確規(guī)定承包方除非法定情形下，不得單方解除土地經(jīng)營權(quán)合同。由此為土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化準備了條件。當(dāng)然遺憾的是立法者沒有能夠構(gòu)建出一個適合進行再流轉(zhuǎn)的物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)，甚至也沒能夠構(gòu)建出一個適合再流轉(zhuǎn)的債權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)。其原因值得深入反思。

三、農(nóng)地“三權(quán)分置”立法困境的原因分析

農(nóng)地“三權(quán)分置”政策作為“我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新”，承載了拓展農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式、豐富雙層經(jīng)營體制內(nèi)涵、順應(yīng)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的時代要求，進而為實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建成小康社會承擔(dān)了提供制度支撐的重要歷史使命[16]。在農(nóng)地“三權(quán)分置”政策出臺之初，各界均報以極大的關(guān)注和期待。2016年《“三權(quán)分置”意見》已明確提出農(nóng)地“三權(quán)分置”的立法任務(wù)。在全面實施依法治國的大背景下，通過“原法”修改和《民法典》制定等途徑，將農(nóng)地“三權(quán)分置”法治化已成為全社會的共同期待。然而與《“三權(quán)分置”意見》出臺時的大張旗鼓的宣傳相反，“新法”通過后卻“波瀾不驚”，未見有關(guān)方面進行高調(diào)宣傳。這或許從某種意義上顯示了農(nóng)地“三權(quán)分置”立法的尷尬處境。

（一）農(nóng)地“三權(quán)分置”政策核心目標(biāo)的變化及其多目標(biāo)之間的緊張關(guān)系

關(guān)于此次農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革的目標(biāo)，理論界不無爭議。高圣平認為，農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的政策目標(biāo)在于優(yōu)化土地資源配置，促進適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展[17]。陳小君認為，“黨中央確立農(nóng)地‘三權(quán)分置的政策意圖十分明確，即堅持集體所有的公有制不變，農(nóng)民利益保護與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率同等關(guān)注”[5]。兩位學(xué)者的不同觀點大致反映了當(dāng)前各界在“三權(quán)分置”政策價值取向上的不同側(cè)重。

由于我國農(nóng)村土地制度受政策主導(dǎo)的路徑依賴特點，決策者或曰政策制定者對“三權(quán)分置”政策目標(biāo)的認識至關(guān)重要，值得認真分析和探討。其一，2013年十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。”此《決定》明確了要賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保、入股等權(quán)能。盡管《決定》沒有將承包經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營權(quán)明確加以區(qū)分，但是專家們普遍認為，其中已經(jīng)內(nèi)涵了“三權(quán)分置”的構(gòu)想[8，18]，且明確了經(jīng)營權(quán)“可轉(zhuǎn)讓、可抵押”的政策目標(biāo)[6]。其二，2014年1月中央1號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》將農(nóng)地“三權(quán)分置”政策目標(biāo)表述為：“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”。其三，2014年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確提出了“堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置”，這是“三權(quán)分置”概念在中央政策文件中第一次正式出現(xiàn)，而此文件題目也明確了農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)，即“發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”。其四，2015年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》（以下簡稱《方案》）對農(nóng)地“三權(quán)分置”目標(biāo)的闡述是：“深化農(nóng)村土地制度改革。堅守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損‘三條底線，防止犯顛覆性錯誤。深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向是：落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)?！痹谶@一文件中，農(nóng)地“三權(quán)分置”政策目標(biāo)的表述側(cè)重點與上述2014年的兩個文件相比較而言發(fā)生了微妙的變化，即由原來置重“發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥鋵嵓w所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”三個目標(biāo)并重。其四，2016年10月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），是對農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革進行系統(tǒng)性闡述的重要文件。此《意見》沒有使用政策目標(biāo)這一概念，但在其“重要意義”一節(jié)中，提出了兩個“有利于”，即“有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地維護農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益；有利于促進土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”。這兩個“有利于”可以被認為是農(nóng)地“三權(quán)分置”政策目標(biāo)的間接表述，即同時內(nèi)涵了三方（集體、農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體）利益的共同保護和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)濟的兩個方面的目標(biāo)，且將三方利益共同保護置于第一位。

綜上分析不難看出，農(nóng)地“三權(quán)分置”政策在提出、部署和推進的過程中，其本身的目標(biāo)發(fā)生了微妙的變化。以2015年11月出臺的《方案》為界，在此前一階段的文件中，促進適度規(guī)模經(jīng)營目標(biāo)更受重視，而且為了回應(yīng)新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的關(guān)切，實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)可抵押成為最重要的政策目標(biāo)。但在此后一階段的文件中，政策目標(biāo)更側(cè)重于三者利益的共同保護，并將其任務(wù)定位為“三條底線”。適度規(guī)模經(jīng)營的目標(biāo)盡管沒有放棄，但是被置于“放活土地經(jīng)營權(quán)”目標(biāo)之下，且在其之前加上了“多種形式”的定語，顯示了政策制定者對適度規(guī)模經(jīng)營目標(biāo)的開放態(tài)度。

出現(xiàn)上述變化的原因其實并不難理解。自2014年農(nóng)地“三權(quán)分置”政策提出以后，社會各界對于此政策的理解其實存在一定程度上的差別。就部分基層政權(quán)、部分基層干部和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體而言，普遍看重此政策所提供的土地流轉(zhuǎn)的廣闊空間和土地經(jīng)營權(quán)的可抵押、可轉(zhuǎn)讓帶來的效率優(yōu)勢。就廣大原承包農(nóng)戶而言，其所關(guān)心的是已經(jīng)享有的土地承包經(jīng)營權(quán)會不會被徒具外表的“承包權(quán)”所取代？會不會被“受寵”的經(jīng)營權(quán)“架空”？甚或農(nóng)地“三權(quán)分置”后，村組集體是否可以拋開原承包戶而以所有權(quán)人代表的身份直接與新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體進行土地經(jīng)營權(quán)交易從而損害原承包農(nóng)戶的利益？這些擔(dān)心其實都是客觀存在的。就部分更屬意集體經(jīng)濟、集體經(jīng)營的基層干部而言，其所關(guān)注的是：既然“兩權(quán)分置”下土地集體所有權(quán)已經(jīng)被“虛置”，那么多出一個可抵押、可轉(zhuǎn)讓的經(jīng)營權(quán)后的“三權(quán)分置”架構(gòu)中的集體所有權(quán)是否會被進一步削弱？上述種種不同的理解和擔(dān)心，其實是目前我國農(nóng)村承包土地仍承擔(dān)多重社會功能所引致的正常反應(yīng)，這些擔(dān)心和呼聲在現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)也必須得到重視。體現(xiàn)在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革過程中，其政策目標(biāo)的微調(diào)和修正恰恰是社會和決策者良性互動的結(jié)果。

農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)由置重相對獨立的土地經(jīng)營權(quán)調(diào)整為集體所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)三項權(quán)利并重，極大地增加了農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的建構(gòu)難度。原因在于這三項目標(biāo)之間存在緊張關(guān)系。其一，集體土地所有權(quán)的政策目標(biāo)要求是“落實”，政策底線是“不能把土地集體所有制改跨了”；其二，土地承包（經(jīng)營）權(quán)的政策目標(biāo)是“穩(wěn)定”，政策底線是“不能把農(nóng)民利益損害了”；其三，土地經(jīng)營權(quán)的政策目標(biāo)是“放活”，政策底線未予對應(yīng)性的明確闡釋。在2016年10月的《意見》中，提到“不能把耕地改少了”和“不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了”兩項要求，是否可以將此要求理解為土地經(jīng)營權(quán)的政策底線尚在兩可之間。事實上這兩項要求應(yīng)該是對三項權(quán)利的整體要求。黨中央、國務(wù)院提出的這些政策要求和給出的政策底線是基于我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展階段和各方利益關(guān)系綜合考量而提出的，其合理性和正確性毋庸置疑。問題在于基于傳統(tǒng)的土地權(quán)能關(guān)系框架，承包土地的現(xiàn)有權(quán)能難以同時滿足這三項權(quán)利目標(biāo)的要求。例如，在是否賦予集體經(jīng)濟組織定期或不定期調(diào)整承包土地權(quán)能問題上，落實集體所有權(quán)和穩(wěn)定農(nóng)戶承包（經(jīng)營）權(quán)這兩項目標(biāo)就存在緊張關(guān)系。這種緊張關(guān)系也體現(xiàn)在此次土地承包法的修改過程之中。2017審議稿中第10條規(guī)定：“承包期內(nèi)，因特殊情形矛盾突出，需要對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地適當(dāng)調(diào)整的……”①賦予集體經(jīng)濟組織可通過民主程序在承包期內(nèi)調(diào)整承包土地的權(quán)利。這一規(guī)定突破了“原法”第27條對承包期內(nèi)集體經(jīng)濟組織調(diào)整承包土地“因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形”的限定條件①。“原法”的這條規(guī)定是限定在“因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形”。2017年的這一規(guī)定在2018審議稿中予以維持，但在同年最終通過的修正案中被取消，相關(guān)規(guī)定恢復(fù)了2002年“原法”的相關(guān)表述。這意味著集體土地所有權(quán)中仍不含承包期內(nèi)對承包土地進行調(diào)整的權(quán)能（自然災(zāi)害等特殊情形例外）。不僅如此，承包土地到期后集體經(jīng)濟組織是否擁有調(diào)整承包土地的權(quán)利是此次土地承包法修改中的另一個令人關(guān)注的重大問題。本次修法貫徹了黨的十九大確定的第二輪土地承包到期后再延長30年的重大決策，最終通過的修正案規(guī)定是：“前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長?！北容^三個文本，對此問題的規(guī)定基本一致。這表明為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，在未來近40年的長期限內(nèi)，集體經(jīng)濟組織仍沒有對廣泛意義上的承包土地進行調(diào)整和重新發(fā)包的權(quán)能。這意味著為了土地承包權(quán)的穩(wěn)定，集體土地所有權(quán)“落實”的目標(biāo)做出了一定的妥協(xié)。當(dāng)然這一妥協(xié)是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（大包干）改革的應(yīng)有之意，但在此問題上的曲折決策過程也反映了落實土地集體所有權(quán)和穩(wěn)定土地承包（經(jīng)營）權(quán)之間的緊張關(guān)系。

然而搞活土地經(jīng)營權(quán)和穩(wěn)定土地承包權(quán)及落實土地集體所有權(quán)之間的緊張關(guān)系則更為顯性。農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的出發(fā)點是“解決農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、集約化經(jīng)營及發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)問題”[19]，換句話說，是通過提供可轉(zhuǎn)讓、可抵押的土地經(jīng)營權(quán)為新型土地經(jīng)營主體提供制度條件[8]。而在提供這樣一種土地經(jīng)營權(quán)的同時，既不能損害集體土地所有權(quán)人的利益，也不能損害土地承包（經(jīng)營）權(quán)人的利益，更不能損害農(nóng)地所承載的保障國家糧食安全等政治經(jīng)濟和社會公共利益。從民法原理上，一種用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)是實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)“可轉(zhuǎn)讓、可抵押”的最佳制度選擇，但是在已經(jīng)屬于用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)之上再設(shè)定次級用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)且同時不損害土地承包經(jīng)營權(quán)人和所有權(quán)人的利益，則需要極其精密的制度設(shè)計。

承包土地的流轉(zhuǎn)沒有也不可能待“法定而后動”。事實上基于“原法”提供的法律依據(jù)，以租賃為主要方式的承包土地債權(quán)性流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為“既成事實”，且規(guī)模巨大。通過考察土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化歷程，可以看出，將土地承包經(jīng)營權(quán)塑造成用益物權(quán)，需要在一定意義上限制土地所有權(quán)人的權(quán)利。事實上，在所有權(quán)之上設(shè)定用益物權(quán)或者擔(dān)保物權(quán)的同時，必然會伴隨原權(quán)人部分權(quán)能的限制。基于此原理，要將業(yè)已存在的較大數(shù)量的債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)塑造成用益物權(quán)，必然伴隨著對土地承包經(jīng)營權(quán)人和所有權(quán)人權(quán)能的限制。這無疑會“損害”土地集體所有權(quán)人和土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益，從而難以全面實現(xiàn)“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)。基于這一考慮，在本次土地承包法修改過程中，立法者維持了農(nóng)地“三權(quán)分置”狀態(tài)下土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性質(zhì)。雖然允許此土地經(jīng)營權(quán)在征得土地所有權(quán)人和承包權(quán)人書面同意的前提下再流轉(zhuǎn)和進行融資擔(dān)保，但是無論理論界還是實務(wù)界均對此有著清醒的認識：此種制度安排下的土地經(jīng)營權(quán)離“可轉(zhuǎn)讓、可抵押”的目標(biāo)已經(jīng)相去甚遠。

（二）農(nóng)地“三權(quán)分置”政策與法律的范式轉(zhuǎn)換困境

農(nóng)地“三權(quán)分置”立法的實踐體現(xiàn)了兩種范式轉(zhuǎn)換過程的糾結(jié)和艱難。新中國的農(nóng)村土地制度大致遵循了從政策到法律的制度建構(gòu)模式，農(nóng)地“三權(quán)分置”制度亦遵循此模式。但如前所述，此次農(nóng)地“三權(quán)分置”立法的實踐困難較大。其中的重要原因在于農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策范式與法律范式差別較大，且存在范式轉(zhuǎn)換的難題。農(nóng)地“三權(quán)分置”政策提出后，在法學(xué)界引起較大的反響，也產(chǎn)生過較大爭議。有學(xué)者認為農(nóng)地“三權(quán)分置”理論雖是經(jīng)濟學(xué)界解決我國土地承包經(jīng)營權(quán)困境的政策選擇，但不符合法律邏輯[20]。這一觀點盡管有絕對化之嫌，但農(nóng)地“三權(quán)分置”立法的實踐證明了問題的存在?！叭龣?quán)分置”作為政策目標(biāo)，通過行政性倡導(dǎo)、財政補貼等方式已形成客觀形態(tài)上的所有權(quán)、承包（經(jīng)營）權(quán)、經(jīng)營權(quán)在不同主體間的配置狀態(tài)是大勢所趨，并具有必要性和可行性，此種政策意義上的農(nóng)地“三權(quán)分置”也已經(jīng)成為現(xiàn)實。經(jīng)濟學(xué)或政策范疇上的三種權(quán)利界定都存在一定的模糊空間，但法律意義上的三種權(quán)利界定則必須精確化，而且各種權(quán)能的配置必須做到邊界清晰。這是政策范式與法律范式的重要區(qū)別。

自2016年《“三權(quán)分置”意見》提出立法的任務(wù)以來，立法機關(guān)先后起草并提交審議了三個版本的修正案，分別是2017年11月第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第30次會議審議的《土地承包法修正案》審議稿（以下簡稱“2017審議稿”）、2018年10月第十三屆全國人大常委會第六次會議第二次審議的《土地承包法修正案》修正案（草案）（以下簡稱“2018審議稿”）和同年12月第十三屆全國人大常委會第七次會議第三次審議后通過的《土地承包法修正案》修正案（以下簡稱“2018修正案”）。茲就三個法律文件中對三項權(quán)利的權(quán)能安排差別分析如下：

1.“2017審議稿”對三項權(quán)能的界定?！?017審議稿”就土地所有權(quán)權(quán)能而言，其在特殊情況下對承包地的收回權(quán)被取消①，但卻試圖放寬“原法”對集體經(jīng)濟組織調(diào)整承包土地的限制，試圖擴大集體經(jīng)濟組織在承包期內(nèi)有限制地調(diào)整承包地的權(quán)能。對于土地承包權(quán)權(quán)能而言，“2017審議稿”與“原法”相比，對“原法”承包土地的占有、使用權(quán)能予以維持，但對于承包土地的處分權(quán)能卻發(fā)生了微妙的變化。一方面，“2017審議稿”明確農(nóng)戶可以“自由”流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，但另一方面卻又明確規(guī)定不得跨集體經(jīng)濟組織成員范圍流轉(zhuǎn)土地承包（經(jīng)營）權(quán)。就前者而言，土地經(jīng)營權(quán)被“放開”，在理論上是一個進步。但是考慮到“原法”中承包土地的租賃權(quán)能本已存在且可以自由行使，因此這種進步缺乏實質(zhì)內(nèi)容的支撐。就后者而言，取消了“原法”中土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)，理論上似乎是“退步”，然而事實卻并非如字面那樣涇渭分明—盡管“原法”第37條有土地承包經(jīng)營權(quán)“轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，但結(jié)合原《土地管理法》第15條第2款來看，原土地承包經(jīng)營權(quán)人轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)本權(quán)的權(quán)能原本就是被嚴格限制的形式上的權(quán)利②。因此，“2017審議稿”直接將此“形式上的權(quán)能”予以取消也在情理之中。與“原法”中規(guī)定土地集體所有權(quán)主體有權(quán)對“全家遷入設(shè)區(qū)的市，且轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的”的承包方收回土地承包權(quán)相對應(yīng)的是，“2017審議稿”對進城農(nóng)戶的土地承包權(quán)予以保留。

對于土地經(jīng)營權(quán)而言，“2017審議稿”將此權(quán)利界定為“土地經(jīng)營權(quán)是指一定期限內(nèi)占用承包地、自主組織生產(chǎn)耕作和處置產(chǎn)品，取得相應(yīng)收益的權(quán)利?！钡乇芰藢ζ浞蓪傩缘拿鞔_。盡管從此文本的其他條款中可以分析出此權(quán)利的債權(quán)屬性，并在此權(quán)利屬性的基礎(chǔ)上被賦予經(jīng)土地所有權(quán)人和土地承包權(quán)人同意的前提下再流轉(zhuǎn)的權(quán)能。但“2017審議稿”對三項權(quán)能的安排特別是對至關(guān)重要的土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能的安排受到了學(xué)界的批評。其主要原因是“2017審議稿”構(gòu)建的土地經(jīng)營權(quán)是一項純粹的債權(quán)，而債權(quán)所具有的嚴格的相對性和不穩(wěn)定性會使其流轉(zhuǎn)受到極大的限制，而債權(quán)所具有的不穩(wěn)定性也會大大限制其流通的屬性。因此，土地經(jīng)營權(quán)所承擔(dān)的“可轉(zhuǎn)讓、可抵押”的本初目標(biāo)也就成為空談。

2.“2018審議稿”對三項權(quán)能的界定。鑒于“2017審議稿”存在問題眾多且難以落實修法的主要期待，立法機關(guān)又重新起草了《土地承包法》修正案，并形成“2018審議稿”。此審議稿相對于前者，其最大的亮點是舍棄了“2017審議稿”中對土地經(jīng)營權(quán)的泛泛描述，并在維持“2017審議稿”中的土地經(jīng)營權(quán)債權(quán)性質(zhì)的同時，對此項權(quán)利進行了一定程度的創(chuàng)造性塑造，形成了獨具特色的采用物權(quán)法手段保護債權(quán)性的土地使用權(quán)?！?018年審議稿”第24條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人?！贝藯l規(guī)定可以被認為是對土地經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)性構(gòu)建的嘗試。其他兩項權(quán)利（土地所有權(quán)和土地承包權(quán)）的權(quán)能基本上維持了“2017審議稿”的安排。

3.“2018修正案”對三項權(quán)能的界定。最終通過的“2018修正案”與“2018審議稿”相比，在土地集體所有權(quán)權(quán)能、承包（經(jīng)營）權(quán)權(quán)能和土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能方面做了一些微調(diào)。一是取消了“2017審議稿”和“2018審議稿”出現(xiàn)的賦予土地所有權(quán)人在承包期內(nèi)因特殊情形或矛盾突出而調(diào)整承包土地的權(quán)利；維持“原法”對此問題的規(guī)定，即在土地所有權(quán)人承包期內(nèi)調(diào)整的權(quán)能僅限于“因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形”；維持土地承包（經(jīng)營）權(quán)人的對特定承包地塊的權(quán)利。相對“2018審議稿”而言，“2018修正案”在一定程度上限縮了集體土地所有權(quán)人的權(quán)能，強化了土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)能。二是取消了“2018審議稿”中出現(xiàn)的將“連續(xù)兩年以上未按約定支付價款”作為承包方獲得單方面解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的法定理由，在一定程度上強化了土地經(jīng)營權(quán)的地位。

全面對比分析上述三個法律文件，不難看出，立法者對土地承包權(quán)的內(nèi)涵界定、土地經(jīng)營權(quán)的定性、發(fā)包方調(diào)整承包的條件限定等關(guān)鍵問題存在界定模糊、表述反復(fù)等問題。不僅是三權(quán)中的承包權(quán)即土地承包經(jīng)營權(quán)人通過合同設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)并流轉(zhuǎn)出去后剩余權(quán)利的內(nèi)涵和外延不清、權(quán)能不明，而且被寄予眾望的土地經(jīng)營權(quán)也乏善可陳。登記后的土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能因仍然缺乏獨立性、穩(wěn)定性和經(jīng)濟性，其可再轉(zhuǎn)讓或抵押的標(biāo)的物缺乏法律保障，所以盡管立法者做出了極大的努力，但檢視“2018修正案”對“三權(quán)分置”政策法制化的成果，不能不說還有許多遺憾。其中，最大的遺憾莫過于原本讓大眾期待的“可轉(zhuǎn)讓、可抵押”的土地經(jīng)營權(quán)并未出現(xiàn)。

（三）農(nóng)地制度的社會功能超載困局

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度維持了歷史上形成的政治性、社會性、經(jīng)濟性功能超載狀態(tài)。具體而言，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度不但承載著表征和維持社會公平、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理、支持和落實地方行政管理、推行和發(fā)揮基層民主等政治性功能，還承載著促進公共利益和社會發(fā)展、協(xié)調(diào)和改善緊張的人地關(guān)系、實現(xiàn)農(nóng)民的勞動權(quán)和社會保障權(quán)等社會性功能，更承載著構(gòu)成農(nóng)民固有財產(chǎn)利益和財產(chǎn)利益的經(jīng)濟性功能。這些制度功能因所追求的價值目標(biāo)各異，所以各功能之間的結(jié)構(gòu)性沖突在所難免[21]。農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革仍然保留了上述多樣化的制度目標(biāo)和功能，導(dǎo)致協(xié)調(diào)其內(nèi)在矛盾的難度極大。

四、農(nóng)地制度深化改革的法理思考

農(nóng)地“三權(quán)分置”立法陷入目前的困局及其不溫不火的實踐，表明此制度仍存在一些不容忽視的問題，其價值和合規(guī)律性仍存在再確認的需求。

（一）農(nóng)地“三權(quán)分置”制度內(nèi)涵的再思考

農(nóng)地“三權(quán)分置”制度自提出以來，學(xué)界對其內(nèi)涵的界定一直存在爭議。關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的概念，有學(xué)者進行過歸納總結(jié)，認為“三權(quán)分置”就是在現(xiàn)有法律已經(jīng)承認的農(nóng)民集體土地所有權(quán)、農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，新設(shè)“土地經(jīng)營權(quán)”而形成的農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分置狀態(tài)[22]。對于這一定義，筆者持肯定意見，并且認為應(yīng)當(dāng)通過新設(shè)的土地經(jīng)營權(quán)而使得此制度能夠?qū)崿F(xiàn)對承包土地經(jīng)營權(quán)的全面利用。譬如實現(xiàn)承包土地經(jīng)營權(quán)利的流轉(zhuǎn)、融資擔(dān)保等價值利用。然而通過農(nóng)地“三權(quán)分置”制度實行近10年的實踐來看，使得對此制度概念的另一種闡釋成為可能，即農(nóng)地“三權(quán)分置”制度是指實現(xiàn)集體土地的所有權(quán)、承包權(quán)和（債權(quán)性的）經(jīng)營權(quán)分別由不同的主體享有的一種新型農(nóng)用土地利用狀態(tài)。此概念內(nèi)涵的闡釋契合了農(nóng)地“三權(quán)分置”制度是由經(jīng)濟學(xué)者提出和倡導(dǎo)的觀點。按照這一理解，我國的農(nóng)地“三權(quán)分置”制度已然成為現(xiàn)實①。然而若按照此內(nèi)涵來界定農(nóng)地“三權(quán)分置”制度，則又難以堪承“農(nóng)地‘三權(quán)分置政策作為我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新”的期待。原因在于，作為債權(quán)性的基于承包土地租賃關(guān)系產(chǎn)生的土地經(jīng)營權(quán)早在20世紀80年代就在我國部分試點地區(qū)通過承包農(nóng)戶的出租等市場流轉(zhuǎn)行為出現(xiàn)了，由此實現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)主體和土地經(jīng)營權(quán)主體的分離[23]。而到了農(nóng)地“三權(quán)分置”政策提出之前的2011年，根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)年鑒（2011-2017年）》統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在2011年全國2.29億農(nóng)戶共承包12.77畝耕地。其中有0.39億農(nóng)戶進行流轉(zhuǎn)合計2.28億畝，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)比例與農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積比例分別為16.94%和17.84%[24]。若將已然存在的狀態(tài)描述為一項重大制度創(chuàng)新顯然不符合邏輯。從這個意義上講，筆者堅持農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的內(nèi)涵應(yīng)按照第一種闡釋來理解。但是不容否認的是，根據(jù)筆者的調(diào)查，目前基層干部和農(nóng)民對于農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的理解其實維持在允許承包戶將其承包地在承包期內(nèi)出租給他人耕種的層面。而承包戶的這一權(quán)能事實上早在2002年頒布的“原法”中已經(jīng)被授予。而略顯尷尬的是，承擔(dān)將農(nóng)地“三權(quán)分置”政策法治化任務(wù)并于2018年通過的“新法”修正案自頒行以來，其中規(guī)定的農(nóng)地“三權(quán)分置”制度卻令社會“無感”，這不能不說是一個極大的遺憾。

而學(xué)界對農(nóng)地“三權(quán)分置”制度內(nèi)涵的爭議最大的地方其實就在于對土地三項權(quán)利內(nèi)涵的理解。對于土地集體所有權(quán)，盡管也有對此權(quán)利之公法屬性抑或私法屬性的不同理解[4]，但考慮到此權(quán)利并非此次農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革的重心所在，且無論其名稱抑或權(quán)能均變化不大。因此此權(quán)利在本次農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革中爭議不大。爭議較大的是土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。關(guān)于土地承包權(quán)的內(nèi)涵，從本質(zhì)意義上分析，主要有資格權(quán)說和土地承包經(jīng)營權(quán)說。資格權(quán)說主張承包權(quán)是指集體經(jīng)濟組織成員承包農(nóng)村土地的資格，屬于成員權(quán)中的一種[5]；而土地承包經(jīng)營權(quán)說則認為土地承包權(quán)是流轉(zhuǎn)了土地經(jīng)營權(quán)后的土地承包經(jīng)營權(quán)的簡稱[25]。分析修改后的“新法”和《民法典》的相關(guān)條款，筆者認為上述法律已經(jīng)做出了明確選擇，即將土地承包權(quán)視為土地承包經(jīng)營權(quán)的簡稱。筆者認同這一立法選擇。農(nóng)地“三權(quán)分置”制度中爭議最大的是土地經(jīng)營權(quán)，理論上主要有次級用益物權(quán)說和債權(quán)說。持次級用益物權(quán)說的學(xué)者認為，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)為從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的對承包土地占有、使用和收益的權(quán)利[8]；而持債權(quán)說的學(xué)者則認為，土地經(jīng)營權(quán)是權(quán)利人基于合同享有的在一定期限內(nèi)對他人之承包土地的占有、使用、收益的權(quán)利[26]。針對修改后的“新法”和《民法典》中規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，有權(quán)利性質(zhì)未定說和債權(quán)說。持權(quán)利性質(zhì)未定說的學(xué)者認為，“新法”的修改“淡化了土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)”，因而屬于債權(quán)物權(quán)性質(zhì)未定狀態(tài)[27]；持債權(quán)說的學(xué)者認為，此次修法實質(zhì)上將土地經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)，但經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)具有類似物權(quán)的效力[25]。對于“新法”和《民法典》中規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，筆者贊成債權(quán)說的判斷。那么一個債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)能否達成農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的目標(biāo)和使命？通過前文的分析，我們只能得出令人遺憾的結(jié)論。

（二）農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的合價值性分析

由于前述農(nóng)地“三權(quán)分置”政策設(shè)想和農(nóng)地“三權(quán)分置”制度立法的現(xiàn)實出現(xiàn)了較大的反差和區(qū)別，為方便分析論述，將前者稱為“三權(quán)分置制度愿景”，后者稱為“三權(quán)分置立法”。

必須承認，農(nóng)用土地“三權(quán)分置”制度愿景是一項具有鮮明中國特色的農(nóng)地制度創(chuàng)新，她承載了堅持土地公有制（并透過此制度實現(xiàn)公平和社會穩(wěn)定）、保障農(nóng)民既得土地利益（公平和社會保障屬性的具體體現(xiàn)）和實現(xiàn)土地經(jīng)濟效益（規(guī)模經(jīng)濟功能與融資功能的開發(fā)利用）的有機統(tǒng)一，其良善初心不容置疑。此制度愿景若能成功實現(xiàn)法治化，其先進性有望大大超越傳統(tǒng)土地私有制和傳統(tǒng)土地公有制，將是一項利國利民的制度創(chuàng)造并有望對人類土地制度文明的發(fā)展做出重大貢獻。但也正因為前述多重目標(biāo)（多重約束）的同時存在，使得此制度法治化的難度超越了人類歷史上已有的任何一種農(nóng)地制度。此次修法的曲折過程和留有遺憾的法律規(guī)定即是明證。要徹底解決三農(nóng)問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就必須實現(xiàn)農(nóng)地制度的現(xiàn)代化。新中國成立以來，土地制度的重大調(diào)整已經(jīng)經(jīng)歷了兩次①，此次農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革提出之初，曾被各界寄予很高的期待，有希望成為第三次農(nóng)地制度的重大變革，并為解決長期以來困擾我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展的土地問題提供根本性解決方案。從理論上講，若“三權(quán)分置制度愿景”能夠順利達成，那么完善后的農(nóng)地“三權(quán)分置”制度，將可以確保集體土地所有權(quán)權(quán)能明晰，重大公共利益和集體利益保障有力；農(nóng)民的土地承包權(quán)將得到長久保護，農(nóng)民可以獲得對其承包土地交換價值的索取權(quán)；而新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體也將可以獲得物權(quán)性質(zhì)的可流轉(zhuǎn)、可抵押的土地使用權(quán)，從而實現(xiàn)市場化資源配置下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營。誠如是，則中國農(nóng)村將迎來又一次帕累托式的制度變革，三農(nóng)問題將獲得根本解決，而鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略將會在堅實的基礎(chǔ)上獲得實現(xiàn)。從這個意義上講，農(nóng)地“三權(quán)分置”制度具有重大的理論和實踐價值，值得法學(xué)界和社會各界繼續(xù)努力，通過深化觀念、理論和立法技術(shù)創(chuàng)新等方式完善農(nóng)地“三權(quán)分置”制度。

（三）農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的合規(guī)律性分析

此次“三權(quán)分置”立法的蹉跎和遺憾不免使人對農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的可行性產(chǎn)生疑慮，即農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的三個目標(biāo)是否能夠同時實現(xiàn)？筆者認為，在上文分析的造成“三權(quán)分置立法”困局的諸多原因中，最關(guān)鍵的是需要解決落實集體所有權(quán)與穩(wěn)定農(nóng)戶承包（經(jīng)營）權(quán)兩項目標(biāo)之間的緊張關(guān)系，以及搞活土地經(jīng)營權(quán)與穩(wěn)定土地承包權(quán)目標(biāo)之間的緊張關(guān)系。就前兩項目標(biāo)的緊張關(guān)系而言，囿于現(xiàn)有法律規(guī)定的兩項權(quán)利中的權(quán)能范圍，兩者似乎是零和博弈關(guān)系。但筆者認為，通過創(chuàng)造性地對土地所有權(quán)人進行賦權(quán)，在保障土地集體所有權(quán)核心權(quán)能的基礎(chǔ)上大膽為農(nóng)民賦權(quán)，那么則可能走出兩者之間沖突的困境。已經(jīng)設(shè)立了土地承包經(jīng)營權(quán)的集體土地所有權(quán)是一種特殊的所有權(quán)，除享有“新法”規(guī)定的權(quán)能外，還應(yīng)考慮創(chuàng)造性地賦予土地所有權(quán)人兩項權(quán)利：一是明確土地所有權(quán)人享有承包土地的發(fā)展權(quán)（非農(nóng)性質(zhì)的商業(yè)化開發(fā)權(quán)），二是賦予所有權(quán)人在法定非常態(tài)勢出現(xiàn)時以付出法定補償為對價收回土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。土地所有權(quán)人獲得土地發(fā)展權(quán)能在經(jīng)濟利益上能保障承包土地的集體所有制性質(zhì)，而賦予土地所有權(quán)人在非常態(tài)出現(xiàn)時收回承包土地的權(quán)利則是土地集體所有制本質(zhì)的體現(xiàn)，能夠有效地預(yù)防我國歷史上因人地矛盾突出而引發(fā)社會動蕩的問題。當(dāng)然土地所有權(quán)人要收回承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)必須符合法定程序并對被收回土地上的原權(quán)利人進行公平補償。就后兩項目標(biāo)的緊張關(guān)系而言，破解兩者沖突的最優(yōu)選擇是賦予農(nóng)民永久性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)，并在此基礎(chǔ)上允許設(shè)立用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)。筆者相信，通過此舉能夠把實現(xiàn)物權(quán)化、財產(chǎn)化的土地承包經(jīng)營權(quán)（承包權(quán)）交給農(nóng)民。而允許農(nóng)民設(shè)立物權(quán)化的土地經(jīng)營權(quán)，可將此權(quán)利通過市場化流轉(zhuǎn)手段配置給其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體，將是實現(xiàn)農(nóng)用土地“三權(quán)分置”制度理想愿景的關(guān)鍵。此外，針對目前承包土地超載的社會功能，亦應(yīng)適當(dāng)“減負”，還承包土地的生產(chǎn)資料和財產(chǎn)權(quán)法律地位。筆者認為，通過上述改革，“三權(quán)分置制度愿景”完全可以成為現(xiàn)實。

五、結(jié)語

世界上其實并沒有一種完美的土地制度，農(nóng)用土地制度尤其如此。從我國的社會歷史來看，從井田制到授田制、從土地原始公有制到私有制，出現(xiàn)過井田制、授權(quán)制、均田制等土地制度，形成了公田（官田）、私田、永業(yè)田、口分田、占田、科田、田底權(quán)、田骨權(quán)、田皮權(quán)等林林總總的土地權(quán)利類型。但農(nóng)用土地制度始終存在基于某種程度和某種形式的私有制基礎(chǔ)上的市場化配置和基于“耕者有其田”理念而產(chǎn)生的行政性均田配置之間的博弈。前者側(cè)重于效率，放棄了農(nóng)民身份和特定土地的“綁定”關(guān)系，允許土地市場化流轉(zhuǎn)而保障了擁有土地的民眾的財產(chǎn)利益，在社會秩序正常的狀況下，能夠?qū)崿F(xiàn)土地財富效應(yīng)并通過土地買賣實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。而后者則側(cè)重于公平，利于提供給農(nóng)民穩(wěn)定的土地耕作權(quán)利，能夠緩和社會矛盾。但基于其性質(zhì)往往將土地權(quán)利和農(nóng)民身份“綁定”，且不允許農(nóng)民自由處分其土地權(quán)利，因而易使民眾陷入財產(chǎn)和融資手段匱乏的窘境。而且此種土地配置手段因需要時刻維持強大的行政權(quán)力而消耗不菲的社會資源，且歷朝歷代中，凡推行均田制政策的政權(quán)，即使在其統(tǒng)治權(quán)威最盛的階段，也無法阻止基層自發(fā)產(chǎn)生的某種形式的土地買賣，更遑論控制力下降的時期，此時土地私有制和建立在私有制基礎(chǔ)的土地市場化集中變成了常態(tài)。前者側(cè)重于效率，放棄了農(nóng)民身份和特定土地的“綁定”關(guān)系，允許土地市場化流轉(zhuǎn)，因而能保障擁有土地民眾的財產(chǎn)利益，在社會秩序正常的狀況下，能夠?qū)崿F(xiàn)土地財富效應(yīng)并通過土地買賣實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。但如前所述，土地私有制下的大規(guī)模土地集中，特別是利用權(quán)力實現(xiàn)的大規(guī)模土地兼并往往會伴生大規(guī)模的失地流民，從而易引發(fā)社會動蕩。

從域外國家的土地制度實踐來看，受自然法理念影響，私權(quán)神圣觀念在土地制度中影響巨大，土地私有制成為西方發(fā)達國家土地制度的基礎(chǔ)。私人土地所有權(quán)基礎(chǔ)上的家庭農(nóng)場成為歐美國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的典型業(yè)態(tài)。一般而言，在土地資源豐富或非農(nóng)就業(yè)機會充足的社會，土地所有權(quán)歸私人所有并通過市場交易實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，是一種有效率的土地制度。但在土地資源不足或非農(nóng)就業(yè)機會不足的社會，土地私有制基礎(chǔ)上的市場配置實踐經(jīng)常會出現(xiàn)種種問題。以日韓和我國臺灣地區(qū)為例，由于土地資源不足和長期以來由此產(chǎn)生的土地“價值”觀念，農(nóng)民普遍存在濃重的“惜地”心理而普遍惜售土地。盡管這些國家和地區(qū)早已實行土地私人所有制并允許土地買賣，但農(nóng)地所有權(quán)交易并不活躍，并由此導(dǎo)致政府雖一再出臺政策加以倡導(dǎo)和鼓勵，但由于土地所有權(quán)的市場化集中進程非常緩慢，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟始終難以實現(xiàn)，分散占有的相當(dāng)部分土地普遍處在“兼業(yè)化”低效經(jīng)營狀態(tài)中，即擁有土地的農(nóng)民一方面在二、三產(chǎn)業(yè)就職，另一方面利用業(yè)余時間經(jīng)營自己所有的土地。這已經(jīng)成為令上述國家和地區(qū)政府農(nóng)業(yè)部門“頭痛”的痼疾。

農(nóng)地制度從來就不是一個單純的農(nóng)業(yè)問題，甚至也不僅僅是一個經(jīng)濟問題，尤其是隨著科技和生產(chǎn)力水平的持續(xù)提高，建立在私權(quán)本位下的土地制度因其在應(yīng)對新技術(shù)、新業(yè)態(tài)發(fā)展需求方面的表現(xiàn)差強人意，土地私有制對某些工程技術(shù)及社會進步的鉗制效應(yīng)日益凸顯。中國自改革開放以來，經(jīng)濟和社會高速成長，特別是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的高速發(fā)展，事實上都得益于土地公有制帶來的促進效應(yīng)。此外，現(xiàn)實世界中并沒有一種所有制包打天下的神話，西方法權(quán)觀念中土地私有制神圣的教條并不值得“拿來”。當(dāng)然，土地權(quán)利在一定領(lǐng)域和一定范圍內(nèi)歸私人所有，具有提高資源利用效率和活躍市場的作用。這已經(jīng)從我國農(nóng)村土地承包制和城市建設(shè)用地使用權(quán)出讓的成功實踐中得到證實。

基于上述土地制度規(guī)律的認識，并基于對土地制度演進“路徑依賴”規(guī)律的認同，結(jié)合新中國成立以來農(nóng)用土地制度的曲折實踐過程的經(jīng)驗教訓(xùn)，法學(xué)界應(yīng)該也必須通過農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的法治化契機實現(xiàn)我國農(nóng)地制度現(xiàn)代化。盡管一些學(xué)者對農(nóng)地“三權(quán)分置”政策構(gòu)想有一些疑問，且有相當(dāng)學(xué)者對目前農(nóng)地“三權(quán)分置”政策入法的成果稍顯失望，但是不可否認的是，農(nóng)地“三權(quán)分置”制度所追求的堅持公有制、堅持土地承包制度和搞活土地使用權(quán)的目標(biāo)是科學(xué)的，她不但避免了土地私有制對社會進步所帶來的“鉗制”效應(yīng)，保障了大多數(shù)農(nóng)民基本土地權(quán)利，同時還可能會通過土地使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟和財富效應(yīng)，并且極有可能會成為一種先進的農(nóng)用土地制度。當(dāng)今之際，社會各界應(yīng)該在繼續(xù)保持對農(nóng)地“三權(quán)分置”制度持良善初心認同的同時，致力于通過創(chuàng)造性的立法實現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的核心目標(biāo)。這就要求在2018年“新法”修正案通過以后，繼續(xù)保持對農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的深入研究，并通過“挖潛改造”實現(xiàn)其制度初心。

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